时间：2023-03-13 11:06:30
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关键词：风险感知；社会稳定；评估机制
中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1003-949X（2016）-03-0085-02
社会的稳定是中国政府和人民群众关心的基本问题，也是社会舆论关注的焦点，维护社会稳定既是当代中国各级政府的头等大事，也是科学发展的观的体现。的发生，比如房屋的拆迁或者环境的污染都会严重干扰正常生产生活秩序，给我国经济社会发展带来不利影响。社会不稳定因素可能来源包括政府政策和重大决策、改革发展的举措、市政规划以及建设项目的实施等，因此，在社会稳定风险评估中的利益主体可能涉及多级政府、多个部门，还包括企业、社会团体以及较大范围人民群众等。[1]这样的是社会不稳定因素的根源之一，为了更好地对增强社会稳定的风险感知能力，需要各个方面的努力，尤其是在暴力性事件的背后，更多的是风险评估机制的不完善。
一、引起社会风险的根源
（一）社会控制机制的失调
中国社会风险源于传统意识形态和社会控制机制的失调，传统的社会机制随着时代的发展已经不适应新的环境，而新的社会控制机制并未建立起来，从而产生了一定的社会矛盾。社会控制机制的失调主要是由于社会环境的变化，人们根据宪法和法律来保护自己的合法权利，但是社会观念不能够及时的转变过来，从而容易造成社会舆论与民众的意愿产生很大的不同，从而使得人们的话语权的作用减弱。因此，要从根本上加强社会控制机制的建立才能够建立稳定的社会环境。
（二）传统观念的束缚
社会风险的感知能力与传统的生活方式和控制手段有很大的关系，尤其是人们在面临无知的恐惧时，使得无法预测的结果不可控制的，从而风险从传统的生产方式和生活方式中产生。在自然环境和科学技术落后的社会环境，人们更期待的是鬼神的信仰。但是随着社会的进步，如果按照传统的方式继续生存，就只能使得风险意识简陋，从而风险中存在危机是无法预测的。风险产生的悖论在于人为的不确定因素，从而使得人类只能逆来顺受。因此，这就需要改变传统的观念，从而能够减低社会的风险。
二、影响社会稳定风险评估机制的因素
（一）政府评估信息的局限性
政府在社会稳定和社会发展中发挥着重要的作用，尤其是地方政府信息负担能力的局限性，直接影响了获得社会不稳定的准确信息。社会风险的感知是一个主客观的过程，如果政府不能够对于风险有具体的感知能力，则无法做出正确的判断。地方政府如果只是片面的主观观察而忽视广大民众的实质参与，就不会得到真切的风险感知。这样的评价主体不论如何广泛，都代替不了宏观层面的民主利益表达机制。因此， 评估责任主体的确定一定要合理，避免评估责任主体与被评估的项目之间存在特殊的利益关系。负责社会稳定风险评估的机构应该是相对独立于政府各职能部门的专门机构，以保证评估工作的顺利开展，保证评估结果的公平、公正。[2]因此，政府的民主机制与司法机制都是能够化解社会风险的有效办法，从而在维护社会稳定中发挥相应的作用。
（二）评估程序上的缺失
合法性的评估目的是为了更好地确定政府行为是够遵守法律和法律程序，但是在某方面，中国缺乏相关涉及公民重大利益的行政程序法律，从而使得民众在受到突发事件过程中并不能够很好的处理，这与中国尚未制定具体的行政程序息息相关。法律的实施能够保障社会秩序的顺利进行，而合法性评估就是要求政府机构能够依法办事。但是社会稳定风险通过合法手段解决问题的事件并不多，尤其是社会上出现了严重的风险事件，从而影响了人们的社会舆论，这样导致的结果就是通过法律之外的手段来维护自己的利益，从而造成了聚众闹事和围观事件等等。“闹”就是吁求舆论支持，形成政治压力，促使政府解决问题。但这是政治手段，而非法律手段。
（三）评估方法上有限性
社会风险评估是一个与民众就相关意愿、利益和分歧进行沟通的过程，但是就目前的情况而言，风险评估采取的办法主要是民意调查和听证会。通过问卷调查等多种形式和开展民意沟通，对于的发生具有一定的作用，但是只能起到预防社会稳定风险的一面，而对于社会稳定风险的实质而言，尤其涉及到社会舆论等群众事件是无法估量的，因此，社会风险评估机制在评估方法上具有一定的局限性。尤其是在网络时代，社会风险的传播性是脱离了地域、时间范围的。从而政府面临的压力大多是来自社会舆论的风险感知。
重大事项所引发的社会不稳定，有很大一部分是因为信息公开程度或公开的范围不够，导致某些利益方对重大事项的了解不充分，对其意义认识不够；或者是民意表达的渠道不畅，群众的合理利益诉求无法得到表达， 不满情绪长期积聚最终都会成为社会的不稳定因素。[3]广大人民群众是保障社会和谐的重要群体，而建立社会稳定风险评估制度，就要在评估的过程中充分考虑到人民群众的诉求，尤其是社会舆论造成的影响。从而才能够从人民的利益出发，为人们群众服务。在决策的过程中要考虑到受众群体的关系，才能够克服社会风险评估过程中的缺陷。
三、构建风险感知与社会稳定风险评估机制的措施
社会稳定风险评估机制的建立，需要各个方面加强有关措施，尤其是在社会发展和经济建设的过程中要从长远的利益考虑，充分考虑到人民大众的利益以及社会的承载力，从而才能够更好地构建和谐社会。重大事项社会稳定风险评估制度是对重大事项可能引发的社会不和谐因素进行先期预测，提前消除社会不稳定因素，增加稳定因素，增强社会和谐，这对于提高党的执政能力，提高政府管理和服务水平，维护群众切身利益具有十分重要的作用。因此，构建风险感知与社会稳定风险评估机制的措施主要体现在以下方面。
（一）政府要加强自身的社会公信力
政府在社会稳定风险评估机制中发挥着重要的作用，加强政府的社会公信力才能够使得民众增加信任，从而才能够更好地使得社会稳定风险评估程序能够顺利进行。尤其是在处理利害关系的同时，使得更有公信力的社会主体来评估社会稳定风险，可以加强地方政府承担社会管理的责任，从而使得社会媒体等舆论能够稳定社会风险。这种渠道能够降低风险的力度，从而更为有效的处理突发事件。尤其是在网络发展迅速的时代，信息的传播速度远远超乎我们的想想，这就使得政府要扩大责任面，从多种角度思考问题的来源，从而也是收集信息的重要途径。很多社会稳定风险，是通过网络被放大的，放大后的风险又加强了社会公众对于政府不公正性的认知，进而引发。
（二）完善社会稳定风险评估的基本内容
从行政程序的立法原则上来看，只有加强合法性的评估程序，才能够使得行政程序能够顺利的保障，从而才能够加强民众的办理效率，通过公开性或者参与性的基本原则，从而能够在一定程度上减少风险发生的可能性。合法性的评估不仅仅是有评估的主体决定的，更重要的是有效的法律权威，才能够使得合法性的评估具有重要的意义。因此，完善社会稳定风险评估的机制，就要改变相应的行政程序。
（三）加强社会稳定风险评估的思想认识
在社会稳定风险评估机制的构建中，最根本的是从思想上认识到社会的不稳定带来的后果，尤其是要高度重视重大事项社会稳定风险评估的工作，从而才能改变一些地方主管领导缺乏主动性的缺点。这就需要重新建立有效的机制和基本的原则以及相应的运行程序，从而更好地发挥责任部门以及主管部门的作用，以此发挥应有的作用，在工作中承担自己的责任。良好的社会稳定风险评估制度的建立，能够转变政府的职能，从而更好地为政府树立良好的形象和保障人民的根本利益奠定基础。
总而言之，中央和地方的社会风险评估机制要从各个方面加强，尤其是为了更好地避免社会风险带来的社会问题，就要从制度和体制上进行有效的规范，才能够降低风险的力度，从而有效的保障社会的稳定和发展。对重大事项利益相关方的识别，主要在确定评估对象之后，根据评估对象的相关资料以及对其进行的特性分析基础上，确定与之有各种直接或间接利害关系的各方，一般将主要利益相关方区分为受益方和受害方。[4]在实践工作中能够深化重大事项社会稳定风险评估制度的建设，才能够不断提高在工作中的科学性和有效性。
四、结语
社会发展的转型，使得社会的不稳定因素增加，而进一步的健全重大事项社会稳定的风险评估机制，是能够有效的解决社会矛盾的重要因素，从而更好地促进社会的进步。但是，由于不同主体之间的风险感知情况不同，造成的风险结果和风险管理也有不同。因此，要从各个方面采取有效的措施，才能够进一步实现风险预警和防控工作，这是保障社会稳定的基本前提。另外，从国家治理的体系中思考国家长治久安的战略，能够增强我国社会制度的稳定和能力的建设。要着力解决影响社会稳定的长期问题，如加强和谐文化建设和法制建设等， 巩固社会和谐社会基础，促进社会长期和谐稳定发展。[5]
参考文献：
[1] 黄杰，朱正威，王琼.风险感知与我国社会稳定风险评估机制的健全[J].西安交通大学学报（社会科学版），2015（01）.
