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[关键词] 社区银行法；社区银行监管；金融体系
[中图分类号] F830.33 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2008)09-0187-03
[作者简介] 胡晓涛，南京审计学院法律系讲师，法学硕士，研究方向为民事诉讼法、亲属及继承法、经济法。(江苏 南京 211815)
一、制定社区银行法的必要性
制定社区银行法不仅十分必要，而且甚为紧迫。这主要是因为，一方面社区银行作为金融创新的金融组织，其兴起和发展是社会主义市场经济的客观要求，对经济和金融发展具有重要促进作用。另一方面发展社区银行需要先谋而动，建立和健全社区银行的法律法规，使之有法可依，在设立之初就走上健康运行和良性发展的轨道。
社区银行，是资产规模较小，按股份制或股份合作制要求组建，局限于一定的区域范围从事经营，以当地社区中小企业和个人客户为服务对象的盈利性的现代商业银行。社区银行有4个显著特征：资产规模较小；按股份制或合作制原则组建；社区的内生性，既产生于社区，又服务于社区；以盈利为主要经营目标，属于现代商业银行。社区银行的这些特征，使其既区别于大中型商业银行，又区别于合作制金融机构。
社区银行作为中国金融体系的新型成员，在中国经济和金融转型期出现，有其客观必然性。在当代中国，社区不仅是经济和地理单元，而且是文化和价值取向单元。随着经济、社会、文化的发展，人们将越来越多地生活在社区之中。随着社会主义市场体系的不断完善，区域经济的分化融合将显著加强，多层次的地区经济圈将加快形成，不同层次、不同区域的产业结构对金融服务提出了不同的要求。面对着区域经济加快演进的态势，按行政区划设置的、提供同质化服务的大型银行，已难以适应区域经济发展差异化的需要，而发展来源于社区、服务于社区的社区银行的要求，便日益强烈起来。
随着中国经济发展，金融需求已出现了多元化、多层次的特点，从而要求多元化、多层次的金融供给与之相适应，城市金融如此，农村金融也是这样。在深化金融改革中，大中型商业银行实行市场化经营，进一步向大城市倾斜。城市中小企业尤其是民营中小型企业，以及城市个人创业者的融资难问题日益严重；农村中小企业的融资、广大农户和专业户向正式金融机构融资难上加难，这迫使他们转向民间借贷。满足中小企业和农户金融需求，必须大力推进城乡金融的改革和创新，形成多种所有制形式和多种经营方式、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系，其中的一个重要内容，便是积极发展社区银行。
社区银行经营一般具有以下特点：一是经营范围的区域性，他们立足于社区，面向社区提供金融服务；二是服务对象的集中性，其服务目标集中于社区中小企业和居民；三是经营策略的灵活性，与大中型银行所采取的交易型经营策略不同，社区银行有条件采取关系融资策略，他们不受传统的经营模式和业务手段的束缚，根据社区金融需求的情况和特点，大胆创新金融产品和服务，从而为社区中小企业和个体创业者融资提供了极大便利。社区银行的这些特点，使其在市场竞争中具有多方面的比较优势。首先，产权结构优势。按照现代金融企业制度建立起来的社区银行，自始即具有较为规范的法人治理结构，具有责、权、利相统一的管理机制，能较为充分地发挥内在机制和约束激励机制的功能，同时他们较少受地方政府的干预，作为独立的金融供给主体与独立的金融需求主体发生信用关系，从而为其市场化运作、防范风险、提高效益提供了良好的体制和机制基础。其次，具有较强的适应性。社区银行经营灵活，决策迅速，创新动力十足，熟悉社区情况，能根据社区金融需求主体小型化、多样化的特点，及时推出个性化、特色化的产品和服务，从而使金融供给与金融需求相互适应。再次，低成本优势。社区银行具有信息成本优势，能详细掌握社区内贷款方的经营和信用状况，及时了解其信息的动态变化，从而能降低经营风险和信贷成本。同时，社区银行还具有成本优势，其股东与经营者之间的关系密切，目标一致，能较好发挥控制机制的作用，同时其科层结构简单，链条较短，因而成本较低。最后，地缘人缘优势。社区银行是社区土生土长的草根金融，其资金主要来源于社区的中小企业和居民，也主要服务于社区的经济建设、中小企业和个体创业者，与社区中小企业和居民有着良好的合作关系，易于得到当地政府和中小企业的支持。社区银行的这些优势，使得他们具有较强的生机和活力，在金融市场竞争中能顽强生存和发展，具有大中型银行不可替代的地位和作用，对金融创新改革和社区经济发展，具有重要的促进作用。
在许多发达国家和发展中国家，小型银行数量众多，成为银行体系的重要组成部分。在经济最为发达的美国，主要面向社区中小企业、城市家庭、农户提供服务的社区银行分布广泛，发展强劲，充满活力，对社区经济和中小企业发展发挥了重要作用。从我国目前情况看，严格理论意义上的社区银行尚不存在，但是通过深化改革的农村信用和城市商业银行、部分非公商业银行，在相当大程度上已具备了社区银行的特性，他们未来的发展趋向便是社区银行。
我国社区银行既然具有必然性、必要性和紧迫性，那么社区银行法的建立便势在必行。国外社区银行发展的一条重要经验，便是立法在先，在社区银行发展之初，便致力于建立和健全社区银行的法律法规。为了保证我国社区银行的科学发展，我们应坚决避免“先做游戏，后立规则”的思路，在先行试点，总结经验的基础上，制定社区银行的法律法规，使其依法设立、合规运行，自始便走上健康发展的轨道。
二、社区银行法的主要内容
1.社区银行的性质。社区银行的性质为商业性银行，而不是政策性银行。社区银行以盈利为目标，实行自主经营、自负盈亏，是股份制或股份合作制的现代商业银行。只有通过法律明确社区银行的商业性质，才能正确发挥其职能，避免社区银行与政策性银行的职能错位。
2.社区银行的定位和设立目的。社区银行应定位于当地社区的“草根银行”，主要为社区中小企业服务，尤其是为他们提供信贷等服务，为社区居民提供零售服务，这种市场定位应以法律形式固定下来。社区银行的设立目的，则应强调服务社区经济，有效解决城市和农村社区中小企业和居民的融资问题，提高金融供给的适应性，为社区经济发展提供持续和有力的金融支持力。
