时间：2023-03-10 14:49:46
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论文摘要：规范行政诉讼对象的立法包括实体法和程序法。由行政管理的广泛性和多样性所决定，行政诉讼证明对象的实体法依据比较复杂，涉及到公安、工商、税务、规划、财政、卫生等多个行业，行政法律、法规也相应地存在着行政处罚、行政许可、行政收费、行政合同等多种形态。具体行政行为的复杂多样性决定了各个行政诉讼中的证明对象的差异性。
一、有关行政诉讼证明对象的立法规定
规范行政诉讼对象的立法包括实体法和程序法。由行政管理的广泛性和多样性所决定，行政诉讼证明对象的实体法依据比较复杂，涉及到公安、工商、税务、规划、财政、卫生等多个行业，行政法律、法规也相应地存在着行政处罚、行政许可、行政收费、行政合同等多种形态。具体行政行为的复杂多样性决定了各个行政诉讼中的证明对象的差异性。
行政诉讼证明对象的特点集中体现在《行政诉讼法》第5条和第32条的规定上。其中，第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”由此可见，具体行政行为的合法性审查与判断，是行政诉讼的中心任务，与之相应，凡是与具体行政行为的合法性相关的事实与规范性文件，均属于行政诉讼证明对象的范围。
根据行政复议法的有关规定，行政复议申请人对行政复议决定不服的，可以向人民法院，而行政复议机关依申请人的申请，可以附带审查抽象行政行为，这就意味着抽象行政行为也可成为行政诉讼的证明对象。[1]同时，依据国家赔偿法的规定，行政赔偿诉讼是一种特殊的行政案件，其证明对象与一般的行政诉讼不同。
此外，行政诉讼法、国家赔偿法及行政复议法中都有关于行政诉讼程序法事实的规定，这些也属于行政诉讼证明对象的内容。
二、行政诉讼证明对象的内容
我们认为，行政诉讼证明对象总体上可以分为五类：与被诉具体行政行为合法性和合理性有关的事实、与行政赔偿构成要件有关的事实、被诉具体行政行为符合行政程序的事实、行政诉讼程序事实以及规范性文件。
（一）被诉行政行为合法性和合理性有关的事实
行政行为是指行政机关行使行政职权，依法作出的具有法律效力的行为，包括具体行政行为和抽象行政行为。
1、与被诉具体行政行为合法性和合理性有关的事实。具体行政行为是指行政机关行使职权，对特定的公民、法人或者其他组织和特定的事件单方面作出的直接产生法律效力的行为。由于被诉具体行政行为的合法性和合理性是一般行政诉讼的主要对象，故与此有关的事实就成为一般行政诉讼的证明对象。具体包括如下4个方面的事实：
（1）行政机关具有法定职权的事实。即被告行政机关是否有权对外以自己的名义代表国家进行行政管理活动，如果答案是肯定的，接下来的问题是该行政机关是否有权作出被诉具体行政行为，也就是说是否承担相应的行政职责。根据依法行政原则，这两种事实取决于单行的行政法律、法规的规定。
（2）原告是否实施了被处理行为或者是否符合法定条件的事实。在行政执法程序中，原告是行政相对人，行政机关要作出正确的行政行为，必须准确认定相对人。例如在行政处罚案件中行政机关必须准确认定原告是否是应当遭受处罚的人。在查明相对人是待处理行为的责任主体之后，行政机关应当时一步查明待处理行为本身的情况，如原告实施违反治安管理秩序行为的事实。在行政许可和不作为的具体行政行为案件中，行政机关还应当进一步查明相对人是否符合法定的颁发许可证或者享受给付和保护的条件。这些事实可能成为行政诉讼的证明对象。
（3）被告作出被诉具体行政行为时目的是否正当的事实。目的是被诉具体行政行为合法性的主观标准，人民法院要查明这个事实，可以从被告的记录和当事人陈述作客观的认定。
（4）被诉具体行政行为的处理与案件的事实、情节和性质是否相适应。根据《行政诉讼法》第54条的规定，行政处罚显失公正的，人民法院可以判决变更，这是有关审查行政处罚合理性的规定。
以上事实，不仅适用于作为的具体行政行为案件，而且适用于不作为的具体行政行为案件；不仅适用于有利的具体行政行为案件，而且适用于不利的具体行政行为案件。
2、有关抽象行政行为合法性的事实。抽象行政行为是指行政机关依法对不特定的人和事件制定具有普遍约束力的行为规则的行为。依行政复议法的有关规定，行政法规和规章以外的抽象行政行为可以成为行政诉讼的审查对象，与其合法性有关的事实也就相应地成为一般行政诉讼的证明对象，具体包括如下方面的事实：
（1）作为抽象行政行为主体的行政机关是否享有实施该抽象行政行为的行政职权。
（2）制定抽象行政行为的程序是否合法。
（3）抽象行政行为的适用范围和效力情况。
（二）行政赔偿构成要件有关的事实
行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使行政职权过程中违法侵害公民、法人或其他组织合法权益造成损害的，由国家承担的赔偿责任。在行政侵权赔偿诉讼中，行政赔偿构成要件的事实是主要的证明对象，也是行政赔偿诉讼证明对象区别于一般行政诉讼证明对象之所在。具体包括如下5个方面的事实：
（1）侵权行为是否由作为被告的行政机关及其工作人员实施。对工作员应当作广义上的理解，不仅包括具有公务员身份的工作人员，而且包括接受行政机关指派或唆使从事实施侵权行为的公民。
（2）侵权行为是否是行政机关及其工作人员在行使行政职权的过程中实施。
（3）侵权行为是否违法。
（4）侵权行为是否给作为原告的受害人造成人身权或者财产权的损害；如果造成了损害，损害的大小如何。
（5）侵权行为与损害之间是否具有直接的因果关系。
另外，原告单独提出赔偿请求的，人民法院还应当查明赔偿义务机关作出处理的情况。
（三）被诉行政行为符合行政程序的事实
为了保证行政机关正确、合法地行使行政权力，保障相对人利益不受行政机关的非法侵害，行政法律、法规确定了行政机关依法行政的一般程序。行政法中所规定的行政程序是一个内涵丰富的概念，违反行政程序的情形主要有以下几种：
1、事实不清。具体行政行为的作出均以具备法定事实为前提条件，否则，便构成程序违法。例如行政机关在对相对人作出制裁性的具体行政行为时，并没有收集、调查足够有力的证据，以致相对人是否违反行政法规的事实尚未查清，便决定处罚相对人。
2、违反法定程序。违反法定程序指的是行政机关在采取具体行政行为时，并没有按照行政法所规定的程序、步骤或形式办事。
关键词：行政自由裁量权；行政伦理；行政行为人
自由裁量是当代行政发展的重要特征和趋势。国家实现行政职能需要行政管理的能动性，而行政管理能动性的实现又依赖行政自由裁量权的运用。行政自由裁量权既是行政法学、行政伦理学的一个复杂的理论问题，也是行政机关及其工作人员在运用行政权力管理国家公共事务过程中需要解决的一个实践问题。探讨行政自由裁量权，研究如何正确行使行政自由裁量权，对加强依法行政，提高行政水平都具有十分重要的意义。
一、问题的提出
行政自由裁量权是指行政行为人在法律法规规定的原则、幅度、范围内，依照立法目的和公正合理的原则，结合行政管理的实际需要和具体情况，通过主观判断而实施公务管理的权力。现代行政必然要求行政自由裁量权的存在和广泛运用。王名扬教授在《美国行政法》中，详细分析了现代行政为何要被授予广泛的裁量权。他指出：现代社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的发展变化；现代社会极为复杂，行政机关必须根据具体情况作出具体决定；现代行政技术性高，专业性的法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式；现代行政范围大，不可能制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权力；现代行政开拓众多的新活动领域，无经验可以参考，行政机关必须作出试探性的决定，积累经验，不能受法律严格限制；法律关于行为的种类和幅度规定即使存在诸多可供选择的规定，行政机关在具体适用时也需要自由裁量权，才能作出合理、公正的决定[1]。
行政自由裁量权有其存在的必要性，但在实际运行中，容易造成权力滥用和显失公正的现象。权力从本质上看具有自我腐蚀和自我扩张的特性。因此，行政自由裁量权是一种有着合法外衣的特殊行政权，如果运用这项权力时违背立法的精神和目的，以主观非善意、不正当的目的为先导的话，将因为权力的滥用而导致腐败。毋庸置疑，要实现依法行政，遏制行政权力的异化和行政行为人的腐败，必须对行政自由裁量权进行有效合理的规制。
