时间：2023-03-02 15:01:49
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇农村公共产品，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
目前，我国农村公共产品的供给主体主要包括乡镇俯、村委会组织和农村居民。
1.我国农村乡（镇）政府承担起本辖区公共产品供给的职责。按照1982年《宪法》规定，乡级政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。”其职责范围几乎涵盖了农村社会生活的各个方面。但是，乡镇政府制度内财政收入不可能筹集到足够的公共资源。l994年分税制改革后，不但没有增加乡镇政府的制度内财政收入，反而因共享税分配比例低，税源有限，使大多数乡镇财政收入陷入困境。再加上近年来农业经济比较优势的逐渐丧失，在农村实行税费改革，取消农业税后，以农业为主要税收来源的县、乡政府制度内财政力量已大为衰减，县乡财政收支状况更加失衡，尤其是削弱了县乡政府提供农村公共产品的能力。很多乡政府赤字财政。在这种情况下，根本无力进行农村交通、农田水利等公共建设。由于没有相应的税收支持提供公共产品，于是，通过财政体制度外筹集供给公共产品的资源便成为必然的选择。同时也导致了农村公共产品的匮乏，以及公共服务的缺位而且。在农村税费改革后，针对农村公益事业采取的“一事一议”制并未能解决农村公共产品的供给问题。
2.村委会组织。村委会组织不是一级政权，现行政策规定村级组织可以对农民收取三项“提留”：公积金，公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产、兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养，特困户补助以及其他集体福利事业支出：管理费则用于村级组织干部报酬和管理支出。从政策规定的用途来看，这三项“提留”属于村级组织提供公共产品的成本分摊。
3.农村居民。我国对农民实行的是既收税又收费的制度和政策。农民既要缴税又要收费。就税收而言，主要问题在于税制设置一直不尽合理，农民税负总体一直偏高。就收费而言，各种政策性收费更是不尽合理，项目繁多，一些公共产品，如义务教育、计划生育等方面的公共产品，本应由政府制度来义务提供，却变成了由政策性提供和由农民负担。除此以外，乡、村两级组织还以活劳动的形式向农民分摊公共产品的部分人力成本，即义务劳动积累工。按现行政策规定，每个农村劳动力每年应承担5～10个义务工，10～20个劳动积累工，前者主要用在公路建筑、防汛抢险、修缮学校等，后者主要用于农田水利基本建设。农民既要承担制度内公共产品供给成本,也要承担制度外公共产品供给成本。已进行的农村税费制度改革，虽使其向合理的方向取得了较大进展和成果，农民负担过重问题有一定缓解，但改革任务远未完成。可见，无论是税费改革前的“三提五统”,还是税费改革后的“一事一议”,都是农民对公共产品的成本负担。
可见农村公共产品供给体制不合理，本应由中央和地方政府承担的公共产品，但在目前仍由农民税外负担，通过向农民摊派等方式来完成。这使收入较城市居民低的人却承担着比城市居民多的多的公共产品的供给成本。
二、创新我国农村公共产品的供给主体
正如萨谬尔森所言：“一种公共产品并不一定要由公共部门来提供，也可由私人部门来提供。”因此，应构建多元化的农村公共产品供给体系。我国农村公共产品的供给主体不仅包含政府，同时还要激励私人、企业和各种组织参与农村公共产品建设。
1.明确各级政府的财政职能，建立针对农村公共产品供给的转移支付制度。由于公共产品的非排他性产生了搭便车问题，使私人部门不愿提供公共产品，而公共产品的非竞争性导致了私人部门的低效率，因此政府应当作为公共产品的主要供给主体。
(1)转变政府职能，建立服务型政府，强化政府公共产品供给意识和公共服务职能，不断提高政府供给公共产品的能力。
(2)政府应当直接提供属于本级职责范围的农村公共产品。应当重新界定中央政府、省级政府与县、乡基层政府的事权范围，合理划分各级政府的财政职能，凡受益范围遍及全国的公共产品，由中央政府提供，而受益范围主要是地方的公共产品，则应由相应层次的地方政府提供，而具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。如诸如义务教育、国防开支、大型农业设施建设、农业基础科学研究等全国性的农村“纯公共产品”供给，由中央和省级政府财政负担，并建立直接针对这些公共产品供给的转移支付制度。加快建立和完善财政的转移支付制度，加大国家财政对于不发达地区、农村地区基础设施建设扶持的力度，以平衡各地区财力差异，实现公共产品供给均等化，以解决供给不足和地区间的不公平性问题。推进农村财政体制改革，规范农村公共产品的供给渠道。同时还要加大政府投入，加快归还历史欠账，尽早实现公共产品供给的城乡平衡和平等。
2.鼓励企业、各种组织和私人参与农村公共产品供给，建立多元化的供给主体结构。公共产品需要有政府财政支持，但并不意味着所有的公共产品都由政府提供。农村公共产品的供给可采用以下方式：
(1)采取私人捐赠的形式。很多国家的公共设施就是利用私人捐赠而建立起来的，如美国个人慈善捐赠高达1750亿美元，其中大部分用于公共产品的生产。现在我国部分农村小学校舍采用捐赠的方式建立起来。同时，农村的水利设施、文化馆等公共产品等可以鼓励私人或各种组织进行捐赠。应当制定一些能够鼓励个人或者企业出资参与农村公共产品供给的政策，如：利用冠名权、建碑立传等形式鼓励个人或企业参与公共产品供给。
(2)政府委托私人的供给方式—即政府可以将农村公共产品委托给私人来提供。这主要是对于那些可以收费的农村公共产品所采用的供给方式。政府通过承包、租赁、托管等方式在政府和私人或企业之间签订合同，私人或企业按照政府的意图或合同提供公共产品。
(3)政府补贴私人或企业的供给方式。政府为了提高效率或弥补财力不足，可以通过直接补贴或间接补贴的方式，来鼓励和帮助私人或企业提供农村公共产品，如面向个人或企业的财政拨款、减征免征税收、提供低息甚至无息贷款等。总之，通过我国农村公共产品共给主体的创新，以缓解供求矛盾和提高供给效率，建立起城乡公共产品供给逐步实现统一政策、统一标准、统一待遇，使我国的农村居民和城市居民一样可以享受公共产品。
关键词:西部农村;农村公共产品;农村公共投资
中图分类号:F127文献标识码:A
20世纪八十年代开始,各级政府加大了对农村的投资,与过去相比在绝对额上大幅度增加,出现了快速增长的局面,但随着西部经济的不断发展和农村社会经济的不断发展,农村公共产品普遍供给不足、社会保障水平低、社会援助体系覆盖面小、义务教育和公共卫生等公共服务相对滞后日益显现。农村公共产品的供给与农民负担有很强的相关性,有效提供农村公共产品对减轻农民负担、增加农民收入具有重要的作用。农村公共产品供给的普遍短缺,不利于农业和农村经济的稳定发展,也制约了农民收入的增加。如何建立符合农村经济发展需要的公共产品供给制度,已成为西部社会经济发展中的突出问题。近年来,青海农业综合生产能力不断提高,但农民收入增长缓慢,其中农村公共产品的供给不足是其重要原因。因此,增加农村公共产品供给和提高农民的收入,对青海农业和农村经济的发展具有重要的现实意义。
在青海,农业是自然风险与市场风险相互交织的弱质产业,加上农民生产的分散性组织形式,决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖,并且农村经济市场化程度越高,这种依赖性就越大。特别是随着西部大开发战略的进一步落实,青海现有的农村公共产品供给体制越来越不适应新形势的要求,公共产品供给短缺已成为制约农民收入增长的主要原因。