[2] 徐亚文，伍德志.论社会稳定风险评估机制的局限性及其建构[J].政治与法律， 2012（01）.
[3] 江西省发展和改革委员会课题组； 王水平.构建重大工程项目社会稳定风险评估机制的研究[J].价格月刊， 2011（12）.
关键词 重大决策 社会稳定 风险评估
作者简介：孙艳，大连广播电视大学，讲师，研究方向：经济法学；满娜，大连广播电视大学，讲师，研究方向：思想政治教育。
一、我国社会稳定风险评估机制建设的概述
（一）社会稳定风险评估的含义
重大事项社会稳定风险评估，是指在出台或审批实施关系到人民切身利益的重大政策制定、重大工程项目以及重大改革的措施等事项，对其中可能存在影响社会的稳定的隐患和风险，在是否合法、合理、是否可行、可控性等方面利用科学的手段，系统的分析评估，以此为基础制定有关应对风险的方法措施，化解矛盾，确保重大决策顺利实施，维护社会和谐。
各地党委、政府已经把重大决策社会稳定风险评估作为一项重要的基础性工作。各地出台了一些关于重大事项社会稳定风险评估的实施办法，风险稳定评估机制也开始一步步的建立，很多地区已经有了对于重大事项进行社会稳定风险评估进行了实际操作，并在实际工作中取得了一定成效。
（二）目前社会稳定风险评估在制度层面已经获得的成绩
1.社会稳定风险评估深入推进。在实际的工作当中，不管是重大事项的开展还是重大决策的实施，我们都要对社会稳定的风险进行评估，但以往更多是决策圈内的闭门权衡。实施社会稳定风险评估制度，在对社会进行风险评估时就会规范化。基本形成的一套固定的框架和程序，使得风险评估更加刚性化，增强了评估的科学性、严肃性和可信性。
2.对严重冲突可以进行有效防范。最近今年，有些官员在错误的权力观、价值观的思想作用下，通常脱离群众，疏于研究民生、民情和民意，常常是利用手中的权力强强制推行，导致群众与政府之间的对立冲突事件越来越多。在这个大背景下，各地开始实施社会稳定风险评估机制，各级政府的社会风险意识也逐步的得到了提高，明显了压缩了盲目决策的空间。从推行情况看，暂缓实施或不实施没有通过评估的重大事项被，对防止了一些严重冲突事件的发生十分有效。
3.政府公共危机管理的前瞻性不断增强。有些政府总是在冲突事件发生后才被引起重视，政府的行为总是滞后于危机的爆发，常常成为“救火队员”。这种对于危机的管理机制，属于处理冲突的范围，对冲突的化解和防范的作用相对较小。为此，政府必须要有预见性，而且要有相应的制度加以支持，才不至于成为空中楼阁。社会稳定风险评估相关机制设计与实践对切实提高危机管理前瞻性具有举足轻重的意义，对各种事项和冲突进行预测，并有针对性地加以防范。这种制度设计能够将冲突能量在前期进行化解、转化，从而防止冲突能量的集中爆发。
社会稳定风险评估机制的建立和完善，一方面能够增强各级政府相关部门的决策水平，确保依法、民主、科学的决策；另一方面能从根源上预防和化解很多社会矛盾，降低社会的不稳定因素的风险，具有重大的现实意义。但是，经过一段时间的实际操作，试点运行中的社会稳定风险评估工作机制，也暴露出不少问题。
二、推进重大事项社会稳定风险评估机制过程中存在一些的问题
（一）态度淡薄，思想不统一
有的地方党政领导针对稳定风险评估工作，态度淡薄，重视度不高，工作的积极性、主动性不高。加之近年来实施的一些重点工程项目，时间紧、任务重，上级过于强调工程开工时间和进度，便成了地方和部门领导敷衍搪塞风险评估的借口，有的认为开展稳评会耽误工夫、降低决策效率、妨碍经济发展。个别单位负责人视稳定风险评估可有可无，甚至认为是多此一举。
（二）健全稳定风险评估细化制度
从中央到地方出台的办法、细则来看，对稳评的方法和标准已经有了比较明确的规定，但是缺乏对具体稳评项目实施稳评的程序性规定，对稳评报告的格式要求也不尽统一，也没有详细规定稳定风险综合评价指标和评价标准，对社会稳定风险评估的全面实施和深入推进会有一定的影响。
（三）稳评责任主体存在不明确现象
重大决策稳评工作中遵循“谁决策、谁评估、谁负责”，由决策单位牵头实施社会稳定风险评估并对评估的过程和结果负责。在实际操作过程中，从目前可见的稳评办法和细则等规定性文件来看，稳评可以有重大决策的提出部门、政策的制定部门、改革的牵头部门、工作的实施部门及重大工程的申报部门作为负责组织实施稳评的责任主体。确定稳评责任主体标准的多样性，往往会导致责任主体不明确，尤其是在地方党委政府和上级政府具体工作部门之间存在责任不清的问题，在这种情况下，稳评易受到主观因素影响，造成稳评结论的科学性降低。
（四）稳评总体质效不高
稳评工作对于基层维稳工作人员来说仍然是新生事物，在对基层维稳工作人员的业务培训次数少、方式单一、对象范围不广，而且很多地区维稳机构尚不健全，专职维稳工作力量单薄，基层工作人员对维稳的业务不熟练，流程不熟悉。 又的评估责任主体单位在工作中即使开展了稳评工作， 也存在不会撰写稳评报告的问题。这些问题直接导致了稳评的总体质效不高，没有达到“应评尽评”的稳评工作要求。
（五）第三方稳评机制尚未完全建立
尚需要建立一定的稳定风险评估专家库。某些重点项目的建设、重大决策的制定与实施、 重大改革等事项的稳定风险评估往往需要具有相关专业知识人员的参与， 涉稳隐患和问题要通过专家的专业分析才能发现，从而制定规避、防范稳定风险的措施和对策，所以要设立专家库并集中整合。 三、下步工作建议
（一）国家主管部门对事关国家产业布局规划调整和基础设施建设全局的重大项目应强化政府主导作用
石化产业、核电项目、高铁建设等重大项目事关国家经济社会发展大局和国计民生，也与环保、安全等百姓关切密切相联。从近年来各地实践看，要确保这些涉环保重大项目建设顺利实施，除了有关地区、单位要加强信息公开、及时回应社会关切、科学论证、规范稳评外，另一方面，亟需国家有关主管部门在规划、审批这些重大项目过程中，应站在国家和战略的高度，科学合理做好规划和项目审批，一旦遇有地方群众无端地反对、抵制，国家主管部门应理直气壮地发出“国家声音”，帮助地方政府摆脱片面追求GDP的负面形象，防止“项目一出台，麻烦跟着来”。日前，国务院常务会议强调，石化产业是国民经济的重要支柱，严格遵循经济规律，不断增强石油化工产业布局的合理性，确保产业布局规划一经出台，就必须得到严格的执行，提升产业整体发展水平。地方政府在重大涉环保项目建设中，要严格按照上级的指示和要求，科学规划、稳步推进。
（二）各级宣传部门和主流媒体要加强正面宣传引导
广东“茂名PX事件”后，人民日报、中央电视台等中央权威媒体就如何正确认识PX项目，通过采访清华大学学生和石化专家访谈等形式及时有效开展PX项目不是“剧毒”的正面宣传，取得了很好的社会效果。而地方主流媒体在做这方面的宣传引导工作中，如稍有不慎，极易引发当地群众吐槽、指责甚至是对抗。建议宣传部门继续加强对涉环保重大项目建设的宣传指导工作，总结中央权威媒体对石化项目的正面宣传经验，组织指导相关媒体适时适度做好重大化工、核电等项目科普宣传工作，重点宣传重大涉环保项目在国计民生中的重要作用，宣传公益设施的公益属性，教育引导广大群众科学、理性地认识重大环保项目。同时，要重视提升大众媒体的角色，在信息宣传平台中，媒体承担着考察社会风险状况、引导公众的导向等多重任务。所以，要使媒体从业人员的职业素养不断提高，严格遵守工作纪律，保证真实可靠的消息，避免片面、不当的采访和报道，给地方工作造成被动局面。
[关键词] 重大政策；社会稳定；风险评估
[作者简介]沈克慧（1972—），女，管理学博士，江西省社科院助理研究员，研究方向为公司战略、风险预警。（江西南昌 330077）
本文系江西省社会科学院2012年重点课题“构建重大政策社会稳定风险评估制度研究”（主持人：高玫，编号：1222）的阶段性成果。
社会稳定风险评估是政府在政策制定和社会管理过程中的一项重要机制，其意义在于对政策出台后可能出现的社会稳定风险进行先期评估，并将评估结果作为政府进行决策和实施政策的主要依据。通过将社会稳定风险评估作为政策实施的前置程序，做到重大政策出台前有风险评估、实施后有责任追究，以实现从被动求稳到主动维稳的转变。作为当前一个新的加强社会管理的载体，社会稳定风险评估机制还存在若干法律问题，这些都需要我们进一步研究和完善。本文借助于风险评估的基本理论试图对重大政策的社会稳定风险评估系统进行理论研究，期望能为政策决策者从一个全新的视角提供理论支持。
