时间：2023-03-06 16:01:32
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关键词：省级联社；资金营运；建议
随着我国农村金融体制改革的不断深入，各省均成立了省级农村信用联合社，使其发挥对各农村信用社的管理、指导、协调和服务职能。省级联社的一项重要职能就是辖内联社的资金调剂和融通资金，为地方农村合作金融机构搭建平台，提供服务，提高资金使用效率，增加收入。然而由于农村合作金融机构目前仍是多级法人体制，省级联社和地方联社均是一级法人，省级联社采取何种模式行使资金服务和融通的职能是一个值得探讨的问题。
一、省级联社成立专职的资金营运中心的必要性分析
省级联社成立专业化的资金营运中心（资金营运部）可以起到以下几个方面的作用：可以有效运营资金，提高资金的使用效益，通过更大范围的资金调剂配置，使信用社富余的资金能够产生更大的效益。全省农村合作金融系统存在大量低效占用的资金，省级联社有效地展开资金业务，可以促进资金占用从低效到高效流动，加快农村合作金融机构的发展。全省农村合作金融机构大量以法人为单位的同业拆借活动，已构成一定风险，在省级联社的指导下加强资金业务的管理是防范风险的紧迫任务。全省农村合作金融系统内各法人单位资金占有不平衡，迫切要求有一个调剂余缺的平台。目前农村信用社经营模式仍旧单一，风险防控能力较差。货币市场业务对分散农村合作金融机构经营风险，改善资产的流动性，拓展融资渠道，有效防范金融风险，增强农村合作金融机构可持续盈利能力和发展能力等方面将起到明显作用。
因此省级联社在坚持“大利在县”的原则下，通过集中资金可以形成规模优势，通过高水平管理和网络优势，通过资金跨系统的调剂业务，县与县之间、到外省资金调剂、同业存放、同业拆借及货币市场等业务的开展，既可以提高省联社和地方农村合作金融机构经营营运的效率和收益，又可以更好地为地方农村合作金融机构提供资金服务，增强其资金的流动性和安全性。
二、对省级联社资金营运模式选择的分析
（一）省级联社开展资金营运业务的限制条件
1、与其他商业银行不同，农村合作金融机构目前仍是多级法人体制。作为相互独立的法人主体，省级联社在资金融入上存在一定的限制。但是省级联社又不宜以行政命令的方式无偿调动、筹集和使用地方农村合作金融机构资金，而要在平等自愿、明确债权债务关系和法律责任的前提下取得资金，并且要充分利用利率杠杆，使地方农村合作金融机构真正获利。
2、辖内农村合作金融机构虽然有自主决策和灵活经营的优势，但同时也存在着经营权分散、资金无法形成规模优势、区域之间资金融通困难等局限，在资金营运管理上存在各自为政、粗放经营、无序竞争的问题。
3、省级联社不具备甲类债券托管账户条件。省级联社在中国国债登记结算有限责任公司只能开立乙类账户，从事自营业务，而不能从事债券托管，因此限制了省联社直接各联社从事资金业务的操作，只能以各联社以上存资金或场外委托的方式开展业务。
（二）国内各省联社资金业务开展模式比较
从目前开展资金营运业务的省级联社看，资金业务的开展主要存在两种模式。
平行式。此类联社分别成立了资金业务部和资金清算部，两个部门相互独立，均为省联社直属部门。资金营运部负责省联社所有的对外资金业务和负责系统内资金调剂；资金清算部主要负责大额支付和会计核算等。资金营运部完全按照市场化原则，从清算中心取得闲置清算资金，按协定利率支付利息，且利率随市场行情的波动而波动。这种模式的优点是责权利明确，缺点是两个独立部门的协调存在一定问题。
隶属式。此类联社成立一个综合性的资金营运中心，全面负责省级联社的资金调剂、资金业务等。资金清算属于资金营运中心的一个下属科室，专门负责大额支付和会计核算工作。在这种模式下，省联社资金营运中心负责使用闲置清算资金和省联社自有资金。此种模式的优点是省联社内部容易协调资金，利率优势明显，缺点是省联社对地方联社的资金行政干预较为明显，对地方联社自有资金控制严格，制约地方联社发展。
（三）对省级联社资金营运模式的选择
基于以上限制条件及对其他省级联社资金营运部门构成模式的分析，省级联社在资金营运方面既要进行必要的管理，又要尊重基层农信社的法人自；既要实现资金的规模效益，又要通过合理有效的手段；既要面对现有的资金营运条件，又要最大限度解决地方农村合作金融机构的实际问题。
要行使这样的职能，建议省级联社选择独立的、与清算中心平行的资金营运部（中心）的模式。这种模式的优势有以下几点：
管理优势。省联社成立独立的资金营运部，可以充分掌握各行社资金的充裕和使用情况，有效地进行资金调剂，搭建资金管理平台。
人才和信息优势。省联社资金部可以以更高的平台来吸引人才，培养人才，并从更高的层次来获取有效信息。
手段规模优势。省联社具备更有利的条件完善从事资金业务的设备和技术，同时独立的资金部作为省联社资金的唯一出口，从事专门的债券交易、同业存放、同业拆借等业务，可以在资金市场取得规模优势，更有效地利用利率杠杆，进行市场操作，获取较大的收益。
三、对省级联社开展资金业务需要注意的几个问题
（一）牢固树立审慎经营的原则，建立资金营运风险控制体系
省联社开展资金业务的一切行为必须把防范资金风险放在第一位，对省级联社为法人承担最终债权债务责任的资金活动，必须慎之又慎。省联社资金营运部要根据农村合作金融机构的实际情况和调剂资金的期限、数量结构，构建“风险性、流动性、收益性”三位一体的资金营运指标体系，实现资产与负债的期限和数量匹配，在首先确保资金安全性、流动性的前提下，提高资金营运效益。业务开展要符合监管部门的要求，建立和完善资金营运管理制度和操作规程；要按照审慎经营原则，建立内部授权、授信制约和风险监控机制；要严格控制全省农信社债券投资的比例和规模，有效防范资金风险。
（二）合理确定资金营运和管理的范围
在农信社的资金占用中，有一部分用于现金、业务周转金、中央银行超额准备金、存放同业等不同形式的资金占用。资金营运和管理的主要任务，就是在确保取款和结算支付的前提下，最大限度地降低这部分低息资金的占用水平，同时最大限度地提高其收益水平。因此，省级联社资金营运部要明确把这块低效占用的备付金作为管理和营运对象，在比例控制上具有针对性和合理性。