1、农村公共产品长期供给短缺制约着农民收入的增加。青海农业和农村经济落后,农民收入水平低,农村公共产品长期以来供给短缺,行路难、就医难、用电难、上学难、吃水难等在广大农村地区普遍存在,造成发展农业和农村经济的物质基础严重不足,制约了农村生产力的提高和农民收入的增长。具体表现在:(1)交通运输设施不发达,农民生产的产品运不出去,使丰富的动植物资源和特色农业的价值无法实现,不少地方的农民“抱着金碗讨饭吃”;(2)政府对农村义务教育的投入。从青海总的情况来看,农村义务教育资源供给规模和质量依然远不能同城市相比,这也直接导致农村学龄儿童越来越多地向城镇学校转移或干脆辍学的情况。在青海海东地区平安县洪水泉乡某村,尽管到城镇中小学要寄宿借读,教育投入会成倍增加,但还是有超过30%的学龄儿童到城镇中小学借读。这说明政府对农村义务教育投入还是不够的,现有投入还不能满足农村义务教育的需要;另一方面由于农村中小学的大规模合并,导致部分乡村小学被裁撤的村子的儿童上学路程越来越远,上学越来越不方便。这在一些山区乡村尤为严重;(3)水利设施投入严重不足,青海由于特殊的地理地位,很多浅山地区农业靠天吃饭,新的水利设施很难建起来。一方面由于政府对于农田水利设施缺乏有效的管理维护;另一方面政府对地方性强的农田水利建设缺乏后续投入,使得大多数农田水利设施遭到破坏,特别是一些跨县乡跨乡村的水利设施毁坏尤其严重,不少已经彻底丧失了水利功能。这进一步加剧了我国农业生产靠天收的风险,同时也提高了农业生产成本;(4)农民收入增长缓慢,面对不断上涨的医疗费用,农民因病致贫、因病返贫的现象逐年增多。加之政府对农村医疗设施投入少,农民身体素质普遍下降,影响了农村社会的进步和可持续发展;(5)农村通讯设施供给不足,农民与外界联系不顺畅,无法获取及时、准确的市场信息,使农业和农村经济的商品化和市场化程度无法提高。
2、农村公共产品供给严重失衡。青海农村公共产品供给在产品供给结构上严重失衡,尤其体现在强调物质性公共产品供给的同时,忽视非物质性公共产品供给。这种失衡具体体现在:农村公共产品供给重视物质性公共产品供给,忽视精神文化类公共产品供给;注意到了道路桥梁等交通设施建设,忽视环境保护等公益事业的发展。另外,由于青海农村的农业生产条件和经济社会发展水平不一样,各村自己提供公共产品的能力也不一样,在同一地域内各村公共产品供给也存在很大差异。青海农村公共产品的缺乏,意味着农村、农民在进行私人产品的生产和消费时要付出比城市居民更高的费用和成本。公共产品供给上的差异必然影响到公共产品消费者的生产成本和收入水平。好的基础教育和卫生保健,可使潜在的穷人更可能有机会脱贫。而青海的基础教育、卫生保健等公共产品在农村的缺乏,制约了农民提高个人获得收入的能力。
笔者在调查中也发现了一些在解决农村公共产品供给中的有益探索和尝试,这些举措不仅大大提高了当地农村公共产品供给水平和效益,而且有力地推动了当地经济社会的快速发展,对其他地区如何因地制宜地推进农村公共产品供给事业也是一个很好的参照和借鉴。这些做法主要包括:
1、通过移民搬迁、充分搭国家现有公共产品资源便车的办法来解决农村公共产品供给。笔者在青海海北、海东等地农村看到,原来一些地势低洼、经常遭遇洪水,或者被政府划定为蓄洪、行洪区的村庄,在政府组织和补助下,整体搬迁到地势较高而且交通便利的地方统一建设移民新村,使得这些村子的公共产品供给发生了翻天覆地的变化;也有一些山区乡村,由于村民原来居住分散,不仅交通不便,而且像子女上学以及电话、有线电视等基础设施都非常难以统一提供,他们就在附近公路边开辟一个相对集中的位置进行集中建房,不仅在不投入交通设施的情况下大大改善了居住交通条件,方便子女上学,也使有线电视、电话等现代生活设施能够迅速走进普通村民家庭;还有很多靠近国道、省道的村子干脆都搬到路边成片建房,并逐步形成一些乡村集市。
2、建立新的农村公共物品供给机制。经过改革开放二十多年的发展,我国农村公共物品建设陷入了一种困境:一方面是农村经济发展和农民物质文化生活水平的提高对公共物品需求的不断增强;另一方面是国家目前偏重城市而没有能力为农村提供足够的公共物品。又加之近年来农民收入增长缓慢,国家为了减轻农民负担,推行费税改革,使现行的农村公共物品供给机制受到限制。因此,当务之急是在新的情况下建立新的农村公共物品供给机制。应当主要着手于:(1)公共物品供给主体。考虑到农村的实际情况,农村地区各种层次的公共物品的供给应主要由省以上财政提供,地市级财政适当配套,县乡财政暂时不予考虑,以免进一步加重农民负担。(2)公共物品需求区域性差异。由于我国东、中、西部农村地区的经济情况和农民生活水平存在着一定的差异,因此各地区在公共物品的需求程度上也存在一定的差异。在有限的公共物品资源的分割中,按照区域性差异投放公共物品是一种最经济、最有效的方式。(3)公共物品融资方式。公共物品供给资金来源应当以政府财政支持为主要,但在现实情况下,完全依靠政府财政解决问题是不可能的。因此,还应当由政府出面,动员全社会各方面力量,积极探索新的融资渠道。例如,发行农村公共物品建设特种国债;由私人提供政府补贴的方式;完全由私人或非营利组织提供等等。(4)监督管理。对农村公共物品建设资金应当设立专门的监督检察人员,不仅要完善农村公共物品建设资金的管理,而且要监督资金使用情况和收益情况,防止农村有限的公共物品资源流失。
3、因地制宜,组织农民通过社会合作方式来提供公共物品。就我国当前的状况来说,组织农民通过合作的方式来提供公共物品也面临着一个极为尴尬的境地:一方面打破了“大集体”无效率,实行“单干”,提高了农村劳动生产率,“单干”涣散了农民之间的关系,使组织农民难上加难;另一方面国家无力提供足够的公共物品,又要求农民组织起来通过社会合作的方式解决农村公共物品不足的矛盾。因此,现实的选择就是因地制宜组织农民通过社会合作的方式进行农村公共物品的建设。因地制宜,是指根据各地农村经济发展的不同情况,成立农民合作经济组织或者通过农民合作的方式,在不过分增加农民负担的前提下,进行一些区域性的、中小型的公共基础设施建设。例如,进行中小型水利设施的建设和维护、乡村道路的建设和维护、卫星电视接收设备的安装、市场信息共享、农业技术推广等等。这些投资少、见效快的农村公共基础设施通过农民社会合作的方式来完成,一方面可以节省国家支农资金,进行大型的农村公共基础设施的建设;另一方面可以融洽村民关系,建立农民经济组织。
4、完善农村公共产品供给的配套措施。农村公共产品供给并不是孤立的,它涉及方方面面的配套机制,当前应做好以下工作:(1)完善农村税制并统一城乡税制。完善农村税制、统一城乡税制能够为基层政府提供稳定的财政收入,可保证农村公共产品的供给资金。要通过全自治区的农村税费改革,构建新的农村税制,使城乡税制统一,既有利于全区税收体系的完整统一,保护广大农民的利益,保持农村的相对稳定,又有利于促进自治区市场经济的发展,充分发挥税收调节经济的作用;(2)完善乡村行政体制和政府官员政绩考评体系。现行的乡村型体制和政府官员政绩考评体系严重影响了自治区农村公共产品供给的效率,有必要进行改革和完善。一是进一步完善乡村行政体制。自治区乡镇一级普遍存在“小政府,大机构”的状况,财政供养人员的支出负担过于沉重,呈现典型的“吃饭财政”特征。这种状况已严重影响了农村公共产品供给,使得供给资金不足、供给效率低下,因此改革乡村机构、精简人员,减少“吃饭财政”是关键;二是完善基层政府官员的政绩考评体系。要重新构建绩效评估体系,改革现行的以经济数量指标为标准的政绩考核体系。地方基层政府应在坚持以人为本、坚持科学发展的基础上,将社区经济的外部性、可持续性发展能力和本社区居民的满意度作为评估标准。
(作者单位:青海民族大学)
主要参考文献:
[1]张晓山.深化农村改革,促进农村发展[J].中国农村经济,2003.1.
[2]马晓河.农村公共物品应由政府提供[N].中国经济时报,2002.11.7.