3.社区银行的准入标准。为了保证社区银行自始便健康运行和良性发展，社区银行法应坚持法制原则、公平竞争原则、服务社区原则和市场化原则，建立社区银行的准入标准。社区银行的资本准入，可根据不同情况建立不同的准入标准，一般来说，农村社区银行资本准入标准应低于城市社区银行，经济落后地区的应低于经济发达地区，采取股份合作制的应低于股份制。在人员准入方面，应建立高级管理人员的准入条件，明确任职资格和审批程序。制定业务准入规定，根据社区银行的经营特征，考虑到我国社区银行尚处于设立初期，社区银行的业务主要应集中于存贷款、票据贴现、买卖车债等传统业务方面，而对于发行金融债券、买卖、同业拆借、发行信用卡、资产证券化等方面的业务，则应适当限制。另外，对社区银行吸收社区外存款的比例，社区银行对社区外贷款的比例，也应作出一定的限制。
4.社区银行的退出规定。在金融竞争环境中，社区银行的进入和退出，都是不可避免的现象。金融竞争促进金融业务向优质社区银行集中，他们将不断扩大资本实力，提高金融效益；相反，劣质社区银行的业务将不断流失，其生存和发展能力将日益衰弱，如果不能扭转落后局面，就只能退出。社区银行如果有进无退，就会弱化金融活力，浪费金融资源，增加改革成本，引发金融风险。因此，社区银行法在制定社区银行的进入规定时，必须同时作出退出规定，以资本充足率不良贷款率作为社区银行的标准，如果资本充足率低于法定标准，即应强制其退出，以保证债务的清偿。社区银行法还应规定退出的审批程序，此程序应包括预警、初审、终审等阶段。对社区银行实施日常监管的基层监管机构，应根据法定的预警指标体系，对社区银行发出预警，并对其提出相应的整改意见。如果社区银行不能改善风险管理，其资本金仍不能达到法定标准，则应提出退出意见。社区银行退出的最终决定应由省级监管机构终审，一些资本和经营规模较大的社区银行的退出，则应由国家监管机构加以审批。
5.社区再投资的规定。社区银行与社区经济，是相互依存、相互促进的。社区经济发展，需要社区银行强有力的支持，而社区银行要提高效率和效益，也不能脱离社区经济这一根本，社区银行只有创造社区经济的辉煌，才能创造自身的辉煌。当前，我国城市的中小企业普遍存在着贷款难的问题，个体创业者贷款更是困难重重。农村中小企业和广大农户长期受信贷难的困扰，由于正规金融的供给不足，他们不得不转向民间借贷。目前，农村金融中存在一种现象，一方面，农村资金供给缺口本来就很大，农村中小企业和农户金融需求原本就很难得到满足，但另一方面，农村资金外流现象却相当严重，大型商业银行吸纳农村存款，转而将资金投向城市。农村信用社相当大的一部分资金也是投向城市和非农产业。邮政储蓄在农村更是吸纳存款而不提供贷款。目前，农村金融机构都程度不同地成为农村资金的吸管，这对于农村经济发展无疑是雪上加霜。因此，发展社区银行，要制定社区投资法规，不论是城市社区银行，还是农村社区银行，都要规定其应首先满足社区中小企业和居民的贷款需求，确定社区信贷在信贷总额中的最低比重，保证资金来源于社区又主要用于社区。要将能否满足社区融资需求以及满足程度，作为对社区银行进行评级的依据，根据评级结果来决定对社区银行资本和资产规模扩张申请的审批。
三、社区银行的监管法规
社区银行的监管法规，是社区银行法的重要内容。我国社区银行在设立之初，即应制定监管方面的法律法规。
金融是现代经济的核心，同时又是一个特殊的高风险行业。从某种意义来说，金融发展史便是一部金融风险史。金融风险繁多，无所不在，无时不有，社区银行同样如此。
社区银行风险，是其在经营过程中由于市场预测和经营决策失误、外部环境发生变化以及其他种种原因，造成其资产、财产和信誉遭受损失的可能性。与大中型银行相比，社区银行在资本规模、经营战略、服务、业务方式等方面，都具有自身的金融特点，由此决定了其金融风险也存在自身的特点。社区银行的信用风险较为集中，信用风险管理的难度较大。社区银行由于其竞争力的弱小，在利率市场化的推进中将面临较大的利率风险。社区银行由于某些方面的优势，使得操作风险相对较低，但是由于其主要实施关系融资，信贷决策所依据的信息的准确性、可靠性和透明性较低，量化信息少，这就使得他们在信贷管理中人为的因素较多，主要依决策的经验、道德素养和主观判断，加之员工队伍业务技术素质较低、风险管理能力较弱，员工数量较少，往往一人多岗、身兼数职，造成部门之间和岗位之间难以做到相互监督，因而加大了其操作风险。社区银行存在资产盲目扩张的风险。社区银行资本规模和经营规模较小，存在规模不经济、开发新业务成本较高、较大的优质项目上难以介入等问题，而适度的经营规模对于提高社区银行竞争力具有重大作用。利益追求和竞争压力，可能驱使社区银行盲目扩大资产规模，使其资本充足率达不到规定标准，在这种情况下一旦某个环节出现严重问题，则可能引起资金链的断裂，甚至造成系统性金融风险。金融风险有一个重要特点，即风险的传染性和扩张性，产生连锁反应，从而影响整个金融业的稳定。社区银行一旦形成系统性风险，很可能造成整个金融的动荡，给金融体系和经济发展带来破坏。因此，对社区银行，自始即应加强监管，建立和健全监管法规。
社区银行法要规定社区银行必须构建有效监管体系，主要包括：建立社区银行协会，该协会作为社区银行自我管理和自我服务的行业自律组织，既要协调好社区银行之间的关系，维护社区银行之间的公平竞争，又要沟通社区银行与监管机构、地方政府之间的关系；代表社区银行的利益，既要为之提供多方面的服务，又要督促社区银行依法经营。社区银行有权决定是否加入协会，有权选择协会管理人员。社区银行法要规定社区银行建立和完善内部控制体系，包括内部控制制度和稽核制度。规定社区银行必须接受外部监督，除了接受外部审计机构监督外，还应接受社区中小企业和居民的监督。社区银行法应规定社区银行的信息披露制度，包括信息披露的内容、频率、方式和范围等。