一、重大政策风险评估系统研究目的、意义和基本程序
（一）重大政策风险评估系统研究目的
当前，中国经济的高速增长，各地开发力度不断加强，中国的现代化建设被挤压在一个相对有限的时空背景下进行。现代风险已经彻底改变了现在、过去和未来的关系，不再是过去决定现在，而是未来的风险决定我们今天的选择[1]。政府必须不断出台新的政策与经济发展相适应，同时也加大了社会稳定的不确定性。因此重大政策出台，应对其所带来的社会稳定风险进行适当评估。同时，重大政策在制定过程中人为因素很多，具有难以估计的复杂性，因此在对重大政策研究过程中进行分类应当区分可控和不可控风险，本文研究所探讨的是可控的重大政策风险。
（二）重大政策风险评估系统研究意义
重大政策要加强社会稳定风险评估的研究，这就需要通过建立一整套科学有序的评估方法，从源头上规避、预防、降低以及控制和应对可能产生的不稳定因素，提高应对社会风险的防范能力。从而及时预警因考虑不周全而侵害部分公民或集团的合法权益，获得群众对重大政策的理解与支持，降低改革中的阻力，确保改革稳定发展。
本文试图运用风险评估模型，通过建立重大政策社会稳定风险评估指标体系建构，将定量分析与定性分析相结合，使得风险评估法更加直观、更易于操作。重大政策社会稳定风险评估通过事先对重大事项的社会稳定风险程度进行分析预测、研判以及评估，及时发现影响社会稳定的隐患问题，及早采取针对性措施予以防范化解，为确保重大政策顺利实施提供科学依据和安全保障，保证社会运行在稳定有序的轨道上，进而防止严重危及经济发展和社会稳定的局面出现。
（三）重大政策风险评估系统研究基本程序
重大政策风险评估系统研究程序是基于管理学中的风险管理理论，包括以下几个过程：
1.风险识别
风险识别是将对重大政策所面临的以及潜在的风险，进行分类、判断以及归类鉴定风险性质的过程。
2、制定风险评估方案
由评估责任主体（重大决策拟定部门、政策起草部门、项目申报部门、改革牵头部门以及工作实施部门）负责制定评估方案，包括具体组织形式、时间安排、工作方法以及具体措施。
3、广泛征求意见
评估主体按照评估方案，就拟定重大政策进行公告、公示或者发放征求意见表、召开听证会、论证会等多种形式来征求各方意见。并将意见进行归纳、整理作为进行风险评估的第一手资料。
4、风险估测
在风险识别的基础上，邀请主管理部门、执行部门、相关专家等组成风险评估小组，对所收集的风险资料加以分析。同时，根据风险成因、潜在威胁以及如何化解矛盾等问题，进行风险规避。经过严格的审查报批程序和周密的判断以及科学研究论证，运用概率论和数理统计的方法，估计和预测风险发生的概率和损失的大小，这是风险的定量过程。
5、风险评价
用党的政策和国家法律、法规去衡量风险的程度，以便确定风险是否需要处理和处理的程度。衡量是否适应大多数群众的利益需求，是否得到大多数群众的理解和支持；是否可能引发较大的不稳定事件，以及是否制定相应的应急处置预案。
二、重大政策社会稳定风险系统研究
风险研究最早运用于项目工程管理。受20世纪世界范围内对经济安全进行评估预警思潮的启发，社会稳定风险评估工作机制逐步形成。西方各主要发达国家推出了一系列预警系统侦测经济安全，比如美国的“美国商情指数”（哈佛指数）、法国的“景气政策信号制度”、日本的“日本景气警告指数”等。
国内学者对社会稳定风险指标的研究源于1988年中国社会科学院社会学所成立的社会指标预警课题组，对社会稳定风险评估提出包括经济指标、生活质量指标、社会问题指标、主观指标四大类，40多个主客观具体指标组成的指标体系。宋林飞（1989）对社会稳定风险评估分为包括收入稳定性、贫富分化、失业、通货膨胀、腐败、社会治安、突发事件等7大类40多个指标构成的“社会监测与报警指标体系”[2]。朱庆芳（1992）提出由40多个指标构成的“社会综合报警指标体系”。仇立平（2002）负责的上海课题组提出由17个方面7 0多个具体指标构成的“社会稳定指标体系”。阎耀军（2004）提出6大类55个指标构成的预警系统。陈远章（2008）设计了一套涵盖社会公平、社会秩序、社会安全和社会舆情四个方面的社会风险预警指标体系。
综合国内外社会稳定风险评估方面的研究得出几点结论。其一，目前在重大政策中有涉及社会稳定风险评估方面的研究，但其研究侧重于经济和社会效益、生态环境方面影响的研究，对重大政策引发民众冲突的社会风险因素研究方面不够深入和系统（童星，2010），重大政策拟定部门开展社会稳定风险评估，包括“政策执行偏差”、“合法利益受侵害”、“较大规模的失业”、“社区解体”、“弱势群体对社会问题的态度”四个方面[3]。其二，重大政策社会风险的发生往往是由于缺乏相应的管理（杨琳等，2010），包括“地方政府的执政能力和执政水平”、“应急制度不完善[4]”导致的社会风险发生后恶性循环，引发出更大的社会风险；“技术支撑体系”没有或者较少建立，导致缺乏理论指导和媒体监督，致使相关管理人员不够重视潜在社会风险的发生。其三，指标体系的建立具有广泛和全面的特点。但条目过多，却导致社会监测困难。评价指标体系适用性差，缺乏普遍性，操作实施困难，不具备常规性和抽样性的特点，不利于及时发现问题。归纳已有的研究，笔者认为可以从社会稳定风险因素和相应的管理状态来建立重大政策社会稳定风险评估指标体系（见图1）。
（一）建立社会稳定风险因素测量指标
为使社会稳定风险进行综合评估更加直观、更易于操作，应先通过建立社会稳定风险指标体系。这些指标体系“是建立在理论基础上甄选出来的敏感指标组成的一种测量社会危机现象及其运行过程的指标体系”。一般来说，指标通常是用该地区公众对政治形势、社会发展不平、经济发展速度、社会经济政策等影响和制约个体行为的因素的估计、推测和判断为基础综合编制而成的。社会稳定风险因素包含“政策执行偏差”、“合法利益受侵害”、“较大规模的失业”、“社区解体”、“弱势群体对社会问题的态度”。这五个定性指标之下，根据陈远章的“社会风险预警指标体系”又分别建立了18个社会稳定风险因素测量指标（见表1），着力于从全社会的宏观角度来考察重大政策的存在对社会带来的贡献与影响，从而降低社会风险，保障经济的可持续发展。通过探索重大政策前置评估，进行科学、系统地研究，使其具有有效的操作性，同时，也改变了以往的评估指标不够科学性和系统性，在事实上促进了社会的稳定与和谐。
（二）建立相应的管理状态测量指标
政府部门相应的管理状态构成，能够较大程度地提高各级部门维护社会稳定的自觉意识，并因为重视民意而及时化解矛盾。这部分内容包括地方政府的执政能力和水平、应急机制、技术支撑体系建设，为二级指标。根据陈伟珂等“执行过程风险指标”建立了6个三级管理状态测量指标（见表2）。
三、建立重大政策社会稳定风险评估模型
通过风险预警模型的建立，将上述的各级指标赋予权重值后起先无量纲化后得到社会稳定风险程度指标，并根据指标大小来进行适度控制。根据图1和表1，建立下列社会风险预警评估模型：
ESRij=X1W1+X2W2+……+XnWn （1）
ESDi=ESR1jW1j （2）
ESRij为二级指标评价值， ESDi为一级指标评价值，X代表无量纲值， W代表社会风险预期各级指标权重，n为各级指标序号。通过上述公式测量出各级指标权重，并予以社会风险评价，根据评价结果对比风险等级予以相对应的风险识别。
上述指标权重是信息化水平评价的重要指标。为了提高评价的客观性、全面性和准确性，权重采用既反映决策者主观意志的主观权重，又反映决策客观数据的客观权重的组合权重。各层次的评价指标确定后，采用了在专家咨询法（Delphi），请有关专家对每个定性指标打分，并对不同等级的得分系数求加权平均数。定性指标在不同等级上的分值系数分别为：强1.0、较强0.8、中0.6、较弱0.4、弱0.2。定性指标则是通过对熟悉重大政策对社会风险影响的专家、政府官员等的调查得到的统计结果。在此基础上的层次分析法（AHP），对不同层次的各个指标进行赋权。在建立判断矩阵时运用专家咨询法对进行两量指标进行比较并赋值，权重的确定采用了层次分析法的计算思路。通过对每一级指标下的二级指标单因素评价可以得到隶属关系矩阵，它反映了某一、二级指标在各个指标上对各等级模糊子集的隶属情况，某一级指标的隶属情况分析就需要对二级指标的单因素评价结果进行综合。