公共产品的供给和消费水平是居民生活综合质量水平和现代化程度的主要标志。目前,城乡居民在吃、穿、用等方面的个人消费水平差距正趋于缩小,而在公共产品消费,尤其是享有的社会保障、公共福利方面的差距在拉大,公共产品的严重短缺,已严重制约了我国农村居民生活综合质量的提高,生存、发展、健康、文化娱乐等多层次和多样化需求的满足,甚至在不少地区,“行路难、就医难、上学难”等问题依然存在,一些地方因缺少基础设施,仍不能消费现代家用电器,使用现代通讯手段,享受现代文明带来的新生活。在我国农村温饱问题基本解决,许多地区基本达到初步“小康”的情况下,农村居民消费需求结构正由低层次向高层次转变,因而增加公共产品的供给就成为新阶段“小康”建设所面临的一项主要任务。
增加农村公共产品供给,是新阶段促进农民增收与减负的迫切要求。当前,农民收入虽呈现恢复性增长,但增速缓慢,城乡居民收入差距越来越大。由于农业和农村经济发展在很大程度上受到基础设施等公共产品落后的制约,相应地农民收入增长也就受到一定制约。“路”与“富”的简单关系,足以说明农村公共产品供给与农民增收的关系。可见,只有增加其供给,才能为新阶段农民增收提供有力支持。
增加农村公共产品供给,是新阶段促进农业和农村经济进一步发展的必然选择。加入WTO后,农业面临越来越大的国际竞争压力,基础和战略地位面临新的挑战,国家粮食安全系数期待加强,迫切需要通过公共产品供给的增加,从根本上改变农业的弱质状况,形成新质的物质技术基础。目前,公共产品供给的不足,已成为农业农村增强自身“体质”和“体能”,实现进一步发展的主要制约“短板”。因此,加快公共产品的供给,是农业农村经济发展新阶段的客观要求和必然选择
增加农村公共产品供给,是新阶段在农村贯彻落实“三个代表”重要思想的主要内容和重要体现。党和政府的领导、管理、方针政策也具有“公共产品”的性质。“为官一任,造福一方”,多为农民“办实事、办好事”,其内涵主要是指要多为农民创造、提供有效的公共产品。可见,增加其供给,体现“三个代表”的要求,有利于提高党和政府在广大农民中的形象,体现新阶段党的农村工作的新重点。
增加农村公共产品供给的制度创新
公共产品的规定性、内在要求和发展规律,决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度安排合理与否,对其有效供给和达到结构优化会起到重要影响。从实际看,造成农村公共产品供给不足的原因或制约其增加的因素是多方面的、复杂的。既有历史的原因,也有现实的原因;既有农村自身的原因,也有农村外部的原因;既有宏观层面的原因,也有微观层面的原因;既有制度、体制原因,也有非制度、非体制原因。但最大的问题还在于我国的公共产品供给制度和相关体制这种“公共产品”存在着不合理性。因此,增加农村公共产品的关键在于制度和体制的改革、完善与创新。
公共产品基本供给制度的不合理性与创新。在我国过去“二元化”发展模式和体制下,由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”,优先发展城市的倾斜型发展战略和政策,因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度,以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制和基本制度。这种供给制度主要表现为:城市所需的公共产品由政府包揽供给,所需资金主要由财政预算安排,而农村所需的公共产品政府提供较少,许多方面主要由农村基层负责提供,所需资金主要通过筹措方式解决,成本支出主要由农村居民来承担。并且,政府承担提供公共产品的责任及其界限不明确,本应完全由政府提供的一些公共产品,如义务教育等,由于受财力限制,政府并未提供或未完全提供。这就使得在各级政府财力一定和有限的情况下,重点或优先把财力、社会资源用于城市公共产品的供给,而对农村公共产品供给的投入严重不足,从而造成了城乡公共产品供给的严重失衡,形成了很大的历史欠账。因此,要增加农村公共产品的供给,必须首先加快推进城乡分割的“二元”宏观体制及公共产品供给基本制度的改革与创新。一是要进一步调整现有的国民收入和利益分配格局,从根本上破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式,加快推进公共产品供给体制和制度的改革与完善,逐步建立起适应社会主义市场经济要求、符合国际惯例,城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。二是以实现两种供给制度的并轨为目标,以坚持城乡供给的统筹为原则,对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。三是要按照公共产品的类别、层次,确定城乡各类公共产品的供给主体,科学合理地划分各级政府提供公共产品的职能边界、职责和义务范围,明确界定各级政府应提供哪些公共产品,尤其是农村公共产品。四是要明确区分政府与农民各自承担供给责任的公共产品类别、范围,合理划分二者在公共产品成本支出上的责任界限,把应由政府承担供给责任的公共产品,划归政府承担,所需资金、费用纳入规范的财政预算体系。五是要加大政府投入,加快归还历史欠账,尽早实现公共产品供给的城乡平衡、平等。
公共产品供给的财政体制的不合理性与创新。我国过去的财政体制,是一种向城市倾斜的财政体系和体制,在财政预算支出中,用于城市建设、发展和公共产品供给的资金偏重,而用于农村的偏轻,甚至过少,并常常出现“挤农补城、保城”的现象。并且,由于财政转移支付制度欠缺、不规范,从而使落后地区农村公共产品供给资金更得不到有效保障。要增加农村公共产品供给,必须进一步推进财政体制改革的深化和创新。要彻底破除传统的财政体制和政策,加快新型现代公共财政体系及其框架下公共产品供给新体制和新制度的构建与完善,实现由“重城轻乡”的传统型公共产品财政供给体制和制度,向统筹城乡发展、城乡协调平衡、公平合理的现代公共产品财政供给新体制和新制度的根本转变。其中,一是要通过进一步调整和理顺各级政府的财政分配关系,合理划分、科学确定其事权和财权,尤其是农村公共产品供给上的事权和财权,使两者相对称、相统一。二是要加快有利于增加农村公共产品供给的财政分配政策的制定和完善,调整支出结构和资金使用方向,使资金支出更多地向农业农村倾斜,确实实现投入向以农村为重点的转移。三是要进一步健全财政转移支付制度,加大向农村转移支付力度,深化农村基层财政体制改革,理顺、完善农村财政体系。
公共产品供给的农村税费制度的不合理性与创新。土地经营制度改革后,我国对农民实行的是既收税又收费的制度和政策。农民缴税可以看作是农民为消费政府提供的公共产品所负担的成本,税外向农民收取各种费用,可以看作是为向农民提供一定公共产品而实行的一种政策性、准制度性筹资手段,而农民交费可以看作是农民为消费一定公共产品所承担