（三）要坚持市场化运作，避免采用行政手段
省级联社业务开展的资金来源包括：上存省联社清算资金、委托营运资金、特约存放款、市场融入资金等。省级联社在管理和组织资金营运过程中，应坚持平等自愿原则，充分尊重基层农村合作金融机构的合法利益，不能利用组织方的便利，刻意打压或提高资金价格，套取高额利差，更不能用行政手段指令辖内农村合作金融机构上存资金或干预其正常经营。要采取市场化运作的方式。具体来说，就是对自身力量弱、资金营运和收益水平无法达到指导利率的农信社，省级联社以资金价格（指导利率）买断的方式，取得资金使用权，并按相应利率对买断资金计付利息。
（四）要立足服务，帮助农村合作金融机构改善资金营运状况
省联社是辖内所有农村合作金融机构的联合体，主要职能是管理和服务，其自身定性为企业，主要是扩展为社员服务的行为，通过接受社员委托的经营活动，为社员谋求利益。因此省联社要立足于服务职能，引导辖内农村合作金融分步骤、有计划地开展资产多元化经营，指导开展票据、债券及其他创新型业务，改变其备付金比例过高、资产结构单一、风险相对集中的问题。同时充分发挥省级联社的信息优势、管理优势和专业投资能力，充分发掘投资渠道，提高资金综合运用水平和收益率。在此基础上，不断提高资金指导利率，将资金营运收益尽可能地回馈辖内农村合作金融机构，帮其改善资金营运状况，提高资金收益。
参考文献：
1、何福魁.省级联社资金营运管理模式探讨[J].中国信用合作,2007(3).
（一）经济人理论，委托理论对涉农专项资金财务审计必要性的解释在经济人假设的前提下，人是理性的经济人，有着为自身谋取更好经济利益的行为倾向，对于实施国家行政管理活动的资金管理部门及其公职人员而言，经济人属性是同样适用的，在资金拨付及使用管理的过程中，他们手握人民赋予的决定涉农专项资金投向及管理的权利，当专项资金管理部门的监督不足时，如何行使专项资金的投向和管理的权利成为纯粹的个人行为，追求个人政绩利益最大化的经济人行为倾向就极可能占主导地位，那么极有可能出现有关涉农专项资金的使用和管理的信息不对称的情况，结合委托理论中的道德风险和逆向选择理论的相关内容考虑，由于存在信息劣势，作为社会公众需要了解知悉监督涉农重点专项资金监督资金投向、拨付及使用的真实合规性，有无违规违纪问题，并且指出相关部门财务管理的不当之处，审计部门保障专项资金管理真实合规，查处资金违法违规使用的公共受托经济责任不可推卸，只有通过财务审计才能解决涉农专项资金使用和管理的监督和评价问题。
（二）财务审计是涉农专项资金效益审计的基础，同时也是相关经济责任审计的必然手段涉农重点专项资金财务审计主要审计内容是监督资金投向、拨付及使用有无违规违纪问题，使各环节的资金运营达到真实、合规，并且指出相关部门财务管理不当之处，给以相应意见并督促其整改，提高资金使用效果。众所周知，每一项涉农专项资金的投向及使用情况都是需要进行效益审计和其他相关的责任审计评价，涉农专项资金相关的财务资料的真实、合规性为资金的经济性、效率性、效果性提供保证；只有在此前提下，才能谈资金的效益问题，才能对农业专项资金投入项目经济效益进行分析和评价，才有可能探索资金的效益审计，并在此基础上提出进一步提高农业专项资金各项目效益的方法、措施和途径。因此，涉农专项资金财务审计是对其效益审计的基础工作，要实现效益审计目标，必须先实现其财务审计目标。经济责任审计与财务审计在审计对象，具体内容，审计目标上，侧重点有所不同，但二者存在必然的联系。通过对财务审计所获得的财务数据和资料，审计部门能借以了解受托责任人应当履行的职责，通过对受托责任人履责范围内的经济活动和财务信息的真实合规性的审核，可以评价受托责任人履行受托责任的合法合规性。因此，涉农专项资金的经济责任审计是以被审计责任人任职期间内所在部门资金财务审计为基础和主线的，即涉农专项资金的财务审计是其相关经济责任审计的必然手段。
二、涉农专项资金财务审计现状分析
（一）涉农专项资金财务审计方式，审计方法效率低对于涉农专项资金的财务审计，各县相关审计机关普遍采取“同级审”的方式，由于县、市级审计机关审计人员准入机制不严格，审计人员思想的倦怠、政策水平与业务素质整体不高、综合分析能力不强，导致涉农专项资金审计效率差；虽然有调查显示，大部分县赞成“上审下”和“交叉审”，这两种方法弥补了同级审的不足，但是涉农专项资金来源渠道多，使用范围广，若依靠“上审下”全方位了解专项资金的使用情况，一方面，会造成审计资源配置不合理，财务审计大多进行事后审计，与专项资金的投入使用能够具有阶段性的特点相脱节；另一方面，这种审计方式可能造成一种下级对上级的抵触感，直接导致审计监督受限，也使得审计效率低。
（二）涉农专项资金财务审计结果公开程度低目前的审计结果公告还远没有达到国家法律法规的要求，审计结果公告工作尽管在思想上逐渐受到各级审计部门的重视，也有的地区的确做了一些工作，但仍然没有达到理想水平。披露审计结果是审计机关的“法律权力”，而不是“法律义务”，从而使审计结果的披露带有很强的任意性。在考虑社会稳定、政绩和面子等因素的推动下，管理涉农专项资金的本级政府可能不允许对外如实报告和披露其财务审计中不太理想的结果。因此，审计公告是不全面的，不准确的，不能真正实现社会舆论对涉农专项资金的监督作用。
（三）财务审计对违法违规行为督促整改及惩处缺乏力度，审计独立性低我国涉农专项资金财务审计属于行政型审计体制，这一审计体制严重制约了审计部门独立行使监督职权；在本级政府的干预下，县级审计机关不具备权威性，不能独立地审查县级财政部门及管理部门在专项资金的拨付及使用中的违法违规行为。即使查出了问题，也不能严格遵照资金违规违纪行为处理条例予以惩处。据有关研究调查显示，三成以上的县审计机关对相关部门就审计意见作出整改的监督工作不到位，审计机关对审计整改情况的书面答复不要求附加书面证据，也不深入到管理部门当地开展真实性复核的审计回访，并且审计机关也没有严肃惩处未及时整改的违规违纪行为，督促整改工作大多只流于形式。审计部门权威性降低，形同虚设，没有发挥实质作用，导致涉农专项资金管理违规违纪情况年年查，年年有；涉农专项资金管理问题年年提建议，年年低效率的恶性循环怪圈。
