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行政强制措施8篇

时间:2023-03-06 15:57:02

绪论:在寻找写作灵感吗?爱发表网为您精选了8篇行政强制措施,愿这些内容能够启迪您的思维,激发您的创作热情,欢迎您的阅读与分享!

行政强制措施

篇1

论文关键词 行政机关 行政强制措施 行政处罚

行政强制措施是行政机关为了履行行政管理职能,实现特定的行政目的,强行对公民的人身或者公民、法人或其他组织的财产或行为加以约束或控制的行政行为。行政处罚是行政机关依照法定职权,按照法定程序,对违反法律规范的行政相对人予以制裁的行政行为。在很多行政处罚案件中,特别是公安交通管理执法实践,行政强制措施与行政处罚往往先后进行,甚至发生重合,两者的关系如何定位,将直接影响案件的最终审理结果。

一、实践中两者关系的困惑

原告:王某

被告:**市公安局公安交通管理局**交通支队**大队

2012年5月21日12时16分,被告民警执勤时,发现王某驾驶的机动车没有悬挂车牌,随即对其进行拦截检查。王某称其并非故意未悬挂机动车号牌上路驾驶,因为其车牌丢失且急于送女儿去医院才驾车上路。民警认为其理由不能成立未予采信,依据《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第九十五条第(一)项的规定,当场制作了《公安交通管理简易程序处罚决定书》,决定对其处以罚款200元,记6分的处罚决定。处罚决定书经曲某某本人签字送达后民警放行了王某的车辆。

2012年7月25日,王某将被告诉至法院。王某认为:根据《道路交通安全法》第九十五条之规定“上道路行使的机动车未悬挂机动车号牌,未放置检验合格标志、保险标志、或者未随车携带行驶证、驾驶证的,公安机关交通管理部门应当扣留机动车,通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续,并可以依照本法第九十条的规定予以处罚。当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续的,应当及时退还机动车。”如果民警对其因未悬挂车牌号上路行使的行为进行处罚,首先应该对其车辆进行扣留,而执勤民警没有扣留车辆,说明民警执法程序违法,被告作出的处罚决定因程序违法而应该予以撤销。

针对王某以上起诉意见,被告答辩认为本案被诉的行为是行政处罚行为而非扣留车辆的强制措施,原告对被告没有履行扣留车辆的强制措施有异议不属于本案的审理范围,可另行提起诉讼。

针对本案的处理结果有两种不同的意见:

第一种意见认为,行政处罚决定应该被撤销,因为根据《道路交通安全法》第九十五条的规定,该行政强制措施是行政处罚的必经程序,程序的缺失和违法必然导致处罚行为违法,因此本案被告作出的罚款行为应该予以撤销。

第二种意见认为,行政处罚决定不应该被撤销,行政强制措施并非是行政处罚的一个程序,行政强制措施与行政处罚是两个独立的行政行为,根据《行政诉讼法》第十一条的规定,行政相对人针对两者分别具有相应的诉权。本案中行政强制措施的违法没有影响处罚行为的合法性。如果王某对被告没有采取扣车的强制措施行为有异议,应当在法定期间内另行起诉。

以上两种处理意见集中反映了关于行政强制措施与行政处罚关系的两个争议问题:(1)行政强制措施是否是行政行为的法定程序;(2)行政强制措施的违法是否导致行政行为的违法。

二、行政强制措施是否是行政行为的法定程序

公安交通管理部门为了制止违法嫌疑人的违法行为或预防违法行为持续引发危害后果,会对相对人采取行政强制措施,然后通过进一步调查,作出是否对相对人采取行政处罚的决定。行政强制措施发生于行政处罚作出过程中,强制措施程序与行政处罚程序时有重合。从形式上看,行政强制措施貌似是行政处罚的一个程序,生活中很多人甚至是执法人员的观点与王某一样,认为政强制措施是行政处罚的一个法定程序。如果行政强制措施是行政处罚的法定程序,那么法定程序的缺失必然导致行政处罚的违法;否则行政强制措施的违法并不必然导致行政处罚的违法。笔者认为,行政机关执法过程中的行政强制措施不是行政处罚的法定程序,主要理由如下:

(一)行政强制措施和行政处罚的立法目的不同,行政强制措施违法,不会影响行政处罚目的的实现

行政机关在执法中行使行政强制措施目的在于制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大、保障行政管理行为的顺利进行等,它是行政机关依法履行职责的程序性保障手段。而行政处罚是对公民财产或者人身权利的实体处理方式,其立法目的在于通过行政处罚对行政行为相对人进行惩戒,以防止相对人再次违法。从立法目的分析,《道路交通安全法》第九十五规定采用扣留机动车等强制措施的目的在于防止未悬挂号牌的机动车继续上道路行使,督促当事人尽快补办相应手续,而并非要达到对当事人进行惩戒的目的。本文案例中公安交通行政管理机关对王某作出200元处罚的行为,目的在于对王某未悬挂车牌号上道路行使的违法行为加以惩处。本案被告因故没有实施扣留机动车的行政强制措施并不影响其对王某进行200元行政处罚的惩戒目的的实现。

(二)行政强制措施与行政处罚的实施过程虽有时会发生重叠,但是两者实施程序在法律规定上是相互独立的,行政强制措施违法不是行政处罚违法的原因

车辆扣留作为行政强制措施,其实施程序应当符合《行政强制法》第十八条的规定,而本案被诉具体行政行为是行政处罚行为,其实施程序应当遵循《行政处罚法》第三十三、三十四、三十五条的相关规定。两者在程序上有相互重合之处,如现场出示执法证件、告知处罚或者强制的理由、法律依据以及享有的权利和救济的途径等,但是此时的行政处罚、行政强制措施违法分别与执法人员执法过程中程序违法之间存在因果关系,属于一个行为带来了两个违法结果的“一因多果”现象,而不是行政强制措施违法导致行政处罚违法。

(三)法律赋予了行政行为相对人分别对行政强制措施和行政处罚不服提起诉讼的权利

行政强制措施是一种程序行为、中间行为,是为了保证最终行政行为的做出而采取的一种临时性措施,它没有达到对事件最终处理完毕的状态。行政机关采取的行政强制措施属于可诉行为。根据《行政诉讼法》第十一条规定:“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼:(一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的……”,行政强制措施无疑属于行政行为范畴,具有可诉性。就本案而言,王某对民警在执法过程中没有按照规定查扣其车辆有异议可以提起对被告没有履行该行政强制措施的不作为的诉讼。

(四)从理论依据与实践操作的角度看,认为公安交通管理行政强制措施是行政处罚的法定程序的观点无法解释理论上和实践中的问题

例如,《人民警察法》第九条的规定,为维护社会治安秩序,公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员,经出示相应证件,可以当场盘问、检查。而认定犯罪嫌疑人是否存在违法行为,则是经盘问之后才能确定的事实。如果认为行政强制措施是行政处罚的法定程序,那么无疑在实施行政强制措施的时候就已经开始了行政处罚行为的实施。行政处罚针对的是已经确定违反法律规定的相对人,而采取行政强制措施的时候并不必然已经认定行政相对人存在违法行为,认为行政强制措施是行政处罚行为的法定程序在逻辑上就存在矛盾,行政强制措施是行政处罚法定程序的观点显然不能成立。还有一种情形,从两者发生的时间上来说,行政强制措施有可能持续到行政处罚行为完成之后。如本案中,如果公安交通管理机关实行了扣留机动车的行政强制措施,在当事人补办牌照或者提交有效证明之前,扣留状态都将持续,而处罚行为在处罚完毕之后就已经完成,扣留状态很可能会持续到处罚行为完成之后,如果持续扣留车辆过程中被告发生违法行为导致扣留措施被撤销,则显然不能用处罚行为完成之后的行为来评价处罚行为,换言之,认为行政强制措施是行政处罚法定程序的观点不能成立。

三、行政强制措施违法是否必然导致行政处罚行为违法

虽然行政强制措施不是行政处罚的法定程序,但并不代表行政强制措施对于行政处罚的合法性认定没有任何影响。实践中,行政机关在行政处罚过程中应用行政强制措施主要有以下几方面作用:一是预防或者制止正在发生或者可能发生的违法行为、危险状态;二是为了保全固定证据,确保案件查处工作顺利进行;三是为了保障行政处罚决定得以充分执行。

具体来讲,行政强制措施对行政处罚的合法性认定是否产生影响应分以下两种情形:

(一)当行政强制措施的实施对于行政机关据以做出行政处罚的事实认定不产生任何影响的情况下,行政强制措施完全独立于行政处罚决定,行政强制措施违法不影响行政处罚的合法性认定

例如本文案例中对车辆进行扣留的行政强制措施的违法并不导致公安交通部门对王某做出的200元处罚决定违法。行政机关对王某做出处罚所认定的事实是王某驾驶未悬挂机动车号牌的机动车上道路行驶,扣留车辆的行政强制措施的实施并没有直接或者间接的对这一事实认定产生任何影响,因而,行政强制措施的违法,不对本案行政处罚的合法性认定产生任何影响。