的成本支出。就税收而言,主要问题在于税制设置一直不尽合理,农民税负总体一直偏高。就收费而言,各种政策性收费更是不尽合理,项目繁多,一些公共产品,如义务教育、计划生育等方面的公共产品,本应由政府制度来义务提供,却变成了由政策性提供和由农民负担。这种税费并存的、不合理的公共产品供给筹资制度安排,既是造成农民负担过重的主要原因,也是农村公共产品供给短缺问题的症结和根源所在。已进行的农村税费制度改革,虽使其向合理的方向取得了较大进展和成果,农民负担过重问题有一定缓解,但改革任务远未完成,尤其是不该由农民来负担而由农民来负担的问题仍未解决。推进农村税费制度改革的深化与创新,一是要加快城乡统一税制的步伐,合理确定农村税收,逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制;二是要进一步对农村税费体系进行合理重构,尽快建立起新的有利于增加农村公共产品供给的筹资制度,及早实现一些公共产品由政策性提供为制度提供,其成本由农民负担为政府负担的转变,从而最终实现其城乡统一的、单一的政府制度提供;三是要使税费改革既符合国际通行的做法,又让农民真正在公共产品和利益分配上享受平等的国民待遇。 此外,还必须创新农村公共产品供给投资体制、融资体制、公共决策制度,彻底消除不适应农村公共产品供给发展要求的体制和制度性因素与障碍,建立有利于促进其发展的新的体制、制度和机制,从而为增加其供给奠定体制基础,提供制度保障和动力。
增加农村公共产品供给的政策支持和理论支撑
增加农村公共产品供给,除了推进制度性改革,进行体制和制度系统创新,构建新的供给体制和制度外,还必须进一步转变政府职能,提供更多的政策支持和理论支撑。
[论文摘要]当前我国农村公共产品供给状况与城市相比差距极为悬殊,其原因在于农村公共产品政府提供责任主体的缺失,其结果影响了农村私人产品的产出效率和市场竞争力,影响了农村居民的生活水平和生活质量,也成为阻碍社会主义新农村建设的严重障碍。增加农村公共产品的供给要进一步完善其供给制度,改变政策导向和政策思路,创新供给模式。实施多元化农村公共产品供给机制是一种有益探索。
“十一五”规划的首要任务就是要全面建设社会主义新农村。建设新农村,不仅要大力发展农村经济。同时还要大力发展农村公共事业,扩大农村教育、文化、医疗、社会保障、基础设施等公共产品的供给。目前,农村公共产品普遍短缺。严重制约了农村经济、社会的发展,已成为建设社会主义新农村的严重障碍。因此,着力扩大农村公共产品的供给,对于推进社会主义新农村的建设具有举足轻重的作用。我们仅以石家庄市为例对农村公共产品供给作一调查和思考。
一、石家庄市农村公共产品供给的现状
长期以来。我国在公共产品供给上实行的是两套政策,一套政策是城市所需要的水、电、道路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施由各地财政来提供:另一套政策是农村的公共基础设施主要靠农民自身解决,国家仅给予适当补助。由于城市的公共产品供给主要由政府提供,有充足的资金来源,因此城市居民可以享受到优质的基础教育、发达的交通、完善的医疗服务以及优美的人文环境和自然环境。农村居民不仅与此无缘。而且在公共产品供给条件远低于城市的状况下。还要为享用这些公共产品交费。石家庄市与全国情况一样,一边是市政府在经营城市、改善投资环境的激励下为民办实事,迅速地提高城市的公共产品供给水平,使城市的公共产品供给“锦上添花”,让市民获得更多、更好的物质利益和精神享受:一边却是农村公共产品供给水平与城市极为悬殊的态势,农民要为增加的大多数公共产品供给全部或部分“埋单”。这种供给主体的差异和政策待遇的不同,直接造成城乡公共产品供给水平的巨大差异。
1.农民缺乏基本医疗保障。从卫生经费上看,2003年石家庄市财政用于卫生的支出为4.91亿元,其中3.32亿元投向石家庄市区,占卫生投入总额的67.3%,而用于县城及农村的只有1.59亿元,占卫生投入总额的32.7%,直接投入到农村的卫生资源大概在20%左右,这足以表明,卫生资源配置极不合理。目前,承担了大量的公共卫生职能的乡镇卫生院,由于投入不足。公共服务的能力受到严重制约,一些乡镇卫生院名存实亡,甚至已不复存在。2003年石家庄市乡镇卫生院卫生技术人员有4858人,农村平均每万人拥有8.5人:市区和县城拥有23798人.每万人拥有72人,城市是农村的近9倍。农村乡镇卫生院有病床5320张,平均每万人拥有9张:市区和县城为20019张,每万人拥有60张。城市是农村的6倍多。原有的农村合作医疗体制早已不复存在,有些地方刚刚建立起来的新型合作医疗体制也还在探索和完善中,农民成为最大的自费医疗群体。农民不愿看病、看不起病,因病致贫、返贫的现象大量存在。
2.农村社会保障像蜻蜓点水。目前,石家庄市市区已建立了比较完整的社会保障体系,除企业和职工个人要缴纳社会保险费外,市财政每年还要给予大量补助。2003年市财政支出中,社会保障补助4.3亿元,其中3.54亿元用于石家庄市区,占社会保障补助总额的82.3%,0.76亿元用于县城及农村,仅占社会保障补助总额的17.7%。城市人均161元,农村人均11元(其中还包括农村特困户救济和优抚军烈属等),相差将近15倍。石家庄市社会保障体系覆盖主要限于城市,基本上还没有延伸到农村。城镇职工养老保险已基本实现全面覆盖,而农村社会养老保险参保人数56.7万,仅占农村人口的9.2%,主要集中在石家庄市区周边县、市,其他县、市特别是贫困县,农村人口参加养老保险的几乎为零。城镇职工失业保险参保人数达84.4万人,失业保险覆盖率为95%:农村根本就没有失业保险。2003年统计资料显示,市财政为向低保和下岗职工发放补助和生活费共支出2.2亿元。其中95%以上都用在城镇,全市有7.65万人接受城镇最低保障救助,城市最低生活保障率100%;农村最低生活保障资金都是由县、乡、村三级负担,由于资金来源的拮据而使农民的最低生活保障也大打折扣。在保障标准上,也存在着明显的城乡差别。石家庄市的低保标准为205元,而灵寿、赞皇、行唐、元氏、井陉仅为125元。这也只限于县城的职工.许多县市农民的最低生活保障制度还没有建立起来,约有34%的农村贫困人口得到了救济,但人均救济款不足百元。
3.农村义务教育经费捉襟见肘。2003年的资料显示,石家庄市辖区生均预算内教育事业费3440.91元,而最低的一个县仅为560.89元.市辖区生均预算内教育事业费是该县的6倍:市辖区生均公用经费额为1470.98元,而最低的两个县分别为0.4元、2.27元.市辖区生均公用经费额分别是这两个县的3677倍和648倍。全市有相当部分的中小学是完全依靠学生的学杂费在支撑运转。在农村教育经费较低的情况下,农村义务教育的师资、教学设施及其他条件与城市无法相提并论。城市小学的升学率100%,而农村小学的升学率为98%;初中的升学率,城市98%,农村仅为68%,农村比城市低30个百分点。由于农村教育落后,使农村从业人员中文盲和半文盲占1.9%,小学文化程度占24.1%,初中文化程度占44.6%,高中文化程度占19.6%,中专文化程度仅占1.9%,大专及以上文化程度仅占0.8%。劳动者素质低下必将影响到新农村建设进程。
4.基层农业技术推广无能为力。农业技术推广体系在农业发展中发挥着重要的作用。但石家庄市农业推广系统长时间处于“有钱养兵、没钱打仗”的尴尬境地,乡镇的一些农业技术员早已挪做他用。农业技术推广、引导农民科学种田、科学施肥、有效防治病虫害、提高农作物的品质,已成为纸上谈兵,不得不靠上级部门的“科技下乡”活动来推动。据调查,2003年石家庄市财政支出79.7亿元,支农资金约为2.4亿元,仅占财政总支出的3%。低于全国4.7%的水平,用于农业技术推广的资金更是少的可怜,据调查资料显示,石家庄市近60%的农业技术推广机构没有业务经费。由于农业技术推广不到位,石家庄市农村的广大农民无法及时得到有关的信息和技术。因而在农产品的生产和加工方面,仍然采取传统的粗放式的增长方式,不计成本、不考虑投入,这也正是造成石家庄市农业效益不高、农民收入低、农村地区生产落后的一个重要原因。
