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绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇土地复垦条例，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
关键字：[收稿日期：
基金项目： 贵州省科技厅联合基金项目资助（黔科合J字LKT[2012]07号）
作者简介：卢德彬（1987-），男，布依族，贵州荔波人，助教，硕士，主要从事区域发展与城市规划、土地利用规划的研究．
]土地复垦；可持续发展；土地利用
中图分类号：D651.1 文献标识码：A 文章编号：
土地开发复垦的潜力分析，即评价、测算土地开发整理潜力的类型、级别、数量和分布,是编制土地开发复垦专项规划的基础。其分析成果的准确程度直接影响到土地开发复垦专项规划目标的确定、重点区域及重点项目的定点定位,同时也直接影响到土地开发复垦专项规划的科学性和可操作性[1]。本文从秀山县土地复垦开发的现状出发，着重分析土地复垦开发的潜力，以及进行，为实现耕地总量动态平衡，探索新增加耕地的方法和对策。
1、秀山县土地利用结构现状
据秀山县第二次土地调查和2010年土地利用变更调查统计，秀山县的土地总面积为245337.48公顷，2010年末全县农用地总面积224682.27 hm2，占土地总面积的91.23%；建设用地11808.16公顷，占土地总面积的4.81%，；未利用地9715.47公顷，占土地总面积的3.96%。
2、秀山县土地复垦资源调查
土地复垦是指在一定经济、技术和生态环境条件下 ,采取工程措施和生物措施,对生产建设过程中因挖损、塌陷、压占及其自然灾害等破坏造成废弃的土地进行整治, 使其恢复到可供利用状态的活动; 土地复垦潜力是指对生产建设过程中因挖损、塌陷、压占和各种污染、自然灾害等造成破坏的、废弃的土地，采取相应的整治措施，使其恢复正常利用和经营，可以增加的有效耕地和其它用地面积[2]。
根据土地复垦内涵，结合秀山县复垦资源现状，经研究确定：秀山县土地复垦对象包括农村居民点、采矿用地、交通用地；土地复垦潜力来源于地灾搬迁避让、高山移民、生态移民、村庄整治等原因引发的农村居民点复垦，废弃采矿用地复垦，废弃交通用地复垦三部分。
(1) 2010年末，全县建设用地总面积为11913.97 hm2，其中农村居民点用地面积7855.26 hm2，占65.93%。农村居民点用地的主要特点为：第一，人均、户均农村居民点占地面积大，平均每户占地555.64 m2，人均农村居民点占地面积为145.66 m2，大于《村镇规划标准》(GB50188-93)中的120 m2；第二，零星散落分布户数多，约有93.87 hm2，占农村居民点总面积的1.2%；第三，地灾隐患处户数多，共有5293间房屋处于地灾地段，面积达101.20 hm2；第四，高海拔、交通不便区信息闭塞区域居民多；第五，农村闲置房屋多，孝溪乡上囤村抽样调查显示房屋闲置率为2%；第六，村庄布局散乱，配套设施不完备，缺乏统一规划布局。
(2) 2010年末，全县采矿用地面积为476.96 hm2，共全县建设用地总规模的4%。秀山县锰矿资源丰富，锰矿业发达，锰矿开采与锰矿加工为占地面积大，集中在溶溪、膏田等乡镇。但随着锰矿资源的减少甚至枯竭，大量采矿用地将废弃闲置，造成土地资源的浪费。另外，全县小型砖瓦窑数量多，约3000余个，占地约200-250 hm2，主要集中在梅江等乡镇。这些砖瓦窑规模小、产量低，且多占用良田，土地资源未得到合理利用。
(3) 2010年末，全县公路、铁路用地面积共约1067.53 hm2，占全县建设用地总规模的8.96%。渝湘高速公路、国道319线、国道326线、渝怀铁路通过秀山，另有省道304线、县道平贵路、龙石路、秀溶路等干线公路，已初步形成了以秀山县城为中心向四周辐射的路网主骨架。然而交通建设的快速发展也带来了土地资源浪费的现象，如：公路改道后，原有道路闲置；公路改扩建中，废弃物对公路周围土地的压占等。
3、秀山县土地复垦潜力分析与评价
3.1 土地复垦标准和分类体系
世界各国都在认真研究确定土地复垦标准。根据我们近年的调查，参考国内外的有关研究，针对的实际情况,提出如下复垦标准[3-6]。
1)接近破坏前的土地适宜性与第一性生产力水平。
2)改造为新环境下的可垦土地并接近或超出破坏前第一性生产力水平。
根据秀山县的资源情况以及国务院的 《土地复垦规定》和国土资源部的《省级土地整理规划编制要点》的具体规定，提出复垦对象分类系统[7-8]（详见表 1） 。
3）根据秀山县的实际情况，复垦潜力划分为三级。即增加耕地系数>=90%为Ⅰ级；增加耕地系数50%-90%为Ⅱ级；增加耕地系数
表1 秀山县土地复垦对象分类体系
表2 秀山县土地复垦潜力分级指标
3.2复垦潜力分析方法
3.2.1农村居民点的复垦
如前所述，农村居民点复垦的原因有地灾搬迁避、高山移民、生态移民等。对于不同原因的农村居民点复垦，本专题采取不同的研究分析方法。
(1) 对于地灾搬迁避让、高山移民、生态移民的复垦农村居民点：采取资料汇总分析与实地调研相结合的方法，结合秀山县各乡镇土地利用总体规划确定其复垦规模，按照80%的新增耕地率计算新增耕地面积。
(2) 对于村庄整治引起的农村居民点复垦：采取理论测算与实地调研相结合的方法，首先基于人均农村居民点用地标准，从理论上测算农村居民点减少规模，再用可实现程度对其较正、调整，最后按80%的新增耕地率计算新增耕地面积。具体步骤方法如下：
A.预测目标年总人口，结合户改情况预测农村人口数量：
目标年总人口＝基期年人口数×（1+自然增长率）增长年限+(迁入人口数－迁出人口数)＝基期年人口数×（1+自然增长率）增长年限+迁移人口
B.测算农村居民点减少规模
减少规模＝基期年农村居民点规模-目标年农村居民点总规模＝基期年农村居民点规模-目标年人均用地×目标年人口
C.用可实现程度进行较正、调整；计算新增耕地面积。
3.2.2交通用地复垦
采取资料汇总分析与实地调研相结合的方法，结合《秀山县交通发展十二五规划》及矿业相关规划信息确定采矿与交通用地复垦规模，按照80%的新增耕地率计算新增耕地面积。
3.2.3采矿用地复垦
经分析，秀山县采矿用地中可复垦采矿用地面积约164.71hm2，可复垦的砖瓦窑面积约200 hm2，鉴于二调中将小型砖瓦窑用地测成了耕地，本专题不再计算其复垦潜力。根据调查分析，复垦出的土地80%宜于农业耕作，20%宜于还林；按80%的新增耕地率计算，可新增耕地105.41 hm2。可复垦的交通用地约4.24 hm2，按80%的新增耕地率计算。
4、结果分析
4.1农村居民点分析结果
(1) 根据《2010年秀山县地质灾害隐患点明细表》，全县共有滑坡、地面塌陷等地质灾害点190个，散布在全县29个乡镇内，涉及农户1767户，房屋5293间，面积约101.20 hm2。此部分农村居民点可全部复垦，用于农业耕作。按80%的新增耕地率计算，可新增耕地80.93 hm2。