从法律角度说，对行政自由裁量权的规制主要有行政合法性原则和行政合理性原则。行政合法性原则要求行政主体按照法定的授权、形式和程序实施行政行为，并对其行政行为承担相应的法律责任。它主要审查行政自由裁量权的行使是否合法，是否超越了法定的幅度、范围而越权违法。行政合理性原则要求行政主体所实施的行政行为必须适度、公正，必须符合法律的目的和精神，基于正当动机和适当考虑[2]。目前，理论学界已形成共识，行政自由裁量权的行使，除了理所当然地必须遵循行政合法性原则外，更应受制于行政合理性原则。但具体如何以合理性原则规制行政自由裁量行为，实践中却缺乏可操作性。行政行为人的裁量必须符合公平、正义、适当、合理的理念，这不仅取决于行政行为人的执法水平，同时还受到行政行为人的人生观、价值观、心理状态等因素的影响。现实中权力的运作方式、效率与效果在很大程度上取决于行政行为人的主观价值判断。这就是从行政伦理角度研究行政自由裁量权的重要动因。
二、行政自由裁量权的伦理本质
所谓行政伦理，指调整行政行为人在国家事务的管理活动中所产生的各种利益关系的，并能以善恶进行评价的行为规范以及制度、体制、规则、程序等行政构件所体现的伦理精神和道德倾向。行政伦理的本质在于追求行政过程的伦理价值及行政行为人的道德完善，即行政的道德化诉求[3]。行政自由裁量权是行政伦理学的一个核心概念，从一定意义上讲，它就是一种伦理裁量权。有学者提出，确定行政自由裁量是适当、合理而非滥用权力，其评判标准包括：是否符合法律精神，是否正确理解法律原意，是否基于正当（动机）和适当（考虑相关因素或不考虑不相关因素）考虑，是否受先例和惯例约束，是否滥用程序自由，是否不行使或忘记行使行政自由裁量权等等[4]。在这里，行政行为人的能动性被放在了行政自由裁量权行使的中心位置。它要求行政行为人依据理性来行使权力，侧重于考察行政行为人的主观意识领域，也就是行政行为人如何对行政自由裁量权加以合理控制，使公平正义得到最大限度的彰显。在行政伦理学领域，行政行为人是具有一定意志自由并能够运用伦理理性进行独立价值判定和道德决策的行政主体。他们根本性地受自身个体伦理自主性的约束，有能动的道德义务承担倾向，具有公共利益和个人私利的共同价值载体的特性[5]。
库珀对行政伦理问题的探讨告诉我们，同每一个生活在现代社会中的普通人一样，行政行为人必须同时在家庭、社区和社会中承担着不同的角色，每一种角色都须承担一系列的义务和责任，有着各种不同的利益诉求，这必然会导致各种角色之间发生利益冲突，难免使行政行为人处于尴尬、矛盾之中。因此，行政行为人必须通过某种行为才能最终消解这些冲突。但对于采用何种行为，通常拥有很大的随意性。尽管法律和法规会从原则上对行政行为人的行为进行角色规范，但它们通常只是给行政行为人的行为提供一些含义宽泛的倾向性指导，如何精确到具体实践中是行政行为人自己的任务。这样一来，对于拥有一定自由裁量权的行政行为人来说，在随意性很大的情况下，要想做出负责任的决策，决策者的伦理素质和良知就显得至关重要了。“如果说后现代社会中的政角色具有本质上不可避免的政治性和严重的自由裁量权，那么就必须承认伦理关怀的重要性”[6]。行政自由裁量权的存在，正说明了行政行为人并不是没有灵魂、没有任何意志自由的政治工具。国家和社会对行政行为人的伦理价值要求体现为：以积极主动的态度，创造性地使用法律和政策所赋予的自由裁量权；忠实地执行国家法律和政策；提供高效率、高质量的服务；维护社会公平和公正等等。行政自由裁量权充分肯定了行政行为人的道德主体性，自由裁量领域就是一个法律作用式微，伦理道德大显作用的特殊领域。在这里，行政行为人的智识、德性得以充分展示，伦理道德得以检验，行政行为人的伦理道德状况往往成为决定行政自由裁量行为效果的关键因素。
为了对旅游管理专业学生尤其是语文教学情况作进一步的了解，笔者于2012年5月对无锡工艺职业技术学院旅游管理专业一二年级在校生做了问卷调查，样本总量为94个。下面着重关注几个问题：一是语文重要性问题。从调查结果来看，认为非常重要的占39.4%，比较重要的占59.6%，总计占99%，可见语文的重要性还是不言而喻的。90.4%的学生认为在高职开设语文课程是非常必要或必要的，其功能主要体现在（该题为多选题）：40.4%的学生认为高职语文可以增加语言实践机会，39.4%的学生认为可以通过语文学习了解更多人文精神，30.9%的学生认为可以增加阅读文学作品的机会，28.7%的学生认为可以帮助提高汉语应用水平，55.3%的学生认为语文学习对旅游专业能力培养帮助很大，41.5%的学生认为有帮助。语文学科功能的多元化，在很大程度上与旅游管理专业职业能力目标培养相契合，语文能力是旅游管理专业职业能力提升的重要基础。二是能力培养问题。对于从事旅游管理最重要的能力，89.4%的学生认为是理解与交流能力；在“你认为自己目前哪项语文能力比较欠缺”一题中，54.3%的学生选择口头表达能力，45.7%的学生选择写作能力，只有16%的学生选择阅读能力。
从两者相较看来，旅游管理专业最重要的能力却是学生目前最欠缺的能力，这不能不引起我们的反思。三是课程改革问题。有54.3%的学生认为应该增强语文与专业的融合度，47.9%的学生赞同教学方法多样化，44.7%的学生认为教材的实用性应增强。在旅游管理专业语文课程内容方面，79.8%的学生认为应该增加旅游口语交流训练，54.3%的学生认为应该增加旅游文学常识。对于语文和专业教学，前者有61.7%的学生认为要增加训练机会，后者则有69.1%的学生认为专业学习要增加更多的实践环节，这与麦可思调查报告提出的存在问题是完全一致的。因此，不管语文还是专业教学，实践环节都是弱项，从高职教育的培养目标出发，实践环节必须大大加强。
二、高职语文和旅游管理专业的有机整合
高职旅游管理专业与语文的联系最为紧密，很多核心能力培养都离不开语文的支撑。但是，就高职语文的现状来说，通用型的教材、传统的教学模式、茫然低迷的语文教师等，把高职语文渐渐地推入了死胡同。要想改变尴尬的处境，在高职教育的课程体系中占得一席之地，就必须主动融入高职教育课程体系，充分体现自身的价值。以就业为导向，为专业服务是高职语文改革与发展的新思路和新趋势。基于麦可思的调查报告以及校内对旅游管理专业语文教学情况的调查分析，笔者认为，高职语文课程改革必须抓住两个关键点：一是与专业相融合；二是增加实践训练。本文拟从旅游管理专业入手，以提高学生职业能力为目标，就语文课程与专业整合提供一些思路。
（一）课程整合陶行知先生认为：“职业课程之配置，须以充分生利为标准。事之可附者附教之，事之可兼者兼教之，根据此旨以联络各课。是为充分生利之课程。”对于高职教育来说，“充分生利”即要树立“生利”之理念，以学生就业为导向，以职业能力培养为主导构建专业课程体系，根据社会发展和社会需求的改变不断调整课程结构和内容，完善和提升学生的职业能力，使学生所学、所知、所能与社会环境尤其是岗位需求实现最大限度的对接。因此，高职语文和旅游管理专业整合的基本思路可以作如下概括：紧紧围绕旅游管理专业岗位职业能力培养，通过将语文教学和专业能力培养相结合，与专业考证相结合，寓语文课程于专业课程体系之中，寓职业能力培养于语文课程教学之中，开发符合现代职教理念的具有旅游管理专业特色的以行动为导向、项目为载体的项目式课程，注重实践训练，强化旅游人文渗透，使语文课成为旅游管理专业的岗位平台课程，发挥类似于专业基础课的作用，从而不断提升学生的综合职业能力。
（二）教材整合统观高职现用的语文教材，主要以经典文学作品选读为主，一定程度上能起到人文熏陶、陶冶情操的作用，但对于高职学生来说，一无针对性，二无实用性。本校旅游管理专业问卷调查中一项关于“不喜欢上语文课的原因”，有31.9%的学生认为教材没有新意，52.1%的学生认为教学方法陈旧，18.1%的学生认为对专业没有帮助。再看旅游管理专业的《导游基础知识》《导游服务技能》以及导游考证实训等课程内容，其中涉及很多的语文知识和语文能力训练，这些可以成为教材整合的基础。
教材整合可以挖掘语文现有教材的职业元素、专业因子，找准与旅游管理专业知识相关度高的教学内容，巧妙地将学生的相关专业知识与技能的训练纳入到语文能力培养的轨道上来，实现语文教学与旅游管理专业职业能力培养的有效对接。根据旅游管理专业的需要，把语文内容以及上述的专业课程相关内容化整为零，打破传统模式的课程组织方式，将纵向的学科体系变为以职业能力为核心的横向课程结构，从岗位需求和学生实际出发，有针对性地选择、提炼、重组后，再适当糅以地方旅游资源文化等内容，按照认知规律编排内容体例，形成集旅游文学、旅游考证、旅游能力训练、旅游应用写作等于一身的内容实际，实践性强的旅游管理专业语文教材。语文课程与专业合二为一，充分体现旅游专业语文课程的专业化和唯一性，贴近岗位需要，强化能力训练，突出职业特色。
