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绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇政治秩序论文，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
支局强则企业强，支局长作为邮政企业的兵头将尾，作为直接面对客户的一线基层负责人，不管是对于市县局，还是对于支局自身来说，其重要性毋庸置疑。经过一系列改革，支局长的工作职责已经发生根本性变化，从一个基层组织的管理者成为基层团队的策划者和首席营销员。支局长不仅要确保完成各项经营指标，做好管理工作，还要把更多精力投入到客户服务和市场渠道拓展中。新的工作内容对支局长的素质与能力提出了更高要求，同时也使支局长的培养发生了新变化。在市场环境中积极探索培养支局长的新途径、新方法，帮助支局长快速成长，使支局长成为邮政企业参与市场竞争的核心力量和最坚强的基石，从而促进各项工作的全面发展，这是支局长队伍培养亟待解决的问题。支局长作为基层负责人，需具备五种工作能力：一是有较强的市场意识，敢于竞争，能够带领团队创造性地完成发展目标；二是懂得客户心理，善于策划，能够发展和维护客户；三是具有开阔的视野，熟悉邮政各项业务，能够指导一线员工工作；四是善于管理，能够以身作则、团结支局员工；五是善于和服务区域内各种组织和个人沟通，为合作者提供支撑服务，提升邮政品牌形象。对于有着众多农村支局的县局来说，培养合格的农村支局长成为打造整个支局长队伍的重点和关键。
2邮政储蓄银行支局长培养策略
2．1邮政储蓄银行支局长培养计划
针对目前支局长队伍出现的能力不足问题，宝应县邮政局强调从机制创新的角度来培养支局长，夯实基层负责人团队的整体实力，陆续推出三项计划。交流计划，实行支局长定期流动制度首先，给支局长设定固定任期，即在某一支局任职一般为3～5年，低于3年不利于支局稳定，超过5年则会形成惰性；其次，实行专业局和支局的交叉流动，即不能连续担任支局长职务，如不能从A支局长直接调到B支局担任负责人，支局长任期结束，应该调到县局某一专业局或职能部室从事营销或管理工作，增强支局长的工作能力，任期满2～3年，才可以再次担任支局长，且不回原支局；最后，县局专业局或职能部室工作人员，尤其是年轻人，也应到支局担任支局长，增加基层工作经验，既可以避免与一线发展实际脱节，也可以给支局注入新的活力。助手计划，给支局长配备助手首先，在支局培养副支局长或支局长助理，增强他们的工作责任心和工作经验，协助负责人开展工作，让他们有机会能够有所担当；其次，在暂时没有明确副职和助理的支局，由支局理财经理或大堂经理担任助手，规定在理财或大堂经理和支局长两人中，支局必须有一人在岗，休假实行轮休，不能出现支局厅堂无人管理和服务的状况，确保支局营销和发展工作能够持续推进；最后，结合金融网点转型要求，利用支局召开晨会和夕会的时机，除了让负责人和理财经理主持外，还要让所有柜员都有机会主持晨夕会，培养他们的管理能力，并借此发现和培育后备力量。挂联计划，开辟县局和支局之间新的沟通渠道首先，选择部分优秀负责人在担任支局长的同时，挂职县局专业局局长助理职务，参与专业局周例会，参与专业发展的政策制定，为专业发展提供一线的实践信息。其次，县局管理人员和支局实行一对一挂钩联系制度，每周至少要有一天到支局工作，参加一次支局周例会，参加一次晨夕会，吃上一顿支局小食堂的饭菜，参加一次支局客户走访活动或网点沙龙，确保挂联人员和支局员工之间充分了解。最后，为确保挂联工作不流于形式，切实增强挂联人员和支局的联系及利益的一致性，在挂联人员的绩效考核中，有30％与挂联支局的业务收入相关联。
2．2邮政储蓄银行支局长培养举措
为确保支局长培养计划的实行，宝应县邮政局还配套推行了七项措施。树立培训是最好福利的观念为解决支局长能力渐趋单一的矛盾，宝应县邮政局除了实施交流制度以外，还进行拓宽视野的培训，通过邀请行业外的老师授课，使其能够跳出支局小范围，开阔眼界。2014年，宝应县邮政局邀请相关专业人员，为支局长重点介绍了金融行业发展新趋势、物流快递行业新动向和电子商务对传统行业的颠覆和冲击等内容。按照市场营销实战进行技能培训支局长承担着发展重任，因此应高度重视支局长实际工作能力的提高。为满足支局长需求，宝应县邮政局每月进行一次支局长培训，提前征询支局长意见，由支局长设计题目，业务部门根据汇总的支局长意见，有针对性地开展技能培训，有效满足发展实际的需要。拓宽员工晋升通道为了改变支局长来源单一的现状，宝应县邮政局坚持机会均等原则，鼓励不同岗位员工提升自身素质，引导员工积极参与支局各项营销工作，让素质较高的员工掌握更多业务技能，如鼓励投递员考取邮政营业员和储蓄营业员上岗证，为将来更换岗位乃至晋升打下基础。借助转型活动强化团队意识为了解决支局长过度依赖经验的问题，宝应县邮政局借助金融网点的升级转型，按照市场竞争的实际要求，制定了支局长素质能力提升的5个目标和统一的工作机制及流程。要求支局长严格按照制度办事，强调支局长作为团队带头人的作用，力争把邮政企业的基层组织打造成为一流的市场拓展团队。重视支局长典型的引领作用好的榜样可以激发大多数人的上进心，宝应县邮政局把支局长的典型打造作为一项日常工作，树立沿河支局为全县的标杆支局，组织全县支局长、理财经理、柜员分批到沿河支局学习交流，让沿河支局长在全局会议上介绍经验，为其他支局长提供一个自我对照的标杆，尤其是一些新上任的支局长，更是找到可以复制借鉴的模板。加大与支局长的交流力度县局领导形成每周到支局调研的工作制度，重点是和支局长交流，了解支局长的最新思想动态，切实做到每季度和每位支局长谈一次心，同时召开不同形式的座谈会，既可以按照区域召开分片座谈会，也可以按照支局发展上的共性召开分类座谈会，全面深入地了解支局以及支局长队伍的实际情况，有针对性地帮助支局长排除困难，促其成长。赋予负责人作为支局兄长、大姐的角色支局虽小，但一般也有10人左右，新时期的支局建设，既要有家的温馨，也要有严格的管理，既要破除农村支局长期存在的“家长制”作风，又要保持一定的凝聚力，因此赋予支局负责人以兄长和大姐的角色，对目前的支局建设最为有利，具体包括三方面内容。首先要求支局长从严要求自己，严格按照制度办事。目前，支局柜员大多是近几年新入职员工，无论在思想上，还是在工作方式上，都与老一辈邮政人存在一定差距。作为负责人，既要让新员工熟悉并发扬邮政优良传统，又要注意不能在情感和认知方面形成对立，因此在以管理者身份推进工作的同时，在生活中要以大哥和大姐形象引导新进员工。其次要求支局长热情对待每位支局工作人员，在增加支局长流动性的同时，注意加强营业员之间的沟通交流。支局长要帮助新进员工尽快熟悉周围环境和客户，尤其是第一次走上工作岗位的新员工，帮助他们实现从校园到工作岗位的转变。最后要求负责人关注支局小家建设，尤其要关注小食堂饭菜。目前，支局大多数员工的家都在县城，因此解决吃饭难不仅是县局的大事，也是支局长的工作重点，只有做到同吃一碗饭，同喝一锅汤，才能真正增强支局员工之间的信任。
3邮政储蓄银行支局长培养效果与存在不足
3．1支局长培养产生的效果
自2013年在宝应县邮政局初步实施支局长培养与成长方案以来，已经取得了一定的实际效果，对目标的实现以及实际矛盾的解决，也起到了一定的推动作用。一是积极性得到提高。方案实施以来，宝应县邮政局共有8名支局长调到县局从事营销和业务管理工作，有3名县局年轻员工担任支局长职务，有5名支局长助手和1名投递员晋升支局长岗位，并先后选配3名副支局长、2名支局长助理，另有2名投递员转到营业员岗位。一石激起千层浪，支局长的积极性得到显著提高，能够在支局和县局之间交叉任职，既可以提升能力，也可以打开职业上升通道。同时还有四类员工的积极性也得到了极大提升，包括从县局到支局担任负责人的年轻员工，担任支局长助手的员工，从事营业岗位的员工以及投递人员。对于投递员来说，首先他们不仅得到了锻炼，还为将来走上重要岗位积累了丰富的工作经验；其次看到自己职业生涯有了更为广阔的天地，可以为将来的成长不断积蓄能量。二是自信心得到提高。在积极性普遍提高的同时，全体支局长通过面向竞争、面向未来的两种培训，自信心极大增强，不再畏惧竞争。经过有针对性的培训，支局长看问题更准，发现问题更早，采取措施更快，制定方案也更有效。同时加上转型的推动，支局员工的精神面貌也发生了巨大变化，底气更足，在营销中敢于开口，在工作中更加主动，平时也更愿意花时间钻研技能。最为显著的是，无论是员工，还是支局，业绩都得到了提高，收入也明显增加，并初步形成了两者之间的良性循环。三是素质能力得到提高。在一系列新机制约束以及市场冲击下，一些“老”支局长原来行之有效的工作方式逐渐失去作用，他们也逐步认识到仅靠经验远远不够。截至2014年8月底，宝应县邮政局除了一名年龄较大的支局长外，其他28名支局长都取得了大专文凭，其中具有本科学历的有6人。支局长除了继续提升自身营销能力外，还更加注重管理能力和服务能力的提升，开始在服务客户上要业绩，使整个支局长队伍充满了活力和生机。四是整体发展更加均衡。方案实施一年后，宝应县邮政局各支局之间的发展更加均衡。按照业务收入、劳动生产率和管理责任划分，29个支局已经形成了两头小、中间大的合理梯级。仅从2014年上半年的收入数据来看，一些不同类别支局的收入，已经没有明显界线，各支局之间呈现出一种你追我赶的喜人局面。仅2013年就有4个支局上升到更高一级，打破了几年前的缓滞局面，对整个县局的发展起到了促进作用。
3．2支局长培养存在的不足
由于该方案实施时间较短，一些措施还未完全推行到底，因此就目前具体实施情况来看，还存在一些不足。一是方案的设想是逐步提出的，没有经过深思熟虑，因此还不完善，缺乏必要的通盘考虑和顶层设计，有待在今后的工作中不断完善并加以修正。二是在新办法推行中，虽然提前做了很多思想工作，推进中也不断加强沟通，但一些支局长仍然有思想顾虑，因此还需要进一步强化思想教育，引导大家认识到改变的重要性，力争取得全体人员支持。三是在将新办法的实施转化为现实生产力方面还有待改进，检验新办法成效的标准要看是否推进业务发展，是否增加员工收益，在这一方面，未来还有很多细致、艰难的工作要做。
4启示
市场秩序的完善不是一朝一夕可以达到的,而是一个动态的、不断发展的过程。
发达市场经济国家的实践表明,市场从无序到有序至少有待于以下几个方面条件的实现:一是商品交换关系和商品经济的更大发展;二是人们对市场经济规律的不断认识和把握,以及按经济规律办事自觉性的提高;三是完成产权制度改革,重塑市场主体,完善市场法规等。
人们不可能超越这个过程,一蹴而就地达到有序阶段。但应该尽可能地缩短这个过程。对此,关键是要对市场秩序演化规律有清醒的头脑、正确的思路和实事求是的对策、措施。
一、对完善市场秩序的综合分析
我们研究市场的失序和无序现象,不仅在于寻找市场失序和无序的外部特征和形成原因,而且要研究如何控制和治理市场的失序和无序问题。为此,需要进行思考的问题是:
1.社会生产力水平低下和市场体系不完善是我国目前市场失序和无序的根本原因,因此,只有大力发展生产力,培育市场体系,在发展中求得市场的有秩序和稳定,才是治理市场失序和无序的根本途径。
2.我国许多市场问题的发生是和我国的经济、政治、市场的制度与体制的不完善分不开的。只有深化改革,不断健全与完善各种制度与体制,才能从根本上解决这些市场问题。
3.任何市场的失序和无序,都与管理不善有着直接或间接的关系。所以解决市场的失序和无序问题,从直接的途径看,还是靠加强管理。最重要的是抓好三个环节:一是管理决策的科学化,二是建立科学的管理制度,三是加强宏观协调。改善微观管理,是解决市场失序和无序的重要途径,而加强宏观协调管理,对解决市场失序具有更大的价值。秩序问题往往是相互关联、因果循环的。只有注意各项管理制度和各种管理措施的综合配套,才能收到宏观治理效果。