(2) 根据实地调研，结合各乡镇2006-2010年乡镇规划，全县高山移民与生态移民涉及9500余户，面积约534.31。此部分农村居民点可全部复垦，根据调查分析80%宜于农业耕作，20%宜于还林。按80%的新增耕地率计算，可新增耕地341.98 hm2。
(3) 通过理论测算，结合2010年秀山县《关于统筹城乡户籍制度改革的实施意见》与2011年《秀山土家族苗族自治县人民政府工作报告》，预计2020年秀山县总人口约69.17万人，其中农村人口44.35万人。根据国家《村镇规划标准》（GB50188-93），对秀山县农村居民点用地作如下调整规划：现状人均居民点用地面积大于150 m2的，2020年减至150 m2 ；小于150 m2但大于120 m2的，减至120 m2；小于120 m2的不作调整。由此，规划目标年农村居民点总规模为5742.17hm2，较现在减少2113.09 hm2。由于受社会经济发展水平的影响，并非所有农村居民点都可得到整治，经咨询最高实现程度约为50%。据此计算，通过拆旧建新等村庄整治全县农村居民点规模将减少1056.61hm2。节约出的这部分土地可用于农业耕作，按80%的新增耕地率计算，可新增耕地845.26 hm2。
4.2采矿与交通用地复垦潜力分析
采取资料汇总分析与实地调研相结合的方法，结合《秀山县交通发展十二五规划》及矿业相关规划信息确定采矿与交通用地复垦规模，按照80%的新增耕地率计算新增耕地面积。
经分析，秀山县采矿用地中可复垦采矿用地面积约164.71hm2，可复垦的砖瓦窑面积约200 hm2，鉴于二调中将小型砖瓦窑用地测成了耕地，本专题不再计算其复垦潜力。根据调查分析，复垦出的土地80%宜于农业耕作，20%宜于还林；按80%的新增耕地率计算，可新增耕地105.41 hm2。可复垦的交通用地约4.24 hm2，按80%的新增耕地率计算，可新增耕地3.40 hm2。各乡镇采矿与交通用地得垦潜力及新增耕地面积见表4-2。
4.3建设用地综合复垦潜力评价
通过上述分析，全县可复垦建设用地规模为1861.07 hm2，其中复垦农村居民点面积1692.12 hm2，其他建设用地复垦面积为168.95 hm2，全县共可新增耕地1376.98 hm2。各乡镇土地复垦规模及新增耕地面积及新增耕地率见表4-1。
表4-3各乡镇建设用地复垦潜力一览表
单位：hm2；%
根据新增耕地面积，将全县32个乡镇划分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级三个潜力区，各潜力区所包括的乡镇名及新增耕地面积详见表4-2。
表4-4秀山县建设用地复垦潜力分级表
面积单位：hm2
5、结语
在耕地后备资源调查的基础上，我们进行了待开发复垦土地资源数量、质量、分布的调查，对可开发复垦土地进行适宜用途评价，明确土地开发复垦后的利用方向，用潜力系数对开发复垦土地进行潜力级别划分，明确土地开发复垦的空间布局和数量分布，有助于各级部门对土地开发复垦进行宏观决策，为合理利用土地资源、科学制定土地开发复垦专项规划提供科学依据。
参考文献:
[1]刘亚迪,樊宏. 土地开发复垦潜力分析初探—以四川省彭州市为例[J]. 资源开发与市场,2006,22(5):461-463.
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[4]谭春玉.耕地总量动态平衡实现途径 [J].中国土地,2003(7):16-18.
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[6]姜广辉,张凤荣.农村居民点与企业用地的布局调整和整理是土地利用总体规划修编的重点内容.
关键词：土地复垦；法律法规；土地复垦条例；新变化
土地复垦是社会经济发展过程中，生产建设和生态环境破坏的必然产物。它涉及生态、环境、法学等多门学科，而且土地复垦的过程也是恢复生态系统、保护环境的可持续发展的过程[1]。由于土地复垦工作的综合性特点，复垦过程需要多方向同时治理，以达到综合治理的效果。因此建立健全的土地复垦法律法规制度体系显得尤为重要。20世纪70年代后期，世界各国相继制定了专门的土地复垦法律法规和政策，对土地复垦规划内容、验收标准、复垦资金来源、各政府部门的职责及复垦技术作了详细的规划[2]。由于其完整的规划体系及严格的执行制度使得大多数发达国家土地复垦率达到50%～80%左右[3]。我国土地复垦工作起步相对较晚，为了加强土地复垦工作的开展，国务院于1988年制定了《土地复垦规定》（简称《规定》），由于相关规定的不健全，使得我国平均土地复垦率低于20%，有的地方甚至不足10%，这些都与我国“建设环境友好型、资源节约型社会”的目标相背离。
1 我国《土地复垦条例》新的变化
近年来，我国经济社会的持续快速发展，建设占用耕地需求不断增大，然而实践过程中经济建设损毁和环境破坏土地严重，为了使土地复垦工作顺利进行必须加大资金投入、明确复垦义务人和加强公众参与力度，于是原有的《土地复垦规定》必须加以修改[4]。经过多年的论证分析，2011年3月5日，正式颁布实施了《土地复垦条例》，遵循原《规定》合理部分的同时，修改和增加了相应的条例，使其更能够符合现今中国的土地发展状况，并在2012年12月11日国土资源部第4次部务会议审议通过了《土地复垦条例实施办法》，明确了详细的实施细则。首先对《土地复垦条例》新的变化作如下总结：
1.1 定义的变更 《土地复垦条例》第2条对土地复垦的概念进行了重新的定义：本条例所称土地复垦，是指对生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地以及自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态或者恢复生态的活动[5]。相对与《规定》中的定义而言，增加了历史遗留地和自然灾害损毁地的整治，同时要达到恢复土地的生态活动能力的目标。增加了复垦土地的类型，扩大了复垦土地的面积，由简单的强调破坏土地的恢复上升到生态修复，在原有的经济效益的基础上增加了土地复垦工作的社会效益和生态效益。增加土地复垦范围的同时提升了复垦的宗旨。
1.2 强化了土地复垦责任主体 《土地复垦条例》规定，按照“谁损毁、谁复垦”的原则，生产建设损毁土地的土地复垦义务责任人由造成破坏的单位或者个人承担。同时复垦义务人需要按照相关规定编制土地复垦方案，落实复垦费用、实施土地复垦工程和投资预算、报告有关情况，并对不依法履行土地复垦义务的单位和个人给于处罚，同时对在土地复垦工作做出突出贡献的单位和个人，由县级以上人民政府给于表彰或者奖励。《条例》中对历史遗留废弃地和自然灾害毁损地能够复垦的，首次提出了由县级以上地方人民政府组织复垦，有效明确了这部分损毁土地的责任主体。