（三）实践整合高职语文与旅游管理专业进行课程整合，除了教学内容的相互融合之外，最大的特点就是增强课程的实践性。无论从麦可思公司的跟踪调查情况来看，还是从我们校内旅游管理专业的问卷调查结果来看，加强实践环节是首要任务。旅游管理专业的实践分校内和校外两部分，校内实践主要以考导游资格证书为重点进行一系列的能力训练，校外实践则重岗位适应和职业能力提升。旅游管理的职业能力，例如景点讲解能力、导游能力、旅游审美能力、旅游应用文写作能力、旅游产品的整合、开发、销售能力等几乎都是语文能力的综合表现，因此加强语文课程的实践训练能有效提升旅游管理专业学生的职业能力。因此，在实践环节的设计上，高职语文可根据旅游管理专业的能力培养目标和岗位情境，按照技能训练的特点构建项目式课程，设置如景点导游讲解、岗位临时语境的交流和沟通、旅游产品的推销等等着重口语交际的训练，尤其在项目设计上，完全可以与上岗证书融合，与岗位实际融合，努力使学历教育与终身教育相衔接，把语文课上到实训室、上到景点景区，上到企业单位，让学生们体会到学好语文就是学好专业，这样能极大地提升学生的学习积极性。
（四）师资整合语文课程改革的推动者和实施者是教师。让语文教师了解专业、深入专业，并结合专业需要以及专业人才培养目标来开展语文教学是高职语文课程改革的重要环节。语文教师要深入研究新的职教理念，了解职教改革的趋势，明确职教改革的方向，积极融入到专业建设和改革中去，使语文在专业建设和人才培养过程发挥作用。语文教师可以根据自己的专业规划，选择自己感兴趣或是适合的专业进行“转型”，在通识语文的基础上，开展专业语文的研究与实践，把自己塑造成“专业型”的语文老师，既懂得专业，又擅长语文，并能将语文知识与能力和专业有机地整合起来，通过项目式课程的实施，推动学生语文能力向职业能力的快速转化。同时，旅游管理专业的教师，应当看到语文教学在专业教学中所起的不可估量的作用，主动加强与语文教师沟通与交流，同时邀请语文老师参与到课程体系、教材开发、实训开展等各个环节中，充分发挥语文教师的作用，不断完善专业课程体系建设，增强人才培养的针对性和有效性。
三、结语
安达市是位于黑龙江省中西部的县级市，共有行政事业单位125家，资产原值总额为6.01亿元，其中土地面积126.3万平方米，房产面积25.3万平方米。长期以来，该市行政事业单位国有资产管理中存在着一些问题，主要有：房屋、土地等资产地点分散，且大都处于呆滞、低效运行状态；资产处置随意；资产收益被用于单位发奖金和实物；用行政事业单位国有资产作抵押为企业贷款导致连带经济责任等。针对这些问题，安达市对行政事业单位国有资产管理体制和方式进行了大胆改革。安达市的做法可以概括为：政府决策、财政部门管理、运营公司集中统一运营。具体措施主要是：
一是授权财政局统一清查、收拢各单位资产。安达市政府下发了《关于规范机关事业单位国有资产管理的工作方案》和资产收拢的有关文件。明确规定市属机关事业单位详细上报所有房屋、土地位置等情况，严格清查附属房产；由财政局国资管理机构制定规范的名录，建立资产管理档案。
二是调整和理顺管理体制。市政府为行政事业单位国有资产的所有者，拥有资产的最终处置权；行政事业单位为国有资产的使用单位，拥有资产的使用、日常管理等权限，但不具备资产的处置权。市财政局及其内设机构安达市国资办为行政事业单位国有资产监督管理的办事机构，设立资本投资运营有限责任公司负责行政事业单位国有资产的运营工作。
三是规范资产处置程序。安达市明确规定了资产处置要报财政局国资办确认，并报市政府批准；同时，出售前必须对拟出售的资产进行评估，出售时必须委托有资质的拍卖行依法公开拍卖；公开拍卖成交后，由售购双方签订合同，分别到土地、房产等有关部门办理产权转移手续。
四是进行资产运营和融资。安达市将125家行政事业单位的大部分资产进行收拢，注册设立了具有独立法人资格的安达市国有资本投资运营有限责任公司，负责对收拢资产进行统一置换、拍卖、转让、租赁等。以经营性资产作担保，为城市基础设施建设、教育等公益项目提供融资服务。
五是通过资产置换进行资产整合。安达市把位于市区商贸地段的、与城市建设不相协调的、不方便群众办事的机关事业单位统一迁到新开发区，将其原办公用房置换给开发商。
安达市行政事业单位国有资产管理体制改革取得了良好的效果，主要体现为：一是改善了行政事业单位的办公环境，避免了财政重复投入，对城市整体布局及功能提升起到了一定的推动作用。安达市通过资产置换盘活资产2500万元，新建办公楼23栋，建筑面积2.3万平方米，入驻28个单位。二是解决了地方财力不足的实际问题，促进了地方经济和社会的发展。三是规范了资产处置行为，有效防止了行政事业单位在资产处置中各种流失现象的发生，也使部分资产免于承担法律连带责任，确保了行政事业单位国有资产安全完整。
二、陕西省安康市的做法
安康市国资局撤销后，国有资产管理职能被削弱，国有资产管理的弊端日益显现：许多单位对国有资产所有权认识模糊，自行转让、随意出租、帐实不符、资产流失的现象严重。2003年，安康市在认真总结各地国有资产管理经验，深入分析全市国有资产结构和存在问题的基础上，进行了国有资产管理的改革探索。安康市的主要做法可以概括为“统一规划，分类管理，统一处置，统一收益”，即市政府对所辖国有资产和资源统一行使出资人职能；按照经营性国有资产和非经营性国有资产两大类分别设立经营性国有资产管理局（国经局）和非经营性国有资产管理局（国产局），实行分类管理；国产局挂靠财政局，负责对非经营性资产统一处置、统一受益。主要措施是：
一是改革管理体制。2003年7月，市政府正式发文成立安康市国产局，明确了非经营性国有资产的管理主体。形成了国经局和国产局分别管理企业国有资产和行政事业单位国有资产的“分类管理”体制。
二是国有产权实行统一管理。国产局作为行政事业单位国有资产的专司机构，挂靠市财政局，由财政局一名副局长兼任国产局局长,按照统一政策、分级管理的原则，对全市行政事业单位国有资产产权进行统一管理。
三是建立资产购置预算制度。2003年，安康市在推行部门预算的同时建立了以财政为主体的行政事业单位国有资产占用编制制度和资产购置预算制度。国产局每年根据各行政事业单位人员编制和工作需要，核定其资产占用质量和数量的编制定额，按编制核定其当前资产购置及更新改造的预算方案，经同级政府和人大批准后实施政府集中采购。对于超编、无编资产和未按预算购置的资产视同非法占用国有资产，由国产部门予以没收或调剂使用。
四是资产处置坚持公开透明。在组织国有资产转让过程中，国产局切实把好资产评估关和公开处置关，按照公开、公正、公平的原则，委托拍卖机构采用市场方式，公开竞价拍卖，盘活国有资产。达到了国有资产产权交易效益最大化的目的，纠正了原来单位分散占有、自行处置国有资产的违规行为，从根本上杜绝了单位“小金库”的滋生蔓延。
五是资产收入实行集中管理。通过统一管理和整合配置，集中行政事业单位国有资产收入，对闲置和低效使用的资产和土地，政府收回所有权和使用权，由国产部门评估后公开处置。将各种形式的国有资产收入全部纳入行政事业单位国有资产收入专户管理，专项用于建设相对集中的办公区域，改善党政机关办公条件。
安康市体制改革的成效主要体现为：一是资产配置趋于合理。安康市通过制定和实施国有非经营性资产整合规划，解决了国有资产配置不合理、闲置浪费和需求不足的问题，使国有资产配置趋于合理。二是办公条件得以改善。通过盘活资产、集中国有资产收入，缓解了财政压力，改善了办公条件，对推进集中办公起到了促进作用。三是资产处置趋于规范，资产收益管理得到加强，资产利用得到优化。安康市国产局成立后，积极盘活国有资产，加大国有资产处置力度，有效遏制了资产随意处置现象，国有资产效益趋于最大化。
三、广东佛山市南海区的做法
广东省佛山市南海区近几年来进行了一系列财政改革，但是，在行政事业单位国有资产管理问题上，政府及财政部门无法及时了解资产占有使用的真实情况，各单位资产占用上“苦乐不均”，资产闲置、浪费严重，使用效率低下。为此，2002年，南海区政府做出了利用信息化手段推进行政事业单位国有资产管理体制改革的决定。南海区行政事业单位国有资产管理体制改革的总体思路可以概括为：采取统一管理的体制，以信息化手段为依托，以规范化管理为基础，运用阳光化管理方式，实现资产的高效运用。主要措施是：
一是改革体制。南海区委、区政府通过大量的调查研究，下大决心把分散在各个单位的行政事业单位国有资产收回来（把产权证集中），实行统一管理。建立所有权集中管理，其他权能依制分流的体制，打破传统的“单位所有制”。
二是分类管理。按照公建物业的不同特点，分四种类型进行管理：未列入行政办公之用的公建物业实行社会管理；对公益性物业实行部门管理；对纯粹行政办公用的物业，授权各行政部门使用;对空置物业，通过拍卖、委托、租赁、抵押等多种形式进行营运，实行资本化管理，以实现资产的高效再配置。