二、现行农村公共产品供给缺陷的负面影响
公共产品是农村经济社会发展的前提和基础,农村公共产品供给水平对于农业的发展、社会主义新农村的建设起着至关重要的作用。自上世纪90年代以来,农村生产力增长缓慢,农民增收幅度下降,很大程度上是由于农村公共产品供给不足,农业投资效益降低,农业不能获得平均利润率造成的。目前,农村公共产品供给的不足给农业以及农村的发展和农民生活水平的提高带来了严重的负面影响。
一、现阶段我国农村公共产品供给存在的问题
（一）政府对农村的公共产品投入力度不够，公共产品的供给总体上不足。当前我国农村公共产品供给不足主要体现在两方面：一是农村发展急需的生产性公共产品严重不足。在我国，农村公共产品的产出主要靠政府资金投入，但随着我国财政和税收制度的改革，国家把更多的农村公共产品的供给任务转嫁给了地方政府，特别是县、乡两级政府。农村发展所需要的基础设施，比如大型水利设施、道路、电信、电网等均严重短缺，这在某种程度上大大限制了农业现代化的发展，制约了建设社会主义新农村的发展进程。二是关乎农村民生的公共产品短缺。农村的义务教育、医疗卫生及社会保障都应该是政府所必须提供的公共产品，这些公共产品对于提高农民素质和农村的持续发展具有重大意义。但由于政府的缺位，这些产品的供给严重不足，反而成了农民的主要负担。特别是农村的医疗卫生保险。近几年来，一方面城乡差距逐步加大，城镇居民的收入远远超过农民的收入，而城镇居民能够享受到国家公费医疗待遇；另一方面收入不及城镇居民收入一半的农民却不能享受公费医疗待遇。从而农民成了最大的自费医疗群体，农民因病致贫，因病返贫现象逐年增多。在社会保障方面，农民不能享受到最低生活保障金和养老保险，致使农村的贫困户、孤寡老人的生活得不到保障。农村的义务教育更多的要靠农民摊派，造成了大部分的农村义务教育供给不足，而且质量低。
（二）部分公共产品供给过剩，缺乏合理的农民需求表达机制。当前对农村公共产品的供给起主要作用的往往不是农村社区内部的需求，而是来自社区外自上而下的行政指令，甚至是为了满足地方各级政府决策者的“政绩”和“利益”的需要，不顾农村的客观条件，大搞一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而且还挂上“建设社会主义新农村，提高农民生活条件”的美名，而对于关乎农村持续发展、投资大、见效慢的产品却严重短缺。并且我国农村公共产品供给决策机制是“自上而下”性，政府来决定向农村提供什么样的公共产品，但自上而下的公共产品供给机制并不能汇集农民的偏好、农民的真正需求。再加上农民由于受到自身文化素质的限制和信息的不对称，无法通过正常的渠道表达自己的真正需求，对于所要接受的公共产品是否是自己的真正需要，自身是否有成本支付能力等信息缺乏全面地了解。这些因素造成了政府所提供的部分公共产品根本不适合农村的发展，造成了大量资源的浪费。
（三）公共产品供给主体单一，缺乏合理的监督机制。在我国，政府是农村公共产品的唯一供给主体,而供给决策又是“自上而下”的，如何提供公共产品，提供什么样的公共产品，这些都是政府来决定，再加上合理监督机制的缺失，使政府在这一过程中的特殊地位难免会出现一些不良现象。一是有些政府决策者为了个人利益的最大化，弄虚作假，从而出现大量的“豆腐渣”工程，严重损害了农民的利益。二是将建设农村公共产品的专用资金挪为他用，这也是造成大量急需公共产品严重短缺的原因。
(四)农村公共产品的供给地区间不平衡。长期以来，我国的公共产品在供给上实行两套政策，城市公共产品基本由国家提供，而农村的公共产品则有农民自筹资金或通过“投劳”解决。虽然国家每年都要通过“支持农业支出”科目向农业投入较多资金，但大都为政府涉农部门的经费，最终落实到农业和农民头上的是少之又少，这样就造成了城乡之间公共产品供给的严重不平衡。农村公共产品的供给不平衡还表现在农村地区间供给的不平衡。第一，不同地区财政收入总量和人均占有数量不同，导致财政在农村公共产品投入上的差距。第二，不同地区市场化程度不同，直接影响到经费的来源。在市场化进程较快的沿海地区，多渠道筹集农村公共产品建设资金，公共产品投入多主体的格局初步形成。
(五)制度内筹集资源的有限性。目前，大部分乡镇政府的制度内财政收入不足以负担起履行职责所需的费用，所以导致了一系列配套改革措施未能跟进，地方政府财政受到影响，资金缺口比较大，上级的财政转移也不能从根本上解决地方政府的财政困难。农村公共产品建设和发展，需要有财政的大力支持，以及符合市场经济的完备融资机制，这两方面构成了农村公共产品长效发展机制的主要内容。从目前情况看，无论是财政支持还是市场融资机制的建立，都存在很多问题。
二、农村公共产品供给重构建议
基于以上所述的农村公共产品供给存在的问题，提出几点解决办法和意见。
（一）打破城乡“二元”公共物品供给制度，使农民平等享有消费公共物品的国民待遇。加大城市支农、以工补农的力度，将农村纯公共物品全部纳入国家预算支出范围，同时为农村公共物品发行国债，增加国债资金用于农业、农村的数量和比重，使农村能获得较多的财政资金支持，由此增加农村公共物品的制度内供给。应重新建立农村公共产品供给体制，改变不合理的农村公共产品供给体制，建立中央、省、县乡、农民四位一体的农村公共产品供给体制。农村公共产品既有全国性的，又有地区性和社区性的，分清广大农村地区公共产品的性质是明确供给主体的关键。从理论上分析，全国性公共产品应由中央政府提供，地区性公共产品应由地方政府提供，而社区性公共产品应由社区提供。采取以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的方式，着重解决好与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的公共产品的供给问题。
（二）建立民主、科学的农村公共产品需求表达机制和供给决策机制。充分尊重广大农民的需求意愿，保证农村公共产品供给的有效性。农村的公共产品供给决策是公共决策，其利益导向不仅涉及公共决策的立场与出发点，还涉及到实现这一愿望的工作方法。我国农民是一个特殊群体，组织化程度低。在农村公共产品供给过程中，如何客观、真实地反映农民的意愿，不仅仅是一个公共决策问题，而是一个是否代表农民根本利益的政治性问题。对公共产品的需要为个体决策，而决定供给多少公共产品以及如何供给却是集体决策。如果说农村公共产品的需求决策的表述机制应“自下而上”的话，那么农村公共产品的供给决策则应是“自上而下”。从长远来看，必须建立一种能够准确反映农民需求的表述机制，在尊重大多数农民意愿的基础上，鼓励农民参与到农村公共产品决策的制定与执行过程中，形成政府与农民共同决策模式，保证农村公共产品有效供给。就目前而言，必须针对我国农民组织化程度低、个体素质不高的特殊情况，在尊重村民自治原则、切实反映广大农民的公共产品实际需求的前提下，县乡政府和村委会组织按照“三个代表”的要求，为广大农民办实事，因地制宜地为农民提供急需的公共产品。