三、改善涉农重点专项资金财务审计现状的对策研究
（一）推行财务审计项目负责人委派制在上级审计指令的引导下制定审计小组工作计划，规划和确定涉农资金重点财务审计项目，配置审计人员，指导和管理审计工作，组织审计小组监管工作，制定考核与激励机制，确保审计小组审计项目质量并对其负责，这样不仅可以解决“同级审”、“上审下”和“交叉审”的不足，克服了“同级审”县级审计机关权力受限和审计能力不足的现实问题，而且弥补了“上审下”审计全面性不足、成本过高，以及“交叉审”高成本等，总体提升了审计小组业务素质与审计工作质量，提高了审计的权威与独立性。另外在推行财务审计项目负责人委派制时，需要特别注意的是，实现该种审计方式预期效果的关键所在是负责人与审计成员小组的有机融合，审计项目负责人应与下级审计机关，审计小组成员积极互动，从制度和政策上进行创新，不断提高资金审计效率。
（二）实行事前审计，事中审计，事后审计相结合的全程审计为了加大资金审计力度，县级审计机关应当采取事前、事中、事后审计相结合的全程审计的方法。落实和加强涉农专项资金全程审计及其审计调查方法，与专项资金的投入使用能够具有阶段性的特点相匹配，是增强审计机关查处问题的能力和力度的重要手段，可以实时提高涉农专项资金财务审计的评价监督的作用。事前审计在立项方面，审计部门应协助县级涉农专项资金使用管理部门，对项目预算、可行性、科学性、真实性进行审计审核；在资金方面，加强对资金投入的审计，主要审核资金投向是否符合资金目标，投入的总体规模及投向结构是否合理，同时也要注意加强审查资金是否按照项目计划在规定的时间内及时、足额拨付给使用单位，有无滞留、占用情况；事中审计应当依据资金的走向，派专人随工程进度参与工程项目建设，跟踪审计调查，确保资金专款专用，各级相关部门报账票据、账簿的真实合规性；无虚假报表、无虚开发票、无虚列支出，积极做好资金拨付使用管理各环节的事中审计。事后审计时审计机关应结合事前、事中审计的数据和情况，开展项目竣工决算审计，通过查阅账、证、表，以及现场查证，重点审查项目的完成情况和资金计划的实现情况，审查项目是否全面推行项目负责人委派制，确保全程审计财务数据的真实合理性，全面改善涉农专项资金审计效果，规范涉农专项资金的使用与管理。
（三）加强财务审计的独立性，加大违法违规行为督促整改及惩处力度我国须改革当前涉农专项资金财务审计体制，改革行政型审计模式为立法型审计模式，从根本上提高审计独立性，提升审计部门的权力和地位。为保证整改工作真实有效，审计机关要求资金管理部门实事求是地写出审计整改情况书面答复，同时审计部门必须深入落实审计回访工作，实地考察，审核被审单位的整改情况，确保整改情况的真实性；政府应制定和完善财务审计督促整改及惩处制度，并落实相关涉农专项资金管理违纪违规处罚制度的执行情况，落实管护主体，建立健全一套完整的“责、权、利”相统一的管护机制。
关键词：农村公路建设资金问题对策
Abstract: Based on the survey of relevant departments for the funds and finance management of rural road construction, the paper, in view of the problems existing in the funds management of Hangzhou rural road construction project(that is promotion project and connection project), proposes the solutions for strengthening funds management, regulating funds payment procedures, increasing the implementation of supporting funds, focusing on the audit of settlement and timely achieving project funds examination.
Key words: rural road; construction funds; solutions
中图分类号：F281 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）
1 农村公路建设概况
农村公路建设作为一项惠民工程，资金量大、资金来源多、涉及面广。根据交通运输部的统一规划，杭州2003年-2015年，全市共新增农村公路3500公里，等级公路通过率达到100%。完成路面硬化4400公里，路面硬化率达到100%。全市规划总投资269.85亿元。到2015年，农村公路总里程达到12580公里，使农村公路基本建成“外联内网、地位配套、功能完善、快速高效”的现代化农村公路网，成为干线公路主骨架的有效集疏基本网络。
目前，杭州市农村公路建设主要分两个阶段实施：第一阶段康庄工程，即实现杭州229个乡、镇（街道），4340个行政村都通公路。2003年至2007年，全市共建成康庄工程路基3246.9公里，路面3982.5公里，等级公路通村率和通村公路硬化率均达到100% ，惠及全市400多万农民群众，圆满完成了市委、市政府和省交通厅提出的“村村通公路”目标。五年中，农村公路的面貌可谓日新月异。
2008年开始，全市农村公路建设进入了第二发展阶段农村联网公路建设，即把重要村道和干线公路、重要县、乡公路连接起来，形成农村公路网络，方便农村经济物流发展、改善农民出行条件、完善农村旅游和投资环境。从农村联网公路建设开始至今，全市已完成联网公路建设1430公里。老百姓称它为政府给老百姓实施的“德政工程、民心工程、致富工程、和谐工程”。