三是建立管理信息系统。利用信息化手段加强改革效果，是这次改革中的另一突出之处。开发了南海区行政事业单位国有资产管理信息系统，建立了南海区行政事业单位国有资产数据库，开发了一套公建物业的管理信息系统，通过政务网联通政府和单位，实现实时、动态、在线管理。
四是实行“阳光化”管理。产权集中后，对于收回的资产，南海区有个说法，叫实行不越位的“阳光化”管理，就是政府按照其性质分类，采用比较市场化或比较透明的方式进行资源再配置：对零星的出租或闲置物业，通过评估后向社会公开拍卖，盘活资产、增加财政收入；不能拍卖的资产如行政单位正在使用的物业，则登报向社会公开招聘专业管理公司，采用公开招标方式采购资产的维护服务；对专业性较强的资产如运动场，既不能拍卖又不能代为管理的，就委托政府的专业部门进行管理。
五是对闲置资产进行市场化运营。对一些特殊性质的政府资产，如暂时未用的土地，则通过抵押等方式进行资本运营，在风险可控的前提下提高资产的使用效率，为政府经营城市战略服务、为城市建设融资。
佛山市南海区体制改革的成效主要体现为：一是管理体制趋于合理。打掉了单位之间各自为阵的“篱笆”，增强了各单位之间的相互监督与制约，增强了对行政事业单位国有资产配置的预算约束，有效地遏制了各单位争夺财政预算的冲动，在实现公平的同时提高了效率。
二是基础管理趋于规范。信息系统的运用，使过去行政事业单位国有资产管理中存在的资产存量不清，账账不符、帐实不符，帐外资产量大，资产的报损、报废、转让管理跟不上等问题得到了有效的改进；也使整个管理过程更加透明，实现了管理的制度化、规范化和流程化，有效地克服了违规现象，也从源头上抑制了腐败现象的产生。
三是资产使用效率得到提高。南海区在采用新的管理手段、实行新的管理体制后，对闲置资产实行市场化运作、阳光化管理，矫正了资源配置不合理的状况，取得了良好的经济效益和社会效益。通过招标采购日常维护服务、运用管理信息系统、统一处置等管理方式，降低了资产管理的运行及处置成本。
四是遏制了资产流失。通过严格、统一的审批和操作程序，规范了行政事业单位国有资产处置和“非转经”行为，遏制了国有资产流失现象的发生。
四、广西南宁市的做法
广西南宁市的主要做法是成立南宁威宁资产经营有限责任公司（威宁公司），将行政事业单位各自占有、使用的国有资产产权通过市政府、市国资委授权，变更至威宁公司名下，由威宁公司代表市政府拥有国有资产的产权，实行统一管理、统一经营，把行政事业性国有资产从非经营性资产转化为经营性资产。主要措施是：
一是将各行政事业单位国有资产产权转移到威宁公司统一管理运营。2002年4月1日，南宁市委、市政府宣布暂停行政事业单位从事国有资产经营活动，由威宁资产经营有限责任公司统一接收、管理、经营市本级行政事业性国有资产，威宁公司负责上缴国有资产收益，其他任何部门、单位不得再从事或参与任何形式的经营活动。南宁市财政部门派人参加各单位与威宁公司移交国有资产和经济实体的活动并进行监督。
二是将非经营性国有资产转变为经营性国有资产。南宁市改革了行政事业单位无偿占有和使用办公用房的模式，逐步建立办公用房租赁制度；由各行政事业单位的非经营性国有资产转变为威宁公司的经营性国有资产，政府将各单位与威宁公司之间的关系定位为租赁关系。
三是构建融资平台，实行资本运营。行政事业性国有资产产权变更后，资产已全部变更到威宁公司名下，威宁公司采取了重组、转让、租赁、置换、开发、拍卖等市场化运作方式，进行资本运营，还为政府投融资提供了平台。
四是调剂使用办公用房，统一公务员岗位津贴发放。由于城市规划和基础设施建设的需要，一些行政事业单位面临拆迁，威宁公司对接收的办公大楼调剂使用。各行政事业单位国有资产产权划转威宁公司后，切断了各单位乱发补贴的经济来源，从2003年3月起，凡已移交资产的单位，市财政按月统一发放岗位津贴补助。对事业单位，由单位在核定的工资总额内自主决定分配形式，搞活内部分配。
南宁市体制改革的成效主要体现为：
一是产权转移顺利完成。威宁公司于2002年4月下旬开始分三批对南宁市行政事业单位国有资产开展接收工作，首批包括市委、市政府等“四大班子”在内的重要部委办局，主要是考虑可以充分利用其示范效应，在“四大班子”等部门的带头示范作用下，其他单位的资产移交、接收工作相对来说就会较容易开展。
二是配置资源优化。市公安局、市交警四大队、市妇联、统战部、市社会文化管理办等12个单位的办公用房因城市建设被拆迁后，都由威宁公司通过调剂予以解决了。调剂总面积达到1.63万平方米，每年为市财政节约经费160多万元，实现了集约经营、优化配置行政事业办公资源的良好开局。
三是提供大量融资担保。威宁公司通过近两年的运作，威宁公司为南宁市“136”城市建设项目累计提供融资担保7.4亿元，公司也直接融资3000万元，用于“大学路”等城市道路改扩建。
五、各地改革做法的比较分析
（一）各地做法的差异性分析
1.管理体制的差异
对于行政事业单位国有资产的管理体制，虽然都是以财政部门做主导，但也存在一定差别。大部分地方是由财政部门直接作为行政事业单位国有资产的主管部门，资产管理专门机构隶属于财政局，安达市、安康市、南海区采取的都是这种做法。安达市的资产运营公司隶属于财政局，在财政局的领导下集中管理、市场化运营行政事业单位国有资产。安康市的国产局挂靠财政局，国产局的局长由财政局副局长兼任，受财政局领导。南海区的公建物业公司也在财政局的直接领导下。个别地方采取的则是，在财政主导下，由国资部门作为主管部门，资产管理公司是国资委下属机构，受国资委的委托对行政事业单位国有资产进行统一经营管理。财政部门负责对其进行监督，以及进行资产预算管理和资产收益管理，南宁市采取的就是这种方式。
2.资本化运营范围的差异
各地做法的另一个明显差异就是进入市场化运营的资产范围不同。主要有两种类型：一种是以全部行政事业单位国有资产参与市场化经营，既包括经营性资产，又包括非经营性资产，如南宁市将所有行政事业单位国有资产都作为资产运作的对象，是完全市场化的运营方式。另一种，只以行政事业单位的经营性资产或闲置资产作为市场化运作的资本投入，参与运营和城市建设，非经营性资产（如政府办公大楼）不参与资本化运营，不作为融资担保或贷款抵押，如安达市、安康市和南海区。
3.使用管理方式的差异
行政事业单位国有资产使用管理方式主要有两种。一种是授权拨付式，即财政部门按统一标准、统一调配资产以满足各使用部门的需要，使用部门不需要为此付费，相当于财政直接拨付使用。安达市、安康市、南海区等地采取的就是这种方式。另外一种是付费式，即各使用部门须用本部门的预算资金向资产管理机构支付租金。南宁的行政事业单位对于本单位使用的资产尤其是房产要按照使用面积支付租金，租金的预算体现在各单位年度预算之内，而房产购置的预算则体现在威宁资产管理公司的预算中。
（二）各地做法的共性分析
尽管各地的做法中，管理体制、资产范围、管理方式有所不同，但仔细分析，各地的做法有很大的共性。
1．以财政部门为主导，从改革体制入手
各地做法的一个明显特点就是都把体制改革作为突破口，从改革国有资产管理体制入手，明确职责，加强管理。而各地确定的体制，大部分也是采取了财政部门为主导的形式。安达市在财政局内部设立了国资办，作为行政事业单位国有资产监督管理的办事机构。安康市非经营性国有资产管理局则挂靠财政局，并由财政局副局长兼任局长。南海区在财政局成立了资产管理科，并授权公建物业管理有限公司负责具体的管理事务。南宁市的威宁公司虽然隶属于国资部门，但也没有离开财政部门的配合和支持。在南宁市行政事业单位国有资产管理改革过程中，对于不配合的单位，财政局采取了停止或暂缓拨付单位预算经费的办法配合改革，财政局还派财务总监进驻威宁公司对其资金流动、财务状况进行监管，威宁公司的利润全部统一上交到财政部门。
2．专门机构负责，产权集中管理
各地改革探索的共同特点是，都成立了专门的国有资产管理机构。安康市成立了国产局，南海区成立了财政局资产管理科和公建物业公司，安达成立了财政局国资办和安达公司，南宁成立了威宁公司，这些地方的做法都是机构、编制、职能、人员四到位，资产管理公司都具有公司法人的资格。
安达市、安康市、南海区以及南宁市，都是由资产管理机构集中统一管理行政事业单位国有资产，将行政事业单位国有资产所有权进行产权变更，收归指定部门或公司统一配置、统一调配、统一处置。任何行政事业单位不再拥有原有资产的产权，如要使用房产或其他资产，必须向资产管理机构申请，经资产管理机构审批并办理手续后方可使用。
3．配置有据可依，处置公开规范