1.3 加强了土地复垦监督管理体制 《土地复垦条例》把土地复垦方案作为申请工矿用地或建设用的必要程序，同时也是监督复垦义务人履行复垦义务的重要依据和手段。规定中指出，在申请建设用地等使用权前必须编制土地复垦方案，未按要求编制土地复垦方案或者方案不符合要求时，不得颁发采矿用地许可证或不得批准建设用地。对于土地复垦工程建设费用应设置专项土地复垦资金，并将其列入建设项目总投资，资金的使用要按照土地复垦方案规划中提取。同时相关主管部门应督促复垦目标在规定的时间保质保量的完成，如土地复垦义务人不复垦或者复垦质量不达标经整改仍不符合要求的，应缴纳土地复垦费，由国土资源主管部门代为组织复垦。使监督管理部门起到应有的作用。
1.4 支持土地复垦科研创新，明确法律责任 国家鼓励并且支持与土地复垦相关的科学研究和技术推广，特别是对于历史遗留和自然损毁地，其土地复垦义务人不明确，应按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励利益主体投资和政府的资金投入等多种筹集资金的渠道。这样既落实了土地复垦义务，又激励了社会投资主体及地方政府的参与，同时使土地权利人获取应有的利益。《条例》中首次规定了国家监管人员不履行职责，应当承担相应的法律责任，对不按规定编制土地复垦方案、缴纳复垦费用、非法使用复垦资金等根据情况不同给予不同形式的惩罚，重者追究刑事责任。
2 《土地复垦条例》存在的不足
通过以上分析可知，现《条例》相对以前的《法规》，从基本概念到资金管理形式、公众参与的鼓励方式、政府的监督机制及相关的法律责任上都更有针对性、更全面完善。这对于现今我国土地复垦现状有很大的作用，对相关法律体系的完善更加明确，为了保证土地复垦的有效实施所颁布的《土地复垦条例实施办法》也明确细化了生产建设活动损毁土地和历史遗留地与自然灾害损毁地的土地复垦方案的目标、任务、生产建设过程中应遵循的原则、土地复垦专项规划的内容、复垦验收原则、土地复垦激励措施及监督管理办法等。对于落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策提供了有效的依据和重要的指导。但是相对我国土地复垦工作的复杂、长期性，《条例》并未从根本上改变我国土地复垦法律体系的现状，现存的很多实际问题也需要解决。
2.1 我国土地复垦法律体系不完善 虽然现行的很多法律法规中都相应的对土地复垦有初步的定义，如《中华人民共和国土地管理法》的第四十一条、四十二条、七十四条和七十五条规定对破坏土地应进行复垦，对不履行义务者给于处罚；《中华人民共和国土地管理法实施条例》的第十八条、二十八条、四十一条和四十四条作出了同上类似的规定；《中华人民共和国矿产资源法实施细则》的第十七条和三十一条对采矿权人应履行的义务作出了详细描述；《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国防洪法》对损毁的土地资源的恢复、治理办法、资金筹措方式等都有不同形式的规定；还有比较广泛的地方性规章或规定都为土地复垦工作提供了相应的依据。但是，在这么多不同形式的法规中，除《土地复垦条例》比较全局性的针对土地复垦项目制定外，并没有专门的土地复垦法律，不同的损毁土地复垦只是零星的出现在其他相关的法律、法规中。这些法规对土地复垦的规定相对比较简单，随着经济建设的增大，用地需求的紧缺，使得现行的一些法律、法规不能在较高层次解决土地复垦问题。地方性的规章没有深入实践，未能依据不同地区地质、地形条件、采矿用地规模等出台相应的复垦规章。这些都说明我国土地复垦法律体系的不完善性。
2.2 专门的土地复垦管理机构缺乏 土地复垦是一项专业性、技术性很强的工作，因此需要有专门的管理机构来执行此项工作，但我国到目前为止并未设置此类型的专业机构，相关工作基本都是由国土资源管理机关的耕地保护部门负责。由于土地复垦涉及的学科较多、领域比较广，使得单一部门开展工作时相对比较困难，一是缺乏专业性和技术指导，二是与其他相关学科领域的协调机制较弱，最终导致土地复垦工作开展存在一定的滞后性和低效性。
2.3 土地复垦法规缺乏针对性 我国土地面积较大，地形比较复杂。而政府并未针对不同地区出台不同性质的土地复垦法规，如西北地区水资源短缺，气候恶劣；矿山开采地区荒漠化严重，存在一定的地质灾害等，这些都没有很好的土地复垦技术支持，这与我国在土地复垦科学研究与技术创新方面的不足有关，这些都使现存的土地复垦法律法规显得很“脆弱”。
2.4 公众参与形式缺乏多样性 虽然《土地复垦条例》中规定了鼓励和引导公众参与，但是具体的参与形式、程序并未明确规定，使得公众并未参与决策过程、参与功能并不明显，缺乏群众基础。
3 结束语
面对目前我国严重的人地矛盾问题的严重性，土地复垦是解决用地不足的有效手段，同时对保护土地也有很大的促进作用，因此建立健全的土地复垦法律、法规体系，加大土地复垦工作的资金投入，研究先进的复垦技术，加强政府的管理机制，鼓励公众的参与力度变得尤为重要。
近年来，虽然我国已形成一些比较成熟的复垦方法和技术，但由于土地复垦工作起步相对较晚，各项管理机制、法律法规不健全，并且待复垦面积大，复垦资金投入不足，加之公众认识度不高，使得土地复垦率一直较低。为了缓解这种矛盾，近两年国土资源部和地方政府不断补充和完善土地复垦的政策法规，但由于损毁土地类型较复杂，历史遗留问题较多，并且复垦技术理论研究又落后于实践工作，至今仍然未形成一套完整、适合的土地复垦体系来指导土地复垦工作。要健全科学使用的土地复垦法律、法规。就要适应土地复垦工作范畴的扩展和工作要求的提高，加强管理技术体系，优化和补充复垦技术研究，加大公众参与力度，完善资金来源与使用程序，细化不同区域不同类型的复垦方法，投入土地复垦工作科学研究与技术创新。只有这样才能有效的改善我国土地复垦的现状。
参考文献
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关键词：土地复垦；政策法规；对比分析
0 引 言
耕地是人类赖以生存的基础和保障，我国作为世界第一人口大国，人均耕地仅为0.1hm2，不足世界平均水平的一半。然而，为满足经济的快速发展，土地和能源的适应性、需求性开发利用对土地带来了前所未有的挑战。土地保护面临严重挑战，使人们认识到土地复垦对于恢复土地资源、保障耕地红线、解决人地矛盾和恢复生态环境的重要性。
20世纪70年代以来，国内外丰富的土地复垦实践经验表明，土地复垦事业是一项政策性强、涉及范围广的综合性任务。本研究通过阐述我国土地复垦政策的发展过程，分析不同时期政策转变的条件，来简介我国土地复垦政策的特点及发展。并通过与国外已有土地复垦政策对比，探讨目前我国复垦政策的不足，并基于国内外成功的土地复垦实践经验，探讨我国现有土地复垦政策的发展方向。
1 土地复垦的定义
随着土地复垦法律法规的不断更新和完善，土地复垦的定义也随之改变，涵盖范围越来越广，定义越来越清晰：1988年颁布的《土地复垦规定》（以下简称《规定》）定义土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动；而2011年颁布的《土地复垦条例》（以下简称《条例》）对土地复垦进行了重新定义和范围界定，即除了生产建设过程中损毁的土地外，还包括自然灾害损毁的土地。