4.还要注意市场失序和无序现象的预防。预防包括市场秩序的预测和市场失序的防范两个方面。就是通过科学的超前研究,对可能出现的市场不稳定因素采取预先防范措施,阻止市场混乱的发生与恶化。预防的意义在于,一方面可以防止某些因工作失误而导致的市场问题的发生,另一方面,对那些在市场发展过程中不可避免要出现的市场问题,采取预先防范措施,把市场问题发生的范围、程度都控制到最低限度,减少市场问题的消极后果。
二、强化法制,加快我国市场从无序到有序的演进
通过对市场秩序评价标准和市场无序现象的分析,我们认为对我国市场无序运行问题只有“综合治理”、“对症下药”,按照市场经济规律的客观要求积极创造条件,才能卓有成效地使其向有序转化,不断接近理想秩序的目标。就市场法规制度方面而言亟待加强以下内容。
1.产权制度。因为市场交易从根本上说是产权的交易和调整,所以产权能否自由地交易,成为市场交易能否贯彻的基本前提。而一种产权制度要能支持市场交易并维持其正常秩序,就必须使相应的要素的产权具有排他性和可让渡性。
2.契约制度。契约是双方意志一致而产生相互间法律关系的一种约定。而市场交易是买卖双方意志一致的行为,所以契约之于市场交易的作用就在于通过确立交易各方的权利和义务而使之秩序化。这是因为,在人们之间的市场交易关系和过程愈来愈复杂多变的情况下,离开了契约,市场交易各方的权利和义务就没有确定性,从而市场交易也就无秩序可言。
3.货币制度。所谓货币制度就是人赖以表现经济价值、彼此进行交易的一种安排。正是有关这些方面的法律规定,才为货币有序有效地充当市场交易的媒介提供了最起码的制度保证。
4.进出制度。市场进出指的是市场主体进入或退出整个市场或特定的生产经营行业和地区的行为。市场主体的进出行为是推动竞争而制约垄断的力量。一个市场体制越是能够允许比较自由地进出,它就越是具有开放性,从而也就越是具有竞争的活力。因此,一个社会就应当尽可能地减少市场进出的障碍而扩大其自由度,以形成竞争性较强的市场结构。
5.竞争制度。竞争是市场的必然伴侣和市场有序有效运行的必要条件。为此,竞争本身也必须是有序的。这就要求必须对市场竞争进行规范,制定相应的竞争法规和制度。
6.产品责任制度。生产经营者和消费者及用户在市场交易中的信息不对称,要求作为第三者的国家制定相应的法规来强制生产经营者对自己生产和经营的产品与服务承担应有的责任。否则,有关产品(服务)质量的责任纠纷就会越来越多,以致影响市场正常秩序。
7.舆论监督制度。国内外维护市场秩序的实践都证明,社会舆论的监督不失为一种很好的“治标之方”,是一种强有力的、行之有效的监督机制。充分发挥社会舆论包括新闻单位、行业协会、消费者协会和个人的监督作用,就能将市场秩序广泛纳入社会舆论网的覆盖之下。这样,就会提高市场主体的自律意识和交易行为的自我约束能力。当前的问题是要将舆论监督作为一种法规确立起来,使舆论监督者有法可依,执法无虑,敢于大胆行使自己的权利,更好地保护企业的正当经营活动和消费者的利益。
三、重塑市场主体,完善市场发育基础重塑市场主体是市场发育的基础。
如果不培育符合市场经济要求的真正的市场主体,市场将名存实亡,市场秩序和市场效率更无从谈起。重塑市场主体,完善市场发育基础的内容有:
(一)市场主体的培育是根本
市场主体是市场得以存在和发展的基础,没有市场主体就没有所谓的市场。那么,谁可以成为市场主体呢?我们认为只有厂商(企业)和家庭(个人)才是市场主体,而政府不应成为市场主体。因为市场主体必须拥有独立的产权,能够在市场活动中自主决策,同时市场主体在经济活动中又是自身利益最大化的追求者。
市场演进到今天可以是无形或有形,但其基本含义并没有改变,它是相互独立的市场主体之间在自愿互利、平等缔约的基础上,彼此交换财产权和关系的总和,这种复杂的交换实现了资源的配置。所以市场主体的发育情况,就直接影响了市场的形成和市场的发育状况,培育市场主体是市场发育的首要环节。计划体制的最大弊端就在于缺乏真正意义上的市场主体,因而也形不成真正意义上的市场。在传统体制下,政府不仅管制了价格而且也管制了企业的行为,甚至可以这样说,政府在试图成为市场主体的时候,反而扼杀了真正意义的市场主体。
改革开放以来,中国经济的迅速增长来源于改革开放所造成的大批极具活力的非国有企业,它们迅速成为市场中极为活跃的主体。他们以清晰的产权结构,自主的经营行为,以及对利润的追求推动了我国市场的日渐发育成熟,成为提高效率、促进经济持续增长的新的动力源泉。
(二)市场主体、产权和激励机制
经济的可持续发展,靠的是一个有效率的经济组织的形成和兴起。培育市场主体,为的是形成这样一个经济组织。而一国经济有效运转的根本困难,在于经济激励和经济信息。培育市场主体,其根本着眼点和理论基础就在于解决激励机制问题。而一般的浅层次的调动积极性的效果极为有限,必须进行深层次的激励,以诱导经济个体合理地与外界其他个体交往、贸易,从而高效率地利用有限的社会资源以达到一定的社会目标。产权清晰及其所带来的剩余占有问题就成为解决经济组织的效率问题中市场主体发育问题的核心。
在市场经济中,剩余是经营的最终净成果,也就是利润。经营者的一切努力和贡献,包括所承担的风险,将最终反映到利润(或负利润即亏损)之中。剩余的强大激励作用,就在于让被激励者占有这种剩余。因而他的任何贡献都通过剩余的增加而得到承认和报酬。剩余占有者为扩大利润,会努力增加产量,提高质量,降低成本,迎合消费者以扩大销售,提高投资收益以吸引资本。而与此相比,任何其他指标都难以达到如此全面而强烈的激励效果,包括计划体制中所设计的种种考核指标。所以,明确剩余占有的归属问题即明晰产权,是市场经济的一种终极的激励手段。总而言之,就是谁占有剩余,谁就实质上享有对该经济组织的所有权,而谁占有剩余,谁就自然会对经营管理负全部责任。所以,培育市场主体的中心问题就是明晰产权。
(三)产权与市场秩序
市场秩序是强制性制度安排和非强制性制度安排相结合的产物,而市场经济中最基本的制度安排就是产权制度。那么如何理解产权与市场秩序之间的相互关系呢?现实经济生活的最大特点是资源的稀缺性。科斯教授曾举过土地的例子来说明产权和经济秩序的关系。如果未在稀缺性资源中建立产权,就必然会导致混乱无序,混乱产生的根源在于经济人对没有建立产权的稀缺性资源的争夺。所以,从经济人和稀缺性这两个假定出发,可以看到要解决经济生活中的混乱无序问题,就必须从界定实施产权入手。而保障法律的效率,就是消除对法定权力和自由交换的障碍,含糊不清常常损害法定权利,使其难以得到正确估价,法律的效力是由明确法定权力并强制履行私人法定权力交换合同而得以保障的。这实际上就是所谓科斯第一定理:在交易成本为零或相当小的情况下,不管选择何种规则,只要财产权是明确界定的,都会出现有效配置资源的结果。
对界定产权与市场秩序之间关系说得最清楚的是詹姆斯·M·布坎南,他认为“在正确设计的法律和制度约束内,市场中追求个人利益的个人行为产生出一种自然秩序”1。他又进一步表述了产权与市场秩序的关系:“如果没有包含有作了明确规定的无论是受到尊重的还是依靠强制实施的私人所有权,以及包含有保证契约得以实施的程序的适当的法律和制度,市场将不会产生一种价值极大意义上的‘有效率’的自然秩序。”他接着说:“市场秩序只有在市场各个个人参与者之间自愿交换的过程中才能产生”2。至此,我们已经清晰地看到了“产权——市场主体自愿交换——市场秩序”这一关键链,完成了对产权和市场秩序关系的第一层次的揭示。
然而,在实际经济生活中,由于存在着外部效应,同时交易费用实际上不是零值而是正值。所以接下来的问题就如科斯第二定理所言:在存在着相当大的交易成本时,有效率的资源配置结果就不会在每种规则中出现,而合理的规则是使交易成本影响最小的规则。这就回答了应该如何界定产权的问题。在科斯看来,效率问题是由成本和效益相抵的差额来决定的。为了实现效率的最大化,就需要有权力的调整即进一步界定产权,这样外部性问题才能通过权利的自愿交易借助市场机制来解决,才能使外部性领域的混乱消失,经济运行才能达到它的秩序状态。这样就完成了对产权和市场秩序关系的第二层次的揭示。
四、坚持市场运行原则、健全市场监管法规
市场秩序虽然不是市场效率的充分必要条件,但却是重要的前提条件。一个高质量有效率的市场必须是一个有序运行的市场。在转型时期,这就要求我们必须坚持市场运行原则,健全市场监管法规,实现市场制度创新。
(一)坚持市场运行原则
1.贸易自由原则。这是商品交换双方在没有外来干预下自愿让渡商品的原则。贯彻这一原则时,首先要排除依仗非经济强制力量的强买强卖。这并不是说政府一点也不能干预经济,而是必须以不损害交易双方的自为原则。其次还要尽量排除经济强力的干扰,使买卖双方处于供求局势大体均衡的环境中,甚至交易双方的经济力量大体相当。
2.等价交换原则。它是商品经济主体独立的平等关系的体现。破坏等价交换的情形一般有两种:一是计划经济时代剪刀差式的社会主义积累条件下,破坏了等价交换。另一种是在市场经济条件下,当存在着交易双方实力对比悬殊或信息不对称时,容易出现供求不均衡或存在垄断,等价交换原则因而遭到破坏。改革开放以来,中国逐渐缩减了对价格控制的范围,减少了国家对市场价格形成的干预,为市场机制的顺利运行和等价交换原则的贯彻开辟了道路。
3.公平竞争的原则。是指经济主体在市场竞争中要有公平的外部环境和条件,以便竞争得以正常地进行,充分发挥市场在促进商品经济发展,推动生产力发展中的积极作用。要使竞争的积极作用得以发挥,就得在市场上形成允许竞争、自由竞争、平等竞争的环境和条件,使竞争真正体现商品经济主体之间劳动的比较,所以在商品经济中必然要按公平竞争原则办事。按照公平竞争的原则来组织市场,进行贸易,本质是为价值规律发挥作用开辟道路。历史上资本主义的发展,使得公平竞争得以成为现代交换的形式,成为市场经济下社会劳动分配赖以进行的市场制度。马克思曾说:“现代社会要进行劳动分配除了自由竞争之外,没有别的规则、别的权力可言。”2所以,公平竞争是构筑市场秩序的核心和目的所在。
(二)健全市场监管法规
健全市场监管法规实际上是一个社会经济监督问题,而社会经济监督的客观依据主要基于社会法律制度、经济规律和商务惯例。其主要内容就是有关市场规则的设计。
1.市场进出规则的设计。市场进出规则是指市场主体和市场客体(即商品)进入或退出市场的法制规范或行为准则,它包括以下两类规则。
一是市场主体进出规则。市场主体的进出行为是推动竞争而制约垄断的力量。一个社会应当尽可能地减少市场进出的障碍而扩大其自由度,以形成竞争性较强的市场结构。实际上,规范市场进出规则主要是:(1)规范市场主体进行市场活动的资格;(2)规范市场主体的经营功能;(3)规范市场主体退出市场行为。具体的如各国制定的关于企业制度的法律。中国已颁布了《公司法》、《企业破产法》等法律,但实际上仍然需要继续制定相关法律,并注意实施问题。
二是市场客体进出规则。这一规则的设计是为了尽可能地解决信息不对称问题。具体而言,市场客体(商品或服务)进出规则包含以下几方面的规定:(1)商品的质量要符合要求,低劣商品不能进入市场之中;(2)商品的效用要符合社会利益,那些有害于人民身心健康的商品不能进入市场;(3)商品的包装及其他方面都要符合要求,不能有损于消费者的利益;(4)商品要名副其实,任何假冒商品都不能进入市场;(5)商品的价格及计量等都要符合要求,否则不能进入市场。世界各国都陆续推出了规范市场客体的法律,如英国的《统一产品责任法(草案)》,欧共体《关于对有缺陷的产品的责任的指令》等,我国也于1993年通过并实施了《消费者权益保护法》和《产品质量法》,这些法律都对维护市场秩序、提高市场效率起到了重要作用。
2.市场竞争规则的设计。为使市场有序有效地运行,竞争本身也必须是有序的。所以,需要制定相应的竞争法规或制度,以对市场竞争进行规范。市场竞争规则是以法制形式维护公平竞争的规则,主要有以下几方面的规定和要求:(1)使市场主体都能够机会均等地按照统一市场价格取得生产要素;(2)使市场主体都能够机会均等地制定价格和确定销售地区;(3)使市场主体都能够平等地承担税负及其他方面的负担,没有任何优惠或不公正的负担;(4)维护所有方面的平等竞争,如劳动者之间的就职机会均等和经营机会均等。