尽管杭州农村公路建设取得了重大进展，建设管理工作也在不断加强，但作者就杭州农村公路建设专项工程进行了调查和研究后，发现农村公路建设项目资金管理还存在一些不容忽视的问题。
2存在问题
2.1部分项目地方配套资金基本没有。根据国家发改委、交通部制定的《农村公路改造工程管理办法》规定：农村公路建设项目除国家安排资金外，地方有关部门必须安排必要的地方配套资金，并确保及时、足额到位。但从了解的情况看，部分农村公路建设项目基本没有配套资金。
2.2存在调整建设项目资金使用计划现象。按照相关文件规定：申请中央专项资金计划的，应按照国家专项计划的要求办理，计划一经下达，必须严格执行。但部分县（市、区）存在调整建设项目计划的问题。
2.3漏缴税金现象时有发生。农村公路建设过程当中，一些签订的合同未交印花税，部分农村公路建设项目实行施工企业报账制，使施工企业漏交了相关税金。
2.4农村公路建设债务负担沉重。一些山区县（市）比如临安、桐庐、建德在近年的农村公路建设中都背负着一定的债务，在杭州地区属于债务较重的县（市）负债额占到当年农村公路建设补助资金总额的56%以上。
2.5发现少数人侵占专款资金。一些地区乡镇、村委村政府作为建设业主对农村公路专项工程资金财务管理不规范，少数人利用自己的职权，与当地乡镇或者村委勾结，暗箱操作，存在私分工程款的现象。
3 形成原因分析
3.1地方财力有限，上级补助资金都有专门用途，地方配套资金难以落实。3.2部分康庄工程和联网公路工程前期立项调查工作不够细致，加之上报计划与计划批复间隔时间较长，等上级资金计划下达后上报项目的实际情况已经发生变化，只有调整工程资金投资计划。
3.3农村公路建设补助标准偏低，加之一些山区道路出于安全角度考虑，结合实际情况，需要提高建设标准，地方政府一下子拿不出资金弥补资金缺口，形成工程已竣工交付使用，而债务无法解决，形成了沉重债务负担。
3.4农村公路建设项目财务管理不规范。资金的监管、内部会计控制制度及财务管理制度的建立及执行方面不健全，资金下达流经的部门太多，权力部门的负责人对工程资金的拨付有很大的影响力，给少数私心重的人以有乘之机。
4对策
4.1认真贯彻国家发改委、交通部印发的《农村公路改造工程管理办法》精神。充分认识农村公路建设在社会主义新农村建设当中的重要作用，挖掘地方财力，做好与各级政府的沟通工作，缓解农村公路建设项目的债务负担。调整财政支出结构，确保农村公路建设项目地方配套资金及时足额到位。
4.2加大配套资金落实力度。配套资金是否落实和足额投入，直接影响农村公路建设的顺利进行。农村公路建设专项工程属于农村公共支出，县、乡政府应承担社会职能．可通过增加财政补助金额；申请银行贷款适度负债建设；把商品经营理念引入农村公路建设，实行谁开发谁受益原则，将拍卖、出租经营权等收益统筹用于农村公路建设，把乡村公路桥梁和公交站点的冠名权“变”成建设资金；倡议群众投资、社会各界捐资和沿线受益单位赞助，在不增加农民负担的前提下，组织群众自愿投资投劳力参与建设；争取计划、国土和林业等部门的支持，例如争取国土部对项目涉及使用料场免收各种费用，林业部门对涉及的林地使用、林木砍伐的手续办理免征各种费用等。
4.3农村公路建设资金的监管、内部会计控制制度及财务管理制度的建立及执行切实执行交通部印发的《农村公路建设资金使用管理办法》及拖拉机、机动三轮车、摩托车养路费的使用规定，加强农村公路建设及养护资金的监管管理，切实做到专款专用。
4.4地方交通主管部门应加强农村公路建设项目的前期立项调查研究工作，上级交通部门应缩短计划上报与批复的时间间隔，实事求是，量力而行，合理安排地方公路建设项目。维护投资计划的严肃性。
4.5为了杜绝个人侵占工程款的现象发生，浙江省财政厅和杭州市财政局从2010年开始，通过财政转移支付的方式直接把工程资金拨付到县级财政部门，县级交通公路部门根据工程项目计划以及竣工核准文件，会同财政部门一一核对项目后，再把资金拨付到乡镇、村政府，基本做到专款专用，资金操作规范，阳光透明。
4.6重视竣工结算审计环节，及时做好项目竣工财务决算和项目资产交验工作。杭州富阳交通局农村公路管理办公室作为农村公路建设行业主管部门，主动联系财政、审计等政府部门组织开展专项审计，落实审计责任，明确建设项目未经审计，不付清工程尾款、不办理竣工验收手续、不报批竣工决算等。同时，项目竣工财务决算是正确核定新增固定资产价值、反映项目建设成果、办理固定资产交付使用手续的主要依据，财务人员在基建项目结束后及时编制项目竣工决算报告，在竣工财务决算的基础上及时参与到项目建成后资产的盘点核实、验收交付以及债权债务的清偿，确保做到账证、账实、账表相符。
5结束语
加快农村公路建设．是我国促进城乡经济协调发展的重大举措。农民出行难的问题获得解决，会直接带动农村经济发展，加速农民奔小康进程。交通闭塞是制约农村社会和经济发展的瓶颈问题，农村交通的改善，会极大地推动农村经济和社会的协调发展，促进农村经济的发展、农民收入的提高．加速建设小康社会的进程。农村公路建设过程中应把好资金关，强化资金管理，规范资金支付程序，加大配套资金落实力度，重视竣工结算审计环节、及时做好项目资产交验等工作，提高资金的使用效益．真正把农村公路的“基石”铺好、垫牢。
主要参考文献
>> 研究审计人员视角下的国家审计推动完善国家治理路径探寻 审计人员视角下的国家审计推动完善国家治理路径研究 国家治理导向下的绩效审计 论国家审计推动完善国家治理的基本方法 改进国家审计 推动国家治理 基于国家治理要求的国家审计路径选择 国家审计服务国家治理的路径研究 国家审计实现国家治理功能的路径研究 基于国家治理视角的国家审计实现路径研究 浅论国家治理导向下的经济责任审计 试论地方审计机关推动国家治理的传递机制 涉农资金审计对推动国家治理的思考 改进国家审计工作，推动完善国家治理 地方审计机关实现服务国家治理的路径选择 国家审计推进腐败治理的路径研究 国家治理与国家审计的关系 国家审计在国家治理中的职能定位及实现路径 全球性风险背景下国家审计提升国家治理水平的路径 国家审计与国家治理 从“三公消费”谈国家治理视角下国家审计的作用 常见问题解答 当前所在位置：l.