监管部门的监管对社区银行的良性发展具有特别重要的意义。社区银行法要规定社区银行监管机构工作的基本方针，即依法监管，防范和控制社区银行的风险，惩处违法违规行为，清除不良个体，促进社区银行的健康持续发展。监管部门要实施社区银行的合规性监管，尤其要重点加强对社区银行的资本充足率、对社区融资比例等合规性监管，尤其是加强以风险为本的监管，通过日常监管，及时了解社区银行的资产率、资金的安全性和流动性、内部控制制度的执行情况、风险管理等，据此对社区银行进行评级，实行分类监管，采取相应的监管措施，以提高监管效果，降低监管成本。
社区银行的发展给金融监管提出了一系列新问题，对基层监管部门和监管人员都提出了严峻挑战。因此，应以是否及时掌握社区的财务情况和风险情况、是否及时发现社区银行出现的问题、是否对社区银行风险管理系统作出准确判断和评级、是否对有问题社区银行及时依法处置，作为考核依据。对于由于失职而招致损失的监管机构和人员，则应依法追究其监管责任。
参考文献：
一、国库监管中存在的矛盾与冲突
(一)法定职责与履职环境之间的冲突
1.《人民银行法》、《预算法》对中央银行国库职能仅简单表述为经理国库，缺乏对“经理”、“国库”内涵的明确法律释义。
2.部分制度缺乏时效性和可操作性。(1)个别制度亟待修订。作为行政法规，《国家金库条例》已制定20多年，其颁布时间远早于《人民银行法》和《预算法》，国库监管定位模糊，处罚依据笼统，甚至在与财政部门的监督关系内容方面有所冲突。个别1990年制定的检查依据仍然沿用，不适应目前国库核算业务发展的需要。(2)部分制度间存在冲突。集中支付业务处理中，制度要求采取由银行先行垫付资金，后集中清算的“先支付后清算”的业务处理模式，但在《商业银行法》和《人民银行支付结算管理办法》中明确规定商业银行不得垫付资金，制度规定存在不一致性。
3.制度建设滞后于业务发展。一是财政专户的问题。目前财政部门开设在商业银行的财政专户较多，财政资金沉淀在财政专户，既未发挥其应有的作用，与财政国库集中支付改革的“建立国库单一账户”的初衷相悖，也无相应制度约束。二是国库核算问题。国库部门除执行《国库会计管理规定》等具体规范性制度外，办理退库、拨款、税收入库等业务，均执行财税部门的制度，不能涵盖整个国库核算业务的全过程，导致出现无章可循的情形。
法定职责与履职环境之间的冲突加大了国库监督的履职难度。具体表现在：一是监督信息不对称。国库部门与财税部门之间由于行政隶属关系不同、沟通机制欠缺等原因，部门间信息掌握不对称，无法有效监督可能出现的不合规划拨国库资金行为。二是监督有效依据不足。《国家金库条例》规定，国家金库“必须认真贯彻国家的方针、政策和财经制度，发挥国库的促进和监督作用”，但现行法律法规赋予国库部门实施监管的手段和权限有限。
(二)全面服务与有效监督之间的冲突
一方面打造现代化服务型国库，是顺应社会主义市场经济发展要求、满足公共财政建设提出的服务需求、实现科学持续发展的有效途径。另一方面，履行监督职责是法律对国库服务提出的基本要求。国库资金使用必须严格按照预算执行，管理必须严格按照法律规定执行，国库必须依法履行监督职责。由于核算和监督的对象是预算资金，因此国库部门要经常与财政、税务、海关等征收机关沟通，双方对有关法律法规的理解可能存在不同。另外，对支库、集中收付行及国库经收处的监管有待进一步加强。受商业银行经营目标和业务竞争日趋激烈的影响，支库、银行和国库经收处延压非税收入、开立预算收入过渡账户等违规操作屡禁不止，且由于银行和办理国库经收业务的商业银行网点分布广，难以对其进行全方位有效监管。
(三)资金安全与提高效率之间的冲突
由于国库业务核算处理方式和风险防范理念尚未有效转变，依靠科技手段进行实时监控和风险防范的应用水平较低，各级国库仍然沿袭静态的、事后的、以手工为主的传统现场监管方式，非现场监管手段相对缺失，难以保证获取监管信息的完整性和准确性，影响了国库资金的风险分析和科学评估，成为制约国库监督、监测、预警机制建设的瓶颈。如在目前国库会计核算系统中，每一笔业务需经明细记账、明细复核、资金记账、资金复核等多人处理，加之事后监督部门的再监督，出现技术性差错的可能性并不大，但这种核算零差错在某种程度上是建立在牺牲效率的前提下，既不利于解放人力资源，也难以集中力量对关键风险点进行监控。
(四)国库业务发展与有效规避风险之间的冲突
国库业务是具有高风险的中央银行基础业务，随着该业务的快速发展，有效防范风险变得尤为重要。一是随着国库业务从手工操作到电子化管理方式的改进，国库部门的电子化、科技化、信息化需要专业人员予以保障。二是基层国库从业人员工作压力大、工作内容重复单调，致使国库业务岗位难以吸引年轻、学历高的人才，也影响了在岗人员的工作热情和积极性。三是需正确全面认识国库工作，注重加强国库调研分析。国库丁作不能仅停留在录入、记账、复核，更要有高层次人才对国库资金进行统计监测，搞好调研，做好分析预测，以适应宏观调控之需。
二、进一步优化国库监管的路径
(一)完善法律法规，明确人民银行经理国库的法定地位
一是尽快对《预算法》、《国家金库条例》进行修订。主动推动修订工作，明确人民银行经理国库职责的充分必要性，使人民银行经理国库有法能依、有法必依。二是探索研究出台《国库法》。根据金融财税体制改革和国库工作的实际，在《预算法》、《国家金库条例》及其《实施细则》的基础上，研究出台《国库法》，明确各级国库在预算管理中的职责权限、监管地位、监管范围和处罚依据。从而为各级国库开展服务和监管提供明确的法律依据和支撑。三是优化履职环境。主动加强与地方政府、部门的沟通协调，完善信息共享机制，着力解决人民银行履职过程中存在的利益冲突，优化人民银行经理国库职责的履职环境。
(二)强化制度执行力建设，提升国库工作质量
一是加强内控制度建设。定期对国库业务制度进行梳理和修订，重点解决创新性业务无章可循、传统业务有章难循和有章不循的问题。建议统一国库电算化操作性规定，避免国库核算业务应用信息技术制度盲区；优化集中支付业务流程；取消纸质打印电子缴税入库清单，改由电子介质保存，降低人力物力成本，提高效率。二是更新业务处理和风险防范理念。建议借鉴商业银行业务处理模式，探索实行柜员制，建立更为有效的风险防控制度，进一步优化业务处理模式和操作流程。减少各类纸质登记簿的重复设置，提升风险防控的电子化水平。三是进一步规范国库信息化建设。建议在国库系统的开发、推广和利用方面进行统一规划，加强协调配合，充分整合，避免造成资源浪费和重复劳动。对拟推广使用的系统明确推广时间，提出具体要求，避免新旧系统并行时间过长，人为增加风险隐患和工作量。完善灾备系统，畅通系统运行维护渠道，进一步加强信息化保障能力建设。