3.市场交易规则的设计。市场交易规则是市场主体进行市场经营活动的准则和规范,是确保市场秩序的重要市场规则,它具有四个方面的规定性:一是自愿,二是互利,三是约定,四是市场交易的非人格性。正如马克思所说“他使人与人之间除了裸的利害关系,除了冷酷无情的‘现金交易’,就再也没有任何别的联系了。”1所以设计交易规则首先就要规范市场交易方式,包括交易公开化、交易货币化、信用票据化和交易规则化。其次是要规范交易行为,要形成自愿的、非强制的、平等的交易,使买卖双方进行互惠的货真价实的买卖活动。反对和禁止强买强卖和巧取豪夺。再次是要规范交易价格。市场交易规则一方面要求交易双方规范地进行交易活动,禁止各种非正当交易;另一方面是为双方的规范交易创造良好的环境条件,包括反对各种垄断和改变严重短缺或严重过剩的市场格局。
五、正确认识和发挥政府对市场的调节管理行为
(一)政府行为的基本理论分析
这里涉及两个问题,一是政府行为的标准问题,二是政府与市场的关系问题。讨论政府行为的核心问题就在于它的一切行为是否符合市场规律。我们所要建立的市场经济不是自由放任的市场经济,而是按市场经济规律行事,但辅之以社会保障、宏观调控的经济制度。它是将市场自由原则同社会公平结合在一起,并在此基础上形成一个良好的市场秩序和竞争秩序。
有鉴于此,政府行为的标准就无疑要以效率和公平作为评判标准体系。这样,政府行为需要从两方面入手;一是要建立良好的市场竞争秩序,采用顺应市场形势的增长政策,推行国家的适度干预,确保就业,实行外贸自由化。即充分发挥自由竞争的市场机制的作用。二是以公平为标准,实现社会安全、社会公平与社会进步。要真正做到这一点,就必须把提高经济效益和生产率从而创造国民收入放在首位,在不断扩大社会财富的条件和前提下,实现国家对收入和财富的社会再分配。在保证公平的过程中,也必须运用符合市场规律的手段,才能既保证实现社会目标,又不会干扰市场机制的作用。
另一个问题是政府与市场的关系问题。在经济转型的时期,应该坚持“国家与市场并举”的原则,既注重市场自身的发育,又注意国家对市场的培育。其原因在于中国的特殊国情,具体而言有三点:(1)作为一个发展中国家,中国缺乏足够的市场机制赖以顺利运行的硬件;(2)由于中国长期推行计划经济,目前尚不具备足够的市场机制赖以运行的软件;除此之外,(3)作为中国特殊情况的人口压力使中国市场经济只能在国家进行宏观调控的状态下运行。
总而言之,在市场经济条件下国家在经济活动中的作用应该是建立和维护正常的秩序,以保证市场经济的正常运行,简言之就是制定比赛规则并建立比赛秩序。
(二)国家权力潜能的发挥与市场秩序优化
客观上存在的“市场失灵”现象,也需要有国家为市场正常运行提供制度保障。国家的作用在此主要体现在法律制度规则的制定与实施方面。
首先,国有应该对有效的产权制度负责。前面我们已经谈过有效的产权制度是市场经济的保证,所以完善市场秩序就首先要在转型中国努力构建以完备的财产保障为导向的法律制度,也就是要承认多元利益主体财产权的合法性,以国家法律为后盾保证产权的清晰。
其次,在整个转型时期,要使市场正常有效地运行,就需要国家凭借政权的力量制定出有关市场的经济政策和市场规则。一方面用来保障市场多元化主体财产所有权及其利益不受侵犯,并且保护财产所有者对其财产的处置权;另一方面用来约束市场活动参与者的经济行为,制止他们在追求各自利益时对他人的自由和利益的干扰与损害。以上两个方面的约束力量,通过国家政策和国家政权的强制性作用来消除阻挡市场正常自行运行的障碍。
总之,国家的作用实际上应定位在:塑造市场基础上的竞争经济,产业政策要随时代变化而灵活地实施,保持宏观经济的稳定以给企业一个相对稳定的预期,并以效率为基准推动企业竞争。在这一点上,日本政府的做法是值得中国在转型时期学习和借鉴的。
各国都存在经济干预。问题是经济干预的原则和标准是什么,是取代市场还是让市场更好地发挥作用。转型时期政府应致力市场的培育和开发,实施保证和促进市场效率的经济政策。
六、确立和完善符合市场经济要求的非正式规则
市场秩序得以顺利运行的基础是社会秩序。这种社会秩序是由政治行为、法律行为、社会行为与相应的制度所体现出来的。马克思曾指出,市场制度是人类文明演进过程中筛选出来的特定的经济组织机制和资源配置方式。可以这样说,市场经济是个体积极性充分发挥的竞争经济,是一种较为先进的人类文明形式,其文化和道德秩序等非正式规则在其发展中功不可没。
正式制度规则的确立无疑是市场经济的必然选择和前提条件,但现实生活中仅有这些是不够的。在这种情况下,非正式制度安排就成为一种必然的选择。
1.传统文化的误区。中国几千年的传统文化与市场经济所要求的文化有许多格格不入的地方。中国传统文化的主体是儒家文化,它以“孝”为根本,“忠”是“孝”的延伸,这种价值取向形成了传统社会中的亲族协作形态,中国的家庭主义伦理所强调的是牺牲个人利益以维护集体、义与利最终统一于“义”。这样就与市场经济的原则产生重大隔阂,因为市场经济的基本立足点就是人的利己心,人的利己心是经济高速发展的原动力。有人曾借助日本及东亚的儒家传统来为中国文化传统辩护,其实这是一种误解。以日本为例,他们的儒家伦理不是传统意义上的儒家伦理,日本化的儒学以“忠”为核心,强调对领主的效忠,这种价值取向与日本社会的非亲族协作形态相适应。日本的集团主义伦理所强调的是发展集团利益以促进个人,义与利最终统一于“利”,在日本,利己心不是个人的,而是公司的,公司的利益驱动是日本经济高速发展的重要原因。所以日本的儒家理论是经过日本化改造并与市场经济利益原则及西方资本主义经营管理有机结合的现代化儒家伦理,早已不同于中国传统文化中的儒家伦理。
2.契约与信用。市场经济是信用经济,这也是我们在前面反复谈过的一个问题。信用原则要求具有相互独立的经济利益的各行为主体之间的经济往来,必须用契约和法律来保证,通过契约与合同关系确立彼此的权利和义务,约束彼此的行为,真正做到恪守信用,按合同办事。从节约交易成本的角度看,市场经济更要求以信任为宗旨构造道德秩序,这种非制度安排和法律规章等制度安排共同构成了市场经济。
3.培育市场经济精神。在经济转型中,培育市场经济精神,实际上是要在文化方面补几百年的课。这是一件非三日五日就能办成的事情,但若拒绝文化转型,必将最终影响和拖累经济改革。与市场经济相适应的文化道德观念归根结底就是所谓企业家精神,这种精神是市场经济在其各个发展阶段中一直留下来的其特有的思想基础或心理基础。这种精神的实质是确认企业家个人是经济生活中的基本因素,搞实业的人被认为是社会的中坚,实业家个人的积极性是资本主义经济活动的主要动力。从这种精神的实质出发,演化出一整套的思想体系,如认为私人投资、个人利益和自由具有神圣性,企业必须承担失败的全部风险,同时享有成功的一切机会等。它们对于维护实业家的积极性是重要的,可以说,这种精神是市场经济制度的基础。
4.市场道德建设。作为市场主体的“经济人”会在其经济理性的指引下,发现在市场交易中只有“利人”才能“利己”,市场交易可以使各方都得到好处或者在不损害他方利益的前提下使某一方得到好处,人们因此才愿意加入到市场中来,市场因而形成了人们自愿互利交易的场所和体系。自愿互利的交易可以说是市场交易的质的规定性。
市场经济是承认“利己”的,而且要借助利己心推动经济的发展。马克思指出:资本主义撕下了罩在家庭关系上的温情脉脉的面纱,把这种关系变成了纯粹的金钱关系。这种关系对传统道德的冲击已成为市场经济发展的必然。实际上,人类要从市场交易中获得效率和其他好处,就必需或多或少地放弃传统的社会交往方式而代之以市场交易方式,与此同时,或多或少地放弃传统的道德观念而代之以新的适应市场交易的道德观念。
长期以来，由于法治观念的淡漠，行政时效的紧迫、行政事务的繁杂等诸多主客观因素制约，在行政行为实施过程中，往往只强调实体的合法、合理，而对必要、正当的行政程序却注重不够，在一定程度上影响了相对人的合法权益，反过来对行政行为的结果也产生了诸多不利的负面效应。在全面推行行政执法责任制的今天，越来越多的人认识到，要公正执法不仅要注重实体，更要注重程序，正当必要的程序是区别撊酥螖与摲ㄖ螖的重要标志。从本职工作出发，我认为在当前统计行政管理工作中注重行政程序的建立和健全工作，势在必行。
1对统计行政行为要有正确的认识。
何谓统计行政行为？简言之，就是统计行政机关在法定职权范围内，依照法定程序所作出的影响到相对人权益的行为。具体化地说统计行政行为包括统计调查项目审批行为、统计调查行为、统计资料公布行为、统计确认行为（包括统计资料的认定、统计行政登记等）、统计行政许可行为（包括发放统计上岗资格证等）、统计行政处罚行为，等等。一般而言，政府统计行政机关业务处室所涉及到的行为只要与相对人发生关系的，都是统计行政行为，都要受统计法的调整和规范，都要依法行政，而不仅仅是统计行政处罚行为。只要统计行政行为不当，影响到相对人的合法权益，作出该项统计行政行为的统计行政机关就有可能当被告。譬如讲，统计局向某基层单位布置了一张调查表，这就是统计行政行为，基层单位认为这项调查侵犯了其合法权益，既可以申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼，如果向法院提起行政诉讼，那么，统计局就是被告，就有出示作出这项调查的依据和具体审批程序等证据的义务。没有合法、合理的依据，法院可以判决撤销这项统计行政行为。如果因为调查给基层单位造成损害（人力、物力等），作出这项调查决定的统计行政主管部门还要作为赔偿义务机关进行国家赔偿，并对有关责任人员进行追偿。
2为何要强调统计行政程序的建设
在作出具体统计行政行为时，强调统计行政程序，有利于减少行政行为的随意性，克服撊酥螖的现象，保护相对人的合法权益。
在统计行政法律关系中，统计行政机关作为统计行政主体，处于领导的地位，而相对人（统计调查对象等）则处于服从的地位。统计部门随意制发一张调查表就有可能给相对人带来较大的工作量，增加一定的人力、物力、财力的开支，特别是不科学的统计指标更给填报带来极大的困难，而这些数字汇总上来后，领导也不见得就是很需要，甚至于统计部门通过现有的资料进行必要的加工也可以获得。因此，这种在统计工作中的撊酥螖现象必须通过一定的程序加以控制。即任何统计调查都必须要进行立项论证，确定有无必要进行专门调查，若确有必要进行调查，还要对调查表进行审查，弄清指标的设置有无必要，指标设置是否科学，调查时间是否合理，调查经费有无保障，等等。在此基础上由有关领导进行签发，在统计调查前还要进行公告等。
在作出具体行政行为时，强调统计行政程序，有利于增强统计行政行为的合法性、科学性，提高统计工作的质量。
在日常的统计行政管理工作中，统计法律、法规、规章对一系列的统计行政行为的程序都作了具体的规定，这些都是必须要认真贯彻执行的，不履行这些程序上的义务，也就是违法。从另一方面来讲，讲究一定的程序，可使统计工作的科学性得到极大的提高。这是由于在一个良好的程序中，必然有具有一定专业知识的人员参予对行政行为论证这个环节，有的还要进行必要的听证环节，重要的事项还要通过有关的办公会议集体讨论拍板，经过这样的层层把关，统计行政行为的质量，也必然得到极大的提高。如在统计报送期限的问题上，过去不经过论证，给基层单位的上报期限规定得太紧，以至于到了基层必须25日前就要报整个月的数字，这样质量是难以保证的。如果在制定这样的决策前听取相对人的听意见，也不至于作出这样不近人情的行政行为来。由于时间紧，基层就采取统计加估计的办法来报数，不仅影响了统计数字的质量，更重要的是弱化了统计法制观念，为弄虚作假提供了温床。在某种程度上可以说，统计数字上的不实事求是的现象，与调查组织者对待搜集资料的不实事求是的行为有着一定的联系。
在作出具体统计行政行为中，强调统计行政程序，有利于加强统计执法，明确统计行政关系主体的权利与义务。