[5] 甘肃省审计厅农业与资源环境审计处课题组.努力实现资源环境审计突破性发展[EB/OL].[2011-05-24]. .
[6] 黄慧丽.“金砖四国”绩效审计比较研究[D].郑州：河南大学硕士论文，2011-05-01.
论文关键词：农村资金互助社小额信贷保险，违约风险
一、农村资金互助社面临的违约风险性质分析
在中国的传统乡村社会中，社区内或是家族内存在着较稳定的合作基础，以共同合作，共同分享为特征，这种基于合作规范的结合在一定程度上可以说是一种生产和保险共同体，其运行的基础是非制度信任。非制度信任既包括私人之间的信任关系，也包括社群信任。社群信任广泛存在于特定的社会群体之间，社区中的人员相互信任，互不戒备。中国民间的信任一般沿以下路径拓展：首先是家庭成员之间的信任，然后是宗族（村）信任，乡亲（地缘）信任，朋友圈中的信任，再是正规及非正规组织，如合会、商会、钱庄等组织中的信任。民间自发创新的农村资金互助社，大多产生于一个村庄或几个村庄之间，社员相互之间熟知，在经济互助的基础上发展出资金互助，这种基于私人之间的非制度信任的信用环境有着深厚的社会基础。
在社区规范中，由于成员的违约成本极高，使农村资金互助社能够在缺少担保或担保不足的情况下运行下去。由于社区信息传播速度快，基本趋于完全信息市场，社会嵌入性诱发的交易域和社会交换域的关联度强，乡村社区主体的声誉价值高从而使得违约的社会成本高昂。乡村社区主体因为惧怕其他社区成员将其视为“坏人”而付出巨大的社会成本农业论文，因此从主观上来讲，社区成员会千方百计的避免违约。这种违约成本在很多情况下可以作为担保和抵押的替代，降低了资金供给与需求双方因信息不对称而导致的逆向选择和道德风险，可以作为农村资金互助社成功运作下去的非制度基础。由于资金互助社贷款只在社员之间发放，经济文化的紧密联系和违约的高成本将使贷款违约率非常低，信息上的优势和社员的相互信任使其相对于非合作金融机构更能满足农户和农村小型企业的需求。
因而在正常情况下，农村资金互助社面临的违约风险是比较小的，但是农业是弱质产业，受自然因素的影响比较大，如恶劣气候、病虫害、疫情等都可能对产量造成严重影响，且农产品价格往往呈季节性大幅波动特征，可能对农民预期收入带来重大影响并减少借款人的还款能力。由于农业生产收益不稳定又没有充分的补偿机制，一旦发生风险将直接影响农户还款资金的安全免费论文。此外，农村社会保障比较落后，借款人一旦遭受到意外伤害，在缺乏完善的社会保障的情况下，会丧失还款能力，所以农村资金信用社面临的违约风险主要来源于由于自然灾害和人身意外伤害而带来的还款能力的丧失。针对这种情况，可引入农村小额信贷保险，锁定农民生产经营活动的风险和由于遭受人身意外伤害而信用违约的风险，降低其收入来源的不确定性，最大限度的减少农村资金互助社面临的违约风险。
二、引入农村小额信贷保险的意义
国际上通常把对城乡低收入家庭或个人提供保费低廉、缴费灵活的小额保险保障的商业保险服务称为微型保险（Microinsurance），在我国普遍称为“小额保险”。农村小额信贷保险是近年来在发展中国家受到广泛重视的创新型保险业务，其主要面向农村低收入群体，采取低费率、广覆盖、灵活多样的组织与销售形式，旨在减少风险，为低收入农民提供一定经济保障。据不完全统计，目前全球该类保险已覆盖不发达国家近8000万农村人口。作为一种政策性金融扶贫手段，农村小额保险是解决农村贫困人口基本保障问题的有效方式，具有多险种、低价格、面向低收入群体等特点。为帮助广大农民，特别是低收入农民获得保险保障，避免因疾病、自然灾害和意外伤害致贫，中国保监会已于2008年6月下发相关通知，鼓励各大保险企业开展农村小额保险新产品的研发工作。目前，小额信贷保险在全国很多地方已经开始实施了，产品品种主要有小额农业和财产保险、小额寿险、小额意外险、小额健康险等，其中小额农业和财产险险种产品已达160多个。对于农村资金互助社和农民来讲，引入农村小额保险有很大的积极意义。
（一）农村资金互助社可通过农村小额保险业务降低信贷风险。由于农业产业的弱质性和高风险性，以及农村社会保障制度的不健全，农村资金互助社在实际操作中往往面临较高成本，缺乏足够信贷保障手段，使资金互助社面临的风险较高。引入保险手段，可有效强化贷款的担保机制，减少其中一些客观因素造成的贷款损失，虽然正常情况下，农户贷款违约的可能性并不大，但如果遇上自然灾害和借款人疾病、人身意外伤害等情况农业论文，资金互助社就可能面临较高的信贷违约风险。资金互助社资金主要来源于社员，资金实力有限，因此转移这种风险对资金互助社的可持续发展有着重大的实际意义。
（二）农户可在保险和信贷两方面获得收益。农村小额保险可以增强农户的信用，通过发展农村小额保险，可助推农户小额信贷，从而在农村建立以信贷保险为核心、包括一系列相关保障的保险服务体系，小额保险通过为农户提供低成本、全方位的保险服务，能有效解决农户贷款难问题，因为违约风险降低，可减少对农户贷款利率的上浮幅度，切实降低农户贷款成本。
（三）有利于探索支农的新方式。发展农村小额保险，助推农户小额信贷，使保险业参与支农体系，国家财政还可以通过补贴保费这种符合世贸组织规则的方式对发展农业生产实行间接的资金补贴，这都有利于形成金融部门支持农业生产的新方式。
三、农村小额保险与资金互助社相结合的运行模式
当前在农村可将农村资金互助社与农村小额保险结合起来。在具体操作上，目前有的地方是由涉农金融机构提供农户小额信贷的相关信息，并利用其网点进行保险营销。资金互助社可借鉴这一做法，在农户自愿原则基础上，由保险公司收取一定保费后对农户还款行为进行担保，各级财政则对保费给予补贴。在发生自然灾害或不可抗力造成农户出现违约或贷款逾期时，由保险公司进行理赔，以涉农信贷机构作为第一受益人，使农户小额信贷获得充分保障手段，减轻涉农资金互助社面临的经营风险。发展农村小额保险，助推农户小额信贷必须有有效的实现途径，这就需要保险公司和农户的积极参与，此外还需要各级政府部门在政策上予以协调配合。