(三)完善国库监管机制，保障国库资金安全
一是进一步调整监管思路，提升国库监管手段。充实监管人员，解决监管岗位人员缺位的问题，强化非现场监管手段，加强对商业银行零余额账户及财政资金支付清算等业务的监管。二是推进国库单一账户改革，加强内部资源共享，实现对财政专户的有效监督。三是健全非税收入等新业务监督检查机制。各级国库部门在预算执行监督全过程中处于事中监督的位置，应及时发现、制止非税收入收缴过程中的各种违法违规行为，维护国家预算执行的严肃性。
【关键词】信贷政策 金融立法 对策建议
“十一五”期间，我国经受了经济增长由偏快转为过热、罕见国际金融危机、严重自然灾害、物价持续上涨等严峻挑战。信贷政策作为我国宏观经济政策的重要组成部分，五年来通过加大对“三农”、就业、中小企业、扶贫、助学、区域发展、救急应灾等重点领域和薄弱环节的信贷支持和房地产信贷的调控，有力地支持和促进了国民经济持续健康发展。尽管“十一五”期间我国信贷政策调控取得了明显成效，但在制定、实施和监督中仍存在不尽如人意之处，制约了信贷政策的有效发挥。
一、“十一五”期间我国信贷政策制定、实施和监督现状
（一）信贷政策制定现状：涉及领域多，政出多门
从调控内容看：“十一五”期间，我国出台的信贷政策涉及多个领域，政策内容大体包含四个方面：
第一，与货币总量有关的信贷政策（见表1）。通过信贷政策措施影响货币乘数和货币流动性。如，调整住房消费贷款的首付款比例，适当扩大或收缩内需，并利用这些产业链条较长、与上下游产业关联度较高的特点，从需求方调控经济增长速度。
表1：“十一五”期间我国出台的与货币总量有关的主要信贷政策（房地产方面）
第二，扶持类信贷政策（见表2-1、2-2）。配合国家产业政策，通过贷款贴息、政策扶持等多种手段，引导信贷资金向国家政策需要鼓励和扶持的地区及行业流动，以扶持这些地区和行业的经济发展。包括对“三农”、中小企业、民贸民品、就业、助学等重点领域和薄弱环节方面的信贷支持。
“十一五”期间出台的扶持类信贷政策还包括支持服务业、高新技术、节能环保等产业健康发展，以及县域经济、应对各类突发事件等方面的政策。
第三，限制类的信贷政策（见表3）。引导银行业金融机构通过调整授信额度、调整信贷风险评级和风险溢价等方式，限制信贷资金向某些产业、行业及地区过度投放，体现扶优限劣原则。具体是对“两高一资”落后产能、产能过剩和重复建设等限制行业的信贷调控政策。
第四，信贷法律法规（见表4）。旨在引导、规范和促进金融创新，防范信贷风险。如，就保障性住房、流动资金贷款等信贷管理以及支持县域经济的信贷考核等，以部门规章来规范金融机构相关信贷业务。
表4：“十一五”期间我国出台的信贷规章类主要信贷政策
从制定部门看：“十一五”期间，信贷政策制定部门涉及人民银行、银监会、发改委、财政部、教育部等多个国务院部委。
第一，以人民银行为主导的信贷政策。①单独制定。人民银行自主出台了涉及三农、中小企业、民贸民品、节能环保等领域的多项信贷政策；②与金融监管部门联合制定。如，人民银行与银监会就房地产、奶业发展、三农、节能减排、淘汰落后产能等方面联合出台了相关信贷政策，与银监会、证监会和保监会共同就服务业、中小企业、林业发展、灾后重建等出台信贷政策；③与相关部委联合制定。如，人民银行与商务部、税务总局联合制定了出口退税托管贷款和出口外包服务业的信贷政策，与财政部、人力资源和社会保障部制定了下岗失业小额担保贷款的信贷政策等。
第二，以银监会为主导的信贷政策。①单独制定。银监会独自制定了小企业、服务业、助学、项目融资等方面的信贷政策和信贷规章；②与相关部委联合制定。如，银监会与中华全国总工会出台了工会创业小额贷款的信贷政策。
第三，以相关部委为主导的信贷政策。如，发改委联合人民银行、银监会等十部委出台了抑制部分行业产能过剩和重复建设的限制类信贷政策；住房城乡建设部联合人民银行、银监会制定了与房地产有关的信贷政策等。
（二）信贷政策实施现状：实施效果与预期存在差异
“十一五”期间，我国出台的信贷政策在促进宏观调控目标实现中发挥了重要作用，但信贷政策实施效果与预期仍存在较大差异。主要表现在：
第一，信贷政策在传导实施中效力弱化。许多信贷政策在实施过程中由于政策实施主体各个层面对政策的认知、认同度逐步减弱而很难达到有效实施。如，对“三农”和中小企业的信贷，虽经多年反复强调但至今仍是薄弱环节。
第二，信贷政策传导实施中出现“断档”。目前，商业银行总行都有一套信贷准入标准、审批授信程序、信贷产品、业绩考核、责任追究等内部管理规定，若没有出台相关的信贷指引，具体经办行在工作中很难操作。如，个别国有商业银行就没有出台针对下岗失业小额担保贷款的系统内部具体规定。
第三，市场主体对部分信贷政策反应不够敏感。信贷政策的正面效应是公认的，但对“调控”类如淘汰落后产能、规范房地产发展等信贷政策，往往会与地方、企业和银行的利益冲突，缺乏自主敏感反应已成为一种较为普遍的现象。多年来，产能过剩和住房价格“居高难下”一直是我国宏观调控的重点。
（三）信贷政策监督现状：监管部门不明确
目前，人民银行和银监会对银行业金融机构都拥相应的监督检查权，但金融机构对信贷政策执行情况的监督由哪个部门具体实施，《人民银行法》和《银行业监督管理法》均没有做出明确规定，致使人民银行和银监会在监督信贷政策方面存在交叉。
人民银行方面：主要采取“窗口指导”的方式引导金融机构落实信贷政策。
第一，指导金融机构编制全年信贷规划并根据调控形势适时调整，使之与我国预期经济增速相适应。如，2008年四季度，为有效应对国际金融危机带来的冲击，人民银行适时调增了2008年度商业银行信贷规模，对全国性商业银行在原有信贷规模基础上调增5%，对地方性商业银行调增10%。