从统计行政管理领域上来讲，在统计行政权（公权力）与统计调查对象的私权利之间存在着一个平衡点。这种平衡，我认为是一种动态的平衡。即除了要对统计行政管理权进行控制以外，在统计行政管理的某些方面要加强对统计行政管理相对人的执法检查。由于统计行政行为未经过一定的程序造成相应的手续不完备，给监督检查带来了诸多的困难。如在组织年定报统计工作的过程中，作为一个统计行政行为，首先必须要以统计行政机关的名义下发一个开展统计年定报工作的通知，明确开展统计调查依据、目的、意义、统计行政主体、统计调查对象的权利、义务以及相应的统计法律责任。最主要的是要对每张表要列出具体的表名、表号、填报单位、上报日期、上报给谁（受表单位），等等。如果上报日期推迟和提前都必须要有相应的正式书面通知。其次，开展年定报的通知和有关的统计指标解释，要采取适当的形式送达到统计调查对象手中，并留有送达的依据，如采取开年定会的形式进行工作布置的，则必须留存会议签到单，以便于查阅。对于一次性重大调查要在有关报刊上进行调查前的公告等等。通过上述程序，便于明确统计法律责任，有利于统计执法工作的有效开展。
3对统计行政程序的探讨
统计行政行为是统计行政机关单方面的意思表示，这个表示一经作出就具有公定力、执行力、拘束力等法律效力。
4统计行政行为意思的形成程序
我认为行政行为的意思可分为贯彻性意思、创设性意思两大类。在这两大类中有不同的特点：
贯彻性意思的形成。所谓贯彻性意思是指统计行政机关为贯彻上级统计部门有关统计工作的总体布置所要进行的具体统计行政行为的意思。如开展全市年定报工作就是贯彻全国、全省统一部署进行的。在这类意思的形成中，要吃透上级的文件精神，在满足上级要求的同时，结合本地实际进行具体化。重点就是要明确本地基层单位如何上报、以及上报的时间、地域、对象等各种要求。一般由统计行政机关部门草拟文件，并对基层上报时间、上报方式进行合理论证后，由分管局长签发即可。
创设性的意思的形成。所谓创设性意思又可分为自身创设性意思、他人创设性意思两种。自身创设性意思，即根据当地党政领导的要求或根据实际工作开展的需要所要作出的各种具体行政行为的意思。这是要重点控制的。
首先，开展这项统计行政行为要合法、合理，不能违反法律。这是一个基本的前提条件。
其次，在程序上要遵循撋昵肓⑾顢、撎致蹟（听证、召开座谈会、书面征求意见）、摪旃嵫芯浚ɑ蚴壮づ陌澹、撉等基本过程。
申请立项。这是一般重大的统计行政行为的必经程序。立项必须要有立项的依据（法律依据）和实际的需求。一般还需要有可行性研究的报告。
讨论。这里的讨论指对立项需求（申请）的可行性问题的讨论。一般由一个参谋性（辅）的机构（组织）来实施。这个机构（组织）要吸收相关的专家或有关方面代表（最好包括人大代表、政协委员）组成。重大的涉及到相对人切身利益的应进行公开的听证。一般的也可沿用传统的召开座谈会、放发征求意见稿等形式。重点讨论项目需求（申请）的必要性、可行性的论证科学性等内容，然后对实施内容、形式等要素进行讨论和优选，形成一个意见报决策层会议或交由首长拍板。在上述过程中，要注意听证与召开座谈会的区别。首先，听证是一个法律概念，它是靠众多法律原则支持的一种程序，具有严格的法律规则和意义，它不是泛泛的道德要求，也不是简单的工作作风，而是一种具有法律意义的工作规则，一旦违反这些原则和规则，将影响某项决策或行政决定的效力。其次，听证的核心在于撎龜和撝两方面。所谓撎龜就是撎，如果只听摬蝗，或撎龜而不撊，则起不到撎的作用。所谓撝是指决策部门的决定必须建立在利害相关人提供的证据事实基础上，允许利害相关人就对方提供的证据加以质证、辩驳。换言之，决策部门不能偏听偏信，必须兼听各方意见，而且每次决策必须是建立在相关证据基础之上，特别是建立在有力证据基础上的意见。
5办公会研究或首长拍板
对于重大的一般要经过办公会集体讨论，按照少数服从多数的原则举手表决。在表决程序上应规定不得投弃权票，即要么反对，要么赞成。各人表决情况记录在会议纪要中，这虽是集体决定，若出了问题，凡投赞成票的，要承担责任，投反对票的不负责任。但同时要建立一个约束机制，凡三次投反对票而该项行政行为却分别被实践证明是正确的领导集体成员，要受到相应的处分，承担相应的责任。那么，认定行政行为对与错的标准是什么呢？我认为从根本上来讲要坚持撊鲇欣跀的标准，具体可采用民意测验、跟踪调查、综合评价等方法来论证。
对于一般的行政行为的决策可在经过必要的程序后，依据领导分工由行政首长拍板决定。
上述贯彻性意思和创设性意思是相对的，有些创设性意思经过决定后，对于具体的部门（如专业处）来说又变成了贯彻性意思。有些贯彻性意思，为了贴近各地实际情况需要进行适当补充或修正又具有创设性意思了。
而他人创设性意思，即他人为贯彻党政领导的需要或自身需要就统计方面的工作，向统计部门提出的利用统计行政权的申请的意思。如市机械局为了调查全市机械工业的情况，向统计部门提出要开展统计调查的创设性意思，若经统计部门依法审核同意就具有法定效力。属于部门统计调查，就受到统计法的保护。其具体的程序同自身创设性意思的程序。
统计行政行为的签发和公告的程序
统计行为一经确定下来，要经行政首长的签发，以文件的形式下发，使有关相对人知晓。其送达方式同法律文书的送达方式。有委托送达、留置送达、公告送达、直接送达、邮寄送达等。送达必须符合法律的规定。在对不特定的相对人作出统计行政行为时，可在一定范围内采取在报纸上公告的方式。这里的撘欢ǚ段要与统计行政行为的实施范围相一致。如要在南京市开展全市范围的居民出行情况的调查，可在《南京日报》等全市性的报纸上进行调查公告。
6统计行政程序实施中的在关问题
程序与效力的问题
行政活动有其多、杂、变化快等诸多特点，讲究一定的程序就必然要经历一定的过程，需要耗费一定的时间，而行政效力总是与一定的时间联系在一起的，这就必然要影响行政效力。为了解决这一对矛盾，在作为具体统计行政行为时，有必要把统计行政行为区分为重要的统计行政行为和一般的统计行政行为。对于重要的统计行政行为毫无疑问必然要严格适用上述的程序。面对于一般的行政行为，要有限度地适用简易程序。简易程序可将立项申请、讨论、办公会审议等过程有选择地压缩适用，但作为行政首长的签发是必经的程序，不可忽略。
对于时间紧迫的重大的统计行政行为的决策，在一定条件下也可适用简易程序，但必须是十分慎重，且不宜多搞。
统计行政程序必须公示。
为对统计行政机关进行监督，各项统计行政行为的程序必须采取公示的原则，使统计行政管理相对人进行充分的了解，以避免摪迪洳僮鲾，使相对人的合法权益得不到维护。实践证明，公示的方法对于提高统计行政效率有着十分重要的意义。
7经过法定审批程序的统计行政行为的客体要有法定的标志。
虚拟实践教学是传统实践教学的领域拓展。尽管思政课实践教学改革实施多年，但是，对何谓实践教学的认知依然见仁见智。黄蓉生等人将其归纳为五种主要看法，在此基础上提出自己的内涵界定:思想政治理论课社会实践教学环节，是由课堂实践教学和社会实践教学组成的、以实践为中介、将思想政治理论课的课程建设和社会实践教学环节的内容与形式有机结合的、以研究性学习为桥梁、把大学生的动脑思考与动手实践相互联接的以知识和方法为纽带的教学过程的总和。具体的实践方法包括“社会调查”“观察体验”“宣传教育”“榜样示范”“亲自体验”“比较分析”“思想转化”等。很显然，这个界定把实践教学看作一个涵盖课堂实践教学与课外实践教学的教学过程，突出了实践环节动脑与动手结合、进行研究性学习的特点，强调了课程建设与实践环节的有机结合，很好地概括和揭示了实践教学的构成与特点。应该肯定，这是一个合理性、适用性都很高的看法，对于本课题组界定虚拟实践教学的内涵具有极大启发和借鉴意义。不过，其不足之处也是明显的。第一，过于宽泛，不够严格。在我们看来，作为“第二课堂”的社会实践是大学生以社会为师、向社会学习的过程，其操作流程和实施原则不同于和课堂教学连接紧密的实践教学。所以，不宜并入实践教学环节。同时，这种看法将“宣传教育”“思想转化”也看成实践教学的实施方法，明显超出了自己的界定，模糊了实践教学与理论宣传的界限。第二，对网络环境下的虚拟实践采取了视而不见的态度。在我们看来，应当从严格意义上，即与理论教学直接联通的意义上界定实践教学。概括地讲，所谓思政课实践教学，就是学生在预定目标牵引下，运用世界观、方法论，独立分析和解决社会现实问题、理论焦点问题的一种研究性学习活动。第一，它是思政课整体教学过程的有机组成部分。思政课的传统形象是清一色“满堂灌”、教师单一主体的理论讲解，当下思政课教学的基本样式则是“课堂教学+实践教学”。第二，它与课堂教学是一种“分工协作”关系。课堂教学偏重于知识习得，实践教学强调知识运用，共同服务于塑造大学生科学世界观、方法论的根本目的。第三，它更加突出学生的学习主体性。课堂教学的主角是教师，实践教学的主角则是学生。当然，实践教学也需要教师的设计和引导，但是，教师只是导演，实践教学的效果与成败关键在于学生积极性的发挥。思政课虚拟实践教学，是传统实践教学的拓展和深化，它开辟了新的空间、拓展了新的形式，将实践教学引入了一个网上实践与网下实践、现实实践与虚拟实践交互影响、良性互动的新境界。其活动展开的空间是网络世界、虚拟空间;其活动的展开和完成需要实践主体具备一定的电脑操作技术和能力;其成果的呈现不再是传统的纸质形式，而是寓时效性、思想性和艺术性于一体的多媒体作品。思政课虚拟实践教学区别于高校网络思想政治教育。作为思想政治教育实践一种新的发展形态，网络思想政治教育，一般是指网络环境下的思想政治教育活动。具体说，它是“在了解计算机网络和多媒体知识，掌握现代传播技术基础上，通过制作、传播和控制网络信息，引导网民(或受众)在全面客观地接触信息的基础上，选择吸收正确的信息，从而达到思想政治教育的目的”。高校网络思想政治教育是在主渠道教育之外的另一种教育形式，它通过校园网络文化建设、网络社区、师生网络互动、易班(E-Class)、网络化的日常管理和交流互动等形式，达到潜移默化的教育目的。它主要由学校的特定职能部门(宣传部、团委、学生会等部门)和特定人员(主要是辅导员)来组织实施和完成。与之不同，作为思政课教学的有机组成部分，虚拟实践教学是由思政课的任课教师基于思政课实践教学的基本规律，制定详细的实践教学计划和流程，通过激发学生学习的主体性和能动性，依托网络平成拟定的虚拟实践教学任务。任课教师基于学生提交实践成果的形式(主要有电子书、网站、网页、视频、电子报等形式)和质量给予合理的评价，并最终纳入整个课程的总成绩。信息化时代的来临，网络伸展到社会生活的每个角落。网络参与人以年轻人居多，在大学生中尤为盛行，是吸引大学生的文化、生活阵地。美国著名未来学家阿尔温•托夫勒指出:“电脑网络的建立与普及即将彻底改变人类生存及生活模式，而控制与掌握网络的人就是人类未来命运的主宰，谁掌握了信息、控制了网络，谁将拥有整个世界。”因此，大学生和思想政治教育工作者们不仅要意识到网络巨大的发展潜力和空间，而且要主动进入网络，了解网络的特性，由一个游弋于网络外的关注者迅速变成网络运用操作的使用者。因此，高校的思政课教学必须渗透到网络空间中，充分利用网络空间阵地，建立思政课的教学网站，着力创建大学生思政课校园网络实践教学平台。虚拟实践教学就是这一探索的初步结晶。通过这一形式可以极大地激发学生学习理论的能动性和创造性。能动性是人区别于动物的本质特征之一，反映和标志着实践活动的“属人性”特点。人正是通过实践证明着自己是“能动的自然存在物”。“动物仅仅利用外部，单纯地以自己的存在来使自然界改变;而人则通过他所作出的改变来使自然界为自己的目的服务，来支配自然界。”虚拟实践比现实中实践具有更大的能动性。由于网络空间是人的创造物，是全然的人工自然，人对其摆脱了天然自然的不可预测的客观必然性的制约，因此相比较而言，人在其中比在纯客观的物理的自然中拥有了更大的能动性，而且其电子的瞬时的反馈性和动态性又使这种能动性如虎添翼。此外超文本的流动性使人的思维处于激活状态，也为主体的能动性奠定了基础。在虚拟实践中，大学生主体可以突破现实社会中的性别、身份、地位等的限制，因而可感到前所未有的自由，这也是其能动性的表现。而且由于主体的匿名性和实践范围的全球性，很难有某个外在的力量来支配主体的实践，也难使主体成为受外界力量任意摆布而无力掌管自己命运的木偶或奴仆，主体有了更大的自主性，可以支配自己的实践，因而更利于能动性的发挥。在思政课中实施虚拟实践教学，正是充分利用了大学生的这种虚拟主体身份，也正是通过这一崭新的实践平台，大学生学习思政课的能动性和创造性得到了淋漓尽致的展现。