(二)当行政强制措施的实施对于行政机关据以做出行政处罚的事实认定产生影响的情况下,行政强制措施违法则可能导致行政处罚因违法而被撤销

行政机关作出处罚决定的时候,行政强制措施所查封或者扣押的物品成为公安机关证明相对人违法行为情节的证据,此时行政强制措施的合法与否就会对行政处罚决定的合法性产生影响。如果行政强制措施针对的证据是认定违法行为的主要证据,则会导致因为取得证据的行政强制措施违法,而使得证据具有瑕疵。当这种瑕疵足以导致证据不被采纳时,则最终导致的情形就是因为行政强制错的违法间接导致了行政处罚的违法。如果行政强制措施针对的是次要的证据,即行政处罚行为即使缺少此部分证据仍然有充分确凿的证据予以证明,那么行政强制措施违法亦不足以导致该行政处罚决定被撤销。

篇2

关键词:行政强制措施行政处罚行政命令区别可诉性分析

在《行政诉讼法》颁布十几年之后,对行政强制措施的含义和范围仍存在较大的模糊性。这说明我国对行政强制措施性质、形态的认识还存在许多空白。本文拟从对行政强制措施的范围、形态和可诉性问题进行探讨。

一、“行政强制措施”的概念和特征

(一)概念和特征

要论述这个问题首先要从行政强制制度说起。中国的行政强制制度由行政强制措施制度与行政强制执行制度所构成。所谓的行政强制,是指行政主体为了保障行政管理的顺利进行,通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政法义务的相对方履行义务或者达到与履行义务相同的状态;或者处于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要,对相对方的人身或财产采取紧急性、即时性强制措施的具体行政行为的总称。行政强制的对象是拒不履行行政法义务的行政相对方,或对社会秩序及他人人身健康和安全可能构成危害或其本身正处在或将处在某种危险状态下的行政相对方。行政强制并非适用所有违反行政法律规范的相对方,但相对方必须是违反了特定的法律、法规,符合适用行政强制的条件。行政强制的目的是保证法定义务的彻底实现,维护正常的社会秩序,保障社会安全,保护公民的人身权、财产权免受侵害。从这个定义中可以看出行政强制措施,系指国家行政机关为了维护和实施行政管理秩序,预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在,依照法律、法规规定,针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时约束或处置的限权性强制行为。

行政强制措施作为一种独立的具体行政行为,又作为行政强制行为的一个构成部分,具有下列法律特征:

一是强制性。它意味着当行政机关实施行政强制措施时,对象人负有容忍的义务,否则要承担法律后果。使用行政强制的行政主体,应该有严格的条件限制,都必须有法律予以明确的规定,特别是牵涉到对人身的强制措施时更是如此。

二是非处分性。在行政强制措施中,无论作为基础性的有关强制措施的行政决定,还是对这一决定的执行,都不具有“处分性”。换句话说,它一般是“限制”权利,而不是“处分”权利。一般来说强制措施的实施,多是在具有现实且急迫的危险时才能启动,多针对相对方的人身或者财产,以保护相对人和社会利益为目的。这一点与行政强制执行不同。

三是临时性。任何行政强制措施都是一种中间行为,而不是最终行为,因而具有临时性。如扣押、冻结、暂扣证照等,都是一种临时性的保障措施,不是行为的最终目的。其一般目的是“保证法定义务的彻底实现,维护正常的社会秩序,保障社会安全,保护公民人身权、财产权免受侵害。”

四是实力性。行政行为有意思行为与实力行为之分,前者是一种决意的表达,往往表现为一种行政决定、行政命令等,后者以作出物理性的动作为特征,如对人身的强制约束。不管怎样行政强制措施都是一种行政行为,因而具有行政行为的一般属性,即确定力、拘束力、公定力、执行力。

第五具体性。行政强制措施是行政主体为实现特定的行政目的,针对特定的行政相对人及行为或特定的物,就特定的事项所作出的具体行政行为。正因为它是具体行政行为,所以一些虽在形式上挂有“措施”而内容上带有“普遍性”的行为就不应被入“行政强制措施”的范围之内。

第六可诉性。行政强制措施在法律救济上适用行政复议和行政诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第6条第(二)项和《中华人民共和国行政诉讼法》第11条第(二)项的规定,行政相对人对行政主体的行政强制措施不服的,可以申请行政复议和提起行政诉讼。

(二)与相关概念的区别

在上面的论述中,我们对“行政强制措施”的概念内涵与法律特征作了探讨,这属于对行政强制措施“内在”的研究。在这里还有一个重要的任务是划清“行政强制措施”与其他外部概念——而这些概念是最易与它相混淆的——之间的界线,细心探测“行政强制措施”的外部“边界”,这属于对行政强制措施不是什么的研究。

1、行政强制措施与行政处罚

中国早在1996年业已制定了行政处罚法。行政处罚是指行政机关或其他行政主体依照法定权限和程序对违反行政法规范尚未构成犯罪的相对方给予行政制裁的具体行政行为。“行政处罚”行为已被作了严格界定。按理说,两者的“界河”较为明晰。但由于行政强制措施与行政处罚都属具体行政行为,而且两者的某些行为手段在形式上相同,如“暂扣证照”,这给我们的区分工作带来困难。

区分“行政强制措施”与“行政处罚”,并非纯粹基于学理上界定概念的需要,它涉及到在行政执法阶段对法律的适用。某一行政行为如果被界定为“行政处罚”,那它就必须受制于《中华人民共和国行政处罚法》,我们必须按行政处罚法的标准去衡量该行政行为的合法性;相反,如果该行政行为被确定是“行政强制措施”,那它就不受行政处罚法的约束,而应受中国行将制定的《中华人民共和国行政强制法》规制。

1)处分权利与限制权利。行政处罚与行政强制措施,其法律效果是不同的。行政处罚是对行政相对人权利的最终处分,如没收财产之所以是行政处罚,因为它是对相对人财产所有权的最终剥夺即处分;而行政强制措施是对相对人权利(特别是财产使用权和处分权)的一种临时限制,如查封财物之所以是行政强制措施,因为它不是对该财物所有权的最终处分,而仅是在短期内对该财物使用权和处分权的临时限制。

2)是否以违法为前提,是否具有制裁性。行政处罚是一种行政制裁行为,因而必然以行政相对人的行为违法为前提;行政强制措施不是一种行政制裁行为,因而与行政相对人的行为是否违法没有必然联系。它可以针对相对人的违法行为,也可针对相对人的合法行为。

3)中间行为与最终行为。行政强制措施是一种中间行为,它是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施,它没有到达对事件最终处理完毕的状态。如扣押财物,扣押本身不是最终的目的,它是为保证尔后行政处理决定的最终作出和执行所采取的临时措施。行政处罚则是一种最终行政行为。它的作出,表明该行政违法案件已被处理完毕。如没收财物,它表达了行政主体对该财物的最终处理。

4)立法上的表现形式。一般说来,从法律法规上看,行政处罚作为一种罚则,被规定在“法律责任”这一章节中,而行政强制措施被规定在“执法检查”的章节中。我国已有“行政处罚”的单行法,等“行政强制”的单行法制定以后,两者的立法形式就更易区别了。

需要提醒的是,我们不能简单地根据行为“形式”、“手段”认定行为性质,因为有的行为形式既可作为“行政强制措施”的一种手段,也可作为“行政处罚”的一种手段,这需对照上述标准作具体分析。

2、行政强制措施与行政命令

目前在中国,行政命令既可作为抽象行政行为的一种形式,也可作为具体行政行为的一种形式。作为前者,当然没有必要比较。作为具体行政行为的行政命令,系指由行政主体作出的强制要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。行政命令是个意思行为,行政强制措施是个物理行为,这作为它们之间理论上最主要的区别标准是没有问题的。问题在于我们时常发现,不少行政强制措施在实施时同时被伴随行政命令,几乎大多行政强制措施都以行政命令为程序上的附助手段,如要驱散人群,必然同时命令被驱者离开。这时,如何解决行政强制措施与行政命令之间的界线,会使我们感到困惑。我们认为,这里应区分以下不同情况对待:

1)如果行政主体在前面作出一个行政命令,而且该命令尚未最终生效,事后根据该命令实施一种强制行为,那么,事前的行政命令作为独立的具体行政行为对待,事后的行政强制行为也作为独立的行政强制措施行为对待。

2)如果行政主体在前面作出一个行政命令,并且该命令已获得最终效力,事后根据该命令实施一种强制行为,那么,事前的行政命令作为独立的具体行政行为(命令性决定)对待,事后的行政强制行为便作为“行政强制执行”而不是“行政强制措施”对待。

3)如果行政主体在实施行政强制措施过程中或与实施行政强制措施同时作出行政命令,那么,这种命令只是行政强制措施中的一个程序上的告诫环节,它被行政强制措施行为所吸收,不能作为一个独立的具体行政行为(行政命令)存在。