（一）农村资金互助社应加快业务创新步伐，加大人员培训力度。在新模式下，农村资金互助社不仅是农户小额信贷资金的发放者和管理者，还是保险公司与农户的中间方。资金互助社可向保险公司提供有投保需求的农户小额信贷信息，并根据不同的需求主体，将农户贷款需求与投保需求结合起来，提供不同利率与保费标准的信贷产品予以定价销售；同时，应根据风险定价原则，简化投保后农户小额信贷的程序，降低贷款利率，以节约管理成本免费论文。此外，还要充分利用自身网点和人缘等优势，加大对业务人员的保险知识培训力度，大力宣传农村小额保险业务，培育农民的风险防范意识，提高农民选择和运用保险产品规避风险、获得贷款的能力。
（二）保险公司应积极发展农村小额保险业务。要加强对农户小额信贷保险市场的研究，开发符合农业生产特点、能够满足农民需求的保险产品，力争以多样化的保险品种赢得利润空间和广大农村市场。同时，要探索农村小额保险多元化的营销渠道，深入农村，及时了解农民对保险产品的需求特性农业论文，向广大农民宣传并推销农村小额保险，提高保险的渗透力和覆盖率。同时，保险公司也要加强营销体系的创新，加大对涉农保险的宣传力度，培育农民的风险防范意识，提高农民选择和运用保险产品规避风险、获得贷款的能力，力求使农村小额保险成为农民规避市场风险和人身风险的重要风险防范手段。
（三）增强农户投保的积极性。将农村小额保险与农户小额信贷相结合，对农户而言，除支付贷款利息外还要额外增加一定数量的保费支出，部分农户的投保积极性可能会受影响。具体办法可通过资金互助社和保险公司的宣传引导，辅之以实行优惠贷款利率和保费费率，同时提供其他小额财产保险服务，调动农户投保的积极性。
（四）各级政府应积极加大支持力度。作为支持新农村建设的倡导者，政府应积极为推行农村小额保险与农户小额信贷相结合的模式创造有利条件。政府部门应按照政策性保险的相关规定，对农村小额保险的保费给予财政专项差额补贴，在税收上给与优惠措施，减免部分营业税和所得税，提高保险公司介入农业保险的积极性。同时，加大对农村地区注入扶贫资金的力度，加强农村信用环境建设，努力改善农户小额信贷的外部环境。此外，还要加强对涉农信贷机构和保险公司的监管，严格规范农户小额信贷营销机构的行为，确保农村保险市场的有序发展，以达到增加对农户保险服务和方便农户贷款的政策目标。
参考文献：
[1]何广文.农村资金互助合作机制及其绩效阐释[J].金融理论与实践，2007（4）
[2]温铁军.把合作金融还给农民[J].江苏农村经济，2007（6）
[3]段飞.对发展农村资金互助社的几点思考[J].2010（11）
[4]王曙光.首家农民资金互助合社考试察[J].农村金融，2008（7）
[5]周慧.小额信贷保险初探[J].企业导报，2009（3）.
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[7]丁宁.中国农村小额信贷发展的制约因素及对策探析[J].金融发展
关键词：财政支农政策；问题；完善
中图分类号：F810.2 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2011）011(C)-0260-01
农业是一个国家国民经济的基础，是人类生存和发展的物质资料的重要来源，其发展水平，关系到占我国总人口绝大多数的农民的生活水平的高低，关系到社会主义新农村建设这一历史任务能否顺利完成，更关系到整个经济社会的发展和全面建设小康社会的伟大目标能否早日实现的问题。而积极推动“三农”建设的进程中，财政支农政策具有重要意义。
一、财政支农政策的概述
众所周知农产品有其独有特点，它是人们生存和生活的基本条件，不光能满足人们的生存需求还为工业生产提供原材料，具有不可替代性，所以农产品理论上虽被划分为私人产品但在实际操作中却被视为准公共产品，而提供公共产品是政府的基本职能；又由于农村农业的基建、农民的医疗卫生教育支出等方面的投入具有外部性强、投资大、回收期长等特点，所以只有政府能够而且愿意在这些方面投资。
二、我国现行财政支农政策面临的主要问题
（一）资金投入不足，不符合相关政策法规的要求。改革以来，我国财政支农投入总量逐年提高，但其增幅低于财政收入的增幅。1978年我国财政收入为1132.26亿元，2006年增长到38760.20亿元，增长了33.2倍，同期国家财政对农业的投入1978年为150.66亿元，2006年为3172.97亿元，只增长了21倍――财政对农业投入的增幅低于财政收入的增幅，这不符合《农业法》中关于“每年用于农业的支出不得低于经常性财政收入增长”的要求。相比之下，农业发展水平远超过中国的美国，其农业部的年平均支出达650亿美元，占国家总支出的3%―4%。所以我国财政支农资金投入的上升空间还很大[1]。（二）资金投入结构不合理。近年来，在财政支农资金结构中，用于生产性的支出比重下降而用于各项事业费的比重上升，经常出现行政挤占事业费、事业费挤占生产性支出的现象。且间接支持多于直接支持，如在财政性支农建设资金中，用于全社会性质的大型水利建设和生态环境保护性建设投入比重大，直接用于中小农业基础设施建设的比重小，对与农民生产生活直接相关的支持也非常有限。突出表现在能促进农业可持续发展的科技与教育方面没得到足够重视：我国农村基础教育整体水平低下，财政在这方面的保障能力远远不够；同时，我国每年对农业科技投入占农业总产值的比重不足0.25%，远低于发达国家平均2.37%的水平，且农业科研成果转化率只有30%―40%[2]。（三）政策工具缺乏灵活性。美国、日本及欧盟等发达国家除采用休耕补贴、直接支付补贴等常规的直接补贴方式，采用价格支持、税收减免、长期低息贷款等政策工具，重视财政投融资工具的使用，还大力发展农村基础教育、农业科研、农村公共医疗等援助项目。随改革进程的深化和可持续发展意识的增强，有些财政支农措施已开始同环境保护、生态平衡、产品质量控制等要求挂钩[3]。然而，我国的农业补贴注意力过度集中于流通环节。据财政部农业司的专家分析：国家通过对粮食流通企业的补贴方式来间接补贴农民，国家耗费7元钱才使农民得到1元钱，对农民增收的贡献太小。（四）监督机制不健全，资金使用漏洞较多。现行财政支农资金监管体制不完善，涉农部门多，条块分割严重，预算资金的分配、调整随意性大，使用较为分散，实施效果较差。支农资金层层截留、挪用、侵占、空投等现象较为普遍。