第二，召开“窗口指导”会议，引导金融机构根据产业结构调整合理投放信贷资金，不断优化信贷结构。如，2010年第四季度，面对信贷需求旺盛、信贷扩张势头增强、通胀压力上升、流动性管理压力增大等宏观经济运行中出现的新问题，以及房地产调控、规范地方政府融资平台公司债务、淘汰落后产能等政策落实中出现的新情况，人民银行在2010年11月和12月连续召开信贷形势座谈会，引导金融机构加强自我调整信贷行为，保持信贷适度增长，增强风险防范能力。
第三，开展信贷政策导向效果评估，强化金融机构自觉执行信贷政策的责任意识。从2008年起，人民银行在部分省区试点信贷政策导向效果评估工作，目前已全面铺开。评估工作主要从执行信贷政策效率、房地产信贷、涉农信贷、助学信贷、再就业小额信贷、中小企业信贷等方面，定期对金融机构进行评估，并向地方政府和金融机构通报，以增强金融机构对信贷政策的执行效力。
银监会方面：重点对信贷资金的“合规性”进行监督，通过现场和非现场监管理指导金融机构防范信贷风险。
第一，进行持续风险提示。银监会多次对于信贷资金违规进入股市、楼市的问题给重点风险提示。
第二，加强对重点行业信贷风险的防控。如，针对部分城市房地产价格上涨过快、房地产信贷风险隐患增多的情况，2009年，银监会要求银行业金融机构将开发商、项目公司和母公司的授信统一管理，实施并表监管，防止信贷资金被挪用为资本金，防止房地产企业杠杆率过高。
第三，完善信贷法规建设。2009年下半年以来，银监会先后出台“三个办法、一个指引”，从制度和机制上强化贷款资金支付审核和受托支付管理，规范和强化贷款风险管控，防止信贷资金“空转”或被挤占挪用，保护客户的合法权益，支持实体经济发展。
二、我国信贷政策制定、实施和监督现状的成因
（一）宏观调控涉及部门多和部门利益，造成信贷政策“政出多门”
目前，国家发改委、财政部以及人民银行是我国宏观调控的三个最为重要的部门，发改委负责综合平衡即产业政策，财政部侧重财政政策，人民银行则掌控货币信贷政策。近年来，“调整产业结构、转变经济发展方式”一直是我国宏观调控的主基调，产业结构的调整离不开信贷政策的支持，每一次产业结构调整政策的出台势必会涉及到相关领域的信贷政策指导。而不同领域的产业政策又有不同的主导部委，如，房地产领域以住房城乡建设部为主导，土地管控由国土资源部为主导，就业再就业以人力资源和社会保障部为主导等。由于长期以来我国部门利益和权威主义的存在，部门之间职责交叉导致在分工与协作上存在推诿、扯皮或争权和保护等行为和现象，信贷政策“政出多门”成为必然。
（二）人民银行“窗口指导”软约束，弱化了信贷政策的调控功能
人民银行作为信贷政策制定的主导部门，多年来对信贷政策实施和监督方式一直以“窗口指导”为主，而“窗口指导”属于道义劝说的“软”约束，缺乏“硬性”的规范，导致央行“窗口指导”与货币信贷结构调控预期目标出现较大的差异性，常常会出现在货币政策总量调控发挥效应的同时，信贷政策结构调控失灵，形成了货币政策总量调控单方突进的格局，信贷政策执行不到位、信贷结构调控不尽如人意等问题在实践中暴露，直接影响了信贷政策的实施效果。
（三）人民银行与银监会的分工与协作的法律边界模糊，致使信贷政策监管职责不明确
信贷政策管理权限大致分为宏观和微观两个层次：宏观管理权限包括制定和实施宏观经济政策等，微观管理权主要是指对某一项信贷政策在某一地区和银行实施情况的监管，也包括银监部门制定某一项信贷业务风险管理指引及其监管。但现行《人民银行法》和《银行业监督管理法》没有清晰明确各自的“信贷政策”管理职责。尽管2008年8月国务院确定了人民银行新“三定”方案，赋予于央行“制定和实施宏观的信贷指导政策”的职能，拥有信贷政策的宏观管理权限，却仍然缺乏微观管理权限，即：监督宏观信贷政策执行的职权。目前，人民银行与银监会对信贷政策监督问题仍处于交叉、纠结和磋商之中。
三、完善我国信贷政策制定、实施和监督的建议
（一）建立信贷政策部际联系会议机制，解决信贷政策“政出多门”的问题
建议国务院授权人民银行牵头建立信贷政策部际联席会议制度，定期组织发改委、国土资源部、住房城乡建设部、银监会等有关部委召开会议，研究讨论制定经济社会发展所需信贷政策问题，分析评估已出台政策的运行情况，研究确定并公布未来一段时期全国信贷政策的总体目标和发展规划等，加大信息交换机制和政策磋商机制，避免宏观调控过程中因政出多门而延误调控时机的现象，进一步提高金融调控效率。
（二）修订《人民银行法》，明确人民银行制定、实施和监督信贷政策的法律地位
建议重新修订《人民银行法》，明确人民银行作为信贷政策制定、实施和监督的主体地位，并对相应的责权利进行规范，确保信贷政策得以有效地执行。一是赋予人民银行制定和实施信贷政策的职能。将《人民银行法》第四条履行的职责中，新增“制定和实施宏观信贷指导政策”这一职能；二是明确制定和实施信贷政策作为人民银行货币政策工具之一。将第二十三条的人民银行运用的货币工具中，新增“制定和实施宏观信贷指导政策”这一货币政策工具；三是增加人民银行监督信贷政策执行的行政执法权。将第三十二条的人民银行拥有的检查监督权中，新增对金融机构“执行宏观信贷指导政策规定的行为”进行检查监督。
（三）出台行政法规，进一步划分人民银行与银监会制定、实施和监督信贷政策的具体分工
通过修订《人民银行法》明确人民银行制定、实施和监督信贷政策法律地位的同时，建议国务院出台类似“宏观信贷指导政策制定、实施和监督管理规定”的行政法规，进一步划分央行与银监等部门间在制定、实施和监督信贷政策上的职责分工。参照《立法法》的政策制定权限层级制约的程序规则，遵循上位政策制约下位政策，明确央行的宏观信贷政策制约银监会的信贷风险管理政策。在监督信贷政策执行方面，赋于人民银行对信贷政策执行情况监督检查的侧重点在于“执行宏观信贷指导政策规定的行为”，主要围绕宏观调控目标和影响国民经济正常运行的重要领域，监督金融机构信贷结构和信贷投向，为央行金融调控提供有效的货币运行核心信息；而银监部门对金融机构的信贷管理则应围绕“安全性、流动性、效益性”的经营原则，侧重于金融机构信贷业务的合规性和风险性监督。同时，明确人民银行与银监会要建立政策磋商机制，以减少监管资源浪费和部门政策的冲突。
参考文献
［1］曹军新.《央行与银监会之间信贷政策的分工与协作：规则理论的视角》，《上海金融》，2009年第2期.