（三）在有限的资金约束下，农村公共物品的提供应具有策略性。现行策略的主要目标是解除制约农村消费的“瓶颈”，不断开拓新的农村公共产品资金渠道，以满足农村经济发展和农民生活水平不断提高的需要。由于公共产品既可以由政府的公共预算直接供给，也可以通过政府的力量筹资而经由非政府机构间接提供，并且不同的供给方式可以同时并行。我国农村公共产品的供给应坚持政府公共预算直接供给为主，同时通过以土地资源为主的公共自然资源向市场经济需要的公共资本转化等方式，大量地引入民间资本参与农村公共产品的提供，或者采取政府与私人共同供给，以多种筹资渠道和提供形式缓解资金的不足。
关键词 农村公共产品；需求；供给；意见和建议
一、前言
在讨论公共产品的需求与供给之前，笔者先对一些概念进行界定。农村公共产品是指在农村范围内，满足农村居民生产需求的，消费上具有非竞争性，受益上具有非排他性的各类物质或服务产品，包括基础设施建设，义务教育，医疗卫生，社会保障等方方面面。根据经济学的相关理论，公共产品的需求是指农村社区的居民在一定时期内，有能力并愿意支付公共产品的品种、数量、结构的总称。公共产品的供给则是指在一定时期内，农村地区里在每一个价格水平上愿意并且能够提供一定数量的公共产品。下面先从公共产品的需求入手，再进而讨论公共产品的供给情况，最后分析并讨论一些对策及建议。
二、农村公共产品需求的现状
根据我国目前农村农民对公共产品需求的状况分析，公共产品需求的状况主要表现为：
1.农村公共产品需求的一致性和趋同性
在公共产品的选择和消费上，可能会产生一些共识，主要的公共产品在农村地区有一个明显的选择偏好，即需求的一致性和趋同性。例如，农民在可持续发展，义务教育，医疗卫生，社会保障等公共物品上往往表现出选择的集中度较高，农民对公共物品在需求上和消费观念上的选择存在着相对集中的趋势。
2.农村公共产品需求的差异性
农村公共产品需求的差异性主要是指在农民和地区之间，需求在个体上存在差异，需求在地域上也存在差异。如东部农村地和中西部农村地区相比，农民所享有的公共产品的数量和种类都有较大的差别。
3.农村公共产品需求量的增加
随着收入水平的不断提高，农民会逐步增加对主要公共产品的消费。目前我国农村地区的交通运输、通讯、教育事业、医疗卫生、社会保障等公共产品的消费较大，农民对农村公共产品的需求量不断增加，需求水平也将大大提高。
三、农村公共产品供给的现状
目前，我国农村公共产品供给的现实情况是农村公共产品的供给水平远远低于城市，农村公共产品的供给现状主要表现在以下几方面：
（1）农村公共产品总体供给不足。农村公共产品的供给主体主要是县乡政府，由于财政收入有限，供给量出现严重短缺。出现严重短缺的公共产品主要包括农村地区的义务教育，农民的医疗卫生与社会保障等，这不仅严重损害了农民的利益，且直接威胁到国家的长期稳定和经济的可持续发展。
（2）农村部分公共产品供给过剩。与供给不足的情况相反，在许多农村地区，有些农民不需要或需求较少的公共产品供给大量盈余，如大量建设一些休闲广场、农贸市场等。这些公共产品利用效率很低，浪费大量的公共资源。农村公共产品的供给没有根据当地实际需求来决定，而是根据当地决策者的“政绩”和“利益”的需要来决定。
（3）农村公共产品供给效率低，质量差。农村公共产品供给效率低下主要表现为公共资金浪费、挪用现象严重，公共资源被大量挥霍浪费，挤占挪用，导致公共资源利用效率低下。
四、农村公共产品需求与供给间矛盾解决的对策及建议
农村公共产品的需求与供给问题，实质上是如何配置社会公共资源的问题。从根源上分析，农村公共产品需求与供给的困境归根到底是分权的经济体制和中央集权的政治体制之间的矛盾，不过总根源还是生产力水平较低。走出供需困境的根本出路在于缓解和消除分权的经济体制和集权的政治体制之间的矛盾。据此可有如下对策和建议：
1.建立公共财政体制和转移支付制度来解决农村公共产品供需间的矛盾
根据目前农村公共产品严重短缺的现实，政府应调整国民收入分配结构和财政支出结构，使国民收入和财政支出更多地向农村倾斜，向农村公共产品倾斜，不断扩大公共财政在农村公共产品的投入力度。同时可由中央和省级政府财政负担供给并建立转移支付制度，对于西部落后的农村地区，中央政府应建立专项的财政转移支付，重点扶持贫困地区。
2.建立科学、民主的供需决策机制来解决供需间的矛盾
目前我国农村公共产品供给的决策机制是“自上而下”，由政府来决定向农村提供什么样的公共产品，但这种供给机制并不能汇集农民的偏好和真正需求。针对这种情况，应实现其供给决策机制由“自上而下”向“自下而上”的转变，建立“自下而上”的需求表达机制，使其供给完全由农村地区的内部需求来决定。
3.实现供给主体的多元化来保证公共产品的供给量
公共产品的供给虽然必须有政府财政支持，但是政府的支持并不意味着所有公共产品都由政府提供，也不意味着其供给只能采取一种模式。正如萨谬尔森所言：“公共产品并不一定要由公共部门来提供，也可由私人部门来提供。”因此，应制定一些能够鼓励个人或者企业出资参与农村公共产品供给的政策，以改善和缓解供求矛盾和提高供给的效率。
4.加强公共资源使用监督并引进竞争机制来消除供需间的矛盾
在公共资源的筹集、使用过程中，实行财务公开制度，定期向辖区群众公布收支情况，提高资金使用的透明度；发挥监察部门的监督作用，确保公共资源不被滥用；在公共产品供给中，实行公开招标，引入竞争机制，这样做不仅可以保证公共资源的合理利用，防止暗箱操作，还可以降低生产成本，提高公共资源的使用效率。
参考文献：
[1]盛荣.关于农村公产品与服务研究现状的思考[J].中国农业大学出版社，2007.7.
[2]叶兴庆.论农村公共产品供给体制的改革[J].经济研究，2007.2.
论文摘要:在西部贫困农村经济社会发展过程中,公共产品供给理论出现了新变化,农业的弱质性、市场化、农村公共产品供给总量严重不足、城乡差距不断扩大。因此,加大政府对西部贫困地区基础设施建设的投入力度,调整农村公共产品供给的政策取向,加大农村公共产品供给,是新阶段解决西部农村贫困问题的有效措施。
20世纪八十年代开始,各级政府加大了对农村的投资,与过去相比在绝对额上大幅度增加,出现了快速增长的局面,但随着西部经济的不断发展和农村社会经济的不断发展,农村公共产品普遍供给不足、社会保障水平低、社会援助体系覆盖面小、义务教育和公共卫生等公共服务相对滞后日益显现。农村公共产品的供给与农民负担有很强的相关性,有效提供农村公共产品对减轻农民负担、增加农民收入具有重要的作用。农村公共产品供给的普遍短缺,不利于农业和农村经济的稳定发展,也制约了农民收入的增加。如何建立符合农村经济发展需要的公共产品供给制度,已成为西部社会经济发展中的突出问题。近年来,青海农业综合生产能力不断提高,但农民收入增长缓慢,其中农村公共产品的供给不足是其重要原因。因此,增加农村公共产品供给和提高农民的收入,对青海农业和农村经济的发展具有重要的现实意义。
在青海,农业是自然风险与市场风险相互交织的弱质产业,加上农民生产的分散性组织形式,决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖,并且农村经济市场化程度越高,这种依赖性就越大。特别是随着西部大开发战略的进一步落实,青海现有的农村公共产品供给体制越来越不适应新形势的要求,公共产品供给短缺已成为制约农民收入增长的主要原因。
