时间：2023-03-08 14:53:19
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇职工素质论文，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
党的十七大提出，要“构建终身教育体系”，“形成全民学习，终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”。通过教育培训，帮助职工树立正确的理想信念，推进职工知识化进程，全面提高职工素质，建设“四有”职工队伍，是企业实现可持续发展的必然要求和创新之路。
一、提高职工队伍整体素质主要意义
1、提高职工整体素质是企业持续、和谐发展的需要：人是生产力中最活跃、最革命的因素，是最具决定性的力量。目前，随着企业管理的不断进步，生产管理中应用的科技含量也逐渐提高，企业职工不能单单是一名体力劳动者，而且还从事部分脑力劳动，拥有一支高素质的职工队伍，最大限度地开发人的潜能，使人力资本增值，建立起与企业发展相匹配的高素质职工队伍，对于一个企业的生存发展将起着关键的支撑作用。职工素质的高低不仅关系到工作业绩和服务质量，也制约和最终决定着企业持续、和谐发展。
2、提高职工素质是企业安全平稳发展的需求：随着企业对生产装备的不断投资、技术改造，企业安全平稳运行是企业发展首要前提，这就要求有一只整体素质较高的职工队伍作为企业安全平稳生产运行的主要保障。
3、提高职工队伍素质也是职工发展的个人愿景：随着企业对高级技术工人设立相应的高技能岗位以及待遇逐步提高，职工自我学习意识也逐步增强，作为一名职工，只有不断学习，才能不断提高、不断进步、不断创新，才能取得相应的薪酬。
二、提高职工队伍素质的有效途径
提高职工整体素质，培养一支德才兼备的职工队伍，是新形势下企业持续、和谐发展的一项重要任务。那么，如何提高职工队伍素质呢?我们根据近几年来在这方面做了积极的尝试，取得了一些成绩，下面就结合我们工作的实践讲几点粗浅的认识。
1、增设高技能岗位，提高技术工人的待遇，以物质形式激励职工学习积极性。近几年，我们根据单位的生产实际，分别对高级技师、技师、高级工等操作工人设置了主任技师、责任技师、操作能手等岗位。主任技师、责任技师条件：(1)取得应聘职业(工种)技师职业资格;(2)代表了单位在本工种最高技能操作水平;(3)能承担分厂安排的本工种技能操作疑难问题的处理和技术攻关工作;(4)工作积极主动、爱岗敬业，在创新、创优、创效方面作出新成绩，并取得了较好的经济效益。操作能手条件：(1)取得应聘职业(工种)高级工及以上技术等级证书;(2)具有丰富生产实践经验和较强操作技能，能够熟练解决本工种关键性技术操作问题和生产中工艺难题，并有一定技术攻关能力和革新成果。(3)能承担本单位安排的本工种技能操作疑难问题的处理和参与技术攻关工作;根据岗位设定相应的岗点工资。同时，在选拔过程中，对符合要求的人员进行个人述职、民主评议以及个人在生产过程中取得荣誉、技术成果进行综合考评，竞聘上岗。同时，对竞聘上岗的人员进行年终考核，对考核不合格的人员，取消相应的高技能岗位。通过几年来的实施效果，职工队伍的学习热情大幅度提高，同时，也增强了职工的竞争意识。2、创新活动载体，提高职工的竞争、学习意识。创新职工活动载体，也是提高职工队伍素质的有效途径。在职工创新活动中，我们分别对岗位职工分工种，以技术对抗赛的形式，每年组织职工进行技术对抗赛，选拔优秀的技术工人，并对取得优异成绩的选手，在考评高级技师、技师等方面，作为量化考核分的主要依据，增加相应的量化考核分。同时，在职工中开展“五小成果”展示以及职工在实践工作中对设备、工艺流程进行的技术革新改造成果进行评比展示，进一步提高职工参与生产、管理生产的积极主动性。
3、创新教育培训模式，为职工学习提高良好的学习环境。针对岗位多、设备多、流程复杂的特点，我们积极开拓创新职工教育模式，分别根据各单位的生产实际，开创了把优秀职工现场操作拍成DV片，制作成“视频点播”系统、多媒体技术开发“岗位技能培训/测试系统”以及网上岗位练兵系统等多种多样的培训模式，进一步提高职工学习方式的多样化。同时，运用逆向思维法，专门录制违反安全法规和故障处理误操作等内容，组织职工通过观看录相寻找问题，自我反思，自我定位，切合实际地找出自身的差距和不足，达到了学习与思考同步进行的目的。其次针对岗位培训初期，职工对岗位应知应会、应急预案的内容只是死记硬背，不了解，不会运用的情况，采取了“带着问题进课堂”的方式，围绕为什么制定和如何制定应知应会、应急预案，以及这样制定解决了什么问题，避免了什么现象等，进行座谈和现场实践分析，使职工从根本上了解和掌握专业知识，增强对突发事故的分析判断能力和处理能力。
4、加强绩效考核管理，形成独具特色的职工素质提升长效机制。绩效考核是绩效管理的关键环节，绩效考核的成功与否直接影响到整个绩效管理过程的有效性。绩效考核是指考评主体对照工作目标或绩效标准，采用科学的方法，评定职工的工作任务完成情况、职工的工作职责履行程度和职工的发展情况，并且将评定结果反馈给职工的过程。这些做法，均有效激发、调动了职工获取知识、提高技能的积极性、主动性。
三、取得的效果
1、职工队伍素质整体提高。目前，职工队伍中，高级技师6人，技师42人，高级工325人，通过各种形式为搭建了锻炼能力、提升素质、施展才华、展示自我的平台，进一步提高职工的学习热情。
[摘要]现代教育需要教师素质的提高，美术教育是在多个层面教育与引导学生去认识生活美的真谛，这需要美术教师素质不断的提高。
[关键词]美术、教师、素质
所谓教师素质，就是教师在教育教学活动中表现出来的，决定其教育教学效果，对学生身心发展有直接而显著影响的心理品质的总和。教师素质是实施素质教育的关键。作为一名教师，应具备“对人民教育事业无限忠诚，有高度的事业心和献身教育事业的精神；有正确的教育思想；有科学的教育管理能力和方法。新的教育形势对教师素质提出了更高更全面的要求，美术教师的素质就表现得尤为重要。
一：课程开发意识
美术教学过程的情趣性、表现活动的自由性和评价标准的多样性，提供了创造活动最适宜的环境。通过美术课程培养的创造精神，将会对学生未来的工作和生活产生积极的影响。
教师拥有一套适合自己，适合学生，适合环境的行之有效的课程素材，才能更充分发挥美术教学特有的魅力，使课程内容与不同年龄阶段的学生的情趣和认知特征相适应，以活泼多样的课程内容呈现形式和教学方式，激发学生的学习兴趣，并使这种兴趣转化成持久的情感态度。
二：科研能力
苏霍姆林斯基说过：“如果你想让教师的劳动能够给教师带来乐趣，使天天上课不至于变成一种单调乏味的义务，那你就应当引导每一位教师走上从事研究这条幸福的道路上来。”现代教师要从经验型转向科研型，要成为新的教育思想、教育理论、教育内容、教育对象、教育方法和教育实践者和研究者，为提高教学水平，培养适应社会发展的创造性人才能力，那种“教教材”的“教书匠”的传统做法已不适应现代教育的需要。高效率地提高学生素质，迫切地呼吁着教师的创新智慧。所以，教师必须以研究者的姿态，进行教育教学并在不断的研究与探索中，有所发现，有所创造。
三：合作交流的能力
教师教育对象是人，需要教师与学生之间进行精神的沟通，情感的交流，引导学生健康活泼地成长。同时，教师也是工作群体的一员，要有与同事融洽相处，合作共事的能力。教育是不仅涉及学校，同时还涉及到家庭及社会，所以教师还应具备有与家长沟通与合作的能力，从而形成教育全面进行有效地工作。
四：掌握现代信息技术
当代社会，科学技术日新月异。计算机和信息科学技术智能化、信息网络全球化、国民经济信息化的时代已经到来，将信息技术作为现代教学手势在必行。结教师必须迅速适应科学发展的形势，学习、掌握一定的现代教育技术手段，“一本书，一张嘴，一支粉笔，一堂课”已不适应现代教育的要求。
五：学习能力
本文从范德海德政策建议谈起，对公共政策与制度因素关系做了粗线条的探讨。认为：制度制约政策，制度对政策是真包含关系；同时，政策的特性决定它并非被动适应制度，而是对制度具有能动的反作用。另外，本文还认为：政策主体对制度有很大影响，在一项制度刚刚被选择及创立阶段，这种影响大部分是正面的；在一项制度已经完全成熟和略显僵化时，政策主体许多时候对制度起负面影响，而这种影响对制度的冲击力相当大。
引言