2 我国土地复垦发展的关键政策法规
20世纪50年代开始至今，我国土地复垦事业经历了零散——有组织有计划——较健全法规监管的过程，标志我国土地复垦事业发展的最明显标记即为同一时期相协调的土地复垦政策法规：1988年《土地复垦规定》的颁布，标志着我国土地复垦事业告别无组织、零散阶段，步入有组织和计划的复垦阶段，但法律性和约束性较弱；1998年《土地管理法》的第4次修订，在法律层面上明确了土地复垦的定义及复垦的强制性，标志着土地复垦初步步入法律层面；之后国家相关部门颁布的有关土地复垦方面的政策法规，主要是围绕明确复垦对象、确定复垦责任人及受益人、提高土地复垦的监管力度等方面，细化和明确了土地复垦工作，加快了我国土地复垦前进的步伐，但土地复垦的管理趋于涣散，急需具有法律效力、专门性质的政策法规；时隔23年，2011年《土地复垦条例》的颁布，明确了土地复垦的内涵、原则、责任、激励措施和法律责任，标志着我国土地复垦事业进入有法可依、有法必依阶段；为了加强《条例》的实施力度，2013年国土资源部颁布了《土地复垦条例实施方法》，强化了《条例》的具体实施方法，保证了土地复垦的有效实施。
3 我国目前土地复垦政策法规
目前我国土地复垦工作遵循的是2011年国务院颁布的《条例》、2013年1月开始实行的《条例实施方法》和其他一些土地复垦方案编制、工作监管方面的政策法规。这些法规的日渐健全，标志着我国土地复垦进入制度化、标准化和法制化阶段：
（1）法律依据为《中华人民共和国土地管理法》，有法可依，有法必依；
（2）土地复垦定义是对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动；
（3）土地复垦应当坚持科学规划、因地制宜、综合治理等原则，并且复垦的土地应当优先用于农业；
（4）明确土地复垦监管部门，分级监管区域土地复垦工作；
（5）遵守土地复垦国家标准和行业标准编制土地复垦方案；
（6）鼓励和支持土地复垦科学研究，推广复垦技术，激励单位和个人进行土地复垦工作。
（7）土地复垦方案和具体实施都要按照国家相关规定进行验收。
3.1 生产建设活动损毁土地复垦政策
（1）复垦对象：采矿造成的挖损、塌陷、压占等损毁的土地，能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设临时占用所损毁的土地；
（2）复垦责任主体：遵循“谁损毁、谁复垦”的原则，由生产建设单位或个人负责复垦；
（3）按照相关规定编制复垦方案，报送、审批；
（4）按照复垦方案进行土地复垦，履行复垦责任人的义务，并定期汇报土地复垦进度，接受有关部门的检查和监督。
3.2 历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地复垦政策
（1）复垦对象：由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁土地，自然灾害损毁土地；
（2）复垦责任主体：县级以上人民政府负责组织复垦；
（3）县级以上人民政府国土资源主管部门对损毁土地进行调查评价、土地复垦专项规划、上报审批、组织实施；
（4）损毁土地复垦按照项目实施管理，安排专项资金、编制土地复垦设计书、上报审查、公开招标、监督施工、评价验收；
（5）可以按照“谁投资、谁受益”的原则，吸引社会投资复垦，并政府部门给予相关扶持和鼓励。
4 土地复垦政策法规对比分析
我国土地复垦事业发展的最主要的两个转折点即1988年《规定》和2011年《条例》的颁布和实施。本文从两法规颁布背景、目的、意义、基本原则及法律责任等方面对两法规进行对比分析得（见表1）：
（1）《条例》所规定的复垦对象更全面，范围更广泛，跨越时间比较长，既包括人为损毁土地，也包括自然灾害损毁土地，而《规定》所定复垦土地仅人为损毁土地；
（2）《条例》把恢复农业作为优先，注重保护农业用地的重要性；
（3）《条例》应用专门章节进行法律责任论述，把土地复垦推向了法律的高度，注重复垦活动的监督和管理，并设定了比较详细的处罚条例，可操作性强。
5 我国土地复垦政策法规存在的差距
5.1 政策法规存在的差异
（1）《规定》的出台虽然让土地复垦走向系统化和组织化，但法律效力较弱，约束性和实践性较差；《条例》的出台又弥补了我国土地复垦事业的法律层面，但就我国法律系统来讲，《条例》属行政范畴，且条文相对原则性，真正法律效力较弱；
（2）美国拥有专门的土地复垦监管部门，执行土地复垦法和监管全国的土地复垦活动；而中国虽有土地复垦专属法规，却没有专门的监管部门，而是由国土资源管理机关的耕地保护部门管理复垦工作，然而土地复垦工作涉及土、矿、农、林及环境等多个方面，致使土地复垦工作效率低、监管力度大；
（3）虽然《条例》规定历史遗留和自然灾害损毁土地由县级以上人民政府组织进行复垦，但是经费的来源和分配没有清楚注明；美国设立了专门的“复垦基金”，其来源包括企业征收费用、复垦余款、社会各界捐款和其他款项，并由内政部部长管理和分配等；
（4）虽然《条例》第9条明确指出，国家鼓励和支持土地复垦科学研究和技术创新，推广先进的土地复垦技术，国家也对土地复垦的科技创新提供了一定的便捷，但这远远不够，土地复垦事业是一项艰巨而又造福于未来的重大科研项目，需要国家提供更多方面的支持。
5.2 政策法规建议
基于我国现有土地复垦政策法规存在的缺陷，本文提出几点建议：
（1）建立专门的土地复垦管理机构，遵循《规定》要求，按照《办法》实施对土地复垦工作进行监督和管理，并在各个管辖区域设立分机构，实行垂直领导，提高土地复垦工作的监管力度和工作效率；
（2）建立专门的土地复垦基金，并且由专门机构监管，之外要发挥《条例》的激励作用，按照“谁复垦、谁受益”的原则吸引社会投资、捐款，作为历史遗留和自然灾害等损毁土地的复垦资金来源；
（3）建立健全生产建设单位复垦资金计算标准及保证制度，并做好相关的监督管理；
（4）加强土地复垦工作的监管力度，严格按照《条例》实施土地复垦工作，对违反《条例》规定或不积极组织复垦工作的企事业单位或个人按照《条例》相关规定进行处罚，情节严重的，追究刑事责任；
（5）建立具体的土地复垦科技创新保障措施：充足的研究资金，专业的学术团体，专门的研究机构等。
参考文献：
[1] 李晶. 回顾复垦法规历程探讨政策完善建议[J]. Proceedings of International Conference on Sustainable Development and Policy Decision of Mineral Regions & the 3rd Annual Meeting of the Regional Science Association International， 中国北京，2012.
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[8] 刘振国. 重新赋予土地生机与活力——国土资源部政策法规司司长王守智解读《土地复垦条例》[J]. 土地资源通讯，2011（5）：12-13.