二、虚拟实践教学的支持系统
根据我们的研究，虚拟实践教学的支持系统至少应当包括以下三个方面。首先，教学管理规范。没有规矩不成方圆。作为探索性改革举措，虚拟实践教学能否取得实效，关键在于教学管理是否规范、合理。为避免流于形式，应当从事前、事中、事后三方面订制规范，加强对教师和学生的管理。我们主要从以下方面着手:一是课前制定并动态完善教学计划。将“分析社会问题和网络现象、培养提升学生辩证思维能力”作为教学目的，明确实践类型和具体形式的内涵与要求，同时为学生推荐参考选题、学习网站。该计划在开课第一周即公告全体学生。二是制定以过程考核为主的教学文件，包括“基本原理概论实践作业要求和评分标准”“基本原理概论虚拟实践教学手册”“基本原理概论期末免考细则(修订版)”“上海政法学院思想政治理论课虚拟实践作品比赛评分标准”等。贯穿其中的基本理念是“过程管理”“过程考核”，突出之点就是将实践教学的成绩作为重要指标纳入课程总成绩，最大限度地调动学生参与积极性。三是做好教学总结和档案整理。通过举办大赛和实行期末免考，让优秀学生脱颖而出;对于实践作业、实践手册和获奖作品，及时进行分类整理，遴选部分作品刻录光盘，作为资料长久保存。同时，进行教学总结和研究，不断探索实践教学规律，为下一轮教学提供支撑。其次，虚拟实践教学考评体系。考评应当做到两个结合:过程与结果结合、思想性与技术性结合，二者缺一不可。具体包括:一是分类考评。校外、课外的“虚拟实践教学”具有分散性特点，应以结果考评为主，辅之以过程管理。校内、课内“虚拟实践教学”具有一定可控性，尤其是课内“虚拟实践教学”集中性则更高，应当坚持过程考评为主，辅之以结果考评。二是考评指标要体现思想性与技术性相结合原则。学生提交的“虚拟实践教学”作业，摆在第一位的是思想性，包括内容的科学性、学术性、创新性，同时还要考核其技术含量，如技术难易程度、操作的便利性等，当然还有信息量大小、资源类型的丰富性等因素。三是考评主体应当是学生互评和教师考评二者结合。由于学生是“虚拟实践教学”活动主体，让那些选取同一类型虚拟实践的同学之间互相评价，既可以激发他们的积极性，又便于互相促进，在一定意义上，可视为考评环节的实践教学。又次，建设虚拟实践教学资源库。该资源库不同于思政教育与研究专业网站，也不同于思政课网上课程中心，而是直接服务于课内、校内管理可控式“虚拟实践教学”需要的一种新型资源库。建设时应坚持以下原则:一是使用的便利性，既可以供课堂教学师生共用，也可供学生在校内任何一个网络接口连接使用，同时也可以在不同模块之间切换。二是共建共享性。本资源库由师生共同开发，共同使用;共建的过程也是实践教学的一种形式。三是实践性，即便于师生、尤其是学生开展网络调研型、问题研究型虚拟实践活动(另外两种不适宜在校内或课内完成)，而不是简单地浏览信息。在内容构成上，资源库应当包括两个层次:一是集成单元库，包括微教学单元、网络经典案例库、经典问题库等等。本库的功能是为师生选定虚拟实践教学的具体问题提供帮助。在设计上，宜采用模块化集成的方式排列，即以课程内容的若干微教学单元为轴心和统领，配置相应的案例库和问题库，并适时更新、补充。二是基础素材库，包括文本库、图形图像库、动画库、音频库、视频库、参考资料库、相关网址等。本库的作用是提供开展虚拟实践教学所需资料、完成实践作品必备的素材，在资料的搜集与更新上，动态对应于集成单元库的需要。
三、虚拟实践教学的育人功能
一、添置行政程序行为的涵义和特征
所谓添置行政程序行为，是指行政主体在实施赋权或授益性具体行政行为的过程中，增加法律、法规和规章规定以外的条件，从而影响行政管理相对人的权利义务关系的行为。它是超越法律规定范围而附加负担性条件的行政行为。我国的一些行政法律法规对行政主体类似于添置行政程序的行为作出了禁止性规定，例如我国《婚姻登记管理条例》中规定：婚姻登记管理机关办理婚姻登记，不得要求当事人出具本条例规定以外的其他证件和证明。
目前，行政主体在实施具体行政行为中，由于主体职责、领域、地域、相对人等因素不同，导致其添置行政程序行为的内容不同。尽管如此，添置行政程序行为有一些共同的特征。
1.添置行政程序行为存在于赋权授益性行政行为过程中。赋权授益性行政行为主要是行政主体依照相对人的申请，许可、确认或者给予其某项行政上的权益，如行政主体颁发许可证和执照、保护人身权和财产权以及发给抚恤金等。
2.添置行政程序行为增加了相对人的负担，影响了相对人的权利义务关系。
3.添置行政程序行为以原赋权授益性行政行为为基础，它是在行政主体实施某一特定的具体行政行为的过程中产生的。从行政主体实施该行为的出发点看，添置行政程序是实现原行政行为效力的条件；从整个具体行政行为来看，添置行政程序是其中一个组成部分。但是添置行政程序行为与原行政法律关系有不同的客体与内容，其所指向的内容并非原行政行为生效的法律要件，前者与后者没有一种必然的联系，因而添置行政程序行为具有独立的行政行为属性。
4.添置行政程序行为属于违法行政程序行为。添置行政程序行为是行政主体超越法律规定擅自作出的行为。对添置行政程序行为的违法性应从两方面来理解：一是该行为所指向的内容没有法律上的依据；二是该行为内容具有法律依据，但行为方式具有违法性。例如农民缴纳提留统筹款在法律上有依据，但是以此要求农民子女上学必须首先缴纳提留统筹款，就不具有合法性了。
二、添置行政程序行为具有可诉性
（一）对添置行政程序行为进行司法审查的现实意义。
“有权利必有救济”是法治社会中的一项法治原则，以行政诉讼形式实施司法救济是相对人寻求权益保护的一条重要途径。司法救济具有程序严谨、规范全面、结果公正的特点，制约着行政主体依法行使职权，正是由于司法审查具有不可替代的作用，对添置行政程序行为能有效地进行监督。
（二）添置行政程序行为符合具体行政行为的构成要件。
1.添置行政程序行为的主体是具有国家行政职权的主体。
2.添置行政程序行为的对象是原来行政行为的相对人，具有可诉具体行为的特定性。
3.添置行政程序行为是行政主体利用了国家行政职权的行为，与行使国家行政职权有关。添置行政程序行为具有违法要求相对人履行义务的性质，属于行为。
4.添置行政程序行为对相对人的权益产生实际影响，在客观上必定给行政相对人增加某种负担。
三、人民法院对添置行政程序行为案件的审理
由于行政主体添置行政程序行为没有法律依据，作为被诉的内容，人民法院一般应予以判决撤销。但是，因为行政执法领域的广泛性以及执法措施的多样性，行政主体添置行政程序行为的内容和方式也有所不同，由此引发的行政纠纷也呈现复杂性。人民法院在审理该类行政诉讼案件时，也应根据不同的行政纠纷特点及诉讼内容进行正确裁判，应着重把握和审查以下两方面的问题。
一）应正确理解申请人权益受到影响的内涵。对申请人合法权益的理解不应仅仅局限于单纯狭义的人身权、财产权范畴。在行政主体实施赋权授益性行政行为过程中，其添置程序行为可以不是以增加申请人经济负担的形式表现出来，而是要求申请人提供一些证件和证明，或者先由其他部门批准等等。这种非直接以经济负担表现出来的添置行政程序行为，也应属于行政诉讼受案和审理范围。因为所添置的条件直接影响着申请人申请权益的实现。可能有人认为非经济负担对相对人的影响很微小，不需付出多大努力就可达到所添附的条件，但不管对相对人权益影响大小，行政主体添置行政程序的行为具有违法性，应属于行政诉讼的审理范围。
（二）添置行政程序行为适用地方性文件适法性审查问题。行政主体添置行政行为大都是以地方性决定、命令等文件为依据。人民法院在审理申请人不服添置行政程序行为的案件中，不能回避对所适用的地方性文件进行适法性审查问题，这就是理论上所称的法律审。我国行政诉讼法关于人民法院审理行政案件的依据是以法律和行政法规、地方性法规为规章，因而人民法院无疑也应以上述规章为依据，对添置行政程序行为的合法性进行审查。但是在这里，笔者要强调上述依据之外的地方性文件的适法性审查问题，主要是县级人民政府及其职能部门、乡镇人民政府制定的决定、规定等文件，对于这些文件设定相对人的负担适法性问题，应从两方面来考虑：
一、为什么要制定《行政许可法》，以法律规范行政许可？
制定《行政许可法》可能有很多理由，很多必要性，但最重要的有下述三点：
（一）行政许可是市场经济条件下政府管理经济、社会和文化的重要手段，对于建立社会主义市场经济有着极为重要的和不可替代的作用
现在人们在宣传《行政许可法》时，往往把行政许可说得劣迹斑斑，数落其许多不是和种种弊端。这种宣传是片面的，如果行政许可真的是一种“恶”制，我们为什么还需要立法加以确立和规范呢，干脆通过立法加以废除不更好吗？事实上，行政许可是对人类很有用处、很有益处的一种制度。实践中出现种种弊病，产生种种劣迹，是人们没有用好这种制度，或者说，是运用这种制度的人不好，所以我们今天要立法规范人的行为，规范人设立行政许可、实施行政许可的行政许可行为。行政许可的用处和益处主要有：
1、实行行政许可制度是转变政府职能，使政府回归政府角色的需要
计划经济体制下的政府不需要或者较少需要行政许可，因为企业、事业单位、社会团体直接依附于政府，政企不分、政事不分、政社不分，政府直接经营企业，直接管理事业单位，直接干预社会。在这种体制下，政府直接向管理对象发号施令，从而无需通过行政许可规范相对人的行为。而在市场经济体制下，企业有了经营自，事业单位和社会团体有了活动自，政府不能“越位”、“错位”不能直接经营企业，直接管理事业单位和直接干预社会，政府必须回归政府的角色，行使政府应行使的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。为此，政府即必须运用行政许可等间接管理手段管理经济、社会、文化，规范行政相对人的行为，以既保障市场自由，又维护市场秩序。
2、实行行政许可制度是保障人的生命、健康和财产安全的需要
市场具有双重作用，既能促进经济发展，给社会带来财富，为人类提供文明幸福生活的基础；同时市场由于具有“外部性”和“信息不对称”的特点，其又可能给社会带来风险、危害，如生产假冒伪劣产品，制造出侵害人们健康，甚至危及人们生命的各种事故、事件，如闻名全国的山西假酒案、河南假医案及各地不时发生的特大交通事故、火灾事故、矿难事故案等。因此，在市场经济下，必须对涉及人们生命、健康的行业、产品实行市场准入，建立行政许可制度。试想，如果没有行政许可，什么人都可以行医，什么人都可以制药，人们还敢看病吃药么？人们的安全还能有保障么？
3、实行行政许可制度是建构和维护市场经济秩序，保证市场有序运作的需要
市场经济秩序的构建必须具备三项基本要件：一是规则，二是许可，三是监管。这三个基本要件是相互联系的：规则确定市场主体的资格、条件、行为规范及生产场地、生产产品等的质量和技术标准、要求等；许可则依据规则确定的资格、条件、行为规范、质量和技术标准、要求等把住市场入口关；监管则是在市场主体进行市场活动过程中对市场主体的行为进行监督检查，纠正和查处违反规则的行为。由此可见，行政许可与规则、监管一样，对于市场秩序均是不可或缺的。试想，如果没有行政许可把住市场准入关，让各种不具备基本资格、条件的个人、组织任意进入市场，市场秩序还能不大乱么？市场还可正常运作么？
4、实行行政许可制度是维护社会公共安全、国家安全和利益的需要
社会公共安全和国家安全的维护、保障取决于多种因素，其中很重要的一个因素是对可能危及社会公共安全和国家安全的人和物的事前控制，如通过入出境许可防止国内外、国外、境外间谍可能的破坏活动；通过对有关武器、爆炸物及其他危险物品的生产、运输、保管、销售的许可，防止这些危险物品对公共安全和国家安全可能的危害。试想，一个国家，如果没有入出境许可，任凭和国外、境外间谍入出国境，没有危险物品管制许可，任凭人们生产、运输、保管、销售武器、炸药及其他危险物品，社会公共安全和国家安全还能有保障么？人们还能安宁地生产、生活么？