1902年，在泰国政府供职的一位叫J.霍曼?范德海德的荷兰著名灌溉工程师提出一项政策建议：在泰国湄南河畔的猜那兴建一座大型水坝，并随之提出方案。湄南河谷中央平原当时是泰国出口支柱大米的主要产地。为了进一步提高土地生产率，有必要适应这块土地地势坦荡但需加强灌溉的特点，修建一座大坝和广泛的运河网。范德海德的政策建议及设计方案正是适应这一需求而提出。但从1902年底到本世纪末1909年间，虽然他屡次向政府官员阐述建议并辅以一项周密的计划论证建议，该计划内含政府财政成本和效益（增加了土地税、水费）的估计数，并用社会成本及效益分析框架作分析，认为：该工程能给泰国带来大量的净社会利益。但是，直到二战后，这项政策建议才真正成为泰国的灌溉政策之一。
为什么给社会带来净利益的公共政策不能被采用？为什么最终在二战后这项政策建议最终上升为政策？事实上，可以提出这种疑问的公共政策建议相当多，范德海德的政策建议只不过是众多命运乖蹇政策中的一个例子。在这里，政策不仅仅是政策本身的问题，而是涉及到更大范围的制度的问题。本文将以范德海德的政策建议为例，分三大部分来探讨公共政策与制度因素问题。第一部分将探讨制度对公共政策的制约关系；第二部分是公共政策对制度的影响；第三部分则探讨政策主体对制度的作用。
一、制度制约公共政策
在人类社会历史发展过程中，从原始社会的氏族公社制度，到今天的市场经济制度，制度都是人类社会生活中不可或却的。而政策与制度一样，也是与人类社会发展伴始终的。制度、政策都是起源于人类自身利益的需要，但具体的产生方式、作用并不同。
首先，个人作为社会性动物，对自己在现实生活中的追求目标是理性的，他追求利益最大化。从这个意义上说，个人是理性人。但理性人不等于正确的人，再加上诸如信息不对称、成本损耗等等客观因素，个人利益最大化往往不能实现。适当的制度安排可以弥补个人理性的不足，弥补一些客观因素的负面作用，使个人利益最大化得到尽可能的实现。但制度出现，并不意味着马上就可以起到应有的作用，还需在其框架内细化、归类，制定各种政策来辅助实施。这样，政策就产生并发挥作用了。
其次，个人虽是理性人，但理性并不能弥补他自然性上的缺撼：个人的生命过程及生活过程中不确定性因素太多，他无法预计生老病死，也无法预计天灾人祸。单个人在自然面前是脆弱的，需要合作来减低这种不确定性。而合作使人成为社会人。适当的制度安排可以使社会人的合作更趋合理，更有利于个人在幼年与老年获得生存保障，更有利于人避免一些天灾人祸，并使自己有能力应付一些不可抗力带来的灾难性后果，从而使整个人类社会得以向前发展。但至于怎样合作，怎样使幼年与老年获得生存保障，怎样应付灾难，则是政策所面临的问题了。
那么，到底什么是制度呢？制度如何制约、真包含政策呢？
制度，通俗而言，就是社会中单个人应遵循的一整套行为规则。更确切的说法，本文采用美国的经济学家道格拉思?诺思的定义：制度提供框架，人类得以在里面相互影响。制度确立合作和竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者更准确地说，构成一种经济秩序……制度是一整套规则、应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束个人的行为。在诺思的定义中，制度是一个经济学名词，但同时，制度又是规则、要求和行为规范。因此，制度不外乎是各种具体存在的行为规则、规范的合体。政策作为规划、社会目标、议案、政府决策、计划、项目等多面体的表征词，自然而然不会脱离制度框架，而是从属于制度框架。
由于制度并非是单一形式的，具体的罗列会使制度显得纷繁芜杂。这种情况并非制度分析家们所愿，因此，制度分类是很有必要的。而政策与制度的真包含关系也主要体现于此。
诺思的分类方法，是把制度区分为宪法秩序、操作规则和规范准则三大类。同时，他又指出：这三类并非断然分开，分界线并不明确。
第一类是规范准则。这是比较特殊的一类制度，它们涉及到“文化背景”（拉坦语）与“意识形态”（诺思语）。它们是宪法秩序、操作规则的背景材料和渊源。这一类制度包括社会所处的阶段、文化传统、国家意识形态以及心理因素等等。它们常常是非明文规定或非条例化规定的，但却使社会上的人们在潜在的国家强制力下潜移默化。通过这种潜移默化，宪法秩序和制度安排的合法性得到确定。这类制度的特点是“根深蒂固”，变化缓慢，变动不易。
第二类制度是宪法秩序。诺思认为：宪法可以定义为对管理的条款与条件（集体选择）的规定，这里的管理包括规则的制定、规则的应用和规则的坚持与评判。这一类制度规定确立集体选择的条件和基本规则，这些基本规则包括“确立生产、交换和分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则。”（Davis与North）。人们一般称之为立宪规则。这些制度一经设定，非经特殊而谨慎的程序，如集体选择的条件等等；非经特殊的紧急情况，如战争、等等，它们不可以变动。当然，这种不可变动并非绝对，只是相对一个长远期而言的。就长远而言，没有一种制度是不可变动的。
第三类制度是操作规则。这类制度是在宪法秩序的框架中创立的，是宪法秩序的具体安排。它包括法律、法规、社团、合同以及政策等等。制度制约公共政策也主要体现于此。政策作为依宪法秩序而制定的具体安排，它的产生、制定、执行无一不受到宪法秩序的约束。弗农。拉坦认为：1、宪法秩序可能有助于自由地调查与社会实验，或者可能起到根本性的压制作用。2、宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易度。3、宪法秩序影响到公共权力运用的方式因而影响到由公共政策引入经济的扭曲的类型。如果这些扭曲很大，则市场便会显示出引入的制度变化将发生方向性错误。4、一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识――一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大减低创新的成本或风险。正是由于拉坦的这四个宪法秩序的观点，政策作为一种操作规则，必然受制于宪法秩序安排。
由以上的分类我们可以看出：制度对政策是制约关系，是真包含关系。在“根深蒂固”的文化与意识形态下，宪法秩序这一类制度首先得得以安排。由于这些“确立生产、交换、分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则”的指导性、宏观性及缺乏可操作性，政策就来执行操作任务。各种政策把宪法秩序具体化，并在实际执行中不断完善，逐渐上升为法律、规章；体现到人与人的合作关系，则表现为带有经济意味或政治意味的组织、合同、社团等等。而各种政策在制定、执行时又不可逾越“基本规则”的限制，它们在制度框架中“生根发芽”，用具体规则充实整个制度。政策是制度的附生物，随制度的产生而产生，也随制度的消亡而消亡。同时，由于制度的指导性及难变动性，有些政策建议虽是可行的、有收益的，但由于制度间的相互牵制，建议不能上升为政策。
我们回到前文的范德海德政策建议上去，查看一下当时的属制度范畴的背景材料：19世纪末全球资本主义经济一体化已经形成，泰国作为帝国主义的原料产地与商品倾销市场，也是一体化中的一员。国际大米价格的上涨，使泰国水稻种植面积增加，从而引起地价实际上涨；泰国政府采用农业研究和灌溉投资的对策来干预地价上涨；同期，泰国一直面临帝国主义侵略的威胁，军政机关投资和相关基础设施（如铁路）投资也需增加；另外，当时泰国王室及政府高层官员拥有的绝大部分土地在另一Rangsit区，一旦灌溉政策实施，农民会大批从Rangsit区迁往湄南河谷中央平原，政府高层官员的既得利益就会失去。
从这份背景材料中，我们可以很清楚地看出泰国当时的制度中的两对矛盾：其一为国家安全制度与国家经济发展制度间的矛盾；其二为保护社会中上层人物与保护国家经济利益之间的矛盾。这两对矛盾清楚地凸显出当时泰国制度框架中的牵制关系。安全要高于部分经济利益，已受益者不会放弃既得利益，二者一结合，契合点就是给社会带来净利益的好政策在制度框架中的牵制作用下被无限期延长。
二、政策影响制度
政策从属于制度，在制度框架中生成与运用。但政策的特性决定了它并非被动的适应制度，它也不仅仅只有利于制度框架的完善，它还会积极或消极地在制度框架内发生量变，最终促使制度变迁、达到制度创新。用一句通俗的话说就是：政策能动的反作用于制度。
至于政策的定义，我们可以这样认为，“凡由一定的主体作出，同时对一定的客体产生了一定影响的要求、希望、规定、强制等等都可以被视为主体的某种政策”。政策源于人类自身的切身需要，但它产生于人类在解决比较现实的问题的时候，它是在制度形成后或逐渐形成期中的具体操作。较之制度，它更具有行为特征。而政策的确切定义比较难用精确的语言说明。就众多公共政策学家的观点来看，主要有四种极具代表性的说法：