三、我国财政支农政策的完善思路
（一）政策的实施必须有法律保障。美国能保证稳定的农业投入得益于美国的财政支农资金有相关法律作保证，法律法规对财政支农政策的计划目标、具体措施和职能划分等都作出了明确的规定。而我国财政支农资金还没有专门的法律进行保障，也没有科学的管理制度和管理方法，随意性较强。因此我国必须加快相关法律法规的制定，依托法律形式科学地界定财政支农的地位和职责，加强建立和健全财政支农政策的法律保障体系。（二）加大财政支农的投资额度与投资范围。通过对我国财政支农政策现状的分析，再对照社会主义新农村的建设目标，我国财政支农的投资额度远远不够，中央要继续加大支农力度，既要调存量又要调增量，逐步建立稳定的增长机制。此外，还要把投资范围扩大到农业基础设施建设、农村生态环境保护、农村教育投入、扩大农产品出口等方面，注重多种政策工具的协调使用，最终促进农业高质量与可持续发展。（三）建立和完善我国财政支农政策的监督机制，提高财政支农资金的使用效率。上级政府要建立一个系统的工作机构，精简部门撤消冗员，进一步简化项目申报和审批手续，提高行政效率节约行政经费。加强财政支农资金的监督和管理，建立资金动态管理机制，继续推进国库集中支付、政府采购等措施；以“金财工程”等现代技术为手段，建立财政支农补贴直通车制度[4]。最后，大力发挥广大农民的监督作用，提高广大农民的知情权、参与权和监督权。
总之，解决“三农”问题建设社会主义新农村的目标的达成，离不开财政政策的支持，尽早完善财政支农政策体系，促进农业增效农民增收农村发展，推进社会主义新农村建设顺利进行。
作者单位：西安交通大学经济与金融学院
参考文献：
[1]翟雪玲,潘建伟.美国财政支农的规模、结构及对我国的启示[J].内蒙古财经学院学报,2005-12-15.
关键词：农村商业银行 农村金融创新 支农资金
1.我国农村商业银行发展的现状分析
农村商业银行是以农村信用社和农村信用社县（市）联社为基础组建的，近几年农村商业银行的数量和总资产规模急剧增加，根据市场研究分析报告和银监会统计，从2010年到2011年，农商行从85家增加到212家。总资产也在逐年提高，2003年为384.8亿元，2010年底，中国农商行资产总额2.8万亿人民币。2009年农商行涉农贷款占总贷款数额的57.2%，2011年上升至67%，支农投入力度明显加大。但是不良贷款存在问题，2005年我国农村商业银行的不良贷款数额为180.1亿元，2009年不良贷款额就达到了858.2亿元。近几年农村商业银行加强风险监管，不良贷款率已逐年下降，2011年的不良贷款为341亿元，不良贷款率1.60%。
开始建立了支农服务新平台，为解决传统金融与现代农业不匹配问题，农村商业银行搭建金融支农服务平台体系。分别是银政合作平台，担保平台和银企合作平台。
2.我国农村商业银行支农服务存在的问题
我国农村商业银行作为股份制的金融机构，在促进社会主义新农村建设中发挥了巨大作用，但仍存在诸多方面不足。
2.1资金供给多流向非农产业
农村商业银行出现大部分资金外流的状况。原因主要是随着我国农村金融机构增加，农村存款分流的渠道增多，农商行要追求利润最大化的目标，而农业贷款的报酬率低，所以农商行自然拓展其他大型的资产业务。主要表现在重视非农产业、大企业的作用，而轻视对农业、小企业的资金需求。
2.2对“三农”信贷资金的投入力度不够
某些农村商业银行的“三农”信贷投入逐渐减少。据统计，因为农产品的开发需要付出巨大的成本，所以有的农村商银行的资金投向逐步从经济发展落后的地区投向发达地区，以开发更好的理财产品。
对风险较大的农户产业支持甚少。我国农业贷款有效的保障措施，贷款违约风险高，例如农业科技贷款，银行机构贷款投放的积极性不高。
2.3服务于支农的创新品种单一
现在，金融活动要求有灵活的资金流动，企业跨地区，跨国的经营活动，要求农村商业银行能提供跨地区跨国的贷款、结算、转账等金融服务。
目前我国农村商业银行的理财业务匮乏，中间业务发展更是滞后，农村商业银行把中间业务的开发重心放在信用卡、和结算上，忽视了其它中间业务例如基金托管类、承诺类，交易类、咨询顾问类等业务的发展，业务技术含量低，不利于农商行支农服务水平的发挥。
2.4对支农服务的风险监管和金融知识宣传不到位
金融知识宣传不到位。有些村民不及时偿还贷款，甚至有些故意不还，农商行必须加大力度宣传金融知识，拒不还款是违法及违反道德的。
风险管理建设的滞后性。主要表现在：一是认知与理念滞后，农商行由农信社改制而来，信用风险管理的理念，市场、操作等其它风险管理较为落后，执行不到位。二是信息共享机制不完善。目前农村商业银行召开董事会例会，听取报告以获得风险信息，没有形成风险控制的事中或事前监督机制，风险管理多事人工操作，缺少风险管理科技平台。三是缺乏高水准的管理人才，对人才的吸引力不大。
3.提高农村商业银行支农服务水平的对策
3.1实施优惠政策，加大资金投放力度