二、“行政强制措施”的种类

通过以上的分析可以看出,行政强制措施在其属性有“强制”的限定,但就其所包含的内容而言,行政强制措施并不是仅指某个特定的行为方式,而是指具有强制属性的一类具体行政行为。因此,行政强制措施是一个概括性、包容性的概念,其中可以含有不同形态的具体的行政强制措施。

有些学者在论及行政强制措施时明确指出,“行政强制措施包括预防性强制措施、制止性强制措施和执行性强制措施”。预防性强制措施,是指行政主体对可能发生危害行政管理秩序的人或物,依法采取的即时性强制措施。预防性强制措施适用的主要特点是:相对方的行为或物即将对社会或公共利益产生危害,非采取即时强制不足以防止危害结果的发生。制止性强制措施,是指行政主体对正在实施危害行政管理秩序的相对方采取的限制其财产或人身自由的即时性强制措施。制止性强制措施适用的主要特征是:相对方危害社会的行为已经发生,非采取即时制止性强制措施不足以遏制违法行为的继续和发展。执行性强制措施,是指行政主体为了保证法律、法规、规章和其他行政规范性文件以及行政主体本身作出的行政决定所确定的行政相对方的义务的实现,采取一定的强制措施,迫使拒不履行相应义务的相对方履行义务或通过其他法定方式使相应义务得以实现。换言之,行政强制措施既可以适用于行政强制执行的场合,以实现已生效的具体行政行为;也可以适用于调查、取证或可能对相对人的人身、他人或公共利益造成危害的场合,以保证具体行政行为的作出。还有的学者以行政强制行为的调整对象为标准将其分为:对人身的强制措施和对财产的强制措施;以行政行为使用目的和程序为标准,把它分为即时性强制措施和执行性强制措施。可见,场合的不同,目标追求的差异,都使行政强制措施呈现不同的形态,与相对人权益的关系,法律对其规范和要求的侧重点,也有许多差异。

本文为了论述的方便,按罗豪才老师的分类方法。对人身的强制措施主要是指公安、海关、国家安全机关、医疗卫生等行政机关,对那些对社会有现实威胁或拒不接受有关机关作出的人身处罚,拒不履行法定义务的相对方采取的限制其人身自由或迫使其履行人身义务的强制措施。根据目前有关法律、法规规定,对人身的强制措施主要有以下几种:强制拘留、强制扣留、限期出境、驱逐出境、强制约束、强制遣返、强制隔离、强制治疗、强制戒毒、强制传唤、收容审查、强制履行等。

对财产的强制措施,主要是指行政主体对负有履行法定财产义务却拒不履行义务的相对方,所采取的迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的强制措施。主要有:冻结、扣押、查封、划拨、扣缴、、强制销毁、强制检定、强制许可、变价出售、强制抵缴、强制退还等。从这里可以看出在我国行政法理论以及实践中行政强制措施的多样性和复杂性,并且和容易侵犯到相对人的合法权益,所以对他应该有一个明确的规制方法,我们不企求整齐划一的方法,但有一个统一的认识对我们研究这样的一个复杂的多样的行为将会有意想不到的好处。

三、“行政强制措施”的可诉性分析

《行政诉讼法》明确将行政强制措施纳入人民法院的受案范围,并不表明任何形态的行政强制措施都具有可诉性。某一具体的行政强制措施是否具有可诉性,还取决于该行政强制措施是否达到了自身的独立性和成熟性,取决于它与相对人权益的关系。行政强制措施的独立性和成熟性,是指行政强制措施作为一个独立完整的具体行政行为是否已经成立。而行政强制措施与相对人权益的关系则是法律上的利害关系,即行政强制措施的采取是否影响或可能影响相对人的合法权益。

一般来说行政主体实施了行政强制措施,紧随其后又实施了行政处罚或其他具体行政行为。这时的行政强制措施就与紧随其后的具体行政行为形成了无法割舍的关系。在多数情况下,这种行政强制措施的实际作用就是保障或辅助后续的具体行政行为的作出。在后续的具体行政行为作出后,行政强制措施应理解为已被具体行政行为所吸收,而不再具有独立的意义。另一种情况是行政主体采取了行政强制措施以后,因种种条件和原因,没有必要、也不再实施后续的具体行政行为。这时的行政强制措施就成为一个直接影响相对人权益的、独立、完整的具体行政行为。产生第一种结果的行政强制措施因其不具有独立性和完整性,而没有可诉性,相对人对这种强制措施的异议和权利请求,可以归并入对后续具体行政行为的异议和权利请求之中。产生第二种结果的行政强制措施,在特定的场合和特定的行政活动中,是独立完整并且是唯一的,对相对人权益的影响也是独立和直接的。因而这种行政强制措施具有可诉性。

综上,行政强制措施是一个范围较宽广的概括性、包容性概念。因适用场合和追求目标不同,在实定法上的名称和实际存在的形态有很大差异。行政强制措施是可诉性具体行政行为,但并不是每种行政强制措施都具有可诉性。一个特定的行政强制措施是否具有可诉性,取决于它是否是一个独立完整的已经成立的具体行政行为及其与相对人权益的关系。因此,在行政主体合法的情况下,为了保障行政管理的顺利进行,维护社会秩序或保护公民的人身健康、安全的需要,采取强制措施使相对人履行或达到履行义务的状态。首先行政执法人员要提高素质,知法、懂法,行政执法人员代表了国家、政府的形象,他行使法律授予的权力,但不能;其次行政执法人员要依法行政,按照法律的程序、规定采取强制措施,实施的相对人属弱势群体,在执法过程中,体现人性化执法,在采取强制措施的同时,保证公民人身健康、财产的不必要损失。行政强制措施具有可诉性,相对人可依法保护自身合法权益,使行政机关采取行政强制措施行为受到监督,更有效地规范行政强制措施,构建社会主义和谐社会。

参考文献资料:

1、《行政法学》罗豪才主编北京大学出版社1996年版;

2、《行政法与行政诉讼》姜明安主编北京大学出版社与高等教育出版社1999年版;

3、《行政法学》叶必丰著武汉大学出版社2003年修订版;

4、《行政法学》胡建淼著法律出版社1998年版;

篇3

行政强制措施是国家行政机关或者法律授权的组织依其职权采取的对相对人的人身自由、财产予以强制限制的一种具体行政行为。它具有强制性、具体性、可诉性、限权性、从属性和非制裁性六大法律特征。

行政强制措施既可以适用于行政强制执行的场合,以实现已生效的具体行政行为;也可以适用于事态紧急的场合,以制止危害、消除危险;还可以适用于调查、取证或可能对相对人的人身、他人或公共利益造成危害的场合,以保证具体行政行为的做出。场合不同,目标追求的差异,使行政强制措施呈现出不同的形态。

根据所使用的场合和所追求目标的不同,行政强制措施可以分为以下三种类型:第一种类型是执行性强制措施。执行性强制措施是行政主体针对不履行具体行政行为所确定的义务的行政相对人,为促使其履行义务或是实现与履行义务相同状态而采取的强制措施。第二种类型是即时性强制措施。即时性强制措施是行政主体在事态紧急的情况下,为排除紧急妨碍、消除紧急危险,来不及先行做出具体行政行为就直接对相对人的人身、财产或行为采取的即时行动。第三种类型是一般性强制措施。一般性强制措施是行政机关为了查明情况,或者是为了预防、制止、控制违法或危害状态,或者是为了保障行政管理工作的顺利进行,根据现实的需要,依照职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。

在实践中,行政强制措施容易引起行政争议,导致行政复议和行政诉讼。如何通过立法对各种行政强制措施进行规范,这是一项长期的工作。

【关键词】行政强制措施 特征 类型 规范

当前,我国正在加紧制定《中华人民共和国行政强制法》,行政强制措施是行政强制法的重要内容,因此,笔者试图根据行政强制措施的法理,结合我国已有的行政强制措施法律规范,对行政强制措施做以粗浅探讨,以期抛砖引玉。

一、行政强制措施的涵义

行政强制措施是指国家行政机关或者法律授权的组织在行政管理活动中,出于维持社会管理秩序的需要,为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果,或者为了保全证据、确保案件查处工作的顺利进行而依其职权采取的对相对人的人身、财产予以强制限制的一种具体行政行为。

行政强制措施的主体是作为行政主体的行政机关或法律法规授权的组织。行政机关或法律法规授权的组织在本身没有直接采取行政强制措施权力的情况下,也可以申请人民法院实施强制。

行政强制措施的对象是不履行行政法上义务的行政相对人,或对社会秩序、他人人身健康、安全可能构成危害或其本身处在某种危险状态下的行政相对人。

人民法院对拒绝履行行政判决、裁定的行政机关也可以采取强制执行措施。对拒不履行判决、裁定,情节严重的构成犯罪的,依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。