对配置和处置环节进行规范化操作是各地改革的另一个共同特点。安康市在资产配置环节建立了行政事业单位国有资产占用编制制度和资产购置预算制度。市国产部门每年根据各行政事业单位人员编制和工作需要，核定其资产占用质量和数量的编制定额，按编制核定其当前资产购置及更新改造的预算方案，经同级政府和人大批准后实施政府集中采购。安达市则明确规定了资产处置程序：由资本运营公司对拟出售的资产拟定出售方案并报国资办；财政局国资办对拟出售资产的使用方向、历史遗留问题等因素进行确认；然后由资本运营公司委托有资质的评估机构对拟出售的资产予以评估；评估后，财政局国资办对拟出售资产的工作方案报请市政府批准；市政府批准后，由资本运营公司委托有资质的拍卖行依法公开拍卖；公开拍卖成交后，由售购双方签订合同，无争议后分别到土地、房产等有关部门办理产权转移手续。安康市在资产处置中也采取了严格程序、规范运作、中介评估、公开拍卖的形式。南海区在资产处置环节实行了“阳光化”管理，也是采取了公开拍卖的形式。
4．建立调剂制度，均等配置资源
在改革之前，普遍存在部门之间占有资产不均的现象。有的单位占用办公用房过多以致资产闲置或对外出租，而有的单位办公条件很差，办公用房人均面积达不到标准，办公设备陈旧满足不了办公的需要。因资产占用量的差异，各单位自主创收的能力也不同，因而导致部门之间有“冷”和“热”的区分，公务员的收入之间也存在明显差异。改革后，通过产权集中管理和调剂，大大消除了部门差别，财政资源配置趋向均等化。
近年来，合规风险逐渐成为除信席风险、市场风险和操作风险之外的我国商业银行面临的重要风险。随《商业银行台规风险管理指引》的，合规风险管理更引起了国内银行业的广泛关注。本文从中国邮政储蓄银行合规风险管理的必要性出发，结合邮储银行的实际情况．提出了加强合规风险管理的措施建议。
关键词：邮储银行；合规；合规风险管理。
近年来。国内外银行业金融机构不断暴露重大违规事件．财务损失数量惊人，机构声誉严重受损，严重危害公众对银行业的信心，大量合规失效的案例表明，银行业金融机构正面临着巨大的合规性挑战。由于邮政储蓄长期只作为邮政的一个内设机构进行经营管理．其合规风险的管理机制相对比较薄弱。中国邮政储蓄银行
成立后，随着各种业务的广泛开展，其合规风险管理的有效性和针对性亟待加强．
管理的质量和效率有待提高。
一、加强中国邮政储蓄银行合规风险管理的必要性
①加强合规风险管理是邮储银行主
动适应金融业发展和外部监管新要求的
需要。随着银行业务的目益多元化、复杂
化和国际化，监管机构要持续跟踪单个机
构的风险变得日益困难。国际银行业和监
管当局清醒认识到加强银行合规管理的
重要性。20__年4月巴塞尔银行监管委员
会了《银行合规和合规部门》，明确了
商业银行应遵循的合规管理的十项原则。
中国银监会于20__年10月颁布了《商业
银行合规风险管理指引》对商业银行的合
规管理作了具体的规定。中国邮政储蓄银
行要跻身国内商业银行的前列，必须加强
自身合规风险管理建设，主动做好合规管
理工作。以更好适应外部合规监管的需
要。
②加强合规风险管理是邮储银行持
续稳健规范经营，实现企业效益最大化的
内在要求。商业银行的健康发展，必须以
规范经营和科学管理为基础。邮储银行在
开展业务过程中，随着经营压力和竞争压
力的与日俱增。一些机构和工作人员总是
片面认为“中规中矩会影响发展”．从而导
致在追求业务的片面发展过程中埋下了
隐患。而大量实践表明，具有良好合规风
险管理的银行必然具有持续竞争力，而这
种竞争力恰恰是能给银行带来财富收入
和声誉价值的不竭源泉。加强合规风险管
理是中国邮政储蓄银行实现持续稳健经
营的内在要求，是完善全面风险管理、健
全有效内控体系的重要基础。
294 特区经济sfiedaizone economy 20__年8月
③加强合规风险管理是提高邮储银
行制度执行力的核心所在。近年来邮储违
规问题频频曝光．大案要案时有发生，综
观这些案件发生的机构。风险管理和内部
控制等机制在表面上有序运行，其实却因
没有合规经营而被架空。通过对中外资银
行风险管理质量的差异性比较发现，中资
银行其实不缺制度．真正缺的乃是执行
力。如果银行忽视、贬低、淡化合规经营和
合规风险管理的重要性，违规违法行为的
查处防范就会落空，重大案件自然会发
生，再好的制度、措施都会失灵。而合规风
险管理的重要作用和战略意义．就是为了
保证各项制度、政策和措施的贯彻落实。
二、中国邮政储蓄银行合规风险管理
的现状
．①对合规风险认识存在误区，合规管
理理念有偏差。有些银行认为在经营过程
中“只要不违法。无论做什么都可以”，在
利益的驱使下挖空心思“打球”．玩
“上有政策下有对策”的猫鼠游戏。有些银
行认为在经营过程中如果强调重视合规
必然会束缚企业的手脚，使企业的竞争力
和盈利能力减弱。有些银行认为合规管理
会助长员工被动的“不做不错，只求太平”
的消极态度，导致业务停滞不前．影响员
工工作热情和士气。
②合规风险管理体系不健全，风险防
范和控制流程不严密。从目前情况看，邮
储银行在合规管理框架上仍存在一定的
缺陷。一是合规风险管理职责分散．邮储
银行合规风险管理散落于稽核、审计、财
务等不同部门，缺乏统一的组织协调，政
出多门．这种模式使得合规风险管理职能
不能有效独立于经营职能。二是邮储银行
特别是基层机构还没有成立专门的合规
万方数据
风险管理部门，设置专门的合规管理岗对
合规风险进行统筹管理，还没有形成横向
到边、纵向到底的全方位合规风险管理架
构。
③合规风险管理机制缺失，影响合规
的主动性和互动性。邮储银行内部缺乏系
统、规范的全面科学风险管理法规、制度
及操作规则，很多规章制度模糊、粗略．缺
乏可操作性。同时合规风险管理的激励约
束机制、问责制缺失，使主动合规者得不
到褒奖，违法违规行为得不到打击，“规”
的主动性和互动性得不到发挥。
④合规管理专业人才匮乏，队伍素质
有待提高。目前，许多基层邮储银行员工
来源于原来的邮政岗位，学历水平普遍偏
低，既懂金融知识又熟谙法规知识、风险
意识的合规风险管理人才严重缺乏。合规
管理只有在员工知法、懂法、守法和少数
违法者受到严肃惩处的情况下．才能发挥
其应有的作用，而目前邮储员工队伍素质
严重制约了合规管理发挥高效作用。
三、加强中国邮政储蓄银行合规风险
管理的措施建议
①主动树立全行员工合规经营理念。
营造良好的合规管理氛围。积极主动倡导
合规风险管理，高层管理人员要率先垂
范．要带头强化决策和管理过程中的合规
意识．亲身传达强烈信息，并监督各部门
是否树立合规经营观念。要让合规经营理
念渗透到每个员工的血液中，让员工意识
到合规绝不仅仅是合规部门或合规人员
的事情．合规工作与银行的各个流程、各
个工作环节和每位从业人员都息息相关。
要改变过去那种“不踩红线就不能大发
展”经营观念。逐步树立合规是行为准则、
竞争优势，而不是障碍的观念，促使全员
所有员工在开展业务时都能遵循法律、规
则和标准。
②建立合规风险管理组织构架，明确
合规管理部门的职权。邮储银行要高度重
视合规
部门的建设，应根据自身经营特
点，组建一个独立的、强势的合规部门。可
以借鉴其它行合规部门设置的经验．在总
行及分行设立独立的合规风险管理部门。
在支行及以下机构可设立合规岗位。合规
部门的设置要强调有效性、独立性和被审
查性，确保合规部门不受干扰，同时它也
要受到内审部门的定期和独立的检查。邮
储银行还应配备足够的、素质较高的合规
管理人员，并制定科学、合理的合规部门
考核办法等。
③健全合规风险管理机制，提高风险
防控水平。建立科学的合规管理绩效考核
制度。量化、细化考核指标，实行定性与定
量相结合，并把考核结果与相关人员的奖
惩挂钩，充分体现邮储银行倡导合规与惩
处违规的价值理念，使合规风险意识真正
贯穿于银行业务的整个流程。切实有效的
落实合规问责制，包括：制定明确的岗位
责任制、建立严格的问责制、认真贯彻落
实问责制等环节．加强对管理人员的合规
绩效考核，惩罚违规行为。建立诚信举报
监督机制，各级银行应为员工举报违规、
违法行为提供必要的渠道和途径，并建立
有效的举报保护和激励机制，鼓励员工举
报不合规行为。强化对违规违法行为的有
效监督。
④强化员工的教育培训．不断提高从
业人员整体素质。邮储银行应通过组织持
续有效的合规培训和教育项目，加强员工
对政治理论、经济金融、法律法规等方方
面面知识的学习．不断提高自身的综合素
质和更新知识结构。通过合规培训，使员
工能明确理解银行在银行经营过程中必
须遵循的银行“合规法律、规则和准则”的
对象范围，充分系统了解和掌握银行的合
规政策以及相关合规规程和文件的具体
内容以及各自岗位的合规流程，形成～种
浓厚的合规文化。口