其一，以哈罗德?拉斯维尔为代表，认为政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。这种观点强调了政策行为的设计和目标功能。但缺乏具体做法来解决实际问题。
其二，以戴维?伊斯顿为代表，认为政策可视为一种权威性的社会价值分配方案，对某一具体政策而言，这种价值分配将在与政策相关的目标群体范围内进行。这种观点强调政策的价值分配功能。但忽视了政策的创造功能。
其三，以托马斯?戴伊为代表，认为政策是政府意志的体现，是政府选择作为与不作为的行为。这种说法强调政策是一种政治行为，强调其实践性。但忽略了作为不一定是政策，或许只是一种“做法”。
其四，以詹姆斯?安德森为代表，认为政策是政府的有目的的活动过程，是一个过程概念，表现在政府为达到某种目标而采取的一系列可操作的活动。这种观点强调政策的实证性和动态性。但忽视了政策执行过程的重要性。
事实上，政策不仅仅是计划和目标，也不等同于价值分配，更不等同于政治行为，同样也非只是操作性和动态过程。政策应当是它们的集合，以上四种观点只不过是政策不同层次的形态表征而已。政策是制度框架中的“砖石”，它是“广义的规划”。这种广义的规划是灵活多变的，具有很强的适应性。同时，政策由于其“潜移默化”的特征，使它又成为相对恒定而持久的政府决策。这是政策的本质属性。与政策的起源密切相联，政策是人与人合作中的一种“契约”，是有关集体成员的一种默契，是要求所有成员在给定的环境中能预测其他成员的行为准则。但这种政策又不等同于法律、法规。虽然法律、法规也近似于一种“契约”，也可以在给定环境下预测他人行为，但政策并没有明确规定违反契约将会受到多大程度的惩罚。但同时也如第一部分提到的，许多政策会逐渐上升为法律、法规。惩罚程度会被明确规定。在大多数情况下，政策与法律间并没有明确的区分，甚至可以说法规、法律是政策的法律形态。
很明显，从上面可以看出，政策具有目标特征、行为特征、灵活多变特征、实证特征以及法律特征，也正是由于这些特征，决定了政策是能动的反作用于制度框架的。
（一）、政策具有很强的目标特征。它是为了解决人类自身需要而产生的。任何一项政策，都是在制度框架下细化的目标的指导下，制定其内容形式，然后加以执行、评估等等。在执行过程，要多方考察，看它是否偏离原来的目标。也正是由于这种很强的目标特征，原有制度得以强化，制度框架得以完善。也同样是由于很强的目标特征，政策在执行、反馈中也会波及到原先目标，会使政策执行主体意识到目标的欠缺或偏颇。经过一系列程序，使目标有所纠正，进而巩固和完善制度的分目标。
(二)、政策的行为特征是指政策本身是在实践中完善、成型的，具有很强的实践性、操作性。任何一项政策制定出来都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最终成形是人们在实践中加以操作并完成的。但这种行为特征不仅仅是一种被动执行行为，而是根据实际情况实事求是的执行的。因此政策虽有目标，但为了更趋于理性化，往往在政策执行中变动目标，甚至影响其他目标，为制度增加新鲜“血液”，促进制度创新。
(三)、政策的灵活多变特征，是相对于宪法秩序和制度安排的较长期稳定性而言的。由于政策是为制度服务的，制度变迁必然会引起它的变动。但同时由于其灵活多变，也就是执行反馈的灵活性，使它更容易促使正处于量变最高点的制度走向质变，使制度创新得以实现。
(四)、政策的实证特征是指政策作为一个完整的从发现政策问题――提出解决方案――评价各个方案――选择最优方案――执行所选方案的活动过程。由于这个过程的逻辑性很强，大多数政策相对于制度要求是比较合理和可行的，可以称之为“好的政策”。但这并不意味着正确发现问题就可以有正确的解决方案。政策主体往往由于自身的因素，如素质、信仰以及心理等等，另外加上信息不对称、交易成本认识等等的不同，政策极有可能是无效率的，是“坏的政策”。只要这个“坏的政策”实行时间足够长，就可能严重影响制度安排，不是破坏，便是突变，进而影响到制度变迁。
（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的阶段，成为法律或法规。政策的法律特征在人类的政治发展过程是相当普遍的。在相当长的一段历史时期内，国家和社会的公共权力无论在法理上还是现实中都是为少数人垄断的。这少数人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升为国家法律，随后的资产阶级革命，打破了这种“金口玉言”式的立法状态，政策更多的以法律、法规形式出现。这一方面促进了制度框架的巩固，但同时也使得制度框架变得僵化起来。人们的意愿往往不能实现，而改变起来又不容易，各种制度安排间必然会产生不均衡，从而引起制度变迁或制度创新。用诺曼.尼科尔森的话来说，就是：“制度变化正是依存于政治和经济力量相互作用的‘政治经济’事件”。
我们再回头去看范德海德政策建议。在这项灌溉政策中，目标是相当明确的：为给湄南河谷中央平原提供灌溉服务，给泰国带来大量的净社会利益；行为特征则体现在这项政策是应外部环境的变化而提出的，即怎样对付大米出口激增后土地价格的上涨问题；而其动态或实践性则体现于这项政策从开始到论证结束后，范德海德设计方案的出台。因此，这项灌溉政策建议虽然在1902年到1909年间屡遭否决，但其生命力却很旺盛。各个制度安排间的相互牵制，虽然有暂时的妥协――灌溉建议不被接受。但是，在出现新的制度安排，即二战后世界和平趋势加强，亚洲地区民族国家逐渐独立，开始谋求自身的发展，同时，世界银行也给予相应的支持，这项孕育在旧制度内的政策建议终于被采纳执行，范德海德设计的水利工程也终于得以完成。在这个例子中，我们固然不能说灌溉政策极大地影响了制度，但作为一个“好政策”，它确实是在影响着关键性的经济制度的运行的。它开始没有被采纳实施，但在无形中，并没有人否认它的真正价值。
三、政策主体对制度的影响
制度是一个社会中单个人应遵循的一整套行为规范，而政策则是在制度框架下行为规范的细化与执行。政策体现并执行着制度。而政策是由人制定并执行的的。一般而言，政府的高层官员以及官方机构是政策制定与执行的主体。我们把他们称之为政策主体。不可避免地，政策主体要对制度框架产生很大影响。这种影响，既可以是正面的，也可以是负面的。通常情况下，政策主体对制度起正面影响，他们在维护、巩固和完善既有制度。然而，一旦负面影响出现，由于政策主体的特殊地位，将会对制度产生极大冲击力。本文中主要探讨政策主体对制度的负面影响。
（一）、依据西奥多?洛伊的类型学，政策可以分为分配政策、再分配政策、调控政策、和基础性政策。诺曼?尼科尔森分析，这种类型划分的标准有两个：
（1）、强制的程度。
（2）、对个人影响的直接程度（相对于个人选择的环境）
也就是说，个人在运用公共权力对政策进行选择时，他会考虑到这种政策的强制性有多大，更重要的是对他自己直接或间接的收益或限制为多大。这两个标准，决定了政策主体在制定与执行政策时并非是十分顺从、一心一意的服务于大的制度框架的。他们为了自己的利益可以曲解目标，变动执行。其后果就是需要有另外的制度安排来协调这种不和谐。
制度变异应运而生。而这种变异可以是好的，也可以是坏的。
（二）、制度对政策具有真包含关系，使得政策主体与制度的关系相当微妙：政策主体更类似于制度框架中众多的“建筑工人”，而制度则类似于“建筑工程师”。本来一座大厦的设计、指挥是由建筑工程师来进行的，但由于“制度”在此等于一个盲人工程师，他心中有数，也会有别的工段长给他介绍情况，但还由于看不到真实的大厦进展情况而有些束手无策。而建筑工人则一方面按工程师的设计进行，以免大厦全倾伤及自己，另一方面又会考虑到各自的利益，或偷工，或减料，这种集体选择方式产生了异化。再加上集体选择本身的局限性，如从众、冒险心态等等，从而造成“政策主体”中集体选择相当困难，结果往往是相互妥协，妥协的后果就是制度内部的不均衡，制度逐渐发生变迁。
（三）、政策对制度的能动的反作用，使得政策主体在保护原有制度和反对原有制度上具有很大的主动权。一个政策问题产生后，由于其触及到制度框架或制度框架中其他具体制度安排时，政策主体认为有必要介入时，政策问题就会被立案及至制定对策并付诸实施。一般而言，介入的必要性取决于国家本身的费用利益计算，其中应充分考虑到社会取向。但由于制度本身具体条件的约束，首倡政策的主动权一般都掌握在政策主体手中，而非一般的看到此项政策优势的普通人手中，所以在一项有利于制度框架稳定和逐步创新的政策建议提出来后，由于政策主体的倾向性不同，这项政策建议并不一定能上升为政策并执行。可以说，政策主体的作为与不作为对制度变迁也有很大影响。