一、法律法规有关探矿采矿使用土地的规定
1.现行法律法规对探矿使用土地的规定主要有：
1.1《土地管理法》第五十七条：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。”土地管理法实施条例第二十八条：“建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。”
1.2国务院《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第十六条第一款：“探矿权人享有下列权利……（四）根据工程需要临时使用土地。”第十七条：“探矿权人应当履行下列义务……（七）遵守有关法律、法规关于劳动安全、土地、复垦和环境保护的规定。”第二十一条：“探矿权人取得临时使用土地权后，在勘查过程中给他人造成财产损害的，按照下列规定给予补偿……。”
1.3福建省人大常委会通过的《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条：“有下列情形之一的，用地单位和个人应当向市、县人民政府土地行政主管部门申领临时用地许可证明，并按规定支付临时用地补偿费：……（二）地质勘查工作场地。”
2.现行法律法规对采矿使用土地的规定主要有：
2.1《矿产资源法》第三十二条第二款：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”
2.2土地管理法第三十六条第二款：“禁止……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第四十二条：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。”
2.3福建省人大常委会通过的《福建省矿产资源条例》第四十四条：“采矿权人开办、停办、关闭矿山，应按规定做好劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作。”
此外，水土保持法、环境保护法、国务院《土地复垦规定》和《基本农田保护条例》等法律法规对探矿采矿用地特别是采矿用地也作了规定。
二、探矿采矿使用土地存在的主要问题
由于法律法规还不够完善和管理体制、思想观念等方面的原因，探矿采矿使用土地存在的问题相当突出，这些问题主要有：
1.探矿权人没有办理临时用地审批手续
土地管理法及其实施条例、矿产资源法实施细则、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律法规对地质勘查必须取得临时用地手续，都作了明确的规定。
2.探矿权采矿权的取得与土地使用权的取得存在冲突
取得探矿权采矿权不当然取得相关土地的使用权，同样取得土地使用权也不当然取得相关土地使用权范围内的探矿权采矿权。
3.探矿采矿用地使用权的取得方式不够明确
由于历史的原因，我国现在大部分矿业用地特别是国有矿山企业用地都是以划拨方式取得的。随着《土地管理法》、国土资源部《划拨用地目录》的出台，对新增的矿业用地，凡不符合划拨取得条件的，均应以出让方式取得，对于原来属于农民集体所有的，国家征收后，矿权人以出让方式取得矿业用地使用权。就我省而言，绝大多数矿产资源储量不大，矿山企业规模不大，而且矿山企业是以营利为目的的，所以新办矿山需以有偿方式取得土地使用权。但是如何取得，现行法律法规并不十分明确、具体。
4.探矿采矿用地在使用和管理上不协调
一是使用年限问题。一般勘查许可证有效期最长为3年，石油、天然气勘查许可证有效期最为7年；采矿许可证有效期按照矿山建设规模的不同，最长有效期分别为30年、20年、10年；临时使用土地期限一般不超过二年，工业用地最长年限为50年。二是管理侧重点上的问题。三是闭矿后土地复垦责任得不到落实。四是矿山环境整治不到位。矿山环境涉及地质构造、土地表层，涉及土地能否得到重新利用。
三、探矿采矿非法使用土地的法律责任
对勘查、开采矿产资源非法使用土地的，有关法律法规规定了法律责任。这些规定主要有：
第一：刑法第三百四十二条：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”
第二：土地管理法第七十四条：“违反本法规定……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的……由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十六条：“未经批准……非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……可以并处罚款……构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
土地管理法实施条例第四十条：“依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。”第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平米30元以下。”
《基本农田保护条例》第三十三条：“违反本条例规定，占用基本农田……挖砂、采石、取土……破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
《土地复垦规定》第二十条：“对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的企业和个人，……处以每亩每年200元至1000元的罚款。”
第三：《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十三条第二款：“未经批准临时使用土地或者在临时用地修建永久性建筑物的，由县级以上土地行政主管部门责令限期改正，恢复土地原貌；逾期不改正的，按非法占用土地论处。”此外，水土保持法、环境保护法等法律法规对开采矿产资源造成水土流失，不进行治理及破坏环境的行为也规定了法律责任。
四、做好探矿采矿用地管理的若干看法
1.科学界定探矿采矿用地的性质
根据国土资源部有关规章的规定，采矿用地属于建设用地中的工矿用地，工矿用地属于工业用地中的一种。从探矿采矿使用土地特别是采矿使用土地的最终结果看，矿山总会关闭，矿产资源采空后，矿山用地有可能转为建设用地，也有可能成为农用地，还有可能成为生态用地，矿山无法永久性用地。由于用地性质不同，导致用地期限、审批手续等用地制度的不同，既不利于节约和合理利用土地资源，又不利于降低矿业成本，所以要准确界定矿业用地性质，并建立与之相适应的、科学的用地制度。
2.规范探矿采矿使用土地的法律法规要互相衔接
不仅矿产资源法及其实施细则、土地管理法及其实施条例需要相互衔接，《土地复垦规定》、《基本农田保护条例》、《矿产资源监督管理暂行办法》、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《福建省矿产资源条例》等法规都需要相互衔接。
一要明确前置条件，把取得土地使用权作为取得探矿权采矿权的前置条件，明确程序。
二要实施集中办理。根据行政许可法的规定，对依法定权限由同一个国土资源管理部门进行勘查、开采矿产资源审批登记与用地申请审核的，实行内部会审制度，确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
三要明确探矿采矿造成土地损失、财产损害的补偿项目、标准和幅度。
四要加大土地复垦工作的力度。对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的探矿权人、采矿权人要有严格的制约措施，保证土地复垦工作的正常进行，提高土地利用率，做好水土保持，消除已关闭矿山的隐患。
3.探矿采矿用地使用权的取得方式要明确
国土资源部办公厅在《关于开采金矿、石灰石等矿区以何种方式供地的复函》（国土资厅函[2004]177号）中指出：“对开采金矿、石灰石等工矿用地，不论何种性质的企业，均应以有偿使用方式供地。对采矿区用地，可区别不同情况采取出让、租赁等有偿方式供地。”因此，探矿采矿用地使用权应当分别不同情况，可以考虑通过下列三条途径取得：
一是临时用地。土地管理法及其实施条例、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》虽然对临时用地管理工作作了规定，但还不够具体，需要进一步细化。就福建而言，福建省国土资源厅印发的《福建省临时用地管理办法（试行）》（闽国土资文[2002]68号）的文件效力太低，至少需要升至政府规章的层次，才有利做好这项工作。
二是自营或联营。根据土地管理法第六十条，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，可以依法申请办理批准手续，无需经过征地途径。
三是出让。这种情况只能适用于矿产储量多、用地面积广、开采时间长、对经济建设影响大的矿山。对于规模小、开采时间短的矿山，不宜采取出让方式取得土地使用权。
【关键词】 采煤塌陷地 治理 研究
一、我国采煤塌陷总体情况
截至2013年底，我国共有煤炭矿山约1.5万个，累计矿山面积3600万公顷，采煤形成采空区面积约70万公顷，因采煤塌陷毁损土地约35万公顷。我国采煤塌陷主要分布在安徽、山东、河南、山西、河北、黑龙江等省的煤炭资源集中开采区平原盆地，采煤塌陷不仅造成耕地破坏，还引发矿区生态环境破坏、地下水失衡、道路建筑等基础设施毁坏，制约经济社会可持续发展，甚至会引发一系列社会问题。
二、采煤塌陷区治理工作逐步开展