四、应用前景
重大政策社会稳定风险评估是建立在与之相类似的科学理论、方法及技术手段基础之上，通过事先对重大事项的社会稳定风险程度进行分析预测、研判评估，及时发现影响社会稳定的隐患问题，及早采取针对性措施予以防范化解，为确保重大事项顺利实施提供科学依据和安全保障，保证社会运行在稳定与秩序的轨道上，从而防止严重危及社会稳定的局面出现。盲目决策，制定出台的政策、措施不科学、不合理、不符合群众的期待等此类问题，给社会稳定带来了巨大的压力。通过建立社会稳定风险评估制度，为决策设置一道“刚性门槛”，有利于提高决策的科学性，尽可能减少因决策失误给社会稳定带来的冲击。
[参考文献]
[1] （英）安东尼·吉登斯，赵旭东、方文译.现代性与自我认同[M].北京：三联书店，1998 .
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[3]童星.公共政策的社会稳定风险评估[J].学习与实践，2010，（9）.
2005年初，针对当时最易引发的一些重大建设工程，**市出台了《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》，明确规定凡新开工工程未经稳定风险评估不得盲目开工，评估出的严重隐患未得到妥善化解不得擅自开工。
新出台的规定，立即在实践中发挥出了积极效应。当年，**市船山区对“猫儿洲”立项整体开发，考虑到涉及2700余名村民整体搬迁，存在不稳定事件隐患，市里邀请了国家、省、市、区有关专家对项目进行风险评估。最终，这个项目被改为了结合新农村建设实施开发，得到了绝大多数群众认可和支持。
2006年，尝到了“甜头”的**市又进一步完善了风险评估机制，建立了《**市重大事项社会稳定风险评估化解制度》等八项工作机制，要求在重大政策、重大改革措施和其他事关人民群众切身利益的办法出台之前，均要认真组织开展风险评估。
“所谓风险评估，就是群众不受益、不支持的事，坚决不做！”**说。据统计，截至目前，**市共对281件重大事项进行评估，群众拥护并顺利实施156件占56％，暂缓实施33件、占12％，完善后实施68件、占24％，被否决的24件、占8％，经评估后实施的重大事项没有发生较大影响稳定问题。
“否决还是实施，每一次评估都要讲科学”
重大工程、改革、决策涉及利益面广，问题错综复杂，科学评估尤为重要。为抓好社会稳定风险评估，**市经过调查研究、实践探索，从内容到办法、从目的到责任追究等，都建立了一套完整、周密、细致的政策规定和工作体系。
**说：“否决还是实施，每一次评估都要讲科学。否则，也可能会损害老百姓利益，造成不良社会影响。”
为确保风险评估科学性，在开展风险评估的过程中，**市始终坚持着“五步走”：第一步，确定评估对象，全面掌握情况；第二步，分析预测、评估风险；第三步，形成社会稳定风险评估报告；第四步，通过对显性风险、潜在风险和可能诱发风险的因素进行综合研判，确定风险系数，提出四级预警的分类处置意见，作出不准实施，暂缓实施、分步实施、准予实施的决定；第五步，各级维稳办负责抓好本地社会稳定风险评估工作、化解工作的督促和协调。
**年12月，**市**县水电气安装部门要求提高安装费用。作为一项涉及到老百姓切身利益的决策，**市立即对此展开风险评估。
12月25日，市物价部门举行了听证会，邀请消费者、经营者、其他利益相关方、专家学者参加，接着又开展群众满意度测评。最终认定，提价依据不充足、群众满意度测评支持率很低、方案不详实、配套措施不完善，否决了提价要求。
为全面贯彻落实风险评估机制，**市还规定，对贯彻执行社会稳定风险评估化解机制不力、酿成重大不稳定事件的，要坚决实施责任追究。如“凡发生重大的，取消责任部门、县区及主要领导当年评优、评先资格”、“发生重大不稳定事件造成严重后果的，主要领导应引咎辞职”等。
一条条“铁令”，成了“悬”在领导干部头上的一把“利剑”，也使“风险评估”成为**市家喻户晓的一个词汇。“现在啥事都要风险评估，改个桥梁名字都要听听我们的意见。但只要能通过评估的，那绝对是能让我们受益的，肯定要支持！”49岁的**区月山村村民罗贤丰说。
“民生配套”让风险评估插上“双翼”
**市维稳办主任侯贤松说，社会稳定风险评估机制变“保稳定”为“创稳定”，是“源头维稳”的一种表现形式，但风险评估只是针对重大项目和决策。为实现整个社会的和谐稳定，**市还配套出台了一系列民生政策，以解决特殊群体的实际困难，给“风险评估”插上了“双翼”。
在改善民生、维护社会稳定的过程中，**市倾力打造了“政务服务中心”、“惠民帮扶中心”和“群众接待中心”。如今，这三个中心被当地群众亲切地称为“政务超市、幸福驿站、群众之家”。
**市52岁下岗工人袁晓林的爱人**不久前得子宫肌瘤住院，花了3000多元钱，23岁的女儿**待岗在家。惠民帮扶中心了解到这一情况后，给他们申请了每月70元的困难补助金，并安排他们的女儿参加技能培训，帮助她顺利找到了一份工作。
**市总工会副主席何春林说，解决困难群众的实际困难，也是把稳定工作前移，杜绝可能出现的不稳定因素。
与惠民帮扶中心
一、社会稳定风险评估的内涵与价值
（一）社会稳定风险评估的内涵
社会稳定风险评估是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险，更好的确保重大事项顺利实施。
（二）社会稳定风险评估的价值
1、实现从被动应付到积极应对的理念转变
在新世纪新阶段，社会的变革、发展与转型使我国经济社会发展跃上了新的历史起点，又使我国社会进入了矛盾凸显期、多发期，群体性事件明显增加，社会稳定工作面临着严峻的形势。面对这种严峻的形式，各级政府改变亡羊补牢、被动应付的理念，树立未雨绸缪、主动应对的理念，在做出重大事项、重大工程项目等决策过程中对可能隐藏的社会稳定隐患进行评估，从源头上把影响社会稳定与和谐、引发社会冲突的风险降低到最低程度，将改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度结合起来，以减少社会矛盾与冲突，确保社会的和谐与稳定。
2、实现从传统到“自下而上”的社会管理模式转变
社会稳定风险评估制度使得传统的社会管理模式发生变化，各级政府在重大决策、重大工程项目的出台与实施过程中采用“从群众来，到群众中去”的社会管理模式，更加关注民意，注重与社会公众尤其是利益相关群体的沟通与协商，确保其知情权、参与权与表达权，平衡各方利益主体的利益，识别和评估社会风险，从源头上减少、化解社会矛盾与冲突，使得社会管理模式从“单向度管理”向多方治理转变。
二、社会稳定风险评估制度存在的问题
（一）对社会稳定风险评估制度缺乏战略性认识
当前，在探索与实践社会稳定风险评估制度过程中，各级政府仅将其视为维护社会稳定的一种手段，而没有从创新社会管理以及增强政府公信力的战略高度进行考虑，未曾正确看待改革发展与社会稳定风险评估之间的关系，导致各级政府实行社会稳定风险评估制度的内动力不足，影响了社会稳定风险评估制度的进程。例如，有些地方政府认为实施社会稳定风险评估会人为增加决策程序，提高行政成本，降低行政效率。还有一些政府部门出于经济方面的考虑很抵触实行社会稳定风险评估。这些都对社会稳定风险评估制度的进程以及效果产生消极影响。
（二）缺乏规范、权威的法律体系
当前，各地政府相继根据自身实际制定了关于社会稳定风险评估制度的规章、暂行办法、实施意见与试行条例，这些规范性文件的框架完整，逻辑清晰，对各地社会稳定风险评估工作的实行提出了指导性的意见。但是，全国却缺乏统一、规范的关于社会稳定风险评估制度的法律文本，这影响了社会稳定风险评估制度的权威与成效。此外，各地关于社会稳定风险评估制度的规范性文件都比较笼统与抽象，在实施细则方面有待进一步推敲与完善。例如，各地规范性文件中一般规定重大决定、重大工程项目都要进行社会稳定风险评估，对于“重大”一词，都没有做出进一步解释。