（四）、制度框架的庞大，制度安排的繁多，必然使各项具体制度间产生一些“真空”地带。这样，对那些属于精英类政策主体而言，就会看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的机会。虽然在公共行政领域内政府机构应以追求社会效益、维护公平与正义为目的，但作为政策主体的是人。人不可能个个都是高尚的，在一个以维护上层人员利益为目标的制度框架中，政策主体极可能钻政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事实上不公平的政策，也会否决一些貌似与大目标有冲突而事实上很合理的政策，进行政策“寻租”。这种现象更常见于发展中国家。产生这种现象的更深层次的制度原因，正如美国政治学家文森特?奥斯特罗姆等人指出的那样：
（1）、发展中国家的执政的政治集团和军事集团往往具有集立法、行政、司法、经济、军事、舆论等权力于一身的倾向，这一方面使得国家的政府部门迅速膨胀，助长不负责任和办事不求效率的作风；另一方面形成政权部门对于经济过程的过多干预，甚至出现政治和军事集团代替经济部门作出经济选择的情形。
（2）、发展中国家一方面不得不较多考虑满足社会基本的生活生产需要而实行无偿或低价的物品与服务的分配，另一方面有往往无暇顾及各方面制度的健全与完善，对于政策主体更多强调职业道德自我约束而较少重视法规的管束。从而为这些人“寻租”提供机会。
（3）、发展中国家的公共部门往往过于单一化，不允许具有共同体特色的公共部门或公共组织的存在，即使出现了自发的共同体公共组织，也常常由于缺乏法律保护而遭夭折；共同体为自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主体的反对而失败。
以上谈论的都是政策主体对制度的负面影响。当然，我们不会否认政策主体的正面影响是主流。只是政策主体事实上也是制度创立与选择的主体。一旦负面影响产生，就不仅仅是政策本身的问题，而是波及制度本身。研究其负面影响远比说明正面影响有用的多。在制度创立初期，政策主体会通过政策的制定与执行维护和巩固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一样，一旦制度完全定型，人们就会熟视无睹，他们会寻求一种制度框架中的个人发展。所以政策主体目标异化，政策主体与制度主体（主要指制度的创造、选择者）已经分离，负面影响不可避免。促使制度变异。
泰国湄南河畔的灌溉建议事实上就是由非政策主体提出、但遭政策主体否决的一项政策建议。政策主体即泰国政府的高层官员们在Rangsit区拥有大量土地，在Rangsit区，政府曾做过大额灌溉投资，兴建Pasak水利工程，同时，该区还是泰国第一座水稻试验站所在地。不言而喻，泰国高层政府官员是原先灌溉政策的受益者，他们对原先的政府采取的提高土地生产率的政策是满意的。他们对旨在维护他们上层人员利益的制度的政策是同意并执行的。但到范德海德水利工程建议提出后，这项工程虽然有利于全社会收益，但由于它触动了政策主体的利益，这种干预影响损及政府要员的利益时，这项政策建议就只能是建议，而不能上升为政策。二次世界大战的巨大影响，使得泰国原先的制度已经变迁，政策主体也不在是Rangsit区的收益者，权衡考虑，这项政策建议才真正成为政策。
结论
公益诉讼法律制度最早可追溯到古罗马时代，乃与私益诉讼区分而言。私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，而公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。随着资本主义大工业经济的发展，一些政府部门、大的公司集团有能力从自身利益出发挑战公共利益，使得保护公共利益成为公众的实际要求，为公共利益而进行诉讼的案例不断增多，从而促进了公益诉讼制度的发展和完善。20世纪中期以来，日益严重的环境问题和逐渐高涨的环保运动使环境权作为人身权的一种受到重视。环境公益诉讼日益增加并不断得到公众的关注。
环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式。在三大诉讼中，都存在着相应的公益诉讼。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。相对于传统的诉讼方式，环境公益诉讼具有自身的特点：1、环境公益诉讼的提起者与传统的诉讼方式相比具有特殊性。传统诉讼方式的提起者必须是与本案有厉害关系的当事人，而环境公益诉讼的提起者范围较广，既可以是直接的受害人，也可以是无直接利害关系的人。包括社会成员，如公民、企事业单位和社会团体等。
2、环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为侵害了环境公共利益，而环境行政机构无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。国家行政机关未履行法定职责，构成了对环境公共利益损害的行政不作为时，也是环境公益诉讼的对象。
3、环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益。环境公益诉讼是与环境私益诉讼相对而言的。环境私益诉讼是为了私人利益提起的诉讼，即某种损害环境的行为直接损害到私人利益时，受害人针对加害人向法院提讼的制度。而环境公益诉讼的人不是因为自己的切身环境权益遭受侵害，而是因为环境公益受到损害或有遭受损害的威胁时，向法院提讼，从而达到维护环境公益的目的。
4、环境公益诉讼的功能具有明显的预防性质，同时兼具补救功能。环境公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提讼。这就改变了传统诉讼事后的被动性，可以将危害公共利益的行为扼杀于萌芽之中。另外，对于已发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼又通过民事赔偿和国家赔偿以补救被损害的环境公共利益。
二、国外环境公益诉讼的立法状况
在美国，20世纪70年代以来通过的涉及环境保护的联邦法律都通过“公民诉讼”条款明文规定公民的诉讼资格。《清洁空气法》首创了著名的“公民诉讼条款”，以此建立了公民诉讼制度。根据“公民诉讼”制度，原则上利害关系人乃至任何人均可对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源提起民事诉讼；以环保行政机关对非属其自由裁量范围的行为或义务的不作为为由，对疏于行使其法定职权的行政官员提起行政诉讼。美国针对环境公益诉讼制度进行了一系列专门立法的规定，所以环境公益诉讼得到了充分发展。
在意大利，团体诉讼最初仅适用于不正当竞争诉讼，后来被扩大到劳动诉讼中，最后又被扩大至环境法的范围。1986年7月8日的第349号法令规定，如果行政行为的许可、拒绝或者不作为违反了对自然的保护及对自然景观的维护，那么某些被认可的团体，即便其权利并未受到侵害，也有权对该行政行为提讼。[1]法国、德国、日本等国都在民事诉讼制度中都规定了检察官可以以国家利益和社会公共利益的保护者对某些案件提起民事诉讼。英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵害之后，也修改了相应的法律规定，认可对于公益妨害受害者本人或通过检察官都可提讼。
以上对国外公益诉讼的情况介绍，我们可以得出以下启示：
1、应当通过立法明确规定环境公益诉讼制度。
2、在立法价值取向上，应当体现环境公益诉讼的激励机制。
3、体现环境公益诉讼的特殊性即诉讼主体的多元化。
三、我国环境公益诉讼立法的现状及不足
虽然近几年，我国在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索。例如，贵州省贵阳市中级法院设立了环境保护审判庭；江苏省无锡市两级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭，无锡市中级法院和市检察院联合了中国首个关于环境公益诉讼的地方规定——《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》引入了一些颇具创新性的程序设计；云南省昆明市中级法院、市检察院、市公安局、市环保局联合了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提讼。