自2001年起，国土资源部、财政部启动了矿山地质环境治理工作，在上缴中央财政的探矿权、采矿权使用费和价款中安排专项资金，开展全国矿山地质环境治理。截至2013年，中央财政投入煤炭矿山地质环境治理的资金72.551亿元，共安排煤炭矿山地质环境治理项目545个，其中多数项目治理工作涉及采煤塌陷区治理，累计完成采煤塌陷和地裂缝治理4445处，治理面积约16万公顷。通过矿山地质环境治理项目的实施，消除或减轻了采煤塌陷对矿区居民的危害，改善了矿区的生态环境，提高了土地综合利用价值，取得了预期的环境、社会和经济效益。
三、采煤塌陷区治理存在的问题
1、体制机制不协调
（1）尚未建立国家、部委、省市协调统一的专门机构。采煤塌陷区治理涉及国土、能源、财政、税务、农业、林业、环保、水利、建筑等多个行业部门，仅国土系统就涉及地质环境、耕地保护等多个部门，目前从国家到地方还没有协调统一的管理机构，影响了采煤塌陷区治理工作的开展。
（2）《矿山地质环境保护与恢复治理方案》和《土地复垦方案》在内容上有较多的重叠。这两个方案的编制内容虽然各有侧重，但重叠内容较多，若在平原矿区前者基本包括后者，造成重复和多头管理，给矿山企业增加较大负担。
（3）治理实施的组织模式单一，市场化运作不足。政策规定企业为实施主体，但实际政府组织、实施较多，企业实施较少，市场化经营更少，责权利未体现，治理积极性不高，造成国家、地方政府以及矿山企业虽然出资较多，农民利益暂时得到保障，但塌陷地治理效果不佳。
2、相关税费征收存在困难
（1）保证金征收难度大。根据国土资源部第44号令和《土地复垦条例》及其实施办法规定，矿山企业既要交纳保证金，又要预存土地复垦费用。由于受市场行情的影响，矿山企业尤其是煤炭企业效益出现滑坡，部分企业甚至出现亏损，在此情况下，矿山企业对交纳保证金出现观望、抵触心理，导致保证金征收难度大。
（2）资源压覆问题影响保证金收缴。多数省份以矿权面积为主要影响因素征收保证金，由于城市建设的快速发展，已经压覆和即将压覆的煤炭资源大量增加，对压覆的矿产资源，矿山企业既不愿办理压覆手续，变更矿区范围，又以不开采该部分资源为借口，拒交保证金。
（3）保证金使用有前提条件。煤炭企业缴纳的保证金已达较高数额而不能使用，企业另外出资进行塌陷区治理有困难。根据国土资源部44号令和各省保证金《暂行办法》规定，采矿权人拥有保证金的所有权，在其放弃治理或已完成治理但验收不达标之前，政府只有保证金的监管职责，不具有直接支配保证金的权利。由于煤矿企业生产周期比较长，一个采区地表开采稳定时间大约10年，一个企业的生产周期一般在30年以上，稳沉塌陷区治理周期长、缴纳的保证金累计数额大。因此，部分企业常常以交纳保证金即认为完成治理义务、以不具备治理条件为借口，推脱、延缓开展治理任务，甚至拒绝履行治理义务。
（4）耕地占用税暂行条例及其实施细则规定，采煤塌陷地超过2年未恢复耕地原状的，已征税款不予退还。耕地占用税暂行条例实施细则规定：因污染、取土、采矿塌陷等损毁耕地的，比照条例第十三条规定的临时占用耕地的情况，由造成损毁的单位或者个人缴纳耕地占用税。超过2年未恢复耕地原状的，已征税款不予退还。采煤塌陷地几乎都做不到2年内恢复耕地，复垦后很难享受到退税鼓励政策，影响了采煤塌陷地的治理。
3、历史遗留塌陷地治理难度大
（1）责任主体明确的塌陷地历史责任划分政策不一致。《土地复垦条例实施办法》规定：《土地复垦规定》实施（1989年1月1日）以前生产建设活动损毁的土地为历史遗留塌陷地，企业不承担复垦责任。《财政部、国土资源部、环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》规定：本通知（2006年2月10日）前的矿山环境治理问题，按企业和政府共同负担的原则治理。
（2）历史遗留塌陷地治理资金严重不足。历史遗留塌陷地治理没有专项资金，主要依靠国家、省、市矿山地质环境治理、土地整理复垦等相关项目以及部分社会资金投入治理，治理资金严重不足。
四、建议
1、摸清底数，分清责任
（1）对采煤塌陷地现状进行全面调查。全面调查采煤塌陷地的现状，截止到目前，全国有多少采煤塌陷地，塌陷的程度如何，每年增加的速度是多少，在土地利用现状图和规划图上分别是什么地类。在此基础上，以《财政部、国土资源部、环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》前的矿山环境治理问题，按企业和政府共同负担的原则治理。之后形成的采煤塌陷地，由煤矿企业出资复垦治理，关井、闭坑的煤矿遗留的采煤塌陷地，由县级以上地方人民政府负责复垦治理。
（2）建立采煤塌陷地动态监测机制。有地测机构的煤矿企业每年底要对采煤塌陷地的现状和复垦治理情况进行实地测量，没有地测机构的由县级国土资源部门组织实地测量，图件和数据随矿山年报逐级汇总上报，以便国家及时掌握采煤塌陷地形成和复垦治理情况。
2、加强部门协调
与采煤塌陷地治理相紧密联系的部门有城市建设、土地、矿产、能源、税收、财政、林业、水利、环保等部门，只有将协调工作落到实处，将各部门规划真正协调衔接，才能做到实现治理旧账，不欠新账。
3、成立省级专门治理机构
成立省级的采煤塌陷地治理机构，联合发改、财政、税务、环保、水利、国土等部门，以政府为主导，编制治理规划，进行市场化运作，综合协调治理工作，将各部门的资金统一使用。
4、分类指导
我国对煤层的厚度分为三类，0.7至1.5米为薄煤层，1.5至3米为中厚煤层，3米以上为厚煤层。考虑各地地下潜水位的高度不同，相应的采煤塌陷地也应分为三种类型。开采薄煤层形成的塌陷地或塌陷后地面高于潜水位的为轻度塌陷；开采中厚煤层形成的塌陷地或塌陷后地面低于潜水面1米以内的为中度塌陷；开采厚煤层形成的塌陷地或塌陷后地面低于潜水面1米以上的为重度塌陷。对3种类型的采煤塌陷地的复垦治理标准要求也应区别。
（1）轻度塌陷区。地表不积水或局部季节性积水，复垦治理以恢复耕地为主，复垦治理后的耕地质量不能低于塌陷前的质量。
（2）中度塌陷区。部分常年和季节性积水，通过复垦治理可以大部分恢复成耕地，部分复垦为精养鱼塘，发展生态农业、水面养殖。
（3）重度塌陷区。塌陷地积水深，不适合水面养殖，且因缺乏填充物无法复垦成耕地，只能通过生态治理手段，营造湿地公园或平原水库，发展旅游业。
5、梳理整合相关政策
（1）整合煤矿土地复垦方案和地质环境治理方案。建议将《矿山地质环境保护与恢复治理方案》和《土地复垦方案》的编制与评审进行整合。既可以实现矿山地质环境保护与土地复垦的有机统一，又可以为企业减轻负担。从区域角度规划设计采煤塌陷地的复垦治理，才能做到科学合理、标准统一、规模利用、效益最佳，而方案编制范围要求以矿山为单位编制，并且矿山是方案编制主体，局部利益考虑较多，因此建议增加地方政府组织编制煤田或县域以上范围的区域治理规划。矿山企业编制的方案要符合区域性治理规划。
（2）整合土地复垦费和矿山地质环境治理恢复保证金。建议将煤矿企业地质环境保证金和土地复垦费统一起来，按照《土地复垦条例》和有关文件的规定，由矿山企业分年预提矿山环境治理恢复保证金和土地复垦费，并列入成本。按照“企业所有、政府监管、专款专用”的原则，由企业在地方财政部门指定的银行开设保证金账户，将预提的保证金和复垦费存入保证金账户。在实施复垦治理工程时，按规定使用资金。以前各级政府征收的地质环境治理保证金都要返还企业保证金账户，以确保保证金专款专用。
（3）明确采煤塌陷地复垦工作中县级以上地方人民政府的主体责任。采煤塌陷地复垦治理是一项社会工作，煤矿企业不可能脱离地方政府开展复垦。在采煤塌陷复垦地治理中，必须明确政府主导、煤矿出资的治理模式。实行采煤塌陷地复垦治理目标责任制，纳入各级政府国土资源管理目标责任考核，明确政府主要领导为第一责任人，对本辖区采煤塌陷地复垦治理工作负总责。
（4）进一步加大对采煤塌陷地复垦资金投入。整合国家、省市县各级政府涉及塌陷地治理的规费收入，如矿产资源补偿费、矿业权价款、土地复垦费、耕地占地税、城镇土地使用税、水土流失补偿费等，建立采煤塌陷地复垦治理专项资金，作为政府投入的资金来源。适当调整中央和地方的资源收益分成比例，如矿产资源补偿费、矿业权价款，中央与省市的分成比例分别为50∶50、20∶80，相对市县两级承担的地质环境恢复治理、压煤村庄搬迁转移及失地农民补偿安置等艰巨任务而言，市县分成比例仍然偏低。
国家要加大对采煤塌陷地复垦的资金投入，每年向有采煤塌陷地复垦治理任务的省（区、市）下达年度采煤塌陷地治理任务，纳入国土资源管理目标责任考核，加快采煤塌陷地治理进度。鼓励社会资金投入治理已征收和一次性补偿的采煤塌陷地，给予一定年限的土地承包经营权，复垦出的耕地指标可以用于占补平衡。鼓励煤矿企业在经济合理的前提查下，探索实施充填开采。如山东济宁矿区在花园煤矿和许厂煤矿实施矸石充填、在太平煤矿和岱庄煤矿实施固体废物膏体充填、在田庄煤矿实施超高水材料充填等充填开采技术试验，取得了显著成效。
6、先行试点
对采煤塌陷地复垦治理进行国家层面的顶层设计，要先行试点，建议选择典型地区开展试点。山东省济宁市具备综合治理采煤塌陷地政策试点的条件。一是济宁市域内煤炭资源的赋存，既有薄煤层，也有中厚煤层，还有厚煤层；二是煤矿企业既有基建煤矿，也有生产煤矿，还有闭坑煤矿；三是采煤塌陷地，既有轻度塌陷，也有中度塌陷，还有重度塌陷；四是济宁市域内的煤矿全是规模以上井工开采的煤矿，没有露天开采或规模以下的小矿；五是济宁市各级政府和广大群众已充分认识到采煤塌陷地的危害，复垦治理采煤塌陷地的积极性、主动性较高，而且多年来一直在不断探索复垦治理采煤塌陷地的各种方法。
在试点的基础上，总结出行之有效的政策措施，由国家出台专门文件，推广到全国实施，从而形成采煤塌陷地复垦治理的长效机制。
【参考文献】
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[2] 国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与治理恢复方案编制审查及有关工作的通知[Z].