各农村商业银行要积极吸收农民闲置资金，加大支农贷款的投放力度。实施优惠政策：在人员配置方面可以增加三农和微贷客户经理；在资金上优先满足三农贷款和中小企业信贷需求；提高授信权限，根据当地贷款的实际情况，灵活授信，合理制定贷款的运行机制。为了提高贷款效率，可以规定一定限额以下的“三农”贷款和审批权授予一级分行；在调整利率方面，降低贷款利率，延长贷款期限，对于有“三农”特色的贷款规定利率上限，或按规定的最低利率给予政策优惠，如农林牧渔类产业。
3.2农商行应提高支持“三农”科技创新的针对性
扶持现代农业的生产建设。现代农业的机器化和科学化需要农村商业银行提供有针对性的技术和贷款支持。把有发展前景的，带动农村经济发展的，作为农村基础的一些产业作为重点扶持对象，例如农业产业园、动植物养殖基地等，开展一些咨询业务。
以农村金融创新推动农村科技创新。农村的抵押业务稀少，要推出以动产、知识产权等更多的资产为担保物，改善贷款业务的灵活性，增加担保品种；对于有发展潜力的中小企业，可以根据情况签订协议，延长贷款期限，或允许其分次还款，缓解一次性还款的压力。
搭建农村科技产业创新信息平台。为了解决信息不对称，提高贷款效率，通过展示平台，了解农商行及其政府相关部门的优惠政策，实现银政企的合作。
3.3大力推进农村信用体系建设，加强风险监管的力度
推进农村信用体系建设。宣传农村金融的信用体制，强化法律意识。首先，对农户的电子信用档案分类存档，建立授信机制；其次，完善农村中小企业信用体系，引进先进的风险监管系统，建立信用评价体制，减少农商行的信贷风险。
强化全面风险管理建设。首先，农村商业银行要引进技术，实现数字化操作，改善人工录入机制，加强风险管理；其次，努力培养高素质风险监管人才，提升对风险的判断，决策能力；最后，增加风险管理的信息获取渠道，定时听取风险监管报告，适时调查，听取基层人员的反应。
参考文献：
[1]卢亚娟.中国农村金融发展研究――基于农村微观主体行为的实证研究.南京农业大学博士学位论文，2009；6
一、建立和完善我市内部审计工作考核体系。市委、市政府对内部审计工作十分重视，把镇（区）内部审计工作列入20*年市委市政府的年度表彰对象。各镇要对照市委市政府“镇（区）审计工作综合考核表”的具体要求，积极开展审计工作，比学赶超，争先创优；对各部门和单位内审机构的审计工作，也将建立内部审计工作管理考核机制，在试行的基础上，逐步完善。今年将根据《南通市内部审计质量控制办法》和《南通市优秀内部审计项目评比办法》的实施，继续开展优秀内部审计项目评比活动。
二、完善工作机制，履行内审职责。内部审计是单位和部门自我约束机制的重要组成部分。根据《审计法》和《审计署关于内部审计工作的规定》，各镇、部门和单位必须把内部审计纳入到制度建设的总体布局之中，充分发挥内部审计的监督、服务作用。一是要进一步建立健全内部审计机构，合理配备内部审计人员，积极履行内部审计职责；二是要建立内部审计工作的长效机制，要有针对性地制定符合本单位实际情况的内部审计工作制度和工作计划，促进内审工作再上新台阶。
三、继续深入开展审计工作。各内审机构要以财政性资金和镇、村集体资金的收入支出为主线，加强干部监督机制,积极开展以真实性、合法性为基础的审计工作。
1、要将财政拨入资金和部门拨出资金列入必审范围，加强上下核对及追踪监督，防止贪污挪用、损失浪费等问题的发生。
2、对履行财政性资金征收职能的下属单位，各部门要加强对其政策标准执行情况的跟踪监督，确保财政性资金的足额、及时征缴。
4、各镇要将对村级经济组织的审计工作纳入正常化，同时要加强对镇属事业单位的审计工作。今年每镇至少完成两个村和一个事业单位的财务收支（或经济责任）审计。
5、认真开展经济责任审计。进一步贯彻《关于*市领导干部任期经济责任审计的规定》、《*村(居)负责人经济责任审计的暂行规定》，坚持经济责任审计“统一领导，分级实施，各负其职，全面覆盖”的原则，以高度的责任感认真开展本镇、本部门所属单位领导干部和村级负责人的经济责任审计工作，为促进党风廉政建设、构建和谐社会做出积极努力。在坚持离任经济责任必审的同时，要积极开展任中经济责任审计，年度审计面把握在20%左右。
6、加强对涉农专项资金审计监督。内审机构要提升关注民生、服务百姓的理念，搞好涉农审计工作，切实加强涉农资金的监督力度，充分发挥审计监督在促进和谐*建设，维护社会稳定中的积极作用。将突出对农民关注、反映比较大的重点问题的审计。选择若干个资金量大、政府关注和群众关心的项目列入项目计划。通过审计，检查各项惠农政策的落实情况，重点关注资金投入是否落实、拨付是否到位、管理是否规范。
7、继续强化基本建设项目审计。各内审机构要继续做好所属部门、单位工程投资项目资金使用的审计监督和工程预决算审计。各镇要注重开展对镇财政和村集体投入或以一事一议筹资形式投入的社会公用设施、小型水利和桥梁等工程的决算审计。
四、改善内审人员知识结构，提高内审人员业务水平。一是完成第二轮“内审资格证书”人员年度后续教育和注册工作。今年，在南通市内审协会统一管理下，采取统一培训、材、统一注册方式，对内审人员年度后续教育和注册工作。二是组织内审人员业务培训和对外交流。积极组织内审人员参加中内协和省、市内协举办的各类内审知识培训班，重点组织需要取得“内审资格证书”的内审人员参加省协会举办的《内部审计人员岗位资格考试》培训。
五、组织内部审计理论研讨与经验交流，促进共同提高。
今年内部审计理论研讨要紧扣十七大精神和科学发展主题，研究内部审计发展的新形势和新要求，专题总结和探讨“转型与发展”、“内部审计项目质量管理与控制”等实际问题，结合上级内审协会理论研讨要求，精选优秀论文，组织参加上级内审协会举办的内部审计研讨暨交流会。各内审机构要高度重视，精心组织，提交高质量的研讨和经验文章，达到更新理念、共享成果、共同提高的目的。
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