人民法院对公民、法人或者其他组织采取强制执行措施,不得超出被执行人应当履行义务的范围,而且应当保留其生活必需费用和生活必需品。人民法院裁定冻结、划拨存款或者扣留、提取收入时,应当发出协助执行通知书,被通知单位必须办理。强制执行查封、扣押财产时,应通知被执行人到场,拒不到场的,不影响执行。对于被查封、扣押的财产,执行人员必须造具清单。执行人员应当责令被执行人在指定的期间内履行法律文书确定的义务,被执行人逾期不履行的,人民法院可以按规定交有关单位拍卖。

二、行政强制措施的特征

一般认为,行政强制措施具有以下六大法律特征:

(一)强制性。强制性是作为国家公权利体现的具体行政行为的一个共同特性,具体行政行为作为体现国家意志的公法行为都具有强制性。但是行政强制措施具有相对于其他具体行政行为更强、更直接的强制性。这一强制性主要表现在当行政主体实施某一行政强制措施行为时,被强制人负有容忍和配合的义务;被强制人违反这一容忍义务,将不得不承担更为不利的法律后果。

(二)具体性。行政强制措施是行政主体为实现特定的行政目的,针对特定的行政相对人及其行为或是特定的物,就特定的事项所做出的具体行政行为。行政强制措施必然是具体行政行为。

(三)可诉性。因为行政强制措施是具体行政行为的一种,所以它具有可诉性,在法律救济上可适用行政复议和行政诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第6条规定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的……。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定:“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼:……(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的……。”的规定,行政相对人对行政主体的行政强制措施不服的,可以申请行政复议和提起行政诉讼。

(四)限权性。行政强制措施是一种限权行为,而不是赋权行为。就被执行强制措施的行政相对人而言,行政强制措施对其是不利的,是对当事人权利的一种限制。如在对行政相对人的财务执行扣押后,被扣押人就无法使用这部分财物了,这显然对行政相对人不利。当然,这里所说的行政强制措施对相对人的“不利性”,是从行为对相对人的直接影响方面来说的。从社会整体利益而言以及从相对人的长远利益来说,它是有利的。如《治安管理处罚条例》规定,对本人有危险或者对他人安全有威胁的醉酒状态中的醉酒人,公安机关可强行约束其到酒醒为止。从该强制约束行为的直接法律效果而言,它无疑是对醉酒者人身自由的一种限制。但无论是从安全角度考虑,无论是对醉酒者本人还是对不特定的他人,这一强制措施都是有益的,可有效的避免可能的危害结果发生。行政强制措施也不是处分行为。就是说,行政强制措施与处分性的行政决定不同,它只是限制当事人对权利的行使,而没有剥夺当事人对权利的拥有。换言之,行政强制措施是对当事人权利的一种限制使用(如扣押财物),而不是对其权利的一种强制处分(如没收财物)。

(五)从属性。采取行政强制措施的目的是为实现一定的行政目的,具体来说就是为保障其它具体行政行为的顺利做出或实现而采取的一些行政手段。就它与被保障的具体行政行为之间的关系而言,它是一种从行为,而不是主行为。如扣押、冻结等,只是为了防止行政相对人转移财物,以保证相关行政决定的顺利做出与实施。

(六)非制裁性。行政强制措施不以制裁违法为直接目的,其目的是为实现某一具体行政目标。因此,行政强制措施并非须以当事人违法为前提。它可以针对违法的当事人做出,也可针对合法的当事人做出。如果说行政强制措施与当事人的违法行为有联系,那也只是为了预防或制止违法,而不是制裁违法。制裁违法是行政处罚的任务。

从以上行政强制措施的特征可以看出,行政强制措施作为具体行政行为的一种,与行政执法过程是紧密联系的,是在行政执法过程中可能采取的一类强制性手段,也常常是行政机关做出行政处理决定的前奏和准备。它既可以适用于行政强制执行的场合,以实现已生效的具体行政行为;也可以适用于事态紧急的场合,以制止危害、消除危险;还可以适用于调查、取证或可能对相对人的人身、他人或公共利益造成危害的场合,以保证具体行政行为的做出。场合不同,目标追求的差异,使行政强制措施呈现出不同的形态,与相对人权益的关系、法律对其规范和要求的侧重点、救济的渠道和途径也因此有了许多的差异。

三、行政强制措施的类型

根据所使用的场合和所追求目标的不同,有些学者将行政强制措施划分为以下三种类型:

(一)执行性强制措施。执行性强制措施是行政主体针对不履行具体行政行为所确定的义务的行政相对人,为促使其履行义务或是实现与履行义务相同状态而采取的强制措施。执行性强制措施作为行政强制措施的一种,是我国行政执法实践中经常使用的手段。当然,也有人将执行性强制措施直接的就称为行政强制执行。有学者就认为,现代法治国家中行政强制措施最基本的类型之一就是行政强制执行,并将行政强制执行同即时强制和行政调查并列置于行政强制措施之下,作为行政强制措施的不同类别而存在。也就是将行政强制执行等同于执行性强制措施,并作为行政强制措施的一种,而且是基本类型的一种来看的。但也有学者反对这种看法,认为行政强制执行是以具体义务的存在为前提,是实现具体义务的程序性活动,属于某个实体性具体行政行为的一部分,即执行程序部分;而行政强制措施则不一定以某种具体义务的存在为前提,是独立存在的实体性具体行政行为。行政强制执行与行政强制措施是一种相互交叉和包容的关系,没有行政强制措施,行政强制执行可能就很难实现,但行政强制措施行为又仅只是行政强制执行可以运用的一种手段。很明显,这种观点则是把行政强制措施看作是可以应用于行政强制执行过程的措施,用于行政强制执行过程的措施就是行政强制执行措施。其实也不然,稍加分析就可以看出,行政强制执行与其说是一种行为,倒不如说是一个过程。在这个过程中,行政主体采取相应的强制措施,直接作用于相对人,以确保义务内容的实现。对这种行政强制措施,法律也有主体、方式、程序和时限等各方面的要求,并且采取这种行政强制措施的目的是实现义务的内容,故笔者认为,应将其称为执行性强制措施,而区别于行政强制执行。它理应成为整个行政强制措施的一种形态或一个组成部分。将执行性行政强制措施等同于行政强制执行,而将其排除在行政强制措施之外,在逻辑上是说不通的。

(二)即时性强制措施。即时性强制措施是行政主体在事态紧急的情况下,为排除紧急妨碍、消除紧急危险,来不及先行做出具体行政行为就直接对相对人的人身、财产或行为采取的即时行动。即时性强制措施决定的做出与行为的实施往往同时做出,二者之间一般没有时间先后。也就是说行政主体采取的是一个断然行动,有关相对人能感知到的仅是限制或影响其自身权益的手段或措施,这是人们一般对行政即时强制和行政即时强制措施不加区分的主要原因。此外,由于行政即时强制是在事态紧急的情况下实施的,其过程相对短暂,程序也比较简单,甚至没有强制性程序,故在实际效果上行政即时性强制措施也确实与行政即时强制区别不大。但是在理论上,我们仍然应该将行政即时强制措施理解为行政即时强制过程中所采取的一项措施,应区分于行政即时强制。

(三)一般性强制措施。

1.一般性强制措施的概念

一般性强制措施是行政机关为了查明情况,或者是为了预防、制止、控制违法或危害状态,或者是为了保障行政管理工作的顺利进行,根据现实的需要,依照职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。

与执行性强制措施不同,在采取这类强制措施之前,并没有为被强制的行政相对人设定义务的具体行政行为的存在。采取这类强制措施的目的也不是为了促使相对人履行义务,其具体目的因遇到的具体情况和行政机关追求的目标不同而不同,可能是为了查明情况,也可能是为了预防、制止或控制违法行为或是危害状态,还可能是为了保障和辅助后续具体行政行为的做出。一般性行政强制措施,既不是为了行政强制执行而设,也不是为了应对紧急事态而设,其应用的时间和条件,分别是在行政机关做出最终行政处理决定之前,和行政机关在日常行政管理过程中情况尚不清楚,或情况虽已清楚,但为了保障后续具体行政行为的做出和有效实现,仍需要对相对人的权利进行暂时性限制的场合。采取一般性行政强制措施纯粹是为了查明情况或保障后续具体行政行为的有效做出。其功能主要是限制、控制、制止和防范。由于一般性行政强制措施应用范围较广,使用频率较高,法律对其规范的程度较低,行政机关采用一般性行政强制措施的随意性较大,一般性行政强制措施引起了立法机关、理论界和实务界普遍关注,以致于人们在谈到行政强制措施时,往往主要指这一类。