但是，我国在推动环境公益诉讼制度中还存在一系列障碍。主要包括：
（一）实体法上的缺陷
《宪法》第12条规定：“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体的财产”。《民法通则》第5条规定：“公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”。《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产，保护公民的人身权利、民利和其他权利”。我国《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院。当事人也可以直接向人民法院。”虽然这些法律规定涉及到环境公益诉讼，但是由于过于概括和笼统，在实践中缺乏可操作性。
（二）诉讼法上的缺陷
1、原告条件的限定。现行《民事诉讼法》第一百零八条规定的条件是：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”，即提起民事诉讼的条件之一是原告与本案有直接的利害关系；《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼”。即原告应当符合的第一个条件就是认为该具体行政行为侵害了其自身的合法权益。这样，只有公民、法人或其他组织因自己的民事权利受到行政行为的侵犯或者与其他人发生民事权益争议才能以原告的资格向人民法院提讼，排除了其他人或组织为他人利益或公共利益提讼的可能性。
2、举证责任的限制。现行环境民事诉讼中的举证责任倒置应进一步明确。在环境民事诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于劣势地位，不易收集证据。
3、环境团体作用的限制。国外法律规定凡环保或其他团体或某一集团中的某成员受到或可能受到污染或生态破坏之害，该团体或集团及其中的其他人都具有了提起团体诉讼的资格，他们都可作为原告出庭。[2]我国《民事诉讼法》虽然规定社会团体可以支持受损害的单位或个人，但对环境团体能否代表其成员，法律存在欠缺。这样，如果一个得到环境行政机关行政许可的区域性开发行为可能危及该区域的生态安全时，如果所有潜在的受害者不敢，而环境团体由于不具有原告资格又无法，那么该侵权行为不能得到及时有效地排除。[3]
4、诉讼费和律师费的减免缺乏规定。国务院的《诉讼费交纳办法》没有把公益性的诉讼案件明确纳入其中，这对大额索赔的环境公益诉讼案件的和提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说都是不利的。
四、建立我国环境公益诉讼制度的几点设想
在我国，构建环境公益诉讼制度具有迫切性和必要性，是学术界和法律实务界已经达成的共识。从立法及法律实践来看，我国现已具备构建这一制度的可行性。以下是几点制度设想：
（一）在立法上明确规定环境公益诉讼
应当通过立法明确规定环境公益诉讼制度。“无救济即无权利”，这一理论要求对所有的合法权利都应当提供充分和合理的救济途径。从我国现行立法情况来看，虽然一些法律有相类似的规定，但未有一部法律做出过明确规定，这就使我国的环境公益诉讼缺少法律制度上的支撑。因此，应当借鉴国外的做法，在立法上对环境公益诉讼加以明确规定。首先应该在宪法中增加关于公民环境权的规定；其次在环境行政诉讼类的公益诉讼立法中，要立足于用司法审查来对抗行政权的滥用，使行政机关对自己的行为负责，实现预防环境问题的目的[4]第三对于环境民事诉讼类的公益诉讼，应当扩展环境民事损害的范围，扩大环境和其他社会团体行使环境民事权的案件范围；第四在环境单行法中，设立专门的环境公益诉讼条款。只有以法律形式建构环境公益诉讼制度，才能给环境公益诉讼提供强有力的制度支持，以保护环境公共利益免受侵害。
（二）适当放宽资格
对于环境公益诉讼的原告，应当体现环境公益诉讼的特殊性即诉讼主体的多元化。环境公益诉讼制度的关键是原告资格的确立，即谁有权向法院提讼。传统的“直接利害关系原则”将与案件没有直接利害关系的社会公众及组织排除在诉讼主体的范围之外，因此，建立环境公益诉讼制度首先要突破传统民事诉讼和行政诉讼关于原告必须是与案件有直接利害关系的限制。只要具有“事实上的损害”，不论被损害的是个人利益还是公共利益就可以认定原告具有资格。[5]具体包括公民、社会团体和检查机关。尤其是社会团体例如环保组织，由于其组织严密，在科技和法律问题上具备专业知识，应是环境公益诉讼制度的核心所在。还应该充分发挥检察机关作为国家机关的优势，以维护社会公共利益并与行政机关及污染企业相抗衡。
（三）举证责任的合理分担
1、民事环境公益诉讼的举证责任。
民事诉讼中一般的举证责任规则是：“谁主张，谁举证”。因此《最高人民法院关于〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，被告对原告提出的侵权事实予以否认的，由被告负责举证。这种规定对保护环境污染受害人具有积极作用，但同时也存在着明显的不足，原告是否需要承担举证责任以及被告举证的具体范围等需要在立法中加以明确规定。在民众和检察机关提起的环境民事公益诉讼中，由于环境问题的特殊性而不易收集证据，举证责任倒置的规则应得到坚持。
2、行政环境公益诉讼的举证责任
在环境行政公益诉讼中，被告仍是行政机关或法律、法规授权组织，应遵循行政诉讼的一般规则，由被告负举证责任，即由被告对其所作出的具体行政行为的事实和依据的规范性文件承担举证责任，至于其他方面的事实，仍应遵循“谁主张，谁学证”的原则。
（四）诉讼费用承担上的适当改进
环境公益诉讼的诉讼费用数目巨大，加之证据的搜集、鉴定等费用，因而对于普通民众来说很难承担。而且环境诉讼是为了维护环境公共利益而提起的，收益人是不特定的多数人，因而，要求诉讼的提起者来承担如此高昂的费用，会挫伤民众提起环境公益诉讼的积极性。因而笔者赞同以下主张，“公益诉讼基金说”主张建立专门的公益诉讼基金会，公益诉讼基金来源可由国家财政拨款、社会捐助以及被告败诉后支付的无人认领的赔偿金或补偿金组成，公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向公益诉讼基金会申请公益诉讼费用或在败诉后申请由基金会支付一定数额的补偿金。[6]据此，可以打消原告怕承担败诉费用的顾虑，同时又不增加诉讼法院的公益成本，公益诉讼费用申请的审核可以在一定程度上防止滥诉。
（五）原告奖励制度的建立
环境公益诉讼是一种公益性质的诉讼，人提讼的目的是为了维护环境公共利益，而不是为了获取私利。因此，在立法设计上，应当体现一种激励机制，鼓励原告方向法院，并使之能够胜诉。一是在诉讼费用的负担方面，原告因为提起环境公益诉讼，必须支付一定的费用。对于我国传统观念来讲，个人出钱为公共利益打官司存在很大的限制，非经济能力微薄的公民所能承受，而且也不是长久之计。因此。为充分鼓励民众参与，应考虑对于胜诉或不完全胜诉但对公益促进有贡献的原告的合理的律师费用判由被告承担，并对胜诉的原告进行必要的奖励。[7]
（六）防止滥用环境公益诉讼的规定
环境公益诉讼中，原告范围的扩大，举证责任的倒置，再加上诉讼费用的收取上有优惠措施，这些都为滥诉开启了方便之门。所以对于环境公益诉讼立法的最大担心就是滥用诉讼。因此有必要对滥用环境公益诉讼的行为进行防治。
首先，设立行政先置程序。可以借鉴美国的做法，让人在提讼前一定期限内通知行政机关及相关当事人，如果行政机关不采取相应的措施，人才可以选择以直接侵权人为被告提起环境民事公益诉讼或以行政机关为被告提起环境行政公益诉讼。这种行政先置程序对滥诉能够起到一定的预防作用。
其次，实行滥用环境公益诉讼侵权责任制。在美国，滥用诉讼构成一种独立的民事侵权行为责任。其基本含义是：被告恶意地、没有合理和合适的理由，使原告陷入一种刑事的诉讼或者民事诉讼，诉讼的结果有利于原告，即被告造成的诉讼失败，原告因此受到损害，在这种情况下，原告可以提起滥用法律诉讼的侵权行为诉讼。[8]这种滥诉侵权责任制的建立可以有效地制止滥诉的发生。我们可以在立法中借鉴之。
【参考文献】
[1]胡靓。环境行政公益诉讼——公众环境权的程序法保障[C].中国法学会环境资源法学研究会年会论文集，2003，9，16.