（三）评估主体科学性不足
目前，国内几乎所有“风评”实施细则都规定：在确定“风评”主体时遵循“谁审批谁负责”、“谁主管谁负责”、“谁建设谁负责”的原则。即重大决策与事项的提出部门、重大决策的起草部门、重大项目的审批部门、重大决策与项目的实施部门等都是社会稳定风险评估的责任主体。一方面，这是权责一致的表现，另一方面，也难免陷入“自己评价自己”，“既当裁判员又当运动员”的困境，这不仅影响社会稳定风险评估的质量，也降低社会公众对这些重大事项、重大工程项目的认同度与支持度，甚至影响政府公信力。另外，在社会稳定风险评估过程中常会遇到许多专业性问题，还需要熟练运用问卷设计、数据处理等专业技巧，社会稳定风险评估主体在评估过程中很难完全掌握，从而遭遇专业性不足问题，影响社会稳定风险评估的准确性与科学性。
（四）公众参与社会稳定风险评估程度不够
在实践探索中，虽然各地在关于社会稳定风险评估制度的规范性文件中设置了群众走访、听证会、问卷调查以及专家座谈等方式听取各方意见，在实践过程中，有些地方政府宗旨意识不强，不愿意听取社会公众尤其是相关利益群体意见，甚至存在害怕公众知晓从而影响重大决策与项目开展的顾虑，采取封闭式方式实施评估，忽略包括相关利（下转第157页）（上接第85页）益群体在内的社会公众的知情权、参与权与表达权，导致社会公众的意志无法表达，影响社会稳定风险评估的质量与效果，进而影响公共决策的科学性与民主性。
三、完善社会稳定风险评估制度的对策
（一）强化对社会稳定风险评估制度的认识
各级政府应高度重视社会稳定风险评估制度，将其列入重要工作议程，逐步推进社会稳定风险评估制度。各级政府在推进社会稳定风险评估制度时应正确认识社会稳定风险评估与改革发展之间的关系，改变传统的依靠国家强制力与威慑力保持社会稳定的做法，在做出影响社会公众合法权益的重大事项与重大工程项目等决策过程中引入社会稳定风险评估制度，做到公众不同意的坚决不通过，提高社会稳定风险评估制度的战略地位，提高各级政府实行社会稳定风险评估制度的内生动力。
（二）完善与社会稳定风险评估制度相关的法律法规体系
完善与社会稳定风险评估制度相关的法律法规体系可以为社会稳定风险评估工作的顺利开展提供制度保障。可以考虑出台全国性的关于社会稳定风险评估制度的指导性文件，明确各职能部门的职责与权力，使得社会稳定风险评估制度成为出台重大事项与重大工程项目决策的法定前置程序，强化社会稳定风险评估制度的权威性。同时，细化现行的关于社会稳定风险评估制度的规范性文件，改变比较抽象与笼统的相关规定，确保社会稳定风险评估制度的可操作性，提高社会稳定风险评估制度的有效性。
（三）提高社会稳定风险评估主体的科学性
为了确保社会稳定风险评估主体的科学性，就必须提高社会稳定风险评估主体的中立性与专业化。可以将第三方专业评估机构纳入社会稳定风险评估的主体中，提高社会稳定风险评估的公信力与专业性。当前，已经有部分地方政府开始尝试将第三方专业评估机构引入社会稳定风险评估的主体中，例如深圳市、上海市等已将一些社会稳定风险评估项目委托给某些投资咨询公司，提高了社会稳定风险评估项目的专业性与准确性。但是，社会稳定风险评估主体的中立性与专业化任重道远，需要政府有足够魄力推进评估主体的中立性与专业化，同时不断培育相关的专业机构，促进其尽快成长。
一、实施原则
1、属地管理。局属各单位负责领导、组织、实施各自管辖范围内的社会稳定风险评估工作。
2、各负其责。按照“谁主管、谁负责”、“谁批准、谁负责”、“谁经营、谁负责”和归口评估的要求，各单位负责组织本单位和所涉及主要范围的社会稳定风险评估工作。
3、科学评估。依据国家法律法规和党的方针政策，按照规范程序，全面深入分析，科学预测评估，准确把握人民群众长远利益和现实利益的平衡点，准确研判社会稳定风险及可控程度，最大限度地预防和减少不稳定因素，努力促进经济发展、群众受益、社会稳定。
4、发扬民主。坚持民主集中制，走群众路线，广泛听取各方面意见，切实保障群众的知情权、参与权、监督权，最大限度地反映和兼顾不同群体的利益诉求，妥善协调利益关系，努力促进社会和谐。
二、重点领域
围绕重大决策、重大政策、重点项目、重大改革及事关广大群众切身利益的事项和问题，积极推进社会稳定风险评估工作，重点在以下领域进行深化。
环境保护收费标准的制定和调整；可能造成环境改变或较大污染物排放的项目建设；环境投诉处理等。
三、主要内容
围绕评估事项可能存在的社会稳定风险，开展安全性、合法性、合理性、可行性等评估工作，分析、评估不稳定隐患和问题以及风险程度和可控程度。
1、安全性评估。是否存在可能引发的苗头性、倾向性问题；是否存在影响社会稳定的其他隐患；是否有相应的预测预警措施和应急处置预案；是否有化解矛盾的对策措施。
2、合法性评估。是否符合国家法律、行政法规、地方性法规和规章；是否符合党的政策；是否符合中央和省市县制定的规范性文件；政策调整、利益调节的法律政策依据是否充分；是否符合法定程序。
3、合理性评估。是否符合科学发展观的要求；是否兼顾群众的长远利益和现实利益；是否兼顾各方面利益群体的不同诉求；是否遵循公开、公平、公正原则。
4、可行性评估。是否征求了群众意见和组织开展了前期宣传工作；是否符合大多数群众的意愿；是否能保障所需的人力、财力、物力；是否确保相关政策的连续性和稳定性；出台的时机是否成熟；是否会导致相关行业、相邻地区群众的攀比。
四、评估程序
1、责任部门自评。决策提出部门、政策建议部门、项目报审部门（单位）、改革牵头部门、工作实施部门是社会稳定风险评估工作的直接责任部门，应在提出决策和政策建议、报审项目、启动改革、开展工作之前对所涉事项范围、人群等组织进行社会稳定风险评估。责任部门按以下步骤实施评估：①制定评估方案。成立评估工作领导小组，在广泛征求基层及有关方面意见建议和了解掌握评估事项基本情况的基础上，把握评估重点，制定评估方案，适时组织评估；②缜密分析预测。围绕评估事项的安全性、合法性、合理性、可行性等进行全面分析评估，特别要对因实施评估事项可能引发的矛盾冲突及所涉及的人员数量、范围和激烈程度作出分析预测；③形成评估报告。结合各方收集掌握的情况，研究作出总体评估结论，形成评估报告。评估报告应明确评估事项基本情况、社会稳定风险预测情况及化解风险工作预案等内容。同时，将评估报告决策建议、政策草案、项目报告、改革方案、工作规划一并提交主管部门审查，需逐级审核确认的应逐级提交。
2、主管部门审查。主管部门从法律法规、政策、维稳工作等评估报告进行审查。对评估报告涉及的相关不稳定情况和问题，认真调查核实，深入分析研究，向决策者提交审查意见并提出相关工作建议。审查工作中，可邀请纪检监察、法制、政研、维稳、及有关部门参加。
3、决策机构作出决定。党委、政府和有权作出决定的机构依照法定程序和民主集中制原则，对评估事项作出实施、部分实施、暂缓实施、不实施的决定，并及时将决定情况和相关要求反馈主管部门。
4、履行备案手续。主管部门在将决定情况和相关要求反馈责任部门前，要将评估报告及决定情况等相关材料送同级党委维稳办备案。同级党委维稳办要把评估事项列为维稳工作关注对象，跟踪了解，掌握动态，督促落实维稳措施。
5、落实维稳措施。主管部门和责任部门要严格执行评估决定和要求，制定和落实化解社会稳定风险工作预案，切实做好群众工作，严防的发生。重大事项实施过程中遇有重大问题，主管部门要及时与同级党委维稳办沟通，以便研究跟进措施，有效调控稳定风险。
五、工作要求
1、加强组织领导。各单位负责人是社会稳定风险评估工作的第一责任人，要高度重视，把社会稳定风险评估作为重大事项实施的前置程序和必要条件，做到未经社会稳定风险评估的不审批，未经批准或虽经批准但涉稳重大隐患尚未消除的不实施。要坚持将社会稳定风险评估工作，严格考核奖惩。
【关键词】社会稳定；风险评估；第三方组织