2.一般性强制措施的分类

根据采取强制措施的目的和适用场合的不同,可将一般性强制措施划分为行政强制检查措施、行政强制预防措施、行政强制制止措施和行政强制保障或辅助措施。行政强制检查措施是行政机关为查清事实,依职权对有关公民采取的传唤、留置盘问和对相关场所、行驶车辆进行强制性检查等措施。行政强制检查措施不以相对人违法为前提,通常适用于事实尚不清楚的场合。行政强制预防措施是行政机关对可能危害行政管理秩序或他人合法权益的人或是物实行强制控制,以防止危害发生的行政强制措施。行政强制制止措施是指行政机关针对正在实施危害行政管理秩序或他人合法权益行为的相对人,为制止其危害行为而对其人身自由或财产采取的强制措施,如交通管理法律、法规规定的对超速车辆的扣留,海关法规定的强制带离现场等措施都属此类。行政强制制止措施适用于危害正在发生而尚未结束的场合,其目的是为了防止危害的扩大。行政强制保障或辅措施,是为保障以后的行政管理工作能正常有效地进行或者辅助具体行政行为的做出而实施的强制措施。没有该强制措施的保障或辅助,行政管理工作可能就无法或很难有效进行,后续的具体行政行为也可能无法实施或很难有效的实施。行政执法中的查封、扣押、冻结、强制检查等措施即属此类。行政强制保障或者辅措施多适用于惩罚性具体行政行为做出之前,而相对人又有明显逃避惩罚迹象的场合,其目的是保证后续具体行政行为的顺利实施并保障其内容落到实处。

无论哪一种一般性强制措施,都有一个共同点,即都不是为实现某个具体行政行为的内容而采取的,也不是出于事态紧急而实施的。一般性行政强制措施是法律、法规和规章赋予某些行政机关进行日常行政管理的一类手段或办法,通常是在行政机关行政执法或履行其职责过程中使用。就现有的规定这类行政强制措施的法律、法规和规章的规定来看,采取这类行政强制措施的前提条件和情势范围尚不很明确,在这一方面行政机关有较大的自由裁量权。

通过上述分析可以看出,因适用场合和目标的不同,行政强制措施存在不同的种类或不同的形态。不同种类和不同形态的行政强制措施有许多差别,但不能因此就人为地将某些种类和形态的强制措施排除在行政强制措施之外。行政强制措施作为强制办法和手段,既可以在强制实现义务内容的行政强制执行中运用,也可以在行政即时强制中运用,还可以在日常行政管理中为查明情况或有效控制违法危害状态而使用。

四、行政强制措施的可诉性

行政强制措施的可诉性问题也是学者讨论的一个热点问题。我国《行政诉讼法》第11条第1款第(二)项规定:“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼:(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。”由此可见,行政强制措施属于法院行政案件的受理范围,这是对行政强制措施可诉性的概括性规定。

可进行行政诉讼的行政强制措施包括预防和制止性强制行为以及行政强制执行行为。前者如强制治疗某种疾病,对酒醉司机的某种约束等,后者如强制划拨、扣缴、拆除违章建筑、强制销毁违禁物品等。相对人对强制执行行为提起行政诉讼,其理由应是强制措施本身侵权,如相对人认为强制措施所执行的行政决定违法,则不能以强制执行措施为诉讼客体,而只能以原具体行政行为为客体提起行政诉讼。作为行政诉讼案受案范围的行政强制措施不限于《行政诉讼法》第11条第1款第(二)项所列举的限制人身自由的强制措施和对财产的查封、扣押、冻结措施,而应包括所有行政强制措施。

笔者认为,事实上因对行政强制执行措施不服而提起的行政诉讼可以分两种情况:第一种情况是,如果行政强制执行措施所实现的完全是原某项具体行政行为所确定的义务,而未导致产生新的义务,那么,该行政强制措施只是原某项具体行政行为的一个有机组成部分,即具体行政行为的执行部分,相对人对这种行政强制执行措施不服不能向法院提起行政诉讼;第二种情况是,如果行政强制执行措施在实现原某项具体行政行为所确定义务的同时,又导致形成了新的义务,那么就新的义务部分而言,该行政强制执行措施就是一项新的具体行政行为,相对人不服,可以单独对其提起行政诉讼。

五、行政强制措施的法律规范

由此可见,可以认为行政强制措施是一个范围宽广的概括性、包容性概念。它可以适用于不同的场合,所追求目标的也各不相同,从我国现行法对它的规定来看,也有很大的差异。一种是各个领域的单行法律、法规和规章规定的形式。这种形式的规定,一般都不直接使用行政强制措施的名称,而是使用最能直观地描述强制手段的语言和叫法,如强制约束、强制带回、限制活动范围、强制离境、强制立即离境、扣留、查封、扣押、冻结、强制扣款、强制拆除、强行拍卖等等。另一种是《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》和《立法法》规定的形式。这种形式的规定,都是用行政强制措施概括地指称单行法律、法规和规章规定的名称不一的各种强制手段,如《行政诉讼法》第11条第1款第(二)项规定的“限制人身自由或者对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施”。

立法通过对各种行政强制措施进行规范,来规范行政行为,尤其是行政强制。法律规定哪些机关通过什么形式可以设定哪些种类的行政强制措施,规定何种机关可以在什么条件下,按何种程序采用行政强制措施,采用行政强制措施限制相对人权利可以限制到何种程度,以及相对人对行政机关采用的行政强制措施(行为)不服,如何寻求救济和救济的途径等。通过法律对行政强制措施的上述规定,可以排除未经法律规定的行政强制措施的存在,也使有关行政机关采取行政强制措施的行为能受到法律的规范、约束和控制,还可以为复议机关和人民法院审查采取行政强制措施行为的合理性和合法性提供标准和依据。因此,从依法行政的角度出发,研究规范行政强制措施是一项长期的工作,值得我们探讨。

参考文献资料:

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2.《中国强制执行制度概论》孙加瑞编 中国民主法制出版社,1999年 第456-489页;

3. 《行政强制执行概论》李江等著 人民出版社,1990年 第146-183页;

4.《行政法与行政诉讼法》姜明安主编 高等教育出版社,2000年9月 第142-148页;

5.《强制执行的理论与实务》常怡主编 重庆出版社,1992年 第78-91页。

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关键词:行政 强制 内河海事 行政强制

1.前言

《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《强制法》)于2012年1月1日正式实施,它是行政法领域中的一部重要法律,与《行政处罚法》、《行政许可法》并称行政程序立法的“三部曲”,有助于依法治理行政强制实务中“乱”、“滥”、“软”的现状。内河海事行政强制是国家法规赋予海事管理机构的权力,是海事管理机构维护行政管理秩序的重要手段。随着《强制法》颁布,部分海事行政强制规定已与该法发生冲突。因而,研究如何运用《强制法》以规范内河海事行政强制行为,系当前非常迫切的一个重要课题。

2.内河海事行政强制的变与不变

(1)内河海事管理机构实施行政强制措施的权力不变。根据《强制法》第十条第二款之规定,由于内河交通安全管理尚未制定法律,而且属于国务院行政管理职权事项,因此,《中华人民共和国内河交通安全管理条例》(以下简称《内河交通安全管理条例》)规定的行政强制措施仍然有效。当然,是否符合《强制法》有关行政强制措施的定义,下文将予以分析。

(2)内河海事管理机构无直接行政强制执行权。根据《强制法》第十三条规定,行政强制执行由法律规定。由于内河交通安全管理尚未制定法律,无法律授权,要实施强制执行,只能申请人民法院强制执行。而且,《内河交通安全管理条例》涉及的强制执行规定应当予以调整及清理。

(3)部门规章规定的行政强制措施应当清理。《强制法》第十条第三款规定,法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。如:《中华人民共和国船舶最低安全配员规则》(交通部【2004】第7号令)第二十二条设定的“禁止离港”,《中华人民共和国船舶安全检查规则》(交通运输部令2009年第15号)第十二条设定的“滞留、禁止船舶进港、限制船舶操作、责令船舶驶向指定区域、驱逐船舶出港”等处理意见,由于与《强制法》规定相抵触,也是无效的行政强制设定。

3.行政强制分析3.1行政强制的特点

行政强制包括行政强制措施和行政强制执行,具有行政性、服从性、物理性、依附性四个特点,

其中,物理性是指行政强制直接作用于当事人人身、财产等权利,具有限制人身和改变财产物理状态效果的具体行政行为,其是可见动作的有形行为,而不是无形行为;不仅是意思表示,还是实际行为。利用物理性特点可以将行政强制与行政处罚、责令停止建设等行政命令相区分。这是确定或设定内河海事行政强制的重要方法之一。3.2行政强制措施的理解

《强制法》中的行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。五个要素:实施主体、目的、对象、时限、行为动作。可从以下三方面理解其含义:

行政强制措施是一类具体行政行为,即其物理性特点。

行政强制措施是一类暂时性措施。其不是对当事人身、财产权利的最终处分,也不是剥夺,而只是暂时限制。如没收是对当事人财产权利的剥夺,但查封、扣押并不改变财产的所有权。

行政强制措施系非制裁性措施。其系为便于行政决定的作出或者行政目的的实现,不作为制裁手段。

3.3行政强制执行的理解

行政强制执行必须有一个实施前提。即必须存在一个已生效的行政决定,由于行政相对人不履行该行政决定,由行政机关或人民法院强制执行该行政决定的行为,目的是保障该行政决定内容得到实现。