1、农村公共产品长期供给短缺制约着农民收入的增加。青海农业和农村经济落后,农民收入水平低,农村公共产品长期以来供给短缺,行路难、就医难、用电难、上学难、吃水难等在广大农村地区普遍存在,造成发展农业和农村经济的物质基础严重不足,制约了农村生产力的提高和农民收入的增长。具体表现在:(1)交通运输设施不发达,农民生产的产品运不出去,使丰富的动植物资源和特色农业的价值无法实现,不少地方的农民“抱着金碗讨饭吃”;(2)政府对农村义务教育的投入。从青海总的情况来看,农村义务教育资源供给规模和质量依然远不能同城市相比,这也直接导致农村学龄儿童越来越多地向城镇学校转移或干脆辍学的情况。在青海海东地区平安县洪水泉乡某村,尽管到城镇中小学要寄宿借读,教育投入会成倍增加,但还是有超过30%的学龄儿童到城镇中小学借读。这说明政府对农村义务教育投入还是不够的,现有投入还不能满足农村义务教育的需要;另一方面由于农村中小学的大规模合并,导致部分乡村小学被裁撤的村子的儿童上学路程越来越远,上学越来越不方便。这在一些山区乡村尤为严重;(3)水利设施投入严重不足,青海由于特殊的地理地位,很多浅山地区农业靠天吃饭,新的水利设施很难建起来。一方面由于政府对于农田水利设施缺乏有效的管理维护;另一方面政府对地方性强的农田水利建设缺乏后续投入,使得大多数农田水利设施遭到破坏,特别是一些跨县乡跨乡村的水利设施毁坏尤其严重,不少已经彻底丧失了水利功能。这进一步加剧了我国农业生产靠天收的风险,同时也提高了农业生产成本;(4)农民收入增长缓慢,面对不断上涨的医疗费用,农民因病致贫、因病返贫的现象逐年增多。加之政府对农村医疗设施投入少,农民身体素质普遍下降,影响了农村社会的进步和可持续发展;(5)农村通讯设施供给不足,农民与外界联系不顺畅,无法获取及时、准确的市场信息,使农业和农村经济的商品化和市场化程度无法提高。
2、农村公共产品供给严重失衡。青海农村公共产品供给在产品供给结构上严重失衡,尤其体现在强调物质性公共产品供给的同时,忽视非物质性公共产品供给。这种失衡具体体现在:农村公共产品供给重视物质性公共产品供给,忽视精神文化类公共产品供给;注意到了道路桥梁等交通设施建设,忽视环境保护等公益事业的发展。另外,由于青海农村的农业生产条件和经济社会发展水平不一样,各村自己提供公共产品的能力也不一样,在同一地域内各村公共产品供给也存在很大差异。青海农村公共产品的缺乏,意味着农村、农民在进行私人产品的生产和消费时要付出比城市居民更高的费用和成本。公共产品供给上的差异必然影响到公共产品消费者的生产成本和收入水平。好的基础教育和卫生保健,可使潜在的穷人更可能有机会脱贫。而青海的基础教育、卫生保健等公共产品在农村的缺乏,制约了农民提高个人获得收入的能力。
笔者在调查中也发现了一些在解决农村公共产品供给中的有益探索和尝试,这些举措不仅大大提高了当地农村公共产品供给水平和效益,而且有力地推动了当地经济社会的快速发展,对其他地区如何因地制宜地推进农村公共产品供给事业也是一个很好的参照和借鉴。这些做法主要包括:
1、通过移民搬迁、充分搭国家现有公共产品资源便车的办法来解决农村公共产品供给。笔者在青海海北、海东等地农村看到,原来一些地势低洼、经常遭遇洪水,或者被政府划定为蓄洪、行洪区的村庄,在政府组织和补助下,整体搬迁到地势较高而且交通便利的地方统一建设移民新村,使得这些村子的公共产品供给发生了翻天覆地的变化;也有一些山区乡村,由于村民原来居住分散,不仅交通不便,而且像子女上学以及电话、有线电视等基础设施都非常难以统一提供,他们就在附近公路边开辟一个相对集中的位置进行集中建房,不仅在不投入交通设施的情况下大大改善了居住交通条件,方便子女上学,也使有线电视、电话等现代生活设施能够迅速走进普通村民家庭;还有很多靠近国道、省道的村子干脆都搬到路边成片建房,并逐步形成一些乡村集市。
2、建立新的农村公共物品供给机制。经过改革开放二十多年的发展,我国农村公共物品建设陷入了一种困境:一方面是农村经济发展和农民物质文化生活水平的提高对公共物品需求的不断增强;另一方面是国家目前偏重城市而没有能力为农村提供足够的公共物品。又加之近年来农民收入增长缓慢,国家为了减轻农民负担,推行费税改革,使现行的农村公共物品供给机制受到限制。因此,当务之急是在新的情况下建立新的农村公共物品供给机制。应当主要着手于:(1)公共物品供给主体。考虑到农村的实际情况,农村地区各种层次的公共物品的供给应主要由省以上财政提供,地市级财政适当配套,县乡财政暂时不予考虑,以免进一步加重农民负担。(2)公共物品需求区域性差异。由于我国东、中、西部农村地区的经济情况和农民生活水平存在着一定的差异,因此各地区在公共物品的需求程度上也存在一定的差异。在有限的公共物品资源的分割中,按照区域性差异投放公共物品是一种最经济、最有效的方式。(3)公共物品融资方式。公共物品供给资金来源应当以政府财政支持为主要,但在现实情况下,完全依靠政府财政解决问题是不可能的。因此,还应当由政府出面,动员全社会各方面力量,积极探索新的融资渠道。例如,发行农村公共物品建设特种国债;由私人提供政府补贴的方式;完全由私人或非营利组织提供等等。(4)监督管理。对农村公共物品建设资金应当设立专门的监督检察人员,不仅要完善农村公共物品建设资金的管理,而且要监督资金使用情况和收益情况,防止农村有限的公共物品资源流失。
3、因地制宜,组织农民通过社会合作方式来提供公共物品。就我国当前的状况来说,组织农民通过合作的方式来提供公共物品也面临着一个极为尴尬的境地:一方面打破了“大集体”无效率,实行“单干”,提高了农村劳动生产率,“单干”涣散了农民之间的关系,使组织农民难上加难;另一方面国家无力提供足够的公共物品,又要求农民组织起来通过社会合作的方式解决农村公共物品不足的矛盾。因此,现实的选择就是因地制宜组织农民通过社会合作的方式进行农村公共物品的建设。因地制宜,是指根据各地农村经济发展的不同情况,成立农民合作经济组织或者通过农民合作的方式,在不过分增加农民负担的前提下,进行一些区域性的、中小型的公共基础设施建设。例如,进行中小型水利设施的建设和维护、乡村道路的建设和维护、卫星电视接收设备的安装、市场信息共享、农业技术推广等等。这些投资少、见效快的农村公共基础设施通过农民社会合作的方式来完成,一方面可以节省国家支农资金,进行大型的农村公共基础设施的建设;另一方面可以融洽村民关系,建立农民经济组织。
4、完善农村公共产品供给的配套措施。农村公共产品供给并不是孤立的,它涉及方方面面的配套机制,当前应做好以下工作:(1)完善农村税制并统一城乡税制。完善农村税制、统一城乡税制能够为基层政府提供稳定的财政收入,可保证农村公共产品的供给资金。要通过全自治区的农村税费改革,构建新的农村税制,使城乡税制统一,既有利于全区税收体系的完整统一,保护广大农民的利益,保持农村的相对稳定,又有利于促进自治区市场经济的发展,充分发挥税收调节经济的作用;(2)完善乡村行政体制和政府官员政绩考评体系。现行的乡村型体制和政府官员政绩考评体系严重影响了自治区农村公共产品供给的效率,有必要进行改革和完善。一是进一步完善乡村行政体制。自治区乡镇一级普遍存在“小政府,大机构”的状况,财政供养人员的支出负担过于沉重,呈现典型的“吃饭财政”特征。这种状况已严重影响了农村公共产品供给,使得供给资金不足、供给效率低下,因此改革乡村机构、精简人员,减少“吃饭财政”是关键;二是完善基层政府官员的政绩考评体系。要重新构建绩效评估体系,改革现行的以经济数量指标为标准的政绩考核体系。地方基层政府应在坚持以人为本、坚持科学发展的基础上,将社区经济的外部性、可持续性发展能力和本社区居民的满意度作为评估标准。
主要参考文献:
[1]张晓山.深化农村改革,促进农村发展[J].中国农村经济,2003.1.
[2]马晓河.农村公共物品应由政府提供[N].中国经济时报,2002.11.7.