另外，实行行政许可制度还有助于加强国家经济的宏观调控和适时地调整国家进出口贸易，维护国内、国外经济贸易秩序，保障国家的经济利益。在实践中，世界各国，特别是发展中国家，在货物贸易和服务贸易方面实行一定的有限制的许可制度，是国际通例，。试想，如果没有此种行政许可，完全敞开国门，一些关系国计民生的民族产业、行业任其受到冲击，国家经济利益还能得到保障么？
5、实行行政许可制度是保护环境和生态，保证人与自然、经济与社会的平衡、协调和可持续发展的需要
价值规律和经济利益是刺激经济发展的强大动力，但这种强大动力如果没有一定的规制，可能导致对社会平衡和自然平衡的破坏，威胁经济和社会的可持续发展。例如，一些企业、组织、个人对土地、森林、草原、水资源等进行掠夺性开采，造成对环境和生态的严重破坏。为此，在人口、资源、环境方面实行一定的有限制的许可制度是必须的。否则，人类自己将摧毁、破坏自己的生存条件，导致经济、社会可持续发展的困难或障碍，进而危及子孙后代的生存发展。
（二）行政许可是现代政府经常和广泛运用的一种强制性行政权力。此种权力如不加以控制和规范，则极易被滥用，而行政许可的滥用对于公民、社会和国家均具有极大的危害性
1、行政许可不规范，将导致规制过度，窒息市场的生机与活力
市场需要规制，没有规制的市场必然失灵，这是为市场经济发展的历史经验，特别是为二十世纪前期西方所发生的经济危机的历史经验所证明了的。但是，规制过度，政府对市场管得过多、过死，则会窒息市场的生机与活力，不利于市场的发展。这一点可以从我国市场经济发展的历史经验得到证明：凡是政府规制过多的时期、政府规制过多的地区、政府规制过多的领域，市场活力就不够，发展速度就慢；反之，市场就充满生机，发展就展现希望。例如，我们比较一下二十世纪九十年代之后与之前的时期，比较一下经济特区、东部地区、沿海地区与中西部地区，比较一下商品市场与劳务市场、资金市场，即可看出这种差别。行政许可是规制的重要手段，而此种手段的利用可以给行政机关带来权和利。因此，行政机关有尽量多用、滥用的倾向，如不加以规范和限制，则必然导致行政规制过度，窒息市场的生机与活力。
2、行政许可不规范，将导致垄断盛行，妨碍公平竞争
行政许可的重要功能之一是为市场提供秩序，保障市场运作的顺畅。但是，行政许可如果缺乏规范，此种功能将被异化：即它不再是为市场提供秩序，保障市场运作的顺畅，而是被人们用于制造地方垄断和部门垄
断，阻碍市场主体的公平竞争，人为地分割市场和妨碍市场流通。如目前一些地方利用行政许可阻止外地啤酒、汽车等商品到本地销售，阻止外地商人到本地收购羊毛、棉花等；一些部门利用行政许可搞行业垄断、行政垄断，不许民营企业、个体企业涉足其世袭领域等。地方垄断和部门垄断的结果是保护落后，维护效率低下、价格昂贵、质量恶劣的生产、经营和服务。
3、行政许可不规范，将导致权力滥用，滋生腐败
行政许可是一种“公共物品”，本是应为社会、为公众服务的。但是，在其缺乏规范的条件下，它可能异化成为某些政府机关和政府工作人员谋取私利的工具。例如，一些政府机关利用行政许可（如“馒头许可”、“许可”、“通行许可”等）乱收费；一些政府机关工作人员，甚至是领导干部（如、、等）利用行政许可受贿、索贿，将行政许可作为一种“设租”、“寻租”，获取暴利的途径和工具。行政许可权力被滥用，一些政府机关和政府工作人员利用行政许可搞腐败是导致行政许可为世诟病，以至许多人否定行政许可正面和积极作用的重要原因。
4、行政许可不规范，导致盛行，效率低下，市场交易成本增加，影响经济效益和社会效益
这方面的例子很多，举不胜举，老百姓对之意见最多，怨气最大。《人民日报》2002年9月23日报道，在连云港，以前办一个房地产开发项目，相对人要跑18个部门，经过69个环节，盖67个公章，办理时间要8个月；在浙江，珠光集团办理2项国家机电产品出口许可，其中一个项目（墨西哥项目）的许可办了2年多；另一项目（巴西项目）的许可办了3年多。《南方周末》2001年10月11日报道，武汉一家企业申请审批一个危房改造扩建项目，花了2年多时间，跑了市区70多个单位，盖了800多个（次）图章。像这样的行政效率，哪个投资者能忍受？一个项目的审批、许可要花上一两年时间，与之合作的伙伴可能等不及，走了，市场可能被人家占了，你投下几千万、上亿元资金，很可能就泡汤了。
5、行政许可不规范，导致公民与政府主仆关系颠倒，为行政权力侵犯公民权益提供了机会和条件
在一个民主国家，人民是国家的主人，政府和政府工作人员应该是人民的公仆。但是一些政府机关和政府机关工作人员由于受传统官民关系思想的影响，总是把自己当成主人，把人民当成管理客体。在行政许可领域，由于长期以来缺乏法律对行政许可行为的规范，更使这种颠倒了的政府和人民的关系明显化：行政相对人要想申请一项行政许可，往往要向政府工作人员请客、送礼、求人、托人找关系等，即使这样，政府办事人员还不一定热情给你办，还要面对和忍受“门难进、脸难看、话难听、事难办”的境遇。公民在这些政府工作人员面前，哪还有半点“主人”的气势，主仆关系整个给颠倒了。
（三）我国行政许可实践中出现的种种问题，已经发展到不立法加以规范不足以阻止行政许可功能进一步异化的势头，不立法加以规范不足以保障我国社会主义市场经济的正常秩序，从而影响我国经济和社会正常发展的程度
原国务院法制办主任杨景宇在《关于行政许可法（草案）的说明》中指出，目前我国行政许可存在过多、过滥的问题，究其原因有六：设定权和设定主体不明确；设定事项不规范；实施程序繁、环节多、时限长；重许可，轻监管或只许可，不监管；利用许可“寻租”；许可机关有权无监督，有权无责。在这六项原因中，很显然隐含一个最重要的原因，就是行政许可缺乏立法规范。无论是行政许可设定过程中发生的种种问题，还是行政许可实施过程中发生的种种问题，很大程度上都源于法律对行政许可范围、条件、程序等缺乏完善和严密的规定。
也许有人会问，在国外，一般都没有统一的行政许可法，行政许可领域为什么没有产生我国这样多的问题呢？这有两个原因：其一，在国外，许多国家制定了统一的行政程序法，行政许可行为受统一的行政程序法规范和调整；其二，国外许多国家在各种单行的行政管理法中，对相应的具体行政许可通常都规定了较详细的实体规则和程序，从而没有像我国一样制定专门行政许可法的必要性。
在我国，由于单行行政管理法对行政许可的规范很不完善，行政程序法在短时期内又制定不出来，行政许可领域出现的问题又这么多，以至对市场经济和社会发展均产生了严重的消极影响，再加之我国已加入WTO，就行政许可规范问题已向各成员国作了承诺，因此，在我国今天的条件下，制定和出台行政许可法，不仅具有了极大的必要性，而且具有了极大的迫切性。
二、《行政许可法》确立了哪些基本原则和重要制度
（一）《行政许可法》确立的行政许可基本原则
《行政许可法》为行政许可行为确立了一系列原则，其中最重要的基本原则有下述5项：
1、行政法治原则
行政法治原则是整个行政法的基本原则，所有行政行为都必须遵守行政法治原则。在行政许可领域，行政法治原则的具体内容有三：
其一，行政许可依法设定，依法实施。《行政许可法》第4条规定，“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。
其二，行政许可权受法律控制。控权包括事前限权、事中制约和事后监督三个环节。事前限权主要体现在《行政许可法》第12条至第17条的规定，这些规定反映了有限政府的要求。事中制约主要体现在《行政许可法》第19条至第57条的规定，这些规定反映了正当法律程序和透明政府的要求。事后监督主要体现在《行政许可法》第60条、第71条至第77条的规定，这些规定反映了权责统一和责任政府的要求。
其三，行政许可相对人权益受法律保障。权益保障包括人格尊重、权益保护和侵权救济三个方面。对行政许可相对人（包括许可申请人、持证人和其他利害关系人）的人格尊重主要体现在《行政许可法》第1、11、26、29－59条的规定，这些规定反映了基本人权的要求。对行政许可相对人的权益保护主要体现在《行政许可法》第8、26－59条的规定，这些规定反映了程序正义的要求。对行政许可相对人的侵权救济主要体现在《行政许可法》第7、60、71－77条的规定，这些规定反映了有权利必有救济的要求。
2、“三公原则”
“三公原则”包括公开、公平、公正三项基本内容。《行政许可法》第5条确立了该原则和该原则的基本内容：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”
公开主要是针对“暗箱操作”而规定的。内容包括许可规定公开、许可实施公开、许可结果公开。
公平主要是针对“歧视”（如身份歧视、性别歧视、民族歧视等）而规定的，内容是要求在行政许可中，同样情况同样对待，不同情况不同对待，不厚此薄彼，对行政许可相对人一视同仁。
公正主要是针对“偏私”（如地方保护主义、部门保护主义、等）而规定的，内容是要求在行政许可中，不考虑不相关因素和应考虑相关因素。所谓“不相关因素”，是指超越法律的地方利益、部门利益、个人利益和各种“关系”等；所谓“相关因素”，是指法定条件、政策要求和社会正义等>
3、便民原则
行政许可便民是执法为民，执法以人为本的要求。行政许可便民原则主要体现于《行政程序法》关于办理行政许可的管辖和程序的规定。《行政许可法》第25和26条确立的管辖规则设定了“相对集中管辖权”、“一个窗口对外”、“一站式服务”、“政府超市”等应采行或可采行的便民措施；《行政许可法》第29－50条就行政许可的申请、受理、审查、决定以及变更、延续等全过程确立了一系列便民的程序。
4、效率原则
行政许可是政府调控市场的重要手段，而对于市场来说，时间就是金钱，效率就是生命。有时，一个企业正是因为一项许可，审批久办不下，生意被他人抢去或市场被他人占领而破产。因此，行政许可办理的效率对于市场经济的发展有着极为重要的意义。也正因为如此，效率原则成为《行政许可法》的基本原则之一。行政许可效率原则主要通过《行政许可法》规定的期限制度和程序制度得以体现。就期限而言，《行政许可法》第42—45条分别规定了20日、45日两种基本期限，此两种基本期限即使延长，也分别不能超过30日和60日。就程序而言，《行政许可法》第29—41条确立的程序规则无疑是效率原则得以实现的保障。这里需要指出的是，效率原则和便民原则二者有着密切的联系：在很多情况下，高效即是为了便民，便民则必须高效。
5、信赖保护原则
信赖保护原则是现代行政法的一项非常重要的基本原则。其重要性首先在于保障行政相对人的权益不受政府反复无常、行为的侵犯，其次在于维护政府的信用，维护人民对政府诚信的信心。诚信是市场经济运作的基本条件，而政府诚信是市场诚信、社会诚信的基础。《行政许可法》第一次在我国法律中明确确立了信赖保护原则，即政府诚信原则。该法第8条规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。
（二）《行政许可法》确立的行政许可基本制度
1、行政许可事项范围设界制度
《行政许可法》第12条和13条为行政许可的事项范围设定了两条界限：一是外限；一是内限。“外限”是可设定行政许可事项的范围（共6类）：“内限”是在可设定行政许可事项的范围内排除可通过其他方式予以规范的部分（共4种情形）后剩下的部分，即应该或必须设定行政许可的部分。当然，这两条界限都不是很明晰的，都具有较大的“弹性”，如“外限”中的“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动”，这类事项中的每一项（“直接涉及国家安全”的事项、“直接涉及公共安全”的事项、“直接关系人身健康”的事项等）几乎都具“弹性”。“内限”中的条件更是如此，如“公民、法人或者其他组织能够自主决定的”、“市场竞争机制能够有效调节的”，等等。
我国《行政许可法》为什么要对行政许可事项设定这种不甚明晰，有相当弹性的界限呢？因为这种界限在法律上是很难明确的。在国外，法律一般不会设定这种普遍性的界限。我国立法之所以要设定这种界限，是为了解决我国行政许可设定实践中较为严重的乱、滥现象。尽管所设定的界限并不是很明确的，但它宣示的立法目的或立法意向却是很明确的：尽量减少行政许可，放松政府规制，建立有限政府。