［2］冯梅.王之泉，《中国宏观调控的回顾与展望》，《经济问题》.2010年第1期.
［3］刘旺霞.《俄罗斯转轨以来货币信贷政策及其启示》，《俄罗斯中亚东欧市场》，2010年第1期.
【关键词】基层中央银行 金融消费权益 保护 问题
近年来，部分基层中央银行通过试点，努力探索，扎实推进金融消费权益保护工作，在规章制度设计等多个领域的积极尝试，都非常富有成效。但在同时，受种种因素的影响，目前基层中央银行在开展金融消费权益保护工作中还面临着诸多困难与问题，殛待解决。
一、中国人民银行分支机构的设置
中国人民银行是我国的中央银行，我国的中央银行职责全部由其履行。中国人民银行依据履行职责的需要设置如下分支机构：
上海总部，天津分行（管辖天津市、河北省、山西省及）、沈阳分行（管辖辽宁省、吉林省、黑龙江省）、南京分行（管辖江苏省、安徽省）、济南分行（管辖山东省、河南省）、武汉分行（管辖江西省、湖北省、湖南省）、广州分行（管辖广东省、海南省和广西壮族自治区）、成都分行（管辖四川省、贵州省、云南省、自治区）、西安分行（管辖陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省和新疆维物尔自治区）8个分行，2个营业管理部（即中国人民银行营业管理部（北京市）和中国人民银行重庆营业管理部），25个省会（首府）级及副省级城市中心支行（其中省会（首府）级20个，副省级5个），6个分行营业管理部，308个市（州、盟）中心支行，1766个县（市）支行。
二、基层中央银行金融消费权益保护工作的现状
大多数基层中央银行均结合辖区社会经济金融情况和支行自身要素资源配置情况，积极探索建立了切实有效的金融消费权益保护工作体系和机制。
（一）开展宣传教育情况
中国人民银行各县支行结合实际，组织开展了形式多样的金融消费权益保护宣传活动。如：江苏无锡某县人行、重庆某人民银行支行、江西抚州某县人行等自行编辑设计了简明易懂的宣传资料，开展形式多样的金融消费者权益保护普及教育，深受地方政府和城乡居民的欢迎。
（二）机构设置和人员配置
主要有两种类型：一类是基层中央银行联合县域地方政府职能部门与金融监管部门成立跨部门的金融消费权益保护领导小组，受理银行、证券、保险等各类金融消费投诉；另一类是仅在基层中央银行内部指定承担具体工作的部门和岗位，仅受理中国人民银行职责范围内金融业务的投诉。在人员配置上，基层中央银行以兼岗兼职为主。
（三）制度建设情况
基层中央银行主要从规范内部管理和规范金融机构行为两个方面，制定金融消费权益保护工作规章制度。如：广东肇庆某县人行、山东淄博某县人行等出台了一系列规章制度，督促引导辖区金融机构积极协助和配合中国人民银行做好金融消费权益的各项工作。截至目前，仅山东淄博某县人行，就出台了《金融消费者权益保护内部操作细则（试行）》、《金融消费者申诉处理暂行办法》等13个金融消费权益保护相关制度。
（四）投诉渠道及受理情况
从2012年统计情况看，来访是各基层中央银行受理金融消费权益投诉的主要方式，该渠道受理投诉量占到总投诉量的40.75%；其次是电话投诉，占到32.08%，网络和其他方式的投诉，分别占到16.6%和10.57%。按照中国人民银行部门管理职责划分，支付结算、人民币流通管理和征信管理等三类投诉居前三位，其占比分别为31.18%、26.16%、16.49%；按照金融机构业务类别划分，人民币收付业务、存款业务和银行卡业务等是主要的投诉内容，其占比分别为25.45%、19.71%、17.2%；按照金融消费侵权类型划分，财产权类、知情权和选择权类、信息保密与安全权类等三类是主要的侵权类型，其占比分别为57.71%、24.73%、7.17%。
对于金融消费者权益保护这项中国人民银行新的工作职能，中国人民银行各县支行行长均认为应结合各行自身的人财物等资源情况，稳妥推进各项工作。以金融消费者权益保护工作重要性排序，中国人民银行各县支行行长认为最重要的工作任务应该是受理处理，其次是制度建设，随后分别是宣传教育、检查评估和案例收集。
（五）工作信息档案建立情况
中国人民银行部分县支行已开始探索金融消费权益保护信息统计分析机制，如：江苏无锡某县人行、云南红河某县人行独立开发了金融消费权益保护工作信息管理系统，指导金融机构及时准确报送金融消费者权益保护的投诉处理、结果反馈、统计分析等工作。
三、基层中央银行开展金融消费权益保护工作取得的初步成效
（一）基层中央银行的公信力与社会形象进一步提升
拓展了基层中央银行在县域金融的履职空间、丰富了金融管理和服务的内涵与手段、扩大了金融管理的信息源，促进基层中央银行务实高效地实施金融管理，有效提升基层中央银行公信力和社会形象。
（二）基层中央银行的金融消费权益保护工作进一步规范
基层中央银行通过构建合理的工作机制，在金融消费权益保护工作上进一步形成了有章可依、有责可追、有例可循的工作格局，金融消费权益保护工作的规范性和时效性得到了明显提高。
（三）金融业服务水平和效率进一步提高
基层中央银行通过投诉受理和评价反馈，督促引导辖区金融机构依法合规经营，强化机制建设和内部管理，促进金融机构提高服务水平和效率。
（四）金融消费者的自我保护和维权意识增强
基层中央银行通过切实有效的宣传教育和纠纷处置，促使金融消费者对金融产品的了解更加深入，投资和消费理念更加科学，增强了消费者事前自我保护能力和事后侵权追溯能力，极大提高了普通金融消费者维护权益的主动性和积极性。
（五）基层中央银行有效地维护了区域金融稳定
基层中央银行通过及时妥善地处理金融消费者权益纠纷，规范金融市场秩序和交易行为，积极防范个案纠纷演变为，从源头上避免了系统性风险的形成，从而使得社会公众对整个金融机构体系的信任度大大提高，县域金融机构体系的发展更加稳定且更具有可持续性，有效地维护了区域金融稳定。