行政强制执行具有制裁性。其执行效果是对当事人人身、财产权利的剥夺。

行政强制执行具有终局性。执行的效果就是所依据执行的行政决定所表现的内容,除非行政决定被撤销或者执行错误。

4.海事行政强制措施的分析论证

4.1内河海事行政强制不足

一是法律层次低。《强制法》出台后,内河海事管理机构已无海事行政强制执行权,只能申请人民法院强制执行。二是物理性不强。基本仅只是意思的表述,缺乏可操作性,不是一种具体的行政行为,如责令停止航行或作业,责令改正等。三是实施条件不明确。如《内河交通安全管理条例》第六十一条规定,实施条件仅规定为“违反本条例有关规定的船舶”,非常笼统,与《强制法》规定不相符。

4.2海事行政强制措施确定原则及依据

依照行政强制措施的含义法定原则。即必须按照《强制法》行政强制措施的定义及其含义来确定,根据其各种属性包括暂时性、物理性、中间性非终局性、非制裁性、非剥夺性等进行判断。

依照行政强制的范围、条件的法定原则。《强制法》第四条规定,行政强制的设定和实施,应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

4.3海事行政强制措施的分析论证

由于目前仅有《内河交通安全管理条例》规定的海事强制规定有法律效力,本文仅对其法律责任一章设定的各项行政强制作如下甄别:

按照行政强制设定法定原则,带有“强制”字眼的规定均无效:根据《强制法》第十三条规定,行政强制执行由法律设定。《内河交通安全管理条例》系行政法规,其规定的“强行拖离、、强制恢复、强制清除、强制设置标志、强制打捞、强制卸载”共七种,属于行政强制执行方式,已超出法律规定的范畴,应及时调整和清理。

依照行政强制措施含义法定原则及其属性对其他海事强制规定进行判别,具体如表1。

5.传统海事行政强制措施的行政行为属性研究

传统海事行政强制措施并不符合《强制法》有关行政强制措施的规定,但它确实是一种行政行为,那究竟是一种什么性质的行政行为呢?目前,法律法规除对行政许可、行政处罚、行政强制进行立法外,对其他行政行为还未立法,法律学术界对此种行政行为特别是“责令性”行政行为,归为行政命令,是行政决定的其中一种。

5.1行政命令的概念

行政法上的“行政命令”,是指行政主体依法要求行政相对人为或不为一定行为(作为或不作为)的意思表示,是行政行为的一种形式。本文所讨论的行政命令均指行政法上的行政命令。

5.2行政命令的特征

行政命令行为具有强制性、职权性、指令性等特征。

5.2.1行政命令与其他行政行为的区别

(1)行政命令与行政处罚的区别 。

行政处罚是指行政机关对行政相对人违反行政法上规定的强制性义务、破坏行政管理秩序的行为的一种行政惩戒措施。

在行政管理的有关法律文件中,行政命令的设定多是以“责令”的形式出现。在法律法规“法律责任”的章节中,经常出现在对行政相对人进行处罚的同时,还规定应当责令行政相对人为一定行为或不为一定行为。

5.2.2行政命令与行政强制措施的区别

行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由、或公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政命令的作出是为相对人设定了作为或不作为的义务,属于行政主体作出的法律行为。行政强制措施是行政机关对相对人的财产与人身直接进行处置,属于行政主体作出的事实行为。

法律关系中承担的义务不同。行政命令法律关系中承担作为或不作为的义务是行政相对人,行政相对人应当按照行政主体的要求为一定的行为或不为一定行为。行政强制法律关系中,行政主体直接对行政相对人的人身或财产进行处置,行政相对人无需为或不为一定的行为。

在行政执法程序中所处的位置不同。行政命令属于执法程序中的管理行为,行政强制措施属于执行行为。

5.2.3“责令性”行为的性质

许多法律文件规定的责令,既不是行政裁决行为,也不是行政处罚中的财产罚和行为罚。而是责令限期改正,责令停止航行,责令离岗,责令清退或者修复场地、责令拆除违章建筑等。这种行政行为从本质上是属于一种行政命令,它具有命令性、补救性、义务性、相继性的特征。行政主体依法要求相对人为一定行为而实施的责令,是行政执法中的一种独立的具体行政行为即行政命令行为。责令性行政行为具有具体行政行为的特征,在行政诉讼中,属司法审查的范围。

6.实施海事行政命令的建议

通过对行政命令的理解,目前传统的海事行政强制措施还是比较适宜以海事行政命令的形式作出。建议如下:

(1)将传统的海事强制措施,特别是“责令性”行政行为,以行政命令的方式作出。在过渡期,海事法规部门应研究行政命令的法律属性,并出台实施指引,明确行政命令的作出程序及方式,统一执法行为,用于指导基层执法,以暂时填补《强制法》颁行后带来的法律真空。

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关键词:行政强制措施;行政处罚;滥用现状

中图分类号:DF34 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2009)05-0221-02

一、目前公安实践领域中对行政强制措施的认识存在的问题

(一)学理上对行政强制措施含义的理解

通常所言的“行政强制措施”在行政法学体系中指的是“行政强制”,是与“行政处罚”、“行政许可”、“行政征收”等居于同一层面上的具体行政行为。

1、行政强制措施的含义和特征。行政强制措施是指行政主体为了保障行政管理的顺利进行,通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政义务的相对人履行义务或达到与履行义务相同的状态;或者出于维护社会秩序、公共安全以及公民人身、财产安全的需要,对相对人的人身、财产采取紧急的即时性强制措施的具体行政行为的总称。

(1)行政强制措施的主体是作为行政主体的行政机关或法律法规授权的组织。适用行政强制措施的主体,应有严格的条件限制,都必须由法律、法规予以明确规定。行政机关或法律、法规授权的组织在其本身没有直接采取行政强制措施权力的情况下,它们可以依法申请人民法院实施强制。

(2)行政强制措施的对象是拒不履行行政法义务的行政相对人或危及社会秩序、公共安全以及公民人身、财产安全的行政相对人。行政强制措施并非适用所有违反行政法律规范的相对人,但相对人必须是违反了特定的法律、法规,符合适用行政强制措施的条件。

(3)行政强制措施的目的是保障法定义务的彻底实现或维护社会秩序、公共安全以及公民人身、财产安全。其目的多在于控制,一般不具有惩罚性。

(4)行政强制措施的法律性质是一种具有可诉性的具体行政行为。行政强制措施属单方行政行为,由行政主体单方面作出,无需相对方同意。但相对方不服行政强制措施,可以依法向人民法院提讼。

(二)公安行政强制措施的理论分类:

公安行政管理涉及治安秩序管理、出入境管理、户政管理、消防管理等方面的业务内容,这些管理业务都涉及行政强制,但本文重点谈治安秩序管理中的行政强制措施。

1、以其适用目的为标准,可将行政强制措施分为即时性强制措施和执行性强制措施。即时性强制措施简单地说就是在紧急的情况下法律赋予特定行政机关的一种紧急处置权。其目的在于预防某些情况的发生或者制止某种危害行为。即时性强制措施的主要特征是具有紧迫性,行政处理和执行同步,相对方必须无条件执行,即先执行后争讼,这一特征区别于行政强制执行。即时性强制措施包括强制带离现场、盘查、约束、扣留、收容审查,使用警械和武器等。

执行性强制措施,是指行政主体为了保证法律、法规、规章以及行政主体本身作出的行政决定所确定的行政相对方的义务的实现,采取一定的强制措施,迫使拒不履行相应义务的相对方履行义务或通过其他法定方式使相应义务得以实现。执行性强制措施包括查封、扣押、冻结、划拨、扣缴、抵缴等直接强制执行措施和代履行、执行罚等间接强制执行措施。

直接强制,是指在采用代执行、执行罚等间接手段不能达到执行目的,或无法采用间接手段时,执行主体可依法对义务人的人身或财产直接实施强制,迫使其履行义务或实现与履行义务相同状态的强制执行方法。直接强制是一种实力较强的强制方式,因此其运用在不违背现行立法规定之外,还必须坚持一定的合理度。

代履行,又叫代执行,是指义务人不履行法律、法规等规定的或者行政行为所确定的可代替作为义务,由行政强制执行机关或第三人代为履行,并向义务人征收必要费用的行政强制执行方法。

执行罚是指有关行政主体在相对人逾期拒不履行法定义务时,对相对人处以财产上新的制裁,以迫使相对人自觉履行法定义务的行政强制执行方式。执行罚是多数国家均采用的一种强制执行手段。

2、以其调整的内容为标准,可将行政强制措施分为人身方面的强制措施、财产方面的强制措施和对经营活动(行为)方面的强制措施。

对人身方面的强制措施包括:责令严加管教、责令严加看管和治疗、约束、责令不得进入体育场馆观看同类比赛、强制带离现场、责令停止活动立即疏散、收容教育、收容审查、强制戒毒、强制性教育措施(劳动教养)、强制传唤等。对财产方面的强制措施包括:查封、冻结、扣押、划拨、扣缴、收缴、追缴、强制铲除等。对经营活动方面的强制措施包括:责令改正、取缔。