对重大事项开展社会稳定风险评估是中央面对复杂社会形势形势所做出的一项重要部署，是社会管理领域的一个重大创新。十七届五中全会明确要求“建立社会稳定风险评估机制”，“十二五”规划纲要也提出要“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。至此，推进重大事项社会稳定风险评估（下文简称风评）成了全国社会管理领域的一项重要工作。
但是，各地在风评工作的实践中普遍存在一些亟需解决的问题。
首先，各地开展的评估操作普遍存在评估程序不严格、评估结论可信度低等现象。
一个规范的评估需要通过问卷调查、个体访谈、群体访谈等形式了解相关人群的诉求；应该组织、公安、司法等部门召开联席会议，论证应对风险的措施和风险的可控性。但是，各地在评估中往往没有按照规范程序进行操作，例如，发放调查问卷时并没有进行随机抽样；问卷设计简单粗糙，缺乏基本的信度效度检测；甚至根本没有问卷调查这个过程。又如，召开风险论证联席会议首先需要一个初步的风评草案，然后逐项分析论证，最后保存好会议纪要。但很多会议由于事前没有准备草案，大家的讨论没有集中点，开成了散漫的“神仙会”；下结论时，主要靠牵头单位领导的个人经验，而不是根据评估指标做系统判断；更有甚者，很多风险论证会并没有形成会议纪要附署在风险评估报告后。
由于评估程序不严格规范，评估的结论自然可信度很低，一位地方党委主管风评的领导曾气愤地批评这种风险评估“徒具形式，既没有实际效用，又交代不了上级检查。”
其次，在各地的风评操作中，评估工作通常由重大项目的报（建）单位、重大政策的出台部门负责组织，于是，风评的责任主体“既当运动员又当裁判员”，陷入“自己评自己”的困境。
目前来看，国内几乎所有风评实施细则都规定：在确定风评主体时遵循“谁审批谁负责”、“谁主管谁负责”、“谁建设谁负责”的原则①。也就是说，重大政策的起草部门、重大建设项目的审批部门、建设部门是风评的责任主体，负责组织风评工作。从表面上看，这个种做法体现了“责权利”统一的原则，但事实上这是一种典型的“自己评自己”，我们很难指望一个建设项目的报（建）单位，一面撰写项目的可行性报告，一面在风评报告中作出“暂缓建设、停止建设”的结论；我们很难指望一个政府部门，一边制定新的社会管理政策，一边又在风评报告中承认自己制定的方案“有很大的社会风险”。可以说这种评估责任主体的“错位”现象不仅会破坏风评的科学性，甚至会损害风评的严肃性。
从根本上看，造成上述问题的原因在于当前社会没有专业的风险评估机构，今后必须培育专业风险评估机构，形成风险评估的第三方，使重大事项社会稳定风险评估走上专业化的道路。
风评涉及到许多专业知识，诸如问卷设计、抽样调查等。对项目的建设方、政策的出台部门而言，风评并不是一项常态工作，他们常常缺少这方面的经验和专门人才。另外，目前各地组建的风险评估小组由公安、、司法等相关部门的工作人员和科研院所的学者组成，共同座谈分析事项的风险，但是相关部门不可能每次都把自己最有经验的人员派来参与评估，“专家学者”也常常不是风险评估领域的专家，而是社会学、法学、管理学、新闻传播等领域的学者。因此，评估小组的成员有很大的不确定性，从根本上看是临时性、非专业性的。这种局面也严重地影响”风评”的质量，使风评结论难以起到实际效果。只有把风险评估的具体操作交给专业的风险评估机构、专业的风险评估人员，才可能从根本上解决这个问题。
目前一些地方已经尝试着走专业化的道路，如上海市、深圳市、宁波市把一些风评项目委托给投资咨询公司。投资公司按照“建设项目社会影响评估”的指标体系进行”风评”。这种做法在一定程度上实现了评估的专业化，评估的准确性有了一定的保证。但是，这种尝试也存在一些问题，首先，“建设项目社会影响评估”尽管和风评存在一些重合的地方，但是也有很多不同，把它的指标体系套用到风评中，存在很多问题，不能准确预测出未来的风险。其次，投资咨询公司并不是严格意义上的“第三方专业组织”，它仅仅是一种提供咨询服务的企业――这种服务不像审计所、环评所提供的服务一样有“公共性”。因此，投资咨询公司所做的风评报告在公信力上存在天然缺陷。
就目前而言，国内外并没有真正的风险评估第三方专业组织，政府部门应该发挥引导、扶持的功能，培育真正的第三方社会风险评估机构。从理论上看，专业评估机构的组织形态类似于会计师事务所，由评估师组成，评估师要通过考试获取资格证书，只有获得资格证书的评估师才有资格参与风险评估。政府主管部门负责评估师资格考试和资格认定，同时负责对评估机构的资质审核。这种风险评估机构才算是真正的第三方专业组织，而不像投资咨询公司一样仅仅是一个咨询服务企业。这种机构才能做到所提供的服务既是针对企业的，也是面向政府和社会公众的，既对企业负责，也对政府和公众负责。
很明显，培育上述专业评估机构需要大量合格的“风评师”，但我国目前没有这一行业，也没有相关的资格考试。这就需要政府部门从现在开始着手做一些基础性的工作，例如和高等院校合作建立风险评估研究和培训基地，首先培养一批科研人员，再以他们为师资力量开展风险评估的教学培训并研发风险评估的资格考试体系。时机成熟后，可以举办“风险评估师资格考试”，给考试合格人员颁发“风险评估师资格证书”，进而把风评师组织起来形成专业风险评估机构。
有了第三方专业风险评估机构，我们就可以把风评的责任主体与实施主体区别开来，由专业风险评估机构负责具体的风险评估工作。重大事项决策的提出、政策的起草、项目的报（建）批、改革的牵头、工作的实施等有关部门仍然是负责组织社会稳定风险评估工作的责任主体，但是责任主体并不负责具体评估（或仅仅负责初次评估），而是把具体评估（尤其是正式的二评）委托给专业评估机构。风评的责任主体承担评估的义务，出资聘请专业评估机构做具体评估，同时对评估过程给予协助；专业评估机构受聘于评估责任主体，提供优质的、低成本的评估服务，并对评估质量承担责任。
另外，有了第三方专业风险评估机构后，就可以建立有效的责任追究制度。评估机构和评估师评估了一个项目的社会风险后，地方的维稳主管部门根据项目在实施中实际出现的风险状况，对评估的准确性进行判定打分，每年做分值考核，当评估机构或评估师的分数低于某个标准后，可取消其评估资格。在此期间，当评估机构、评估师出现重大工作失误或篡改数据等问题时，主管部门可吊销其评估资格。
总之，当前必须大力培育专业的社会风险评估机构，这样才能使风评工作获得专业化的保障，风评的科学性、规范性才会得到提高。另外，把风评的具体操作交给专业组织就可以避免“自己评自己”的困境，同时，可以建立更有效的针对专业组织的监督审查机制。这些都会在根本上提高风评结论的公信力。
注释：
Abstract： This paper takes a 500kV substation engineering project in Kaili Power Supply Bureau as an example， introduces the theory of social stability risk， and uses empirical analysis on its social stability risk assessment. The author has made a personal and comprehensive analysis from the project's legality， scientific， rationality， feasibility， safety and so on. The conclusion of this project is that the social stability risk of the project is low， and puts forward the corresponding risk prevention measures. The results of this study will provide reference for the future social stability risk assessment of major projects.