考文t：
[1]宋会．余志海，林力．农信社合规机制
建设研究[j]．南方金融，20__，(07)．
[2]徐勤德．关干加强农行合规文化建设
的探讨[j]．湖北农村金融研究。20__，(08)．
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的思考湖[j]．湖北农村金融研究，20__，
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论坛．20__．(60)．
[7]聂明．商业银行合规风险管理[m]．北
京：中国金融出版社，20__．
作者■介l
马英杰(1979年一)，男，河北易
县人，经济学硕士。石家庄邮电职业技术
学院金融系助教。
马珍珍(1980年一)，女。河北深
州人．管理学硕士．石家庄邮电职业技术
学院经济系助教。
吴淑梅(1980年一)，女，河北东
光人．河北科技大学电气信息学院硕士研
究生．
万方数据20__年6月却’edai zone e．co．omy特区经济295abstract：i n recent yea rs．com—p1 1 anee r1 s k s g radually become thes1 anlf{ca nt r1 s ks chl na’s commer—e1 a1 ba nks facl ng besl des c redlt
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d1 1 a nce r j 5k management gul de’
11 nes。1mdl ementl ng． comp]1 a nce
r1 s ks management ha s attracted w1 de
attentl on 0f comme rcl a1 bank’s han—
ager5．from the necessl t_y of chl na
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所谓国有资产流失是指运用各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此而产生出来的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，或者以国有资产毁损、消失的形式形成流失。国有资产流失表现为国有资产管理过程中流失、资产投资经营过程中流失、企业改制重组过程中流失、企业管理过程中流失、企业营销过程中流失、企业财务管理过程流失、企业管理决策中流失，行政事业单位国有资产因存在产权模糊、管理混乱、配置不公等问题造成严重流失。
一、行政事业单位国有资产管理存在的问题
由于行政事业单位国有资产监管中权力交叉和职能重叠，使得对国有资产流失缺乏有效的约束机制，造成资产管理无章可循、无法可依，加上行政事业单位国有资产管理没有实行责任制，无人对这些单位资产的安全、完整负责。
1、国有资产产权模糊
目前我国国有资产采取的是条块并行，分级管理的模式，国有资产的监管权力分布于国有资产管理部门、财务部门、房地产部门等，这些部门的职责划分不规范，资产的所有权、使用权以及处置权脱节，要进行跨单位，跨部门的调配很困难，造成产权虚置、管理缺位，非经营性资产转作经营性资产后所有权关系不清，出现账面资产与实物资产不相符，出现没有人向经营者追索所有者权益的现象。国有资产使用部门没能如实申报和登记资产，进行暗中招租，将房屋、车辆、设备、资金等国有资产无偿提供给经济实体使用，没有严格规定办理财产转移手续，对转让方和接受方的权利、义务关系没有明确规定，致使资产关系不清，产权边界模糊。不按照国家规定的成本开支范围和核算标准执行，把不应由成本列支的费用计入成本，把应由成本列支的费用计入行政事业经费，把大部分创收收入用于行政事业单位的职工福利。行政事业单位产权意识淡薄，资产处置缺乏监督机制，造成国有资产归属混乱，使国有资产在处置过程中流失。
2、国有资产管理混乱
行政事业单位国有资产管理混乱表现为：领导不重视、措施不得力、制度执行不到位以及内部控制制度不健全，造成管理流于形式、管理失控、资产帐实不符，大量资产流失。行政事业单位的资产主要来源于上级拨款购置和配发，资产形成后由单位和部门无偿占有使用，至于使用效果如何，资产保管和效益发挥缺乏有效的考核制度。部分单位和部门受自身利益的驱动，不顾本单位客观需求，拼命争经费，盲目购置，由于缺乏统一与合理的资源配置标准或标准并未被严格执行，结果造成资产的重复购置和闲置，国有资产在部门与单位之间配置不当，资产利用率低。有的单位不经国有资产管理部门批准，随意出租、出借资产，报废或达不到标准的固定资产不及时进行处理，对实物资产管理缺乏严格的审批、验收、使用保管制度，责任不落实，造成财产损坏、丢失无人追究的问题。此外，也存在“行政事业单位投入的资产，得不到应有的补偿，”资产投入未经批准，造成产权关系不明，甚至由集体或个人无偿使用，改变了资产本身固有的性质等问题。
3、国有资产配置不公
传统的计划经济配置管理方式导致国有资产产权分散，所有权与使用权分离，缺乏严格规范的资产形成机制和资产配置标准，造成“问题”工程多、资产形成随意性强、资产配置不公平。非经营转经营资产处置随意性，非经营性国有资产在保障行政事业单位正常业务运行中发挥着重要作用，行政事业单位非经营性国有资产的形成、使用、处置大部分由各单位自行掌握，基本上是谁建设谁使用，谁使用谁管理，并在国有资产出租、转让、抵押、改变使用功能方面存在一定程度的随意性。有的单位随意将机关非经营性资产转为经营性资产获取收入，用以发放奖金、津贴等，造成单位之间和同职级人员之间办公条件苦乐不均和分配不公，有的单位利用行政划拨用地和各种规费收入自行开发建设办公楼、培训中心和房地产项目，容易产生腐败现象。财政部门作为行政事业单位国有资产的主管部门，对机关国有资产管理权仅限于价值管理，对资产的产权、使用、处置等缺乏有效监管，难以对资产的形成和配置实施宏观调控。
二、加强行政事业单位国有资产管理的对策
1、加强国有资产监督管理
各级政府要加强对资产的监督管理，维护国有资产的安全、完整，保障国有资产不受侵犯，制止国有资产的流失。必须按照现有的人力、物力、财力和行政事业发展的客观规律合理配置资产，优化资产结构，制定切实可行的行政事业单位国有资产管理措施，理顺产权关系，管好用好资产，加快资产的合理流动，既有利于解决行政事业单位资产配置的燃眉之急，又可以为资产原拥有单位换来一些经济上的收益，同时对国家来说也可以减少国有资产的流失与浪费，以获得最大的经济效益与社会效益。
2、规范国有资产购置
建立科学的国有资产预算制度和采购制度，加强行政事业单位资产管理，这是解决资产管理中存在问题的根本措施%财政部门要提出科学合理的资产购置、配置和处置方案，研究制定行政事业单位固定资产配置标准，建立国有资产管理的专门预算，加强对政府采购预算的编制的制定和管理，以此为依据进行经费预算，避免资金浪费现象、应当引入市场机制下规范的做法，建立以政府采购制度为主的资产购置方式，建立严密的政府采购监督体系，加强对政府采购机构、供应商、社会中介机构参与政府采购行为的监督，在招投标过程中分工负责、相互合作、各司其责，加强对政府采购活动各个环节的管理与监督，实现财政资源的优化配置，保证政府采购资金按照政府采购制度的要求合法合规使用，提高财政资金的使用效率，实现对行政事业单位国有资产的科学配置"有效管理和高效使用。
3、完善国有资产管理法规
行政事业单位国有资产管理应当建立有效地监督管理机制，按照-行政事业单位国有资产管理办法.和-行政事业单位国有资产处置管理实施办法.进行国有资产管理、实行行政事业单位国有资产使用责任制，将资产使用责任落实到资产使用部门和人员，建立固定资产登记卡，并建立健全产权登记制度"保管制度和损失赔偿制度，严格国有资产处置审批程序及权限，规范国有资产的调剂和拍卖制度，加大资产调剂使用力度，促使资产合理流动，提高使用效率，对造成资产闲置浪费和化公为私的相关人员追究责任、建立坚持资产与财务管理相结合，围绕财政工作中心，按照“政事分开、管办分离、分类管理”的要求，强化财务监督，努力实现管理体制创新、加快制定《国有资产法》，界定各种资产的性质、范围和分类，明确资产的管理者和职责，建立资产审计、登记制度，使得行政事业性资产管理有规可循、有法可依。
综上所述，国有资产是行政事业单位国家经济建设不可缺少的物质基础，针对行政事业单位在国有资产管理中存在的管理不到位、资产价值与实物管理脱节造成会计信息失真等问题，必须采取相应对策加强行政事业单位国有资产管理与监督，防止国有资产流失，促进国有资产合理有效地使用，发挥国有资产最大使用效益。