2、行政许可设定权限相对集中制度
《行政许可法》第14－17条规定了行政许可的设定权的分配，确立了行政许可设定权限相对集中的制度，即行政许可一般由法律设定；尚未立法的，行政法规方可设定行政许可；尚未制定法律和行政法规的，地方性法规方可设定行政许可；除此以外，仅有省级政府规章可设定一年期限的临时性许可，其他地方政府规章、所有部门规章、所有其他规范性文件都无权设定行政许可。《行政许可法》之所以要确立这种许可设定权相对集中的制度，目的无疑在于统一法制、统一市场，消除各种形式的部门保护和地方封锁。
3、许可实施方式多样化制度
《行政许可法》在第25条和第26条规定了行政许可实施的多种方式，如一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权、一个窗口对外、统一办理、集中办理、联合办理等。《行政许可法》为什么要规定行政许可实施的多种方式，理由有三：其一，我国地域辽阔，各地发展不平衡，许可方式不宜“一刀切”；其二，各部门、各领域的行政许可有很多特殊性，许可方式不宜“一刀切”；其三，我国行政管理体制和管理方式正处在改革和探索时期，有关许可方式尚处于试验阶段，其利弊尚未充分显现，不能和不宜作出统一的法律强制性规定。
4、许可告知与说明理由制度
《行政许可法》在第30、32－33、36、38、40、42、45－47、53－54、55条等诸多条款里均规定了许可告知与说明理由制度。告知与说明理由制度是行政法的基本制度，是正当法律程序的基本要求。行政主体作出涉及行政相对人权益的行为，特别是作出对其权益不利的行为（如拒绝许可申请人的申请），必须告知相对人其所作出的决定、相应决定所基于的事实根据和法律根据、相对人不服决定的申辩和救济途径。行政主体违反此种告知与说明理由义务，将导致相应决定的无效或可撤销。
5、许可听证制度
《行政许可法》第46－48条规定了许可听证制度。许可听证不完全同于行政处罚听证，许可听证包括两种类型：行政机关主动进行的听证和应行政相对人申请举行的听证（《行政处罚法》仅规定了后一种听证）。前一种听证适用的条件是：法律、法规、规章对相应许可事项规定了应当听证的要求；相应许可事项为涉及公共利益的重大事项，且行政机关认为需要听证。后一种听证适用的条件是：相应许可事项直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，且申请人或利害关系人提出了听证申请。听证制度的目的主要在于保障行政许可申请人和利害关系人的权益以及保证行政许可行为的合法性、合理性，实现行政许可的“三公”原则。
6、许可期限制度
《行政许可法》第42－45条规定了许可期限制度。许可期限制度的意义主要有三：其一，保障行政效率，防止“一个审批半年难见音讯，一个许可两年不见回复”的现象；其二，保障申请人的权益，防止无限期的许可把市场主体拖垮、拖死；其三，减少许可成本。无限期的许可可能加大行政和行政相对人两方面的成本，特别是相对人的成本，除了时间、精力和正常费用的成本外，相对人往往还要支出各种“活动”成本。因此，《行政许可法》设定许可期限制度对于实现行政许可立法目的具有极为重要的意义。
7、监督检查制度
《行政许可法》第60－69条规定了行政许可的监督检查制度。行政许可的监督包括三类：对许可机关的监督；对被许可人（持证人）的监督；对其他公民、法人和其他组织的监督。监督的方式包括核查（通过报表和计算机联网方式等）、抽查、实地检查、定期检查和要求被监督人自查等。监督主体通过对被监督人的监督，发现其有违法行为，可以对其采取责令改正、撤销许可、注销许可等监督措施。很显然，《行政许可法》设定许可监督检查制度对于纠正我国行政许可领域目前存在着的重许可、轻监管甚至只许可、不监管的现象，保证行政许可真正发挥其应发挥的作用有着极为重要的意义。
8、法律责任制度
《行政许可法》第71－81条规定了行政许可法律责任制度。行政许可法律责任分为六类：一是许可设定机关（包括有权设定机关和无权设定机关）违法设定许可的责任；二是许可实施机关违法实施许可的责任；三是行政机关工作人员违法办理行政许可的责任；四是行政许可申请人申请许可时隐瞒情况或提供虚假材料的责任；五是被许可人违法取得许可或违法实施被许可行为的责任；六是其他公民、法人或者其他组织未经许可，违法从事应经许可方能从事的活动的责任。行政许可法律责任的形式包括责令改正、撤销许可、行政处罚（对于行政相对人）、行政处分（对于行政机关工作人员）、行政赔偿（对于行政机关）和刑事责任（对于行政相对人和行政机关工作人员）。《行政许可法》确立许可法律责任制度对于行政许可法治原则的实现和整个《行政许可法》的实施无疑均具有重要意义。
9、权利救济制度
——
当前，从地方到中央都在积极推行行政审批制度（行政法称行政许可制度。以下称行政许可制度或行政许可与审批制度）的改革。配合这一改革进程，拟就我国行政许可制度存在的弊端与改革问题谈一些看法，供有关部门参考。
一、我国行政许可制度的弊端
行政许可，是指行政机关根据行政相对人的申请，有条件的解除禁止，赋予个人或者组织从事某种活动的具体行政行为。有关行政许可的条件、申请程序和对许可使用的监管规则构成行政许可制度。行政许可制度是世界各国政府行之多年的宏观管理手段之一，几乎在行政管理的每一个领域被广泛应用。
行政许可制度是一把双刃剑，其功能既有积极的一面也有消极的一面。如果设置、运用不当，就有弊端。我国大量采用行政许可这种管制手段是在20世纪80年代之后，由于市场经济机制还处在形成之中，政府管理观念、制度仍处在转变、改革和适应的过程中，加上目前我国还没有一部统一的行政许可法。因此，我国的行政许可制度还存在不少弊端。
（一）许可适用范围太广。据统计，在我国，中央政府的规范性文件涉及的许可、审批近850项，地方省市级规范性文件涉及的有500至1500项。这样，在一些省级（含自治区、直辖市）行政区域内实施的许可审批项目最少在1300项左右，最多的省份超过2300项，这些项目分布在每一个行政管理领域。如此多的管制窒息了社会成员的创造性和活力。而在西方发达国家，许可之类的管制制度使用的范围较狭窄，通常主要用于对社会事务的管理，而很少用于对经济的管理。即使用于管理生产经营活动，大多也与公众的生活与健康有关。
（二）部分许可设置不当。国家设立许可制度的目的是为了对某些社会事务或经济活动进行管制或规范，防止人们因自由从事有关事务或活动损害公共利益或他人利益，保障社会和经济健康发展。然而，某些部门设置某些许可或审批的动机或目的并非出于管理需要，而是为了设卡收费，增加本单位收入。这背离了国家建立行政许可或审批制度的初衷。而西方发达国家建立政府管制仅仅是为了弥补市场本身的缺陷，而不是取代市场的作用，更不是出于财政的目的。
（三）重复交叉设置。由于行政机关职能交叉重叠普遍存在，同一事务多个机关都有管辖权，而管的方法就是设置许可或者审批。这样，必然存在对类似事项重复交叉设置许可审批的现象。重复设置许可不仅使生产经营者不堪重负，也增加行政成本。
（四）我国的许可审批程序僵化而且复杂，这也是各种许可审批的程序的共性：要求提供一些并非必要的材料、经过许多并非必要的关卡、耗费过多的时间。这使相对人把大量的时间和精力浪费在毫无效率的行政程序中。比较而言，西方主要发达国家的许可程序就较为灵活，具有便捷、高效的特点。例如，无论在美国哪一州，注册公司的程序都极为简单，只要出示必要的文件，缴纳几百美元的注册费（基本上没有注册资本的要求），在州务卿那里登记，注册公司的程序就完成了。
（五）收缴过高。由于税外收入是我国政府财政收入的主要来源之一（据统计全国1996年的财政收入中，税外收入占了一半左右），其中相当大一部分是行政收费。因此，不仅所有许可审批都收费，而且相当高。许可收费超过成本，公共管理也就变成了有偿行为了。比较而言，在西方发达国家，有不少许可是免费的。即使收取费用也只是收取工本费。
（六）监管不当。大多数行政主管部门主要是通过所谓年审制度来监管许可证的使用，绝大多数年审也是收费的。而西方发达国家基本上不存在这样的年审制度。对许可证使用的监控是通过平时的管理来实现的。实际上，采用年审制度监督许可证的使用对绝大多数许可证来说是不恰当的，也是不必要的。年审最突出的负面作用是增加行政成本，降低相对人生产经营效率而提高其成本，从而最终削弱他们在市场上的竞争力。
二、改革行政许可制度的必要性
上述问题已经严重地阻碍了我国社会和经济的进一步发展，如果这些问题继续存在，社会的持续进步和经济的持续增长必然受阻，政府也将难以应对中国加入世界贸易组织之后形势的发展。因此，改革我国的行政许可与审批制度，从更大范围来说改革政府管理制度已刻不容缓。
（一）改革许可制度，放松管制，是经济发展的要求。20世纪80年代以来，为了解决长期困扰人们的经济增长缓慢问题，在西方主要发达国家出现了改革和放松政府管制的趋势。英国从撒切尔政府开始就抛弃了过去一贯奉行的国家干预政策，采用私有化、分权、放松管制、竞争机制、企业精神等所谓新的“自由市场经济”和非官僚化制度来促进经济发展。在美国，解除政府对经济的过度管制一直是80年代里根政府8年执政的热门话题；90年代，克林顿政府亦宣称，“大政府的时代已经结束”，政府的管理模式正由过去的强制管制朝着市场自律的方式发展。90年代以后，日本的泡沫经济开始崩溃，为应对严峻的局面，日本政府也开始了大规模的改革，其中最重要的措施之一就是放弃规制（管制）、保护模式的体制，构筑充满创造性和活力的健全的竞争社会。我国的情况虽与西方国家不完全相同，经济持续高增长，但如果不对过度的不适当的政府管制尽快加以改革，也难以保证经济长期健康发展。
（二）改革许可制度是改善投资环境的需要。创造良好的投资环境，吸引更多的人到本地投资，这几乎是从中央到地方各级政府多年来一贯的承诺，良好投资环境所包括的因素很多，但最重要的有三项，即良好健全的法律法规、廉洁高效的政府运作和公正透明的司法制度。其中，一个很少或没有贪污且办事富有效率的政府具有特别重要的意义，改革许可审批制度，放弃不必要的管制，建立便捷透明的管制程序有助于建立廉洁高效的政府，从而真正给投资者信心。
（三）改革行政许可制度，适应世界贸易组织规则的要求。中国加入世界贸易组织以后，中央政府和地方政府管制国内贸易的行为（实际上远不止管理贸易的行为，可能包括政府管理模式和具体方法）均要受到世贸组织规则约束。在复杂的世贸组织规则中，无歧视的贸易、促进公平竞争、贸易政策法规透明度等基本原则，进口许可证协议、与贸易有关的投资措施协议中有关引进外资审批的规则等都与行政许可审批制度直接相关。这些规则对我国政府均具有直接的约束力。此外，各国普遍遵守的国际惯例以及发达国家的通行做法或经验，我们也应当遵守或者借鉴。
三、改革行政许可制度的建议
针对我国行政许可与审批制度存在的问题，按照世贸组织规则总的要求，借鉴西方主要发达国家的经验，对我国的许可审批制度的改革提出如下建议：
（一）放松管制，减少许可审批项目。尽管我国已经从整体上放弃了计划经济模式，但是计划经济的陈旧观念仍在支配着许多官员的行为。他们仍旧习惯于管得多、管得深。现在是进一步放松管制还经营者更多自由的时候了。放松管制的有效途径，就是政府进一步强制性精简机构、归并减少政府职能，在此基础上大幅度减少许可审批项目，把政府的管制作用降到最低限度。给生产经营者最大的活动空间。
（二）严格具体许可项目的确定。首先，一方面，许可审批应当依照权限由法律、行政法规、地方性法规和规章设定，其他规范性文件不得设定许可审批。另一方面，只要不影响国家利益，即使法律、行政法规、部门规章有规定，地方政府也可以不设置许可审批。其次，在制定法律、法规或规章时，必须严格控制许可和审批的设置。审查立法草案时应当着重审查许可审批制度的必要性和合理性，必要时应当举行听证会。