(三)法理上对行政强制措施的定位

具体行政行为的种类繁多,理论上的归纳一般包括如下:行政征收、行政许可、行政确认、行政监督、行政处罚、行政强制、行政给付、行政奖励、行政裁决。

行政强制措施在一定情况下是独立的具体行政行为,如预防性、制止性的行政强制措施大多数如此。但在多数情况下,行政强制措施是从属性的具体行政行为,如执行性的行政强制措施大多数是从属性的具体行政行为。另外,个别的行政强制措施既可以是独立的具体行政行为,也可能成为从属性的具体行政行为,如盘问、收审等。

有学者认为,行政机关申请人民法院强制执行不属于行政强制的范畴,而应属于司法强制。也有有学者认为行政机关申请人民法院强制执行,实质上是行政权的延伸,故应归人行政强制的范畴。

(四)实践中对行政强制措施的认识误区

通过调查发现,实践中很多人搞不清什么是行政强制措施,行政处罚与行政强制措施不分。实际上,行政处罚与行政强制措施的区别主要体现这些方面:

1、性质不同。行政处罚是对行政违法行为的事后制裁,是一种最终的处理结果,非经法定程序任何人不得改变。而行政强制措施是行政执法过程中的重要手段和保障,它既不是最终的处理行为,也不是制裁,适用过程中只要达到行政目的,行政强制措施即可解除。

2、目的不同。行政处罚的主要目的是为了惩戒行政违法行为,使行为人承担一定的法律责任,以教育其遵守法律。行政强制措施的目的是为了预防或制止违法行为的发生或继续,以及促使被强制人履行法定义务。

3、法律后果不同。行政处罚是为了最终制裁相对方的违法行为,因而在处罚内容上主要表现为课以或增加相对方的义务。行政强制措施的适用是为了保障行政执法的目的得以实现,其本身不给相对方课以或增加义务。

4、适用的频率不同。行政处罚适用一事不再罚的原则,即一事一罚或一次性处罚,不能对同一事多次进行处罚。行政强制措施可以适用一次,特殊情况下也可以对同一相对方持续适用,直至达到行政目的。

5、诉讼结果不完全相同。行政强制措施是羁束的行政行

为,诉讼中对违法或适用不当的,人民法院只能判决撤消。部分行政处罚行为是自由裁量的行政行为,对其中显失公正的,人民法院可以判决变更。

此外,二者实施的对象也不尽相同。行政处罚的对象是违法的行为人,而行政强制措施的对象不一定是违法的。

二、公安实践中运用行政强制措施存在的滥用现状问题分析

(一)滥用现状问题之―――程序问题。这一问题的主要表现是不严格依照法定程序实施行政强制措施,或者实施行政强制措施不规范、任意实施。造成此类问题的主要原因有二,一是立法滞后,立法不健全,关于行政强制措施的法律依据过于分散。二是程序意识差,权力意识太强。

行政强制措施的一般程序,是指实施各类行政强制措施都应遵循的程序规定。如行政主体实施行政强制措施应给予相对人陈述和申辩的机会;除当场采取行政强制措施外,事前须经行政主体负责人批准,然后,由两名以上行政执法人员实施等等。在对财物实施查封、扣押时,行政人必须出示执法身份证件,并当场交付当事人查封、扣押决定书。当场实施查封、扣押的,应当当场交付当事人查封、扣押清单,并应当在规定时间内补办查封、扣押决定书,送达当事人。行政机关发现当事人的财物已被其他国家机关依法查封的,不得重复查封。

冻结存款应当由特别法规定的行政主体作出决定,并且不得委托其他行政机关或者组织作出该决定。行政主体冻结存款应当书面通知金融机构。

(二)滥用现状问题之二――比例原则的问题。现代行政法面临的一个核心问题是如何将国家权力(包括警察权)的行使保持在适度、必要的限度之内,特别是在法律不得不给执法者留有相当的自由空间之时,如何才能保证强制权的行使是适度的,不会为目的而不择手段,不会采取总成本高于总利益的行为。在大陆法中,这项任务是通过对手段与目的之间关系的衡量来实现的,也就是借助比例原则来进行有效的控制。

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长期以来,行政法学著作中一直没有独立的行政强制措施的概念,在很多情况下,与行政强制执行合在一起,有时则与即时强制相混。国外至今也无行政强制措施一词。1988年我国行政诉讼法在收案范围内单列一条,称为“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”,可以提起行政诉讼。从是否可诉的角度来考虑,在行政行为阶段,将行政强制分为行政强制执行与行政强制措施,无疑是完全必要的,从理论上说,这将有助于我们对行政强制认识的进一步深入。

一、行政强制措施的内涵及其特点

行政强制措施是行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为的发生,依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制,使其保持一定状态的手段。其特点是:①采取行政强制措施的目的在于预防、制止或控制危害社会的行为产生。一般说,采取行政强制措施的原因,有时是为了预防危害社会行为产生,有时是为了制止危害社会行为的继续,或者两者兼而有之。因此,行政强制措施带有明显的预防性、制止性。②行政强制措施的内容大致包括人身和财物两大类。③行政强制措施与行政处理决定紧密相联,常常是行政机关作出行政处理决定的前奏和准备;行政机关作出行政处理决定,首先要进行调查研究,为此就需要采取行政强制措施,使被调查的人与财产保持于一定状态,调查才得以顺利进行。行政强制措施与行政强制执行也紧密相联,常常是执行机关作出行政强制执行的准备和前奏。执行机关在作出财产方面的行政强制执行前,必须防止被执行人逃匿财产,这就需要对被执行的财产采取保全措施,行政强制措施不仅具有预防性和制止性,而且还具有临时性。④行政机关是否有权采取行政强制措施,必须有法律的授权,并严格依照法律的规定办事。

二、行政强制措施与行政强制执行及即时强制的关系

行政强制措施与行政强制执行都属于行政强制,带有强制性,这是它们的共同点,不同之处在于:①前提不同。行政强制执行的前提是法定义务人不履行义务,但行政强制措施并不一定以当事人具有某些法定义务为前提,而是以可能产生危害社会的行为为前提。②目的不同。行政强制执行的目的在于迫使义务人履行义务或达到与履行义务相同的状态;行政强制措施的目的在于预防、制止危害社会行为或事件的发生或蔓延,使人和物保持一定状态。③起因不同。引起行政强制执行的原因只能是义务人的行为,作为或不作为的行为;引起行政强制措施的原因,既可能是行为,也可能是某种状态或事件。④行政机关的行政强制措施权必须有单行法律的特别授权。

行政强制措施与即时强制都属于强制执行,带有强制性,不同之处在于:①行政强制措施虽常带有紧迫性,但采取行政强制措施却必须经过法定程序,很多都有批准程序,并必须作出书面的行政强制措施决定。但即时强制一般都是在情况紧急时,只要符合法律规定的条件,即可采取即时强制手段,如对酒醉者的拘束,救火时拆除毗邻房屋。即时强制大都是在紧急状态下采取的措施,因而没有事先程序,无须也不可能作出即时强制决定。②行政强制措施针对的常常是有违法的嫌疑,即时强制则主要由于情况紧急,可能会出现危害本人或他人的情况,如由于地震、水灾、疫情等灾害的发生,有关部门可以采取即时强制手段,救灾防病,减少损失。③行政强制措施常与行政强制执行紧密联系,在需要采取行政强制执行情况时,常先采取行政强制措施。但即时强制因无再执行可言,故与行政强制执行没有联系。

三、行政强制措施的类型

行政强制措施的种类依措施的标的,可分为:①对人身的强制措施,如扣留。《海关法》第46 条规定:“对走私罪嫌疑人,经关长批准,可以扣留移送司法机关,扣留时间不超过24小时。” ②对财物的强制措施。如“登记保存”,《行政处罚法》第37条。“扣押”,《海关法》第4条:对“违反本法或者其他有关法律、法规的进出境运输工具、货物、物品有牵连的,可以扣押。”“冻结”,或称“暂停支付”,如《税收征收管理法》第26条规定:“经县以上税务局(分局)局长批准,税务机关可以……(一)书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构暂停支付纳税人的金额相当于应纳税款的存款。”

四、行政强制措施的程序

行政强制措施的程序,大致与作出行政处理决定的程序相似,一般程序也为立案、调查、决定,但作出行政强制措施决定常常情况比较紧急。为了预防或制止危害社会行为的产生,可能在调查前或调查中,就需作出行政强制措施决定。也可能在调查后,为防止逃匿财产,先作出强制措施决定,再作出行政处理决定。在作出行政强制措施决定时常常内部需要经过首长的批准程序。

五、行政强制措施的补救

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一、关于被告妨碍行政诉讼强制措施的适用问题

行政诉讼的一个最大特点就是被告为国家行政机关。从国外的行政诉讼法来看,没有一个国家的法律申明对被告不得使用强制手段。对行政机关及其工作人员实施强制措施不等于对国家实施强制措施,国家机关及其工作人员在法定职责范围内可以行使某些国家行为,但并非行政机关及其工作人员所有行为都是国家行为,违法行为在本质上是与国家行为不相容的。