一、征收土地复垦费的必要性
加强土地复垦开发整理，是保持耕地占补平衡、保护耕地资源、置换年度用地指标、顺利报批土地的必要条件，特别是20**年9月省国土资源厅下发了《关于进一步加强和规范耕地占补平衡工作有关问题的通知》（冀国土资地字[20**]42号），进一步严格了占用耕地补偿制度，要求在补充数量和质量相当的耕地后，才能申报建设项目用地，因此复垦土地更成为申报用地必需的先决条件。但要大面积地开展土地复垦开发整理，前提又需要大量的资金投入，解决资金问题单纯依靠县财政的投入还远远不够。依法收取土地复垦费,既可以有效地减轻政府负担,还能在一定程度上制止个别砖瓦厂超面积取土、浪费土地等问题的发生。因此，在当前从严控制土地的形势下，依法收取土地复垦费，通过土地复垦开发整理置换年度用地指标成为必然选择，也非常有必要。
二、征收土地复垦费的法律依据
《中华人民共和国土地管理法》第42条规定：因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定缴纳土地复垦费。20**年9月30日国土资源部等七部委联合下发的《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》要求：凡从事烧制砖瓦等生产建设活动造成土地破坏的单位或个人是土地复垦法定义务人。复垦义务人必须根据破坏土地面积和类型、复垦标准等，依法缴纳复垦费；对1999年1月1日新修订的《中华人民共和国土地管理法》实施以后尚未履行复垦义务的，复垦义务人必须依法补缴土地复垦费。
三、征收的范围和标准
全县范围内，正在从事实心粘土砖瓦生产的企业及其他因生产或建设需要而挖损、塌陷、压占耕地的单位和个人，都要依法缴纳土地复垦费。
根据《河北省土地管理条例》第33条规定，土地复垦费的标准是每平方米5-20元。为减轻企业负担，本着收费从低的原则，我县暂按每平方米8元的标准收取。
四、征收土地复垦费的时限和方法
截止到20**年年底以前，取土用于砖瓦生产的，按实际用土面积，于2007年6月底前和11月底前分两次缴清；2007年1月以后，取土用于砖瓦生产的，土地复垦费按实际新增取土面积逐年征收。
县国土资源局组织地矿股工作人员分赴各砖瓦厂严格测量、核定20**年以前的取土面积，根据取土面积征收土地复垦费。2007年1月以后取土生产的，各砖瓦厂应根据新增加的取土面积，主动向县国土资源局缴纳土地复垦费。
各砖瓦厂都应依法取土生产，按期足额缴纳土地复垦费，逾期不缴的，由县国土资源局上门催缴、征收，并根据《河北省土地管理条例》第66条的规定，处以土地复垦费一倍以上二倍以下罚款。
关键词：兼并重组煤矿；土地复垦；生态恢复
一、引言
矿产能源是社会发展中不可缺少的物质基础，它的开发利用，推动了经济发展的同时，也破坏了人类的生存环境。山西作为全国的矿产资源大省，煤炭资源丰富。2005年前，山西全省煤矿企业2200多家，矿井总数4278座，山西省人民政府经2005和2008年两次煤炭资源整合和煤矿企业兼并重组，到2010年年底，山西全省煤矿数量减少到1053座，煤矿数量减少3200多座，压减75%。煤矿企业兼并重组致大量小型矿井关闭，原有矿井工业场地、排矸场闲置。截至2011年，山西省累计矿区面积19937km2，采空区面积6584.63km2，引起地表沉陷面积3005km2。废弃、关闭矿井占地145.68km2，矸石山占地212.47km2，1093km2耕地、43.4km2林地遭到破坏。因此，对山西省兼并重组煤矿及时进行土地复垦与生态恢复十分迫切。
二、煤矿开采活动损毁土地的主要类型
依据土地损毁主体、土地损毁方式和生产建设工艺等，将土地损毁类型划分为三级，煤矿开采活动损毁土地的一级类型属于生产建设活动损毁，其二级损毁包括挖损土地、塌陷土地、压占土地等。
土地挖损：因为煤矿的采矿活动致使原地表形态、土壤结构、地质层组、地表生物等直接被摧毁。兼并重组煤矿的土地挖损主要是露天煤矿开采作业广场、取土场、开山等面状工程。
塌陷土地：此类土地损毁类型多见于井工开采煤矿生产过程中，因地下开采导致地表沉降、变形，造成土地原有功能部分或全部丧失。
压占土地：主要表现为露天煤矿的表土堆放场、排土场，井工煤矿开采所产生的矸石山以及被整合后废弃的工业场地、风井场地等。
其他损毁：主要是土地污染，煤矿的土地污染是指在开采过程中排放的污染物造成土壤原有理化形状恶化、土地原有功能部分或全部丧失的过程。化学污染具有隐蔽性或潜伏性、不可逆性和长期性、后果严重性的特点。
三、山西煤矿企业兼并重组土地复垦方法及技术要求
（一）兼并重组煤矿损毁土地的调查回顾及资料收集
兼并重组煤矿往往是一个主体整合数家甚至十几家小煤矿，特别是有些矿本身也是在2005年整合时整合几家更小的煤矿而成的，整合前的矿井、工业（风井）场地、矸石场地数量以及地面煤场、生产及生活建筑物数量繁杂。这就要求在损毁土地复垦前认真细致地做好矿区破坏土地情况调查，摸清家底，对损毁土地进行分类，绘制损毁土地分布图，做到损毁土地逐一落实，没有遗漏。在调查中要按照“谁损毁，谁复垦”的原则，落实损毁土地的责任主体。同时，企业的土地复垦规划应与当地矿产资源规划、土地利用规划、经济社会发展规划等相协调。
（二）土地复垦与生态恢复工程前期综合调查与评价
1.水资源调查
由于兼并重组煤矿多处于水资源匮乏地区，土地复垦前对煤矿水资源进行调查评价，根据水资源的调查评价结果，制定适宜该区域的复垦方案。
2.地质灾害危险性评估
兼并重组前各煤矿已经生产运营多年，煤矿开采导致的地面塌陷、地裂缝以及次生的山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害对土地复垦与生态恢复产生很大的影响。土地复垦应根据地质灾害危险性评估的结果分类进行土地复垦。
3.环境影响评价
煤矿的土地复垦与生态恢复是对项目区的生态环境的正向干预，对保护和改善区域生态环境质量将起到巨大作用，但是由于土地复垦中物种的引入，将可能对项目区的植被、土壤、生物多样性等产生较大影响，从而导致地力消退、生物多样性降低、水土流失加重等生态环境问题。因此煤矿土地复垦与生态恢复工程实施前，非常有必要对项目进行环境影响评价。
（三）土地复垦的方法
1.地貌重塑和土壤重构
一般应根据损毁土地的类型、程度、地形、地貌特征，按照规划的新复垦土地的利用要求，进行设计和施工，以工程技术手段为主。兼顾自然条件与土地类型选择复垦土地的用途，因地制宜，综合治理。条件允许的地方，应优先复垦为耕地或农用地。