[2]黄霞、常纪文：《环境法学》，机械工业出版社2003年版，第276页。
[3]常纪文、杨金柱：《国外环境民事权的发展及对我国的启示》，载别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第105页。
[4]SeeAlanMurdie，EnvironmentalLawandCitizenAction，London，EarthscanPublicationsLtd.，1993，P83.；
[5]李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示》，载别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第119页
[6]张晓玲：《论行政公益诉讼权》，中国法律信息网，
随着我国经济的快速发展，带来了劳动就业人员的流动，尤其农村进城就业的热潮，农民工为城市建设提供了无穷的生产力，但由于农民工生活环境的影响和接受文化教育的程度造成自身综合素质偏低，在进城务工时，很难找到得心应手的从业行业，基本都在劳动强度最大，工作环境最差，薪资待遇很低的行业内工作，且政府和社会对农民工的关注没有达到法制化、系统化、规范化的程度，使农民工的很多权益得不到有力保障。
二、调查的资料和方法
(一)资料来源
选择位于天津市近郊区条件中等的**民工聚集区域，随机选择4名民工进行问卷调查，时间为2010年2月至3月，调查人孙颖。
(二)调查方法
对4名民工采用面对面问卷调查。调查问卷内容包括：民工个人的基本情况(文化程度、政治面貌、婚姻状况、家庭成员、工作区域、工作地域、工作单位、税后月收入)，民工个人的学习需求情况(是否愿意继续学习，学历层次、学习科类，学习方式、学习学校或机构)，民工个人目前最关心的问题，民工再学习的希望和要求等。
三、调查数据分析
(一)被调查民工的基本情况
本次调查的对象大都是农业户口，文化水平在初中及高中毕业就外出工作的群体。他们大多集中在26—35岁的男女性，文化程度较低，大多在高中及大专，少数在初中。都是农业户口，家庭成员较多，多数在4—5人，少数在5人以上，90%的人都还未结婚。调查对象均为在北京工作的农民工。他们工作在一些民营企业、个体企业及其他一些企业，工资水平较低，税后平均月工资集中在500—1500元，女性平均工资水平较男性低。他们的工作时间较长，绝大多数人都要工作12小时或更多，只有少数人工作在8小时左右，并且，工作环境较恶劣，安全保障也较低。
(二)农民工学习需求的状况
在对本次问卷调查结果的分析，得出了农民工学习需求的情况，主要表现如下：
1、在竞争越来越激励，越来越社会化的今天，没有知识、技能是很难在今天生活的，而农民工大多工作较低、工作时间较长、工作地点较偏远落后，不仅不能让他们好好学习，也给他们增加了负担，使得他们工作、学习都不能保证。
2、大多农民工缺乏一些很基本的知识、技能，使得大多数农民工选择一些技术含量较低的普遍的有必须的领域，如计算机的简单应用、美容美发、餐饮服务及市场营销等领域，只有少数人选择较高领域，如数控技术、机电技术等。
(三)对象目前最关心的问题
在调查中发现，四位被调查者外最关心的问题是改善劳动条件，保障生产安全，签定劳动合同及就业服务和培训。其中有两位被访对象选择了改善劳动条件，保障生产安全。
(四)对象目前希望和要求
在调查中四位对自己的未来发展及学习需求，均提出这样的意愿，希望通过学习，提高知识水平，提升自身能力找到更好的工作，有个好的工作环境等。
论文摘要:由于缺乏民事公诉制度，我国的民事公益在受损日趋严重的情况下因此得不到应有的救济，这与建立和谐社会的目标显然是不相符的，因此，本文拟从民事公诉的必要性方面来谈论我国建立该制度的必要。
一、民事公诉的概念和特征
民事公诉是民事公益诉讼中的一种形式，是相对刑事公诉而言的一种表述。具体是指检察机关在法定情形下，为维护公共利益，以国家名义将特定的民事案件提交人民法院审判的一种诉讼活动形式。
一般而言，民事公诉具有以下特征：提起民事公诉的主体是检察机关，这也是与民众公诉的重要区别之一。民事公诉是检察机关作为国家法律监督机关对民事实体活动的一种监督形式，这有别于检察机关对民事诉讼活动的监督。民事公诉是检察机关以国家名义代表国家提起的，目的是维护公共利益，而不是维护本机关利益或者其他个别人的利益。民事公诉只针对特定的侵犯公共利益的民事违法行为提起。民事公诉不是独立于民事诉讼的一种制度，而是民事诉讼的一个重要组成部分。除特别规定外，其他都受民事诉讼的法理、基本原则等约束。
二、建立民事公诉制度的必要性
(一)建立民事公诉制度是构建社会主义和谐社会的需要。我国正处于体制转型时期，建设社会主义和谐社会，需要人民法院和人民检察院共同发挥作用，为建设社会主义和谐社会提供可靠的司法保障。和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。检察机关是法律的守护人，其职责除了追诉犯罪、司法监督以外，更重要的还在于保障民权。民事公诉就是检察机关保障民权的一个重要体现。构建民事公诉制度，是保障社会公平正义、实现社会安定有序、人与自然和谐相处的重要要求。
(二)建立民事公诉制度是由检察机关的性质和特殊地位决定的。针对我国目前国情，由检察机关提起民事公诉，对解决重大侵犯公共利益的案件有着明显的优势：一是检察机关是国家的法律监督机关，是公共利益的维护者，有责任对任何违法行为进行监督。另外，当群体性公共利益受到侵犯后，若无任何公民、团体组织提讼，或者无能力提讼，或者基于某种原因不便提讼，岂不是造成了诉讼主体的缺位?二是基于检察机关的职权和特殊地位，无论是从诉讼能力、诉讼条件，还是从诉讼效率、诉讼结果以及案件执行的角度来看，检察机关都有着明显的优势，这对解决重大侵犯公共利益的案件和维护国家、社会的整体利益都有着巨大作用。当然，民事公诉的范围必须受到严格限制。只有从制度上建立由检察机关、行政机关、公民、法人、团体组织均可提起民事公益诉讼的机制，即将提起民事诉讼的主体范围扩大，才会更好的维护社会公共利益。
三、我国民事公诉制度构建的几点设想
(一)拓宽资格的范围。民事公诉的检察机关并不与民事案件有直接的利害关系，这就导致司法实践中，一些法院以检察机关原告不适资格为由拒绝受理案件，严重影响了民事公诉工作的开展，因此，突破我国传统民事诉讼中原告资格的范围，是构建民事公诉制度的首要问题。现代各国民事诉讼理论已将当事人范围从传统的直接利害关系人扩展到非直接利害关系人，非直接利害关系人基于实体权利人的信托而享有程序意义上的诉权，检察机关代表国家提起民事公诉，就是一种法定的诉讼信托。检察院提起民事公诉，已经成为世界各国的通例。在我国，必须突破现有原告资格范围，否则，不可能构建民事公诉制度。