关键词： 重大工程项目；电网工程；社会稳定风险；评估
Key words： major projects；power grid project；social stability risk；evaluation
中图分类号：F284 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）31-0049-04
0 引言
近年来，我国经济迅速发展，一系列重大工程项目相继启动，这对所在地的经济、环境及社会发展都起了一定的推动作用，但是，由于有的重大工程项目征地拆迁补偿不合理、忽视生态环境保护等，从而引发了一些，如，宁波镇海PX项目事件、沪杭磁悬浮引发市民集体散步事件等。深入探究这些重大背后的原因，大多是由于对涉及广大群众切身利益的重大项目论证、评估不够充分，或者对重大改革政策出台后果预测不足而导致的。为此，有必要对重大项目进行社会稳定风险评估。电网工程项目属于重大工程项目，它投资大、建设期长，从项目规划、审批、设计、施工到竣工验收，牵涉到土地预审、规划红线、环境评价、土地征用、青苗赔偿等多个环节，社会影响面大，如果项目立项前评估不够充分，将有可能造成一定的社会风险。因此，将社会风险理论引入电网工程项目，并对其进行社会稳定风险评估，既能保证工程项目决策的科学性、民主性，保证电网规划建设与社会的协调性发展，也能从源头上减少或预防社会矛盾，从而维护社会的稳定。
1 重大工程项目社会稳定风险评估概念
“重大工程项目社会稳定风险评估”是指，对实施重大工程项目可能影响社会稳定的各种因素进行科学预测、分析、研判，评估其发生危害社会稳定的可能性，并区别不同类型的风险，制定应对风险的策略和预案，采取针对性措施有效规避、预防、降低、控制、化解社会稳定风险，确保重大工程项目顺利实施的一系列工作总称。[1]
2 重大工程项目社会稳定风险评估实例分析
本文将以凯里某500kV变电站工程项目的建设为例，对其进行社会稳定风险评估。电网建设工程项目是国家重要的基础设施项目，随着黔东南工业的大发展，该变电站的建设将对凯里的经济发展起着很大的推动作用，如，建设的凯里炉山工业园区、黔东工业园区等都需要电力支撑。但是，由于该项目牵涉到土地预审、规划红线、环境评价、土地征用、青苗赔偿等多个环节，社会影响面大，如果立项前评估不够充分，将有可能造成一定的社会风险。如，施工冲突、法律纠纷等，为了有效分析和控制该项目的社会风险，有必对其进行社会稳定风险评估。
2.1 凯里某500kV变电站工程项目概况
凯里某500千伏输变电项目，地处凯里市南郊某镇，距离市中心约15公里，面积：102.645亩，投资：约5亿元人民币，建设期：2年。根据凯里变所处地理位置、出线规模和负荷分布情况，该站500kV线路向东西两侧出线，220kV线路向南出线，该项目的建设从近处看，可提高凯里地区的供电可靠性，满足凯里地区新建项目的负荷要求；从远处看，可缓解贵州西电东送中通道的送电压力，将对凯里中部及北部地区的负荷发展具有支撑作用。
2.2 凯里某500kV变电站工程项目社会稳定风险单项评估
作者将从五个方面对凯里某500kV变电站工程项目的社会稳定风险进行单项评估，即项目的合法性、科学性、合理性、可行性、安全性。为便于评估表述准确，作者还同时对这五项内容的社会稳定风险进行了五个等级划分。其小至大依次表述为：很小、较小、中等、较大、很大。[2]
2.2.1 项目的合法性风险评估
评估内容：该项目是否符合现行法律、法规规定或行业规范，是否履行了审批、核准、备案等法定程序。
本项目具有的相关手续有：①《凯里500kV输变电工程可行性研究和勘察设计招投标中标通知书》（GZDWSJZHBG-09-005）；②《500kV及以上交流输变电工程可行性研究内容深度规定》（Q/CSG11516-2009）。
本项目设计规范。其依据有：①《500kV及以上交直流输变电工程可行性研究内容深度规定》；②贵州电网公司招标中心文件《中标通知书》；③《中华人民共和国工程建设标准强制性条文―电力工程部分》（2006版）；④《中华人民共和国工程建设标准强制性条文―房屋建筑部分》（2009版）；⑤变电站总布置设计技术规程（DL/T 5056-2007）；⑥电力系统设计技术规程（DL/T 5429-2009）⑦继电保护和安全自动装置技术规程（GB 14285-2006）等。并按照上述相关规程、规范的要求严格执行。此外，该工程的征地、拆迁程序也在按照我国《土地管理法》和《城市拆迁安置补偿条例》等法律、法规的规定按部就班进行中。综上分析，该工程项目合法，手续完备，程序完备。
风险评估等级：很小。
2.2.2 项目的科学性风险评估
评估内容：该项目是否坚持了科学发展观，是否符合当地经济社会发展规律和该局长远发展规划，是否把电网发展速度和社会可承受能力有机地统一了起来。
该项目能满足凯里中部及北部地区负荷发展的需求。根据凯里地区负荷发展情况看，负荷主要分布在凯里中部和北部。其中，中部片区主要有凯里市区和炉山工业园区等大用户、北部片区主要有恒盛公司、黔东工业园区等大用户。而目前就仅有施秉变一个500kV变电站单主变运行，随着“十二五”期间工业的大发展，鑫源锰业、新荣盛硅业等大用户投产，原来的恒盛公司、润达厂等大用户也在升级改造，预计凯里电网这两个片区均亟需新增500kV变电容量，才能满足凯里地区负荷发展的需要。也就是说，只有尽快建设凯里某500kV变电站，才能对凯里中部及北部地区负荷发展起到支撑作用。
该项目可加强凯里城市电网结构，提高供电能力及供电可靠性。目前，凯里电网仅有2个500kV变电站――施秉变和黎平变，且目前均为单主变运行，变电站距离较远且相互间无220kV电气联系，发生主变故障时仅能通过福泉变、铜仁变下网电力。随着铜仁地区及外送怀化负荷的增加，铜仁变供电压力将增大，受供电能力限制无法对凯里地区提供更多的电源备用；福泉500kV变主变容量稍大，但福泉变C翁郎变双回线路投运近20年，随着负荷继续增长，“卡脖子”问题将会凸显，如果一旦施秉变单台主变故障，凯里电网将损失大量负荷。所以，凯里某500kV变电站的修建意义重大，它将有利加强凯里城网网架结构，缓解福泉变C翁郎变双回220kV线路的供电压力，提高凯里中部片区的供电能力，同时可为雷山、台江、剑河等地区远景发展提供220kV接入点。
该项目可缓解贵州西电东送中通道的送电压力。目前贵州东部电网与主网的联系仅靠中部福泉500kV变-施秉500kV变双回500kV线路一个通道，供电压力较大，随着东部负荷的增加，该通道供电压力将更大。新建凯里某500kV变电站以后，施秉变所供部分负荷将转由凯里变供电，在贵州西电东送北通道―大兴500kV变-诗乡500kV变线路建成以前缓解福泉500kV变-施秉500kV变双回500kV线路的供电压力，减少潮流迂回，降低网损。综上分析，该变电站的建设坚持了科学发展观，符合当地经济社会发展的需要和凯里电网的建设规划。
风险评估等级：很小。
2.2.3 项目的合理性风险评估
评估内容：该项目实施方案是否周密、完善，是否符合节约投资的理念。
自2010年4月以来，贵州电力设计研究院先后多次组织电气、土建、水工、线路、地质、测量、水文气象等专业人员，会同凯里供电局、当地政府有关部门及国土所等单位人员一起，对凯里某500kV变电站进行了现场踏勘选址。站址选择考虑了地质稳定条件，尽量避开不良地质、水文现象，还要充分考虑出线条件，避免占用基本农田，尽量少占良田，减少拆迁，避开矿产资源和文物，尽量减少土石方量，有利防洪、排涝，水源、电源、生产运行方便等因素，同时要使变电站在电力系统规划发展中，处于合理的位置，有利于电网安全稳定运行等。按照上述条件，该变电站最终选中了凯里市南郊某镇。该站主要占据的是一块坡地，无民宅，无有可供开采的矿产资源，无文化遗址、地下文物等，只有少量的旱地，另有35kV线路一回，架空通信光缆两条、灌溉水池1个、家族墓群90余座，机耕道1条，少量经济梨树，离镇中心约3公里，不扰民又交通便利，完全符合节约投资的选址条件。