(一)对妨碍行政诉讼强制措施完善的思考

根据被告不同分为国家行政机关和行政机关法人代表及其公职人员,直接责任人员的强制措施。从这两类对象来逐一的分析。

1、对国家行政机关妨害行政诉讼的强制措施。

国家行政机关作为一种抽象人格,不宜对它采用人身强制措施,但可以对它采用罚款、强行划拨、强行撤销其行政决定,强行拆除等强制措施。

2、对行政机关法人代表及其公职人员, 直接责任人员的强制措施。

例如,(1)必须到庭的被告拒不到庭的。在民事诉讼和刑事自诉案件中都把“ 必须到庭的被告,经两次合法传唤拒不到庭”的行为列为首要的妨害诉讼的行为。但行政诉讼却没有列入。(2)如果诉讼人为行政机关的公职人员( 应诉人) 他的不到庭是行政机关集体研究的责任不在于他本人因此应该拘传的不是诉讼人而是该行政机关的法人代表。( 3) 如果诉讼人为行政机关的公职人员他是受行政机关的指令有义务出庭的应诉人因为他个人的缘故而拒不到庭则可以对之实施拘传。而我国行政诉讼法中没有该项强制措施,无疑对原告的实体权利不能保障。

还有一些实践中的有的情况也常有发生,在行政诉讼中,行政机关不原意当被告,忌讳发传票;有的行政机关虽然出庭应诉, 但在审理过程中却漠视法律及审判人员、 咆哮公堂使法庭审判工作难以进行而对于此种情况审判人员就应该做出责令退出法庭的决定。

再有就是有的行政机关拒不执行判决书、拒不释放不应拘留的公民,有的行政机关不对行政纠纷进行重新裁定,有的甚至违背判决的意图加重对原告的处罚等等。

(二)妨碍行政诉讼的行为所产生的负面影响

第一,妨害了行政诉讼的开展。从制定行政诉讼法的根本目的上看,是为了保护公民、法人或者其他组织的合法权益。因此,行政诉讼法可称为权利保护法或者护民的法。立法的基本目的是为原告的合法权益免受违法的行政行为侵害提供一种司法保障。如果,对行政机关的妨碍行政诉讼的行为不采取强制措施的话,就会使某些行政机关的特权思想越来越严重,在“权”与“法”的较量下,会常常忽视“法”,的理念,常常以权力代替法治,以权代法、以权压法的现象,这是可怕的,令人担忧的。

第二,侵害了公民、法人和其他组织的合法权益。行政诉讼就是民告“官”的官司,在实践中,如果行政机关对于法院的判决不履行的话,会造成“民”的权利难以保证,会使“民”的权利落空,同时更会挫伤“民”告“官”的积极性。

二、司法权介入行政领域来看被告妨碍行政诉讼强制措施的完善

根据《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》(以下简称 《若干解释》) 的相关规定可以看出司法权对行政权不仅重在维护轻在监督,而且更多地体现出司法权对行政权的容忍。监督深度的有限性使得司法权往往只能维护行政权而很难监督。行政机关在行政诉讼中,对法院同样也抱有抵制心态采取各种措施阻挠法院的行政审判。行政官员和政府不是从法律而是从政策中寻求他们的授权的,如果法律与政策相冲突行政官员会设法改变法律,甚至有时候行政官员就有可能(不适当的)将法律搁置一边或根本不理睬法律。因此,解决该问题得关键就在于明确司法权介入行政领域的广度和深度。

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关键词:行政强制;执行方式;断水断电

中图分类号:D9文献标识码:A文章编号:1672-3198(2008)03-0219-02

关于断水断电断气等能否成为行政强制措施的问题,在理论界和实践上一直众说纷纭。而我国目前正在起草中的行政强制法也并未将断水断电断气等列为行政强制措施之一。有不少学者认为,行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务,体现的是一种“人文关怀和人性执法的精神要义”,还可以“防止行政机关对公共权力的滥用,对公民权利是重要的保障”。

但笔者认为,将断水、断电等作为一种折衷的行政强制措施引入行政强制法草案中,不仅可以保证行政活动的持续、有效进行,也可以限制其他机关对公共权利的滥用,不至于过分损害相对人的合法权益。

1 断水、断电等可以成为行政强制执行措施的原因

1.1 国内国外立法已有先例

从有关国家或地区的行政强制执行立法来看,已有不少国家和地区的法律明确将断电、断水等加以规定的先例。

《日本国宪法》中的行政强制执行,除了新《行政代执行法》专门规定了对可替代性作为义务采取的代执行方式外,对于不能适用代执行的非代替性作为及不作为义务,也规定了行政上的其他制裁措施,作为对《行政代执行法》的强制执行的必要补充,比如“拒绝给付”。所谓拒绝给付,是指私人的相应行为欠缺适当性,行政厅便采取拒绝供给自来水、电、煤气等生活所必需的服务,以督促私人纠正相应行为,或者通过保留该手段,以事先规制私人行为,确保义务得以履行的手段。如,对于违法建筑物,行政厅可以拒绝供给自来水等服务。《东京都公害防止条例》第35条规定,为了防止公害,知事可以命令工业用自来水业主停止向违反命令的工厂供给用水。此外,在地方公共团体制定的建筑指导纲要中,也大多规定了对不服从行政指导的业主可以拒绝给付的制度。

1.2 符合我国行政法的比例原则

目前,我国行政法规定的行政强制执行措施主要有三种,即代履行、执行罚和直接强制执行。根据行政强制法草案第五十一条的规定,代履行是指“行政机关依法做出排除妨碍、、恢复原状等义务的行政决定,当事人逾期不履行的,行政机关可以委托没有利害关系的其他组织代为履行。”可见,代履行针对的是可由他人代替履行作为义务的强制执行。它的适用是有条件和局限性的。对于不可替代性的作为以及不作为义务,是不能适用代履行强制方式的,而只能采取其他方式实现行政行为所确定的内容。

鉴于此,强制法草案又规定了执行罚的方式。草案第四十六条规定的执行罚是指“行政机关依法做出金钱给付义务的行政决定,当事人逾期不履行的,行政机关可以按日加收罚款或者一定比例的滞纳金。罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。”这种执行罚专门适用于对相对人负有金钱给付义务的强制执行。学者们一般认为,这属于间接强制的方式。

2 断水、断电等作为行政强制执行方式的适用

行政强制执行方式的设计,既关系到行政决定所确定内容的有效实现,又关系到义务人合法权益的维护,如何在两者中取得平衡和协调,在我国目前的立法和实践上并没有得到很好的解决。在实践中,我国部分城市也采取了“断水断电”这一强制措施。如《上海城市规划条例》第七十条规定,对“接到停工通知后继续施工的,规划管理部门可以通知供水、供电部门停供施工用电、用水,有关部门应当协同实施。”可见,《上海城市规划条例》已规定了赋予规划管理部门停电、停水等强制执行权。再如,《电力供应与使用条例》第39条:“违反本条例第二十六条规定,逾期未交付电费的,供电企业可以从逾期之日起,每日按照电费总额的千分之一至千分之二加收违约金,具体比例由供电双方在公用电合同中约定;自逾期之日起计算超过30日,经催交仍未交付电费的,供电企业可以按照国家规定的程序停止供电。”第40条规定对违章用电且情节严重的,供电企业可以按照国家规定的程序停止供电。《供电营业规则》第66条列举了用户违章用电的具体情形,规定如果存在对危害供用电安全,扰乱供用电秩序,拒绝检查者等情形下,供电企业经批准可中止供电。

虽然在实践中我国已采取了“断水断电”这一强制措施,也收到了一定的成效,但是,它需要改革:

(1)断水断电只适用于违法情节严重的企事业单位,不能及于公民个人。

断水、断电虽然可以迅速达到行政目的,但对于义务人权益造成的侵害非常大。所以,断水、断电措施一般只适用于违法情节严重的企事业单位,不能及于公民个人。而且,这项措施的适用还必须严格遵守“最后手段”的原则,除以其他方法无法实现目的时,或有紧急情况外,不得轻易动用断水、断电措施。

(2)断水断电不能由法规和规章来规定,而只能由法律来规定。

断水断电这种影响到义务人生存权和发展权的强制执行权不能由法规和规章来规定,而只能由作为法律的行政强制法来规定。借鉴台湾和日本的做法,我们也可以在行政强制法中把断水、断电等上升为一种普遍的行政强制执行的方式明确规定下来,并对其适用条件做出具体说明。

(3)断水断电的决定应由有执行权的国家机关做出,再由有关企业协助执行。

断水、断电等可能会对相对人的权益造成非常大的侵害,因此它不能被行政机关随意滥用,也不能仅凭企业作出的决定就对义务人施行,这些决定只能由有执行权的国家机关做出,然后由有关企业协助执行。

3 结论

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