参考文献：
【内容提要】大企业的发展是衡量一国经济实力和国际竞争力的主要标志。进行产业结构的调整要落实到企业特别是大企业的经济行为上，以大企业的发展推动我国产业结构的调整。
现代市场经济中，企业是经济活动的主要承担者。不仅一国国民财富的增长、人民生活水平的提高要依赖于企业活力的增强，而且在经济全球化的今天，国与国之间的竞争也主要是彼此之间企业的竞争，特别是大企业之间的竞争。大型跨国公司、企业集团等日益成为世界舞台上的主角。拥有一批大型的、先进的、在国内具有支柱地位、在世界市场上占有稳定份额的具有较强国际竞争力的世界性大企业是一国经济实力的体现。而现代市场经济不仅需要微观主体——企业的参与，而且需要政府作用和功能的有效发挥。政府作为经济活动的协调和服务者，致力于解决微观经济活动主体——企业和市场机制所不能合理解决的问题。制定合理的产业政策，进行产业结构的调整，推动各产业的合理发展，从而促进国民经济的持续、快速和协调发展就是一项重要的职能。政府对经济的干预最终要落实到企业主体的行为上，通过企业行为传导其政策措施，来实现经济的良性循环。我们应将以上两项经济任务结合起来，推动大企业发展和产业结构调整实现良性互动，增强大企业在产业结构调整中的作用。
一、大企业自身优势对产业结构调整的影响
国际国内经济发展的实践都表明，在以结构调整、技术进步为主要内涵的经济发展阶段，大公司和企业集团在国民经济中发挥着特殊的重要作用。大企业具有融资、技术开发和资本经营等综合，在产业结构调整中有其他企业和政府所不具有的优势。不仅是一国经济实力和国际竞争力的体现者，而且可能并且应该成为产业结构调整的主体。
首先，大企业具有规模经济优势，资金、技术实力雄厚，可持续发展能力强，能够承担起对产业发展具有重大带动作用的资金数额大、技术含量高、建设周期长的项目的建设。这为众多的中小企业所无法企及。
其次，大企业是产业结构高级化的支撑。产业结构调整的一个重要方面是促进产业结构的不断升级和高级化，而产业结构升级的支撑在于技术进步。大企业又是产业内技术进步的策源地，拥有大量技术人员，科研开发能力强，是推动产业技术进步和科研成果转化的主体。大企业的技术创新和产业化活动不断创造出新的产业群，把产业结构日益推向更高层次。
第三，大型企业集团内形成的大企业与中小企业的共生关系可以将大企业的技术和管理优势通过产业链传递到中小企业，从而带动大批企业乃至国民经济素质的提高。因此，大企业具有促进产业结构升级的重要作用。
第四，大企业能有效地执行政府产业结构调整的政策。目前的大型企业一般以企业集团为其组织形式，集团内以大企业为骨干，集合众多的中小企业。众多中小企业的经济行为依托于大企业的发展战略和方向。大企业在政府产业政策和众多微观经济主体之间起着政策传导作用，能够协助产业政策的调整，提高结构调整的有效性，保证政策效果。
最后，大企业在其经济行为中不断进行的兼并收购活动是结构调整的巨大推动力。频繁的并购活动可以及时有效地调整和校正产业结构的扭曲现象，保证其按正常的轨道发展，而且其兼并收购活动造成的资产转移本身就是产业结构调整的有机组成部分。
二、当前我国产业发展中发挥大企业主导作用的必要性
产业间形成合理的具有动态发展能力的结构是国民经济持续、协调、稳定发展的前提条件。目前，我国产业结构中存在的问题主要有以下几个方面。
（一）产业结构滞后。经过多年的高速发展，我国居民的消费结构已经开始从温饱型向小康型过渡，从满足需要向选择性消费转变，但产品的供给结构却不能与之适应。同时，产业结构也滞后于生产需求的发展，技术密集型和资金密集型产品仍然大量依赖进口。根据第三次工业普查资料显示，我国达到买方市场状态的工业品已占93％以上，绝大部分产品都处于供大于求或供求平衡的状态。整个经济呈现出过剩经济的特征。但这种生产能力过剩与装备、工艺水平低，达不到规模经济并存，与人民收入和消费水平受到抑制并存。由此可以看出我国供给能力的相对过剩是在人民的消费和生产需求得不到更高层次的满足的情况下出现的。产业结构相对于需求结构来说显得过于滞后和低级，成为制约我国经济向更高层次发展的障碍。
（二）产业的内在素质差。一个突出表现就是技术结构水平低，装备落后。从总量上看我国一次性能源、水泥、钢铁、粮食、棉花、油料、肉类产品等生产量都居世界前列，但国内生产总值只有近一万亿美元，我们用同样的能源、原材料生产出的价值量仅相当于发达国家的1/4甚至是1/6。产业技术落后，使对产业质量、性能以及生产过程影响较大的技术设备进口不断增加。据调查，在我国15个行业中，关键技术的掌握与应用及大中型企业的技术水平比国际先进水平落后5—10年，个别行业则落后20—30年。产业技术水平的低下造成了产品和服务的档次水平低以及对资源环境的巨大压力，不断透支着经济持续发展的资源，使我国在国际市场上只能依靠劳动密集型产品获取很小的份额，而对技术水平高、附加值高的产品又表现出巨大的需求。但是随着加入世贸组织以及其他发展中国家的崛起，我国在劳动密集型产品上的优势也将逐渐被侵蚀。
（三）各产业内部结构不合理。产业结构不仅包括三大产业间的关系，而且包括各产业内部的结构构成状况。从农业的情况来看，我们一直强调农业的基础地位，但农业仍然是国民经济发展中的薄弱环节。我国现有农业生产方式，粮食作物和其他经济作物各自所占的比例远未达到现代化大农业的要求。贸工农一体化程度不高，大量的农民依然进行着维持基本生活的粮食生产，农产品深加工程度不够。从工业来看，如前所述，结构严重失衡，低水平过剩与高技术层次产品的短缺并存。进出口结构的不合理源于工业内部结构的不合理，反过来又加剧了这种不合理状况。第三产业内部发展也不平稳。第三产业中的传统产业居于主要地位，新兴产业和要素市场发展滞后，特别是教育、金融创新和交通运输制约更为突出。
（四）地区产业结构趋同状况严重。据有关资料显示，目前我国中部和东部工业结构的相似率为93.5％，西部与中部工业结构的相似率为97.3％，分别比1981年增加了13.8％和6.9％。对全国30个省（市、区）的九五计划和2010年远景目标汇总统计后发现，各地所选的支柱产业大多集中在汽车、电子、石化、机械等工业上，而且产业内重点发展的行业和产品也极为相似。在传统计划经济时期，我国实行地区均衡化的发展战略，各地区在产业发展布局上，追求本地完整的产业结构体系。向市场经济过渡的时期，由于市场约束机制、风险机制不健全，投资主体权责利不对称，以致重复建设、盲目建设一再出现，加剧了地区结构的趋同。同时，各地方政府由于原有财政体制和国有经济的原因，也成为经济利益主体，同时也作为“政治人”追求政绩，这种双重身份导致其行为的非理性，一味追求产值和速度，加剧了产业结构的趋同现象，地区产业结构的严重趋同破坏了地区间、企业间合理的社会分工和专业化协作，无法实现集约经营和规模经济，使社会资源配置处于低效或无效状态，严重影响了国民经济的整体布局和经济持续发展。
（五）产业政策与其他政策缺乏配套。我国以往的产业结构调整主要是拉平补齐的适应性调整，这种产业结构调整政策不仅具有滞后性、低水平的特征，而且在其实施过程中与其他措施不能很好地配套，从而消解了一部分政策效果。其中最突出的问题就是与劳动就业、城市化的关系问题。在我国工业化的进程中，城市化的步伐相对滞后，大量的农业剩余劳动力无法转移。同时，产业结构升级调整，资本有机构成提高使原有企业不断积累相对富余的职工，这使就业压力不断增加。而就业问题的压力又使产业结构调整升级的目标与其发生冲突，从而阻滞产业结构的调整。就业结构的刚性固化了产业结构调整的步伐。劳动力的相对过剩，增加了社会负担，又减少了用于改进产业结构的资源。因此，政策不配套，使产业结构的政策效果偏离了目标。
另外，大企业在产业结构调整中的作用尚未得到充分发挥。现在，发达国家几乎所有重要产业都是大企业唱主角，不少经济学家说我们正处在以大企业为轴心的经济时代。发达市场经济国家的一些关键产业的集中度都非常高，例如美国在1979年汽车、平板玻璃、汽轮机与汽轮发动机、家用冰箱与冷柜、电视显像管几个行业最大五家企业的集中率分别为99％、92％、90％、85％和83％。但是，我国企业普遍竞争力不强，特别是缺少足以在国际上立足的大公司、企业集团。进入世界500强的大企业数与我国国民经济的规模不相适应。而且大企业在产业结构调整中应有的作用并未得到充分的体现。
首先，产业结构调整大多是以政府为主体来进行的，政府不仅制定产业政策，而且亲自参与到经济结构调整的过程，政府对产业发展的大量干预不仅使信息在部门和层级之间的传递发生扭曲，而且存在地方政府和企业与政府之间的“博弈”。实际效果明显低于对政策效果的预期。