风险评估等级：很小。
2.2.4 项目的可行性风险评估
评估内容：该项目实施方案是否兼顾了各利益群体的不同诉求，是否遵循公开、公平、公正原则。
早在2009年，贵州省人民政府就出台了《关于加快我省电网建设改造工作的意见》（黔府办发（2009）12号），[3]黔东南州人民政府也出台了《贵州电网公司落实中央扩大内需决策部署加快电网建设改造战略合作协议》（黔东南府办发〔2009〕213号）。[4]所以，在项目开展之初，该项目就得到了当地政府和相关行政部门的大力支持，凯里市政府、市土地开发中心、市国土房管局等部门与凯里供电局一起对征地工作周密谋划、精心组织，积极推进。在制定征地补偿方案时，采取的是“换位”思考方式，尽力解决村民的实际问题。如，反复与被征地村民沟通，征求他们的意见和建议，在政策允许的范围内，尽可能给予村民最大的补偿；对个别抵触情绪较大的村民，多次上门单独做工作，以情感人，以理服人，消除其对抗心理。另外，针对社会上偶发的与本项目征地有关的零星失实评价言论，充分利用媒体，如网络、电台、电视台、报纸等进行正面报道，消除误解，引导村民支持征地拆迁工作。
据作者了解，凯里供电局的做法是，按照黔东南州人民政府府办发〔2009〕213号文件规定对他们给予补偿。经过多次协调，双方达成了以下补偿协议：项目共征用土地102.645亩，征地、赔偿费用共计1350.95万元。其中，征用费1026.45万元，迁移补偿费324.5万元（含迁移坟墓90座，每座5000元，合计45万元；35kV线路1回，每公里35万元，合计35万元；通信光缆拆迁，每公里50000元，合计10万元；棵树赔偿，每颗1000元，合计200万元；还建修整水塘一个20万元，还建原有水沟一个10万元；青苗赔偿每平方米1500元，合计4.5万元）。总之，该项目做到了事前征求群众意见，兼顾了各利益群体的不同诉求，征地、赔偿标准也是按照相关文件执行，做到了公开、公平、公正，所以，群众抵制征地拆迁的风险较小，项目具有可行性。
风险评估：较小。
2.2.5 项目的安全性风险评估
评估内容：是否会给当地群众产生生存危机，是否造成群众对生活环境的担忧。
当前，社会上有相当多的人误认为输变电设施会产生“辐射污染”或“电磁辐射污染”，因此，一些居民在要求享受高质量供电的同时，却以变电站会产生“电磁辐射”或“电磁辐射污染”为由，坚决反对变电站的建设。对于人们担心的这一问题，作者咨询了凯里供电局工程部负责人，该负责人介绍，该变电站的环境评估是严格按照我国环境保护行业标准《500kV超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价技术规范》进行的，不会对周围环境造成电磁污染。至于人们的担心，这是一种认识上的误区。该负责人进一步解释，变电站对周围的辐射量，其实比夜空满月时对地面的辐射量还小2000倍。并且，电磁辐射不等于电磁污染，我们人类本身就处在各种电磁辐射的包围之中，天然磁场、太阳光等都会发出强度不同的辐射，像生活中各种家用电器，如电视机、电冰箱、微波炉、家用电脑、电吹风、电热毯、护眼灯等也会产生电磁辐射，不过只有当辐射超过一定数值（安全值）时才会对人体产生危害，也就是人们通常说的电磁污染。由于家用电器工作时往往距离人体太近，其产生的电磁辐射要远远大于变电站所产生的电磁辐射。所以，在项目建设的前期，工作人员已向村民普及宣传了环境污染保护方面的知识，从源头上减少了发生环境矛盾与纠纷的可能性。
风险评价：较小。
2.3 综合评估分析
上文已对凯里某500kV变电站工程项目可能引发的社会稳定风险进行了单项评估，为便于度量该项目整体风险的大小，作者认为有必要对上述各类风险的可能性大小进行量化。[5]首先，先确定每类风险因素的权重。通过走访专家，查阅文献资料，作者将各类风险因素的权重取值范围定为[0，1]，即取值越大，表明该评估项目存在的风险可能性就越大。其次，再确定各类风险项的大小等级值。上文已将风险划分为很小、较小、中等、较大、很大五个等级，根据专家们经验，他们认为，任何项目都存在一定风险的可能性，所以0的取值一般不考虑，那么，本文就将[0，1]的取值分为五个等分，即每0.2为一个等级，相对应的，风险可能性从小到大的取值分别为0.2，0.4，0.6，0.8，1.0。最后，再将每类风险因素的权重与等级值相乘，就可得出该类风险因素的得分，其计算公式为W×C
W表示某类风险在所有风险中的重要性；
C表示风险可能性大小的等级。
把各类风险的得分加总求和即得到综合风险的分值，其公式为：
∑W×C
按照上述公式计算，我们可量化出凯里某500kV变电站工程项目的综合风险值（表1）。
按照国家发改委关于《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》规定，社会稳定风险分为高中低三级。如按[0，1]的取值范围，可将这三级风险进行下列量化：当综合风险分值为0～0.3时，表示该项目风险低，有引发个体矛盾冲突的可能；当综合风险分值为0.31～0.6时，表示该项目风险中，有引发一般性的可能；当综合风险分值为0.61～1.0时，表示该项目风险高，有引发大规模的可能。从上表可看出，该项目可能引发的不利于社会稳定的综合风险值为0.28，在0～0.3的取值范围内，属于风险程度低的范围，这意味着该工程项目在实施过程中出现的可能性不大，可以立项。
当然，工程项目的低风险并不代表零风险，亦即说，任何低风险的工程项目都不排除会发生个体矛盾冲突的可能。因此，在对工程项目进行社会稳定风险评估时，要制定相应的防范措施。
3 凯里某500kV变电站工程项目的风险防范措施
3.1 加强组织领导
为加强对该项目工程社会稳定风险评估工作的统筹协调，应专门成立工作领导小组和相应的组织机构，切实抓好落实，确保工程顺利实施。
3.2 加强政策宣传
要通过网络、电视、广播、报纸等多种新闻媒体，继续加强对村民征地拆迁政策的宣传和电网建设工程是拉动地方经济发展的基础工程的政治宣传。让村民明白，当前的征地拆迁会对他们有少量的利益损失，但权衡利弊，将来会是最大的受益者。
3.3 加强风险预警
任何矛盾和问题都不是一蹴而就的，都有积少成多、积微成巨的过程，的发生也是如此。要想在工程项目建设中将可能造成的社会稳定风险控制在最低限度，必须建立风险预警制度，如制定维稳工作预案，成立应急办公室，建立每日排查制度等，随时关注因征地拆迁问题的来信来访，定期分析各类可能引发的因素，做到预防在先，准备在先。一旦发现突发事件的苗头，各方力量和人员都能立即投入到位，各司其职，有条不紊开展工作；涉及单位的主要领导要亲临现场，对能解决的问题要现场给予承诺和答复，确保事态不扩大，把不稳定因素的影响控制在萌芽状态。
4 结语
综上所述，对重大工程项目进行社会稳定风险评估，就是要调适好项目建设与相关单位、相关民众的利益关系，做到既要上项目，又要保护好相关利益者的合理要求，做到将可能发生的社会稳定风险的重心从事后处理前移到事前预防上来，将各类社会稳定风险控制到最低，让重大工程项目在促进经济发展的同时，也惠及广大人民群众。
参考文献：
[1]江西省发展和改革委员会课题组.构建重大工程项目社会稳定风险评估机制的研究[J].价格月刊，2011（12）：1.
[2]张鹏，李国峰，刘丽.土地征收中的社会稳定风险评估――以广州新客站周边土地储备项目二期征地为例[J].国土资源科技管理，2010（06）：73.
[3]贵州省人民政府网.[EB/OL].http：///xxgk/gwgb/qfbf/58321.shtml 2013-04-13.
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