(二)赋予检察机关在公益诉讼中充分的权利。建立民事公诉制度的重点，就是要赋予检察机关充分的权利。我国应借鉴美国的成功经验，在民事公诉中，赋予检察机关如下主要权利：(1)调查取证权。检查机关在诉讼程序开始之前，可以通过民事调查令的方式，要求任何“人”，包括公司、团体、合伙等法律实体以及自然人，提供有关民事调查的一切书面材料。(2)优先审理权。对于检察机关提起的民事诉讼，法院应优先尽快审理。(3)和解权。在民事公诉讼中的检察机关可以和被告就案件的处理和诉讼费用开支的方法达成和解协议。
(三)改革诉讼成本制度。诉讼成本直接影响、制约检察机关行使民事公诉权的力度。可以从两方面入手：(1)强化诉讼费用缓交、减交或免交的权力。根据我国现有的诉讼费用的有关法律，诉讼费用可缓交、减交、免交的范围中有一条是当事人为社会公共福利组织的。检察机关虽不是社会公共福利组织，但其为公众利益提起民事公诉，显然具有维护社会公共福利的职能，应规定其可以享受一定限度的诉讼费用缓交、减交、免交的权力。(2)诉讼费用外的诉讼成本由被害人承担。检察机关在进行公益诉讼前，有一个前置程序：征求被害人是否；当被害人放弃，请求检察机关民事公诉时，胜诉仍然会给被害人带来赔偿，这样可以约定胜诉后从被害人所获赔偿中拿出一部分，来支付诉讼费用外的诉讼成本开支，由于受害人自行时将付出更大的诉讼成本，从而能为被害人所接受，这样也能防止被害人怠于而难以维护自身合法权益的情况发生。
(四)确定民事公诉的范围。为使公益诉讼体制更加高效和顺畅，在我国现阶段，由检察院提起民事公益诉讼，应有一定的范围限制，主要限于：(1)侵犯国有或集体所有财产的案件；(2)环境污染和严重破坏自然资源的案件；(3)严重损害消费者权益案件；(4)扰乱社会市场经济秩序和国家宏观经济管理的案件。
参考文献：
1．1路基挖方施工技术对于高速公路路基施工来说，在路基挖方之前需要对施工现场的各种施工影响因素进行充分的调研与勘查，从而为高速公路路基挖方施工进行准备工作。对于路堑开挖施工来说，需要充分结合高速公路工程的地形、土石方调配及路堑断面的情况及条件。对高速公路工程平缓地面上短而浅的土石路堑进行全面开挖，而对于相对平缓的横坡土石路堑则需要采用横向台阶开挖的方式进行施工。除此之外，通常情况下，高速公路路基工程的石、土质榜山路堑需要采用纵向台阶开挖的方式，如果在施工过程中遭遇边坡较高的地段，则需要采用分层开挖的方式开展施工。
1．2路基填料施工技术在高速公路路基施工过程中，路基填料施工需要严格依照规范与标准进行，并需要量化填料的最小强度大粒径，同时需要运用CBR值对高速公路路基土的强度进行表征。通常情况下，对高速公路底面以下0～0．3m的路床进行调料时，需要将CBR值控制在小于8的范围之内，与此同时，对于高速公路下面及下路床，也需要依照规定及标准进行填料的施工。如果路基的填料不能符合标准与规定的最小强度，则需要采用稳定性较高的材料进行处理。一般说来，稳定性材料包括石灰、粉煤灰、粗颗粒等。
1．3路基压实施工技术在高速公路施工过程中,路基的压实是一项重要的工作。现阶段，我国高速公路路基压实工程通常采用大吨位的压路机进行施工。目的在于提高高速公路路基的施工质量，从而将路基土的压实度大大提高。根据高速公路路基施工的规范与标准，在高速公路路床顶面以下0．8～1．5m的位置需要将路堤的压实度保持在大于95％的范围内；而在高速公路底部至0．3m之间进行填料时，需要将CBR控制在小于8的范围内；对于0．3m之上的路床，填料的CBR值要在8～12之间。下路床的填料需要根据具置选择不同强度的填料进行填方，当路基填料达不到规定的最小强度时，应采取用石灰等稳定材料或者掺和粗颗粒的方法进行处理。
1．4路基防护施工技术在高速公路路基施工过程中，路基防护施工是一项极为重要的工作，通常情况下，高速公路路基施工包括坡面防护、冲刷防护、支挡防护3种类型。对于坡面防护来说，其目的主要是预防和阻止地表水的浸泡与冲刷以及坡面岩石风化剥落。近年来，国内高速公路工程中，为了与生态环境保护理念相符合，高速公路的边坡防护通常采用穴播、沟播与片石骨架内播草种与植草皮的措施，从而通过植物的生长对边坡进行防护。对于冲刷防护来说，其目的在于避免地表水及地下水对边坡的冲刷与浸泡，现阶段通常采用砌石、挡土墙、铁丝石笼等工具进行施工，近年来聚氨酯类土工织物护面板逐渐受到公路建设领域的重视，并收到了良好的应用的效果。支挡防护也是高速公路路基防护的重要组成部分，目前利用锚杆、锚索等工具对边坡进行加固的方法受到了公路建设领域的重视，该方法的应用要点是为锚杆的安置选择一个合理的位置，与此同时扶壁式结构、混凝土结构也逐渐受到重视与普及。
2高速公路路基施工质量控制措施
2．1选择合适的施工方式对于高速公路路基的施工来说，施工企业需要针对路基的不同施工阶段与施工工序进行施工方式的选择，从而才能保证路基的施工质量与施工效率，如果施工方式选择错误，不仅会给施工企业造成经济损失，同时还会延误高速公路路基的施工工期，其后果不堪设想，因此施工方式的优化需要施工企业足够关注与重视。例如，路基排水施工方式的选择需要根据施工工程当地的地势进行，在我国地势平坦的西北部地区，通常采用分散排水法，而在一些地势复杂的区域，通常需要采用集中排水法。诸如此类，不胜枚举，因此施工企业需要对施工方式进行合理的选择。
2．2严格控制施工材料进场通常情况下，在高速公路路基施工中，需要运用到混凝土、钢筋、砂石等施工材料，同时，施工材料的质量对高速公路路基的施工质量息息相关。因此，在施工材料进场之前，高速公路施工企业需要对施工材料进行严格的检查，并对材料的生产许可证与出厂合格证进行审核，选择与综合实力较高的厂家进行合作。其次，在施工材料进场之前，还需要取一些具有代表性的材料进行实验，从而明确其质量及各种性能指标，根据试验结果确定是否允许该材料进场。除此之外，施工材料进场之后需要对其进行妥善的保管，因此需要对各种材料的性能及特点进行充分的掌握。例如，将木材置于干燥的库房内，并用门帘对库房的门进行遮掩，避免湿润空气进入；对于钢筋的放置需要避免与酸性、碱性等化学物质接触。
2．3加强机械设备管理在高速公路路基施工过程中，需要用到挖掘机、摊铺机、压路机等机械设备，高速公路施工企业需要对机械设备的各种参数及性能进行调研，并针对具体的工程施工要求对其进行调整，保证机械设备的各种参数及运行速率符合路基的施工要求及标准。其次，施工企业需要安排专业人员对机械设备进行定期的保养与及时的维修，避免机械设备发生损害，从而保证其在高速公路路基施工中的运转效率。除此之外，在机械设备不使用时，需要将其安置在干燥、平整的位置，并遮盖篷布，避免因雨水冲刷而造成被腐蚀，保证其使用性能与运转效率。
3结语
质量是公路工程的灵魂和生命,工程质量是百年大计,造福后代的大事,也是企业的信誉和生命，交通安全工程设施具有区别于土建工程的独特的施工特点,在质量控制中也存在区别于土建工程的控制手段和侧重点，根据实际,可以从以下几个方面开展质量控制工作[2][3]：
(1)原材料的质量控制
施工前加强对产品及原材料的质量合格检验，这是一道最关键的质量管理程序,拒绝任何不符合设计或技术规范要求的产品或原材料进入施工场地。进场材料构件的质量对交通安全设施的质量起到控制性的作用，如标志牌、波形梁护栏、隔离栅等的质量隐患往往不是出现在安装过程中,而是出现在进场构件的质量上，安装的检验比较容易控制,有缺陷也比较容易发现和纠正，但进场材料的质量问题,往往不易及时发现,通常在使用过程中才能逐渐暴露出来,因此,进场材料和构件的质量检验十分重要；