论文摘要：在西部贫困农村经济社会发展过程中，公共产品供给理论出现了新变化，农业的弱质性、市场化、农村公共产品供给总量严重不足、城乡差距不断扩大。因此，加大政府对西部贫困地区基础设施建设的投入力度，调整农村公共产品供给的政策取向，加大农村公共产品供给，是新阶段解决西部农村贫困问题的有效措施。
20世纪八十年代开始，各级政府加大了对农村的投资，与过去相比在绝对额上大幅度增加，出现了快速增长的局面，但随着西部经济的不断发展和农村社会经济的不断发展，农村公共产品普遍供给不足、社会保障水平低、社会援助体系覆盖面小、义务教育和公共卫生等公共服务相对滞后日益显现。农村公共产品的供给与农民负担有很强的相关性，有效提供农村公共产品对减轻农民负担、增加农民收入具有重要的作用。农村公共产品供给的普遍短缺，不利于农业和农村经济的稳定发展，也制约了农民收入的增加。如何建立符合农村经济发展需要的公共产品供给制度，已成为西部社会经济发展中的突出问题。近年来，青海农业综合生产能力不断提高，但农民收入增长缓慢，其中农村公共产品的供给不足是其重要原因。因此，增加农村公共产品供给和提高农民的收入，对青海农业和农村经济的发展具有重要的现实意义。
在青海，农业是自然风险与市场风险相互交织的弱质产业，加上农民生产的分散性组织形式，决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖，并且农村经济市场化程度越高，这种依赖性就越大。特别是随着西部大开发战略的进一步落实，青海现有的农村公共产品供给体制越来越不适应新形势的要求，公共产品供给短缺已成为制约农民收入增长的主要原因。
1、农村公共产品长期供给短缺制约着农民收入的增加。青海农业和农村经济落后，农民收入水平低，农村公共产品长期以来供给短缺，行路难、就医难、用电难、上学难、吃水难等在广大农村地区普遍存在，造成发展农业和农村经济的物质基础严重不足，制约了农村生产力的提高和农民收入的增长。具体表现在:(1)交通运输设施不发达，农民生产的产品运不出去，使丰富的动植物资源和特色农业的价值无法实现，不少地方的农民“抱着金碗讨饭吃”;(2)政府对农村义务教育的投入。从青海总的情况来看，农村义务教育资源供给规模和质量依然远不能同城市相比，这也直接导致农村学龄儿童越来越多地向城镇学校转移或干脆辍学的情况。在青海海东地区平安县洪水泉乡某村，尽管到城镇中小学要寄宿借读，教育投入会成倍增加，但还是有超过30%的学龄儿童到城镇中小学借读。这说明政府对农村义务教育投入还是不够的，现有投入还不能满足农村义务教育的需要;另一方面由于农村中小学的大规模合并，导致部分乡村小学被裁撤的村子的儿童上学路程越来越远，上学越来越不方便。这在一些山区乡村尤为严重;(3)水利设施投入严重不足，青海由于特殊的地理地位，很多浅山地区农业靠天吃饭，新的水利设施很难建起来。一方面由于政府对于农田水利设施缺乏有效的管理维护;另一方面政府对地方性强的农田水利建设缺乏后续投入，使得大多数农田水利设施遭到破坏，特别是一些跨县乡跨乡村的水利设施毁坏尤其严重，不少已经彻底丧失了水利功能。这进一步加剧了我国农业生产靠天收的风险，同时也提高了农业生产成本;(4)农民收入增长缓慢，面对不断上涨的医疗费用，农民因病致贫、因病返贫的现象逐年增多。加之政府对农村医疗设施投入少，农民身体素质普遍下降，影响了农村社会的进步和可持续发展;(5)农村通讯设施供给不足，农民与外界联系不顺畅，无法获取及时、准确的市场信息，使农业和农村经济的商品化和市场化程度无法提高。
2、农村公共产品供给严重失衡。青海农村公共产品供给在产品供给结构上严重失衡，尤其体现在强调物质性公共产品供给的同时，忽视非物质性公共产品供给。这种失衡具体体现在:农村公共产品供给重视物质性公共产品供给，忽视精神文化类公共产品供给;注意到了道路桥梁等交通设施建设，忽视环境保护等公益事业的发展。另外，由于青海农村的农业生产条件和经济社会发展水平不一样，各村自己提供公共产品的能力也不一样，在同一地域内各村公共产品供给也存在很大差异。青海农村公共产品的缺乏，意味着农村、农民在进行私人产品的生产和消费时要付出比城市居民更高的费用和成本。公共产品供给上的差异必然影响到公共产品消费者的生产成本和收入水平。好的基础教育和卫生保健，可使潜在的穷人更可能有机会脱贫。而青海的基础教育、卫生保健等公共产品在农村的缺乏，制约了农民提高个人获得收入的能力。 转贴于
笔者在调查中也发现了一些在解决农村公共产品供给中的有益探索和尝试，这些举措不仅大大提高了当地农村公共产品供给水平和效益，而且有力地推动了当地经济社会的快速发展，对其他地区如何因地制宜地推进农村公共产品供给事业也是一个很好的参照和借鉴。这些做法主要包括:
1、通过移民搬迁、充分搭国家现有公共产品资源便车的办法来解决农村公共产品供给。笔者在青海海北、海东等地农村看到，原来一些地势低洼、经常遭遇洪水，或者被政府划定为蓄洪、行洪区的村庄，在政府组织和补助下，整体搬迁到地势较高而且交通便利的地方统一建设移民新村，使得这些村子的公共产品供给发生了翻天覆地的变化;也有一些山区乡村，由于村民原来居住分散，不仅交通不便，而且像子女上学以及电话、有线电视等基础设施都非常难以统一提供，他们就在附近公路边开辟一个相对集中的位置进行集中建房，不仅在不投入交通设施的情况下大大改善了居住交通条件，方便子女上学，也使有线电视、电话等现代生活设施能够迅速走进普通村民家庭;还有很多靠近国道、省道的村子干脆都搬到路边成片建房，并逐步形成一些乡村集市。
2、建立新的农村公共物品供给机制。经过改革开放二十多年的发展，我国农村公共物品建设陷入了一种困境:一方面是农村经济发展和农民物质文化生活水平的提高对公共物品需求的不断增强;另一方面是国家目前偏重城市而没有能力为农村提供足够的公共物品。又加之近年来农民收入增长缓慢，国家为了减轻农民负担，推行费税改革，使现行的农村公共物品供给机制受到限制。因此，当务之急是在新的情况下建立新的农村公共物品供给机制。应当主要着手于:(1)公共物品供给主体。考虑到农村的实际情况，农村地区各种层次的公共物品的供给应主要由省以上财政提供，地市级财政适当配套，县乡财政暂时不予考虑，以免进一步加重农民负担。(2)公共物品需求区域性差异。由于我国东、中、西部农村地区的经济情况和农民生活水平存在着一定的差异，因此各地区在公共物品的需求程度上也存在一定的差异。在有限的公共物品资源的分割中，按照区域性差异投放公共物品是一种最经济、最有效的方式。(3)公共物品融资方式。公共物品供给资金来源应当以政府财政支持为主要，但在现实情况下，完全依靠政府财政解决问题是不可能的。因此，还应当由政府出面，动员全社会各方面力量，积极探索新的融资渠道。例如，发行农村公共物品建设特种国债;由私人提供政府补贴的方式;完全由私人或非营利组织提供等等。(4)监督管理。对农村公共物品建设资金应当设立专门的监督检察人员，不仅要完善农村公共物品建设资金的管理，而且要监督资金使用情况和收益情况，防止农村有限的公共物品资源流失。
3、因地制宜，组织农民通过社会合作方式来提供公共物品。就我国当前的状况来说，组织农民通过合作的方式来提供公共物品也面临着一个极为尴尬的境地:一方面打破了“大集体”无效率，实行“单干”，提高了农村劳动生产率，“单干”涣散了农民之间的关系，使组织农民难上加难;另一方面国家无力提供足够的公共物品，又要求农民组织起来通过社会合作的方式解决农村公共物品不足的矛盾。因此，现实的选择就是因地制宜组织农民通过社会合作的方式进行农村公共物品的建设。因地制宜，是指根据各地农村经济发展的不同情况，成立农民合作经济组织或者通过农民合作的方式，在不过分增加农民负担的前提下，进行一些区域性的、中小型的公共基础设施建设。例如，进行中小型水利设施的建设和维护、乡村道路的建设和维护、卫星电视接收设备的安装、市场信息共享、农业技术推广等等。这些投资少、见效快的农村公共基础设施通过农民社会合作的方式来完成，一方面可以节省国家支农资金，进行大型的农村公共基础设施的建设;另一方面可以融洽村民关系，建立农民经济组织。
4、完善农村公共产品供给的配套措施。农村公共产品供给并不是孤立的，它涉及方方面面的配套机制，当前应做好以下工作:(1)完善农村税制并统一城乡税制。完善农村税制、统一城乡税制能够为基层政府提供稳定的财政收入，可保证农村公共产品的供给资金。要通过全自治区的农村税费改革，构建新的农村税制，使城乡税制统一，既有利于全区税收体系的完整统一，保护广大农民的利益，保持农村的相对稳定，又有利于促进自治区市场经济的发展，充分发挥税收调节经济的作用;(2)完善乡村行政体制和政府官员政绩考评体系。现行的乡村型体制和政府官员政绩考评体系严重影响了自治区农村公共产品供给的效率，有必要进行改革和完善。一是进一步完善乡村行政体制。自治区乡镇一级普遍存在“小政府，大机构”的状况，财政供养人员的支出负担过于沉重，呈现典型的“吃饭财政”特征。这种状况已严重影响了农村公共产品供给，使得供给资金不足、供给效率低下，因此改革乡村机构、精简人员，减少“吃饭财政”是关键;二是完善基层政府官员的政绩考评体系。要重新构建绩效评估体系，改革现行的以经济数量指标为标准的政绩考核体系。地方基层政府应在坚持以人为本、坚持科学发展的基础上，将社区经济的外部性、可持续性发展能力和本社区居民的满意度作为评估标准。
主要参考文献
[1]张晓山.深化农村改革，促进农村发展[J].中国农村经济，2003.1.
[2]马晓河.农村公共物品应由政府提供[N].中国经济时报，2002.11.7.
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