（三）建立便捷、透明的许可程序。首先，许可审批程序的繁简不应一概而论，应当与有关事项的重要程度、处理工作的难易、所需人力及时间的多少等情况相适应。其次，无论许可审批程序繁简如何，当事人获得有关信息以及申请、面谈和取得许可或批准证书都应当极为方便。其三，在最短的时间之内作出是否授予许可或批准的决定并通知申请人。其四，获得许可或批准的条件、申请所需文件或材料、案件受理部门、费用标准、结案时限等信息应当在机关办公地点、机关手册、机关互联网中公开，并免费索取或下载。
（四）合理收取费用。管理是有成本的。在政府并不富裕的情况下，向相对人收取一定的费用是应当的。但是，政府收费的标准必须严格按照合理成本和不得赢利的原则来确定。当然，收费过高问题的解决还有赖于政府的税费改革。
关键词:公共政策制定理性非理性
公共政策的制定过程是决策者借助各种技术手段对影响政策问题的复杂环境,信息等客观因素进行加工、分类、整合、处理,并最终形成政策的过程,而不是全然由决策者拍脑袋决定,因此,政策制定过程是一种理性选择占主导地位的行为过程。但是,由于在现实中,政策制定中常常会受到许多不确定因素的严重干扰,并且由于决策者自身认知能力的有限性,导致政策制定中存在一定程度的非理性属性。尽管一些学者曾尖锐的批评过政府选择行为的非理性,但是由于政策科学的发展,越来越趋向于接受新制度经济学和非主流经济学的方法论,主张在有限理性、信息不对称的前提下研究政策的制定、执行和评估等问题。
一、公共政策制定中的理性和非理性
管理大师德鲁克曾说过这样一段话:“在我所遇到过的卓有成效的经理们之中,有些人运用逻辑和推理,而另一些人主要依赖于预见和直觉。既有轻而易举就做出决定之人,也不乏每当移动一步就备受烦恼之苦者。”这段话表明,管理是人的一种双重能量的活动,既有理性成分又有非理性成分。
(一)公共政策制定中的理性
在英语里,理性有rationality和reason两种表达。前者一般指心智上控制调节行为和抽象思维的一般能力,而后者一般是狭隘地指进行推理的能力。理性,可以直观地理解成为人的行为类型,此类型的特点是以逻辑推理方式来观察事情。如果从字面意思去解释,理性,具有以清晰的思维逻辑为基础,通过深思熟虑,冷静理智,不轻易显露主观感情等特点。理通常是指人们在某些理性因素作用下进行的行为选择,这种行为是在冷静、客观的前提下提出的。提出有限理性学说的西蒙认为,理性的概念应分为经济学讨论的实质理性和心理学所讨论的过程理性,“新古典经济学的理性人总是达成按照给定效用函数来说客观或实质最优的决策。认知心里学的理性人所作的是根据现有知识和手段来说,以过程上合理的方式来作出他或她的决策”。本文谈及的公共政策制定中的理性是指决策者对政策问题发挥充分的认知,其政策形成主要依靠分析、判断、处理等方法。理性在政策制定过程中体现为技术、实证、推理、理智、逻辑性等方面,大多与方法、手段、目的相连。
政策制定过程中的理性通常由下列因素及其过程使然:(1)决策者能较为全面地搜集和掌握的信息资料;(2)在政策效力方面,决策者能够准确评估政策所产生的效应;(3)经济学家和统计部门所提供的理论和数据支持(4)政府能动用大量人力、物力、财力以形成对政策的比较方案,从而在理论和实证资料的支持下有根据地说明甲方案优于乙方案或乙方案胜于丙方案,等等。
(二)公共政策制定中的非理性
纯粹的非理是指人们在直觉、本能、信念、情感等非理性的驱动下(而不是在逻辑思维基础上)对环境的反应。从心理学的角度来看,以感觉、知觉、表象、情绪等形式展开的感性意识,不能像以概念、判断和推理等形式展开的理性思维那样清晰。在大多数情况下,主要由于相对模糊的感性意识支配着人们选择行为,这是因为人们的意识活动通常都停留在感性层面上,而这种底层次的感性层面的意识活动就会导致纯粹意义上的非理。广义的非理还包括那写尽管产生于逻辑思维但没有效用上实现“最优”的行为。比如,西蒙将非理性理解为“对效用最大化的任何偏离”这实际就是指广义的非理。相对于理性,非理性是活跃的、能动的和不安分的,非理性因素不受任何逻辑规律的限制,它们时常表现为难以预料的波动或情绪冲动,如本能、直觉、灵感、意志和神秘的体验等。在本文中讨论的公共政策制定中的非理性是指决策者没有对政策问题充分发挥认知,其政策形成主要依据直觉、经验、外部刺激等等。
在公共政策制定中的非理性产生的主要的原因有:
(1)现实中信息和环境的非确定性。自上世纪中期以来,人们就已经开始从整体角度来探讨组织的变化运行规律,未来的变化乃是由某些动态的并且是不可知的,不断变换的需求、机会和选择等混合因素决定的,要利用这种变化并获得益处,或在风险中少付出代价,需要考虑的参数和要素的数目非常的多,这就更加需要直观的判断和感觉。基于这种观点,所谓的非确定性环境其实就是一种建立在单独个体感性认识之上的主观现象。准确的说,非确定性存在于完成某项任务所要求的信息总量和种类与所拥有的信息总量和种类之间的可见和不可见不同之处。这种感性的差异不是客观的数量,乃是由所涉及到的个体来决定的,显而易见它代表着个人的丰富经验。这样,非确定性就被定义为某种与决策者个体直接相关的事物,这种相关性更重要指的是他们的“心理状态”,即非理性的因素。
(2)客观因素的制约。政策制定过程中的许多客观因素都制约了政策制定中的理性发挥,例如:政策的时效性,政策所要解决的问题不是静止的孤立的,而是不断变化的,这就要求政策制定中必须要注意时效问题,针对当前问题迅速形成解决方案。这样,就在一定程度上要求政策制定者删繁就简,依靠现有的经验和直觉甚至灵感对问题作出感性判断,及时制定政策予以解决。另外,政策制定的成本,政策制定者的认知能力有限等等客观因素都制约了政策制定中的理性,导致政策制定中存在一定的非理性因素。
二、公共政策制定中的理性和非理性冲突
世界上没有什么是绝对的,除了这句话本身。尽管按照传统的政策学观点,我们应该在政策制定中排除非理性干扰,以理性的视角去构筑政策规划。但是不可否认的是,人类决策行为的理性和非理性的同构现象是一种客观实在,他在决策行为发生过程中具有时间上的连续性和空间上的并存性。对于个体决策者而言,他们的决策是在一种既包含理性又包含非理性的有限理性下作出的。而对于群体决策者来,他们对于政策问题的判断可能来自对于客观事实的理性分析,也可能来自于自身经验、直接等感性认识。正是由于这种同构,导致在公共政策制定中的理性和非理性的冲突究竟何者在公共政策中更重要。
第一,必须承认,政策科学是一门理性占主导地位的学科。
政策制定作为政策过程的首要阶段,是政策科学的核心。这一过程直接关系到整个政策过程的成败,因而在政策制定中的必须对政策问题进行全面的分析,理性的判断。不仅要了解政策本身,还要看到各政策之间的相互联系,相互影响,相互制约的关系。还要对未来的变化趋势、方案执行结果及其影响等方面进行科学的预测,对政策可能产生负面效应采取必要的预防等等,只有这样才能保证制定出来的公共政策能够有效解决政策问题,推动社会发展。所以,只有理性的公共政策制定过程才可能保证政策的稳定性,持久性,有效性。但是,这种技术经济理性(公共政策制定中的理性)是以“经纪人”的人性假说为基础的,在这种理性下,将理性从非理性中分离出来是比较容易和明确的。然而,由于基于“经纪人”基础的理性分析与现实有很大出入,一些学者认为,理研究是针对经济学规范性研究应运而生的,其目的在于为人们指出一个在理性意义上最合理的结果,而不是描述人们的真实的行为规律。比如博弈论学者海萨尼就认为:“我们的理论是一种规范性的理论,而不是实证性理论。至少这种理论正式而明确地研究了这样一个问题,即每一个局中人在对策中为了最有效地促进它自身的利益应该怎么做,而不是在这种类型的对策中他实际上应该怎么做。”由此可以得出,政策制定中的理性导致了政策目标简单化,单一化。
第二,公共政策制定中的非理性是难以避免的
首先,从个体决策者的层面来看,人类的理性是有限的。理性对人类来说是不可或缺的,人们无法脱离理性而存在。但是,当把理性狂热地抬高到“唯我独尊”和“无所不能”的地位,否定并抛弃人的情感、欲望、意志等非理性要素,把它当作客观和真理的化身,并用理性衡量一切、推演一切,甚至推演人类历史时,它也就恰恰走向了它的反面非理性,必然要招致人们对它的深刻反思和批判。古希腊哲学史上的斯多葛派认为,如果可能的话,理性应该完全压制情感,以达到心灵上的宁静。在柏拉图看来,理性是人的灵魂最高的属性和力量,它应该统治着人的激情和欲望。很明显,两者都在强调理性的绝对地位和力量,认为情感和欲望等非理性因素是不可靠的,它们是人的理性的障碍,而对人的情感和欲望加以贬斥。不可否认,人应该具有理性,并且也可以具有理性。然而,人却不是纯粹理性的动物,人有七情六欲,人又是具有丰富情感和欲望的。在人类认识世界和改造世界的过程中,并不只有理性的思维在发挥着作用,情感、意志、灵感、信仰、潜意识等非理性因素也同样发挥着重要的作用。在理性主义张扬盛行之时,人们也逐渐认识到:人的心灵中的非理性的因素也要起着必须的作用。相对于当代公共政策制定所处的高度复杂、多变的社会环境,任何人,无论他/她具有多么超人的之后,所能掌握的用以支持其决策行为的知识和信息都是有限的。更为重要的是,人类作为富于情感的高等动物,其决策行为并不完全受理性支配,还会受到情感、深层心理动机、宗教激情、价值信仰等多种非理性因素的影响,个体的经验、直觉、灵感等超理性因素也在决策中发挥着重要的作用。
其次,从作为间接决策者的公众来看,存在群体非理性现象。在现代社会中,公共政策的制定不同于个人的决策,各种利益集团、公众等发挥着重要的影响。我们大力倡导政策制定的民主化,除了为落实公民依法应享有的政治权利之外,一个重要的目的就是要以群体的利益关注制约个体的利益动机,以群体的理性弥补个体理性的有限性,以群体的理性制约个体非理性的作用。但是,必须看到,作为社会性动物的人类,有时会表现出一种群体非理性。集体无意识、群体失智等都是对这种群体非理性现象的刻画。这种群体非理性一旦被激发,在短期内几乎没有什么外部力量可以制约它。这种现象不仅为现代心理学所揭示,也被现实中大量的实例所印证。回忆一下三十多年前发生在我国的那场史无前例的“”中的群体性狂热,我们就能体会到这种群体非理性所具有的难以驾驭的力量。虽然对于一个社会而言,只是在少数时候才会出现群体非理性的现象,但是,一旦出现,必将对公共政策的制定产生重大影响。
第三,公共政策制定中的理性和非理性的对立统一
公共政策制定中理性和非理性的对立中一个较为突出的例子,就是理论和经验的对立。在公共政策制定中决策者可能会遇到这样的情况,通过理论分析的政策方案与通过经验得到的政策方案是相互抵触的,这是在公共政策制定中最让决策者头疼的问题。面对这样的问题,对方案的选择往往是很艰难的。当然这是很极端的例子。而且,在公共政策制定中,任何政策方案的产生也不会纯粹的依靠理性或非理性,因为无论个体决策者或是群体决策者的决策行为都是一个理性和非理性穿插的复杂过程,即便从行为结果上看是非理性的选择,也或多或少包含者一些理性的成分。这就使得公共政策制定中理性和非理性呈现出既相互对立,又相互融合。理性保证了政策在客观世界的精准性,而非理性保证了政策在现实世界的有效性。理性不断修正非理性的政策方案,而非理性又反过来不断改进理性的政策方案。
综上所述,公共政策制定中的理性和非理性不是分离的,也不仅仅只有相冲突的一面。所以在公共政策制定中,不能片面的追求理性,否定非理性作用,这样过于简化了政策所要解决现实世界问题的复杂性;当然更不能完全靠决策者拍脑袋来进行抉择,这样会导致盲目的经验主义错误。这已经在我国近代历史上留下很多惨痛的教训。同时,我们要正视公共政策制定中理性和非理性的冲突,更要看到理性和非理性想融合的一面。在政策制定中利用好理性和非理性的这种特殊关系,使制定出来的政策兼具科学行和人性化,有效的解决社会问题,达到政策目标。
参考文献
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[5][美]赫伯特·西蒙:《现代决策理论的基石》,北京经济学院出版社1989年版
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