其次，大企业在技术创新能力上与国际先进水平仍然差距明显，难以较好地推动我国产业结构升级。以R&D投入一项来看，世界500强的R&D投入占其销售收入的比大都在5％—10％，有的甚至更高。而我国2000年2655家企业集团中，R&D投入只占主营业务收入的0.9％，超过5％的很少。大企业技术竞争力的落后阻碍了其带动产业结构升级的能力。
再次，很多大企业所进行的兼并收购等资本经营活动单纯为“做大”而进行，不能很好地发挥其在产业结构调整中的作用。很多资本经营活动脱离其基本的生产经营活动，短期内把企业做成了“胖子”，却不能增强其内在素质，对产业内行业的发展和产业间关系的调整作用甚微。
三、积极发展大企业，推动产业结构优化升级的对策
现代市场经济体制的两个重要特征一个是大企业在国民经济体系中的主导地位，另一个是政府对经济运行所实行的宏观政策，而前者是后者产生效果的基础。因此，我们有必要把以上两项经济任务有机结合起来，增强大企业在产业结构调整中的作用，以大企业的发展来带动产业结构优化和升级。
（一）明确大企业在产业结构调整中的主体地位。在市场经济条件下，以利益为导向的企业特别是大企业应承担起产业结构优化升级的重任。大企业、企业集团的产权多元化有助于企业家的职业化，使多元投资主体有动力在全社会范围内选择优秀的经营者。而市场优胜劣汰的压力会使企业家真正做到行为长期化，狠抓技术创新，培育新的增长点，增强企业的竞争力，带动技术体系升级和产业结构的调整和升级。企业作为产业结构调整的主体不仅能够带动产业升级，而且能对产业结构的布局起到积极的作用。因此，要改变以往产业结构调整以政府为主体的不规范现象，使产业结构的调整真正依赖于微观经济活动的主体——企业来进行。
（二）通过大企业技术创新，带动产业结构升级。技术是产业关联的本源要因，技术体系的变动推动产业结构的变动，技术体系的升级推动产业结构的升级。R&D是技术创新的源泉，而R&D投入低、技术人员少—技术创新能力不足—产品市场占有率低—低利润—R&D投入水平低、高素质人员缺乏，形成恶性循环，导致产业结构的升级没有依靠。因此，增强企业的技术创新能力是培育和发展大企业、企业集团的关键。而大企业由于其本身的实力雄厚，资金、技术、人员等方面相对于小企业来说都占有优势。因此，在技术创新上也占有相对的优势，是技术创新的主体。
大企业和企业集团在一个产业中居于主导地位，中小企业围绕大企业形成竞争协作的关系，大企业的技术进步势必形成技术扩散，从而带动整个产业的技术进步。
（三）以大企业的发展，推动地区产业结构的合理化。大企业和企业集团的发展有很多途径，主要是自身积累和外部扩张的方式，其中又以以资产为纽带的兼并重组为主要方式。企业之间的资产重组要以完善的资本市场为依托，以取得规模经济效益为目的，通过市场机制进行。企业通过资产重组组建企业集团的过程也是进行产业结构调整的过程。企业的资产重组是产权转移的过程，而产权转移又涉及生产诸要素的流动和优化组合，通过优势企业对被并购企业生产诸要素的重组，逐步实现生产组织结构和产业结构的优化组合。企业通过资产重组组成以大企业为核心的企业集团，可以通过存量资产的流动和重组来调整国有经济的产业分布结构，将生产资源进行再优化配置。同时，按市场经济原则组建企业集团，加强企业多种形式的联合、兼并、控股等活动，通过企业组建跨部门、跨地区、跨所有制甚至跨国的大型公司和企业集团，能够打破地区、部门分割，修正地方政府对资源的不合理配置，使各地区和部门原来分散的矛盾和利益变为集中和统一的利益，促使地区和部门对企业的管理真正向间接管理转化。为解决地区产业结构趋同问题提供途径。
关键词：行政事业单位 国有资产 问题 对策
一、前言
近年来，我国行政事业单位国有资产管理工作存在一些问题，虽然我国出台了众多管理条例与政策，但是始终未能有效解决，因此国有资产管理工作仍是行政事业单位内部管理工作的薄弱环节。这就要求对行政事业单位国有资产管理过程中存在的问题进行分析和对症下药，采取针对性的对策，提高资产管理水平，实现固定资产的保值增值。因此，本文对行政事业单位国有资产管理存在问题及对策的研究具有非常重要的现实意义。
二、问题分析
（一）思想认识问题
众所周知，行政事业单位的所有资产全部属于国有财产，但是，由于受到传统意识的影响，行政事业单位资产管理人员在思想方面，并没有认识到资产管理工作的重要性，甚至出现过度配置、中饱私囊等现象，造成国有资产流失。
（二）国有资产使用效率相对较低
随着我国公共财政政策的不断完善，行政事业单位国有资产总额在不断增加，如果不能够采取有效的措施加强国有资产管理管理，势必会对影响其使用效益的提高。通过对我国行政事业单位的国有资产使用现状进行调查研究，结果表明我国行政事业单位对于国有资产的利用水平相对较低，存在大量的闲置资产，导致出现了许多贪污现象，部分国有资产流失或被不法侵占。同时，我国行政事业单位缺乏有效的制度保障，导致国有资产使用效率较低，不能够充分发挥应有的作用。
（三）缺乏健全的国有资产管理体系
现阶段，我国行政事业单位尚未创建健全的国有资产管理体系，这已经成为国有资产保值增的主要瓶颈，具体表现在如下方面：固定资产采购、出售、管理以及报废等管理不规范，普遍存在不按照规章制度办理的现象；不重视实物管理与资产财务管理的有机结合、对国有资产的清查和核对等工作，资产管理部门与财务部门的权责不清，国有资产管理制度执行力度不够，存在只记账不对账，出现账实不一现象，导致部分国有资产流失。
三、加强行政事业单位国有资产管理的有效对策
（一）强化思想认识
正如上文所述，国有资产管理人员和相关负责人的思想认识高度不够，严重的影响了资产管理质量。为了提高国有资产管理水平，这就要求必须强化管理人员的思想认识和重视程度，并采用“胡萝卜+大棒”的方式（胡萝卜+大棒，一种奖励和惩罚并存的激励措施，源于“要想使驴子前进，在后面用大棒赶或者在前面用胡萝卜诱导”），首先，应该选择具有高综合素质、良好职业道德的人员从事国有资产管理工作，为提高资产管理质量奠定基础；其次，应该加强对相关人员的培训和再教育，形成清正、廉洁的工作作风，确保其能够抵抗各种诱惑，热爱本职工作。
（二）提高国有资产使用率
针对我国行政事业单位资产使用率相对较低的问题，我国政府要尽快探索一套适合本行政区域的国有资产管理模式，如建立科学的权责制度，确保每一份资产都具有相应的负责人，一旦资产管理出现问题，则追究相关负责人的责任。现阶段，我国政府逐渐提高对行政事业单位资产管理重要性的认识，采取有效的措施加强国有资产管理，在政府以及行政事业单位的共同协作下，这样能够实现国有资产保值、增值的良性循环，这在一定程度上能够提高国有资产使用率，促进行政事业单位的健康和长足发展。
（三）创建科学和完善的国有资产管理体系
为了提高国有资产管理水平和效率，我国行政事业单位应该借鉴国内外先进的资产管理经验和先进理念，如引进作业理念、流程理念等，基于上述理念对国有资产管理体系进行科学、合理的调整和优化。值得注意的是，因为行政事业单位的资产管理由许多流程组成，并且每一个流程都具有相应的作业，将作业划分成不同的任务，对所有的作业链进行优化，同时做好监督管理，具体做好如下方面的工作：首先，创建高素质的管理队伍，加强培训和教育，提高国有资产管理工作人员综合素质，对国有资产管理工作岗位设置进行分析，保证岗位设置的合理性和职责的明确性。其次，应该创建国有资产实物定期、定点管理制度，对于已经采购的固定资产，应该建立专门的档案库，并根据固定资产清查所消耗的财力、时间以及人力等，制定科学的清查周期和频率，并采取定点清查的方式，对已经采购的各项资产使用情况进行监督，保证所有采购的资产能够按照意图进行使用、管理、维修以及报废等。再者，应该建立科学的资产处置制度，行政事业单位在管理国有资产时，需要根据相关程序，实现报主管部门或财政部门进行审批，审批通过后，才能进行调剂、公开拍卖或者自行处理。最后，行政事业单位应该紧随时代的步伐，广泛的应用先进的计算机技术、信息技术以及网络技术等，创建国有资产管理信息化系统，实现对所有国有资产管理的动态化、全面化以及准确化。
四、结束语
总之，通过对我国行政事业单位的国有资产管理现状进行分析，由于各种因素的影响，导致在国有资产管理过程中出现了许多问题，要针对导致出现问题的原因进行分析，从而采取针对性、有效性的解决对策，不断提高资产管理工作水平和效率，实现对国有资产的科学化、精细化管理。
参考文献：
[1]郑莲.行政事业单位国有资产管理改革研究[J].商业会计，2013，（6）：109-110
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