有关人员必须到进货的生产厂家检查和确认其生产设备能力、工艺水平及其质量保证体系的有效性,并在供货过程中,不定期地进行巡查,以保证生产厂商提供的产品合格，产品进场后,技术人员要依据规范的规定试验和检验,确认后方可用于安装，发现疑问时,还可以增加相应的检测项目和频率。
主要手段有检查产品质量合格证和工地试验室进行抽验两种，每进一批都应严格履行该程序,必要时,应到产品加工生产厂家进行原材料及加工工艺的检查。例如成品波形梁,进入施工现场后,先检查是否有生产合格证及各项技术指标,并进行抽检,包括外观尺寸检查、厚度检查、防锈处理检查、基底钢材机械性能检查等,重点抽检波形梁钢板厚度及镀锌厚度、均匀性,因为波形梁钢板厚度每相差0.1mm,其防撞性能则大打折扣;镀锌层的厚度及均匀性则直接影响到波形梁的使用寿命。
如果发现有严重的情况,必须立即检查生产厂家的加工程序；对标志板先检查底板材料是否符合有关规定,再测试其色度性能、光度性能、逆反射系数、发光强度系数、耐侯性能、耐弯曲性能以及防腐处理等。对标线主要检查标线材料的反光性能、附着性等，对隔离栅主要检查外观尺寸及防腐处理等。
(2)加强对工序流程的控制,
把好质量关,消除工程中隐含的不合格工序的发生，如波形梁钢护栏施工工序为:放样-打桩-护栏安装-护栏线形调整；防眩板施工工序为:放样-支架及防眩板安装-防眩板线形调整。隔离栅及防抛网的施工工序为:放样-挖坑-浇基础、立柱安装-挂网；标志的施工工序为:基础定位放样-基坑开挖-基础混凝土浇筑-标志立柱安装-标志板安装；标线施工工序为:放样-清扫路面-划底漆-划标线。
(3)对专业人员的控制
专业人员是运用广泛的专业知识、丰富的工作经验加强工程质量的重要基础，在高速公路蓬勃发展的今天,从事交通工程的专业人员十分紧张,必须认真审核进场专业人员的资质和能力,必要时可以抽调相关人员进行短期培训,不合格者不得上岗。教育项目部的工程技术人员,使他们认识到创精品工程最重要的是先从达到合同要求的质量目标做起,认真自觉地履行监理程序,从最基本的施工要素做起,严把质量关。
(4)建立合理的质量管理体系
建设工程都是*一个好的管理体系来支撑,依*机制来运转的，作为施工项目管理层,项目总工程师为整个项目质量的负责人,制定该工程质量的总体方针、政策，质量检验工程师及试验人员定期地对施工中的工程质量进行检查,发现不符合规范的,要求施工队立即进行整改,直到达到规范要求,才能进入下一道程序的施工，项目专业技术人员或专业工程师在现场进行现场技术指导和监督,及时解决现场出现的问题，这样,就形成了一个横向从自建到各专业的管理体系，使工程质量得到好的保证。
2．交通安全设施工程建设质量控制的具体措施
交通安全设施工程建设质量控制的重点环节在于工程建设的施工过程中，对于一般交通安全设施而言，有防撞护栏、防撞护栏、标志、标线及周围环境安全等具体控制因素，因此对这些具体因素采取科学而有效的措施是保证交通安全设施完工的必然保障，其具体措施分别如下[4]：
2.1防撞护栏
国内高速公路广泛采用的是波形梁护栏,是利用土基、立柱、横梁的变形来吸收能量,并迫使失控车辆改变方向,恢复到正常的行驶,防止车辆冲出路面或穿越中央分隔带,以保护车辆和乘客,减少事故造成的损失；
2.2防撞护栏
在高等级公路上,为了防止与公路无关的人和动物进入,保证车辆高速行驶的安全,防止非法占用土地等,而设置禁入隔离栅，隔离栅最常见的问题是由于隔离栅强度较差而时有被盗,不仅给管理者造成经济上的损失,而且给安全行车带来不利影响,必须加强现场的安装质量。
严格按照设计图进行施工放样,先从路两侧的边沟向外定出中心线,保证公路用地范围的准确性,然后再在中心线上定出立柱位置,并在每个桩位做出标志；在放样和定位工作完成的基础上,根据设计图的要求开始挖坑,平面尺寸和深度不能小于设计要求,坑底要清理干净；连接网片,先在地面上将网片用立柱连接起来(连接螺栓不能拧紧)，连接完后按照每个基坑的位置竖立起来,并用临时支架进行支撑,根据设计图和现场地形进行调整,确保线形的平顺美观；隔离栅的线形经监理检查合格后,即可向坑内浇筑混凝土,混凝土强度达到设计标号的80%以上时方可拆除临时支撑,并拧紧螺栓；
2.3标志及标线
交通标志在整个交通安全设施中起着重要作用,它就象一座无声的广播电台,24h为道路使用者提供明确、及时和足够的信息,引导和组织交通流,交通标志直接关系到交通运行状况和道路使用者对道路的认识与理解[4]。
首先，应严格按照设计图的要求进行标志基础的放样,保证标志的里程位置和净高符合设计要求；标志基础的几何尺寸及埋深必须符合设计要求,保证标志基础的稳定，待混凝土的强度达到设计强度的80%以上时,方可进行标志的安装；
同时为了确保标志板面的平整度,监理必须严格控制标志背面的加固,增强标志结构的整体性；在标志的安装过程中,要精确控制标志安装基准面的平行度与垂直度,这样才能为标志安装后的合格提供必需的技术保证。
对于标线，交通标线对车流的渠化、分道行驶及导流都起到了重要的作用,同时也有着美化道路的效果,因此标线涂划工程必须确保线形流畅,并与道路线形相一致,保证良好的昼夜视线诱导作用,同时还需做到标线几何尺寸规范,与路面有足够的附着力。
3．结论及展望
交通标线是交通安全设施中不可缺少的一部分,交通安全设施与服务设施、管理设施、土建工程是一个综合的有机系统,必须通盘考虑,同步设计,一方面可避免相互干扰与矛盾,另一方面各个专业可以在总体设计指导下开展设计工作；
在交通安全设施的成功工作中，一条公路的交通安全设施工程不得由一家施工单位来承建,而是全过程引入竞争机制,可以提高承包单位的竞争性、危机感和责任心,有效保证工程质量和进度；同时应将交通安全设施的内容按功能再细化,逐步走行业系统化、专业理论化的道路,成立行业专营公司；
另外，完善而合理的交通安全设施能够美化环境、协调景观、活跃视觉,为司乘人员提供舒适、安全、快捷的服务，因此在施工过程中,必须大力加强对环境安全的宣传和控制,防止对已完路面的污染和损坏,对施工废弃物严禁乱丢乱弃,否则就会造成交通安全设施工程的遗憾,成为美中不足。
总之，交通安全设施在国内的发展尚不成熟,需加强国内外的学术交流,相互借鉴各自好的技术措施和经验。
参考文献：
[1]JTGB0122003,公路工程技术标准[S].
[2]JTJ074294,高速公路交通安全设施设计及施工技术规范[S]
[3]高速公路丛书编委会.高速公路建设管理[M].北京:人民交通出版社,2000.
[4]赵伟.徐胜堂.叶罗高速公路工程的项目管理与质量控制[J]交通标准化.2003(9).
[5]李伟聪业主在高速公路交通安全设施工程建设中的质量控制[J]公路.2006.8
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