四、基层中央银行保护金融消费权益面临的主要问题
（一）基层中央银行现有资源难以提供有效的保障
1.基层中央银行的经费很紧张。金融消费权益保护工作中的调查取证、宣传教育、协调会商、监督检查等都需要大量经费开支。但近年来基层中央银行已连续多年出现工资发放困难，很多时候是靠向地方政府筹资开展金融生态环境建设、助农取款等创新型工作，更缺乏开展金融消费权益保护专项资金。
2.基层中央银行的人员不足且素质不高。据调查，基层中央银行的人数在10～30人之间，一人多岗，一人对上级行一个科室十分普遍。
大多数基层中央银行已多年未进新人，平均年龄均在42～50岁之间，银监分设后大部分业务骨干被选调到中心支行，现有人员多为原发行保卫转岗人员，只有不到三分之一的人员具有中级以上技术职称，既不完全具备金融消费者权益保护工作所必需的专业技能，也不完全具备这项工作所必需的法律知识。
（二）金融消费权益保护法律体系不健全
1.基层中央银行保护金融消费权益工作并没有充分的法律依据。虽然早在1993年，我国就颁布了《消费者权益保护法》，作为一项基本法律来指导我国消费者权益保护工作的进行。但这部法律所说的消费者主要是指各种看得见、摸得着的实物的消费者，商业银行等金融机构的存贷款客户、理财产品和保险的购买者等等是否也包括在内，这部法律却没有加以明确。并且因为出台较早，这部法律中有限的金融条款也已经过时，不再适应当前金融领域的实际情况。正因如此，当前基层中央银行主要是以《商业银行法》和《中国人民银行法》等金融法律法规为依据，来履行自己的金融消费权益保护职责，对其中的非诉案件加以调节和处理。但这些法律法规制度出发点和最终目的在于规范金融经营行为、维护金融市场秩序，对如何维护金融消费者权益尤其是索赔权鲜有直接涉及，或只做原则性的规定，可操作性不强。基层中央银行的调解往往只能是责令金融机构纠正和整改，还是停留在规范金融机构的经营行为层面，金融消费者权益没有得到应有保护。如金融消费者在处理纠纷过程中发生的车船费、误工费等间接损失就无从获得补偿，从而导致基层中央银行维权工作的社会满意度不是很高。相应地，金融机构方面则因其损害金融消费者权益后所付出的成本代价极低，也就无法从根本上遏制其侵权行为。
2.中央银行还没有保护金融消费权益方面的专门立法。《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》虽然明确规定了“中国人民银行及其分支机构的金融消费权益保护部门组织对金融金融机构进行消费权益保护工作方面的评估和监督检查”，但仅属中国人民银行内部的工作制度规定，国家并没有作为中央银行的法定职责进行立法，《办法》也未明确金融机构违反相关条款的法律责任，监督检查效力难免打折扣。
（三）基层中央银行健全的金融消费者权益保护工作体系还没有形成
1.没有完善的工作制度可供遵守。对基层中央银行来说，保护金融消费者权益这项工作是全新的，可供遵守的规章制度尚未形成，基层中央银行只能“摸着石头过河”，在实践中自行摸索前进。当前，大多数基层中央银行还没有制定与不同的维权工作岗位一一对应的岗位工作职责，工作操作流程、管理方法都很不规范，受理处理相关投诉的规范的法律文书也尚未形成，工作起来随意性非常大，对工作人员自然也就没有很强的约束，没有健全的档案资料，其保管也很不规范。
2.非常单一的投诉及调节处理机制。现阶段，为金融消费者建立起畅通的投诉渠道以及协商解决纠纷的工作机制的金融机构还为数不多。不仅如此，多层次（即政府、仲裁、监管、同业等多部门共同参与）的金融消费者投诉与争议处理机制的缺失也导致工作效率不高，社会满意度较低。
3.难以建立起来的协调机制。根据现行制度，中国人民银行和银监会、证监会、保监会在保护金融消费者权益方面的职责划分是非常明晰的，但大多数作为外行的金融消费者却难以准确地区分开来，根本就不知道应该向谁投诉。对此，牵头建立起必要的协调机制是中国人民银行的法定职责，与“三会”协调处理好金融消费权益保护工作。但现实却是我国县域“三会”的常设机构已经撤消，协调机制也就成了无稽之谈。这样，本应由“三会”行使的职责，基层中央银行往往陷入“不管有责、管无法理”的两难境地。
（四）金融消费权益保护工作外部环境不宽松
关键词：金融消费权益保护；农村；农民
中图分类号：D923.8 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）12-0039-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.12.08
当前金融消费权益保护工作逐步受到重视，且偏重于城市消费者经常使用的理财产品、信用卡、网络银行等金融服务，对农村金融消费者的权益保护却关注不多。近期，课题组对海南省农村地区金融消费者、金融机构和金融消费环境进行了调查，收集各县市有关经济金融数据，走访部分县市金融机构网点，向354名农民、84家农村地区金融机构、6家人民银行分支机构发放了444份问卷。调查发现海南省当前农村地区金融消费权益保护的现状和困境，农村金融消费权益保护亟待加强。
一、农村地区金融消费与保护基本情况
（一）金融消费活动简单集中
从问卷调查情况看，6%的农民未接受过任何金融服务，其他农民接受的金融服务集中于银行业务。94%的农民有过存取款经历，59%曾转账汇款，34%曾办理贷款，15%曾办理收付，保险及其他的比例是6%。在地域方面，91%的农民有过在县城进行金融消费的经历；日常金融消费活动的主要地点比例为县城54%、乡镇42%、镇以下4%。
（二）金融服务广度和深度逐步提高
2010年海南省首家农村合作银行、首家村镇银行、首家农村资金互助社相继成立；2011年首家农村商业银行成立，2010—2012年海南省共成立14家新型农村金融机构。农村金融组织体系得到发展，三农金融产品种类也日渐丰富（见表1）。