采空区土壤重构主要采用回填、覆土等整理技术；排土场、废弃物压占地一般采用机械进行土地平整，调整和固定边坡等技术；针对工业场地大部分矿井的地面附属建筑物需要进行拆除或已拆除但场地表面遗弃了大量的建筑垃圾的特点，要求拆除后的可利用材料利用于工程建设中，拆除的块石、砖可用于复垦地的排水沟、拦山堰等的建筑材料。对采矿用地进行复垦首先应对矿渣进行清理，平均清理厚度不小于0.2m。对工业场地、煤场等复垦方向为耕地的地表层的进行深翻，设计翻耕厚度不小于0.4m。
在地貌重塑和土壤重构过程中，要注意保护土壤、水源和环境质量，保护文化古迹，保护生态，防止水土流失，防止次生污染。
2.植被重建
植被重建在正确评价废弃地特征的基础上进行，将植被采用穴植条植的技术进行土壤改良，根据当地的气候和环境条件，植物、生物学特征和矿区的地貌特征等要求，选择适宜的、速生的品种，这样综合考虑，才能使生态系统实现自行恢复并达到健康良性的循环。
3.微生物复垦
是指利用微生物和有机物的混合剂或微生物活化剂对复垦后的再生土地进行改良和熟化，以恢复土壤肥力，达到农业生产的要求，是一种综合复垦技术。采用这种技术进行复垦，对露天剥离物、煤矸石等堆放场地不需要覆盖表土，只需经过一个植物生长周期后就能建立稳定的活性条件，第二年便可种植农作物。该方法还能使其他类型遭破坏的土壤恢复成良田，而且微生物复垦所需的材料和机具费用低、效益好。
（四）土地复垦技术要求
针对废弃露天采矿场、排土场、沉陷场地、矸石场、废弃工业场地等不同的破坏类型，《土地复垦技术标准（试行）》中从复垦地覆土厚度、覆土后场地平整、地面坡度要求、土壤pH值范围、水土流失控制以及复垦后用于渔业（含养殖业）的水面积和水深度等方面制定了相应的技术标准。兼并重组煤矿在实施土地复垦时应根据受损土地的类型参照该标准实施。
四、兼并重组煤矿土地复垦中的几点建议
（一）重视复垦土地的验收工作
根据《土地复垦条例》，土地复垦义务人按照土地复垦方案的要求完成土地复垦任务后，应申请国土资源主管部门会同同级农业、林业、环境保护等有关部门进行验收。
煤矿企业兼并重组后矿井规模大幅提高，旧的工业场地、井筒大多不能满足要求，需要新增土地进行建设。新增土地需要进行平衡补偿，兼并重组煤矿土地平衡补偿最直接、有效的方法就是对被整合煤矿损毁的土地进行复垦。通常情况下，为了尽快完善新建设用地手续，兼并重组煤矿企业会积极的办理原有损毁土地的土地复垦手续。但从土壤重构到达到相应复垦用途的标准要求，土地复垦需要3～5年的时间，这就要求从管理上跟踪复垦全过程，既注重复垦数量，又保证复垦质量，对满足标准要求的复垦工程及时组织验收。
（二）建立长效机制，保障资金落实
在遵守国家《土地复垦条例》、《土地管理法》、《矿产资源法》和《环境保护法》等相关法律法规的同时，土地复垦企业应结合矿区具体情况，建立健全土地复垦与生态重建管理规章制度，制定完善的奖惩措施并严格实施。
土地复垦周期长，而煤矿企业的经济效益受市场影响很大，兼并重组煤矿企业应建立土地复垦专项基金及储备金，从企业、集团、政府等多渠道加大矿区土地复垦的资金投入，进行分级管理，专款专用，保障土地复垦资金落实。
（三）煤矿生产与土地复垦兼顾
在着手制定兼并重组煤矿的土地复垦方案、恢复损毁土地的同时，企业应结合重组后矿井的井下开拓方案、矸石排放场及取土场等可能造成的新的土地损毁，未雨绸缪，制定新矿井的土地复垦方案并及早进行复垦。煤矿企业也要在供水、供电及物资保障方面全力支持矿区土地复垦。
（四）加强矿区土地复垦与生态重建技术研究与合作
土地复垦与生态重建是一项涉及多学科的系统工程，需要矿产资源学、生物学、地质学、水文学、农业等多学科综合。只有进行深入的多学科综合研究，采取相应的措施，才能达到预期的效果。煤矿企业也应该“走出去、请进来”，建立多种形式的科研机构，加强学术交流，充分利用好已有的土地复垦理论与技术，同时在实践中深入研究，开发符合区域气候、水文、环境及地质特点的土地复垦技术成果。
五、结语
综上所述，长期的煤矿开采导致大量土地损毁，特别是山西省人民政府经2005年和2008年两次煤炭资源整合和兼并重组，大量小型矿井关闭，废弃、关闭矿井的矿井工业场、排矸场亟待进行土地复垦和生态恢复。兼并重组煤矿企业应对损毁土地的性质、类别、数量进行详实调查，结合区域相关规划制定有针对性的复垦方案，因地制宜进行土地复垦并保证复垦土地的质量要求。同时，兼并重组煤矿企业应建立长效土地复垦与生态恢复制度、多渠道加大资金投入、积极开展技术研究与合作。
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一、清理整顿的范围和内容
（一）清理整顿的范围遵循国土资源法律法规和国务院国发[2004]28号、一是新土地管理法实施以来的土地管理和土地交易使用情况；二是管理相对人的违法问题；三是未经处理和尚未终止的违法占地行为。
（二）清理整顿的内容
1、在我县境内的一、二级公路及其他公路两侧不符合土地利用总体规划，非法用于建加油站、煤栈、修理摊点、饭馆、木材站、商业摊点以及改变土地用途等问题。
2、根据《土地管理法》第2条第3款之规定，各乡（镇）、村（街）与占地单位（户）私下签订转移土地使用权等用于非农业建设违法占地问题。
3、根据《土地管理法》第36条之规定，全县已建的砂厂、采石厂、砖瓦厂违法占地问题。
4、全县国营、集体、个体开煤矿违法占地问题。
二、违法占地的处理
1、对全县境内一、二级公路及其他公路两侧坚决杜绝新的违法占地，对已开办的而且又是违法占用基本农田的，要依据《土地管理法实施条例》第42条之规定，每平方米罚款30元以下，对有复垦任务的依照《土地复垦实施办法》第16条之规定，每亩每年收取1000元复垦押金，并责令到指定地点经营。
2、对这次清理出的私下协议转移土地使用权用于非农业建设的，依据《土地管理法实施条例》第38条之规定，处以非法所得的50%以下的罚款，同时，还按中华人民共和国监察部、国土资源部《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》以及最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对违法建筑该拆除的拆除，对直接责任人该撤职的撤职，对触犯刑律的依法追究刑事责任。
3、对占地单位（户）的建筑既符合土地利用规划，又不占用基本农田的，可在规定的时间里补办占地手续。
4、对拒不接受处罚，不按规定缴纳土地复垦保证金的，不按时补办占地手续的，停止营业，直至取缔。
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