（三）金融消费权益保护工作刚刚起步
“一行三会”中，证监局和保监局在各县市没有分支机构，银监局只在个别市县设有办事处，人民银行在各县市均有分支机构，因此农村地区金融消费权益保护工作主要靠人民银行开展。2013年3月人民银行海口中心支行成立金融消费权益保护处，各县市支行在6月设立了金融消费权益保护岗。目前开展的工作主要有：一是建立争议处理机制，制定《中国人民银行海口中心支行金融消费权益保护暂行办法》，同时对外公布了投诉电话，受理金融消费者投诉；二是建立金融教育机制，定期开展“金融知识普及月”等宣传活动，以增强农村地区消费者金融知识；三是建立案例研究机制，收集金融侵权案例，识别农村金融侵权行为特点，指导金融消费权益保护工作。
（四）金融消费侵权行为时有发生
参与调查的农民中，87%的人曾经遭遇过金融消费侵权，对金融服务的满意度仅为36%。
二、农村地区金融消费侵权行为表现及分析
（一）从侵权行为上看，服务歧视较为突出。调查显示，农村地区常见金融消费侵权行为中，曾经遭遇过授信和服务歧视的农民比例最高达47%，部分农民甚至表示他们曾经因为衣着陈旧而被银行保安拒入（见表2）。
（二）从侵权领域上看，日常业务均有涉及
在存取款方面，13%的农民曾经在银行柜台窗口、取款机遭遇过夹带假币，15%的农民曾经被银行拒绝兑换残损人民币，21%的农民曾经被银行拒绝兑换收存零钞；在贷款办理方面，曾办理贷款的农民有47%的曾遭遇侵权；在服务收费方面，农民认为不合理或定价高的收费业务主要集中在异地存取款及转账手续费、换卡挂失费方面（见图1）。
（三）从侵权敏感度上看，服务收费最受关注
由于农民群体收入较低，他们对金融产品和服务的收费比较敏感。从这次调查情况看，农民对个人金融消费权益最为关注的三个方面分别是：金融产品与服务的收费情况、贷款定价与可获取情况、服务质量情况（见图2）。
三、农村地区金融消费权益保护面临的困境及原因
（一）消费者自我保护能力差
一是金融知识严重缺乏。调查显示，6%的农民对日常金融业务办理均不了解，72%的不懂贷款办理，55%的不懂银行卡使用。对于问卷调查提出的利率常识问题，只有8%的农民答对。金融知识的贫乏使农民相对于金融机构信息不对称的劣势更加明显，在金融消费活动中更易被侵权。二是侵权识别度低。多数农民不清楚自身作为消费者拥有的权利。调查显示，仅有0.6%的农民能够完全识别问卷列举的金融侵权行为。三是维权积极性不高。调查中只有20%的农民遇到金融消费纠纷时主动投诉。农民主动维权积极性不高虽然使农村地区暴露的金融纠纷少于城市，但留下了问题爆发的隐患，助长了基层金融机构的侵权行为。
（二）金融机构缺乏金融消费保护的动力
一是法律意识的淡薄。调查显示，44%的农村金融机构未设置法务部门或法务岗位。对内部法制教育不重视的结果是许多机构不了解金融消费中双方的权利义务，只有6%的机构能完全识别调查问卷列举的侵权行为。二是风险管理的忽视。随着金融服务和产品的复杂化，逐渐增多的金融争议或诉讼已经给金融机构运营带来了风险。然而，多数金融机构没有把金融消费保护纳入其风险管理框架。另外，国内外都开始重视金融消费权益保护监管，这种趋势理应是金融机构风险管理关注的内容。调查显示，仅有24%的金融机构能正确指出我国目前负责金融消费权益保护的机构。三是经营理念的偏差。商业银行的经营理念及与此配套的考核机制，是影响金融机构及人员行为的关键。调查显示，36%的农村金融机构没有把顾客投诉处理情况作为考核因素。即便纳入考核范围，权重也很小。在盈利至上的经营理念下，一些金融机构网点和人员为了出售更多的金融产品和金融服务不择手段，出现业务捆绑、虚假宣传的侵权行为。四是保护机制的脆弱。现代商业金融机构早已将客户关系管理作为公司治理的重要内容，比如设置统一的投诉电话，解决客户反映的各种问题。这种看似保护客户的机制对金融消费权益保护有局限性。首先，这种保护其实是保护自身，是根据客户的反馈被动地解决问题，金融机构不会主动寻找和纠正金融服务中可能侵害客户权益的行为。其次，这种机制越到基层贯彻落实程度越低。调查中，我们对某个边远县的每个金融机构抽取一个网点进行走访，发现在其营业场所均没有公示投诉电话。五是员工教育的不足。基层金融机构忽视对员工队伍的窗口服务教育，员工行为往往成为金融消费争议的导火索。调查中，认为金融消费争议起因在金融机构员工的农民占49%，高于金融机构的34%和法律法规的17%。
（三）金融消费环境整体欠佳
1.法制环境：法律法规不健全。一是基本立法缺失。目前我国尚无专门的金融消费者权益保护法律。《消费者权益保护法》在金融消费保护方面有很大的局限性[1]，对金融消费者概念、金融消费权利义务以及保护机构等方面都没有相应的规定。二是条文适用性不强。目前《中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等金融法律法规在消费者保护方面的条文分散、缺乏具体的操作性规范，而且都站在减少金融机构运营风险、保护金融机构的立法角度上，对保护金融消费者适用性不强。三是缺乏弱势群体保护规定。农民等弱势群体遭遇金融侵权的可能性和被造成的伤害比城市消费者更大，目前还没有专门的保护规定。
2.监管环境：保护体系尚未成型。一是宣传推广深度不够。调查显示，发生过金融消费纠纷的农民之所以没有投诉，53%的农民不知道向谁投诉；农民对金融消费权益保护机构的认知度也不高，只有2%知道由“一行三会”负责。二是投诉渠道覆盖度不高。银监会、证监会、保监会目前还没有在全国推行统一的投诉电话，在海南省的机构均以电话替代。人民银行今年已经在上海、西安等地推行“12363”金融消费权益保护热线电话，但还没有推广到海南省。三是监督检查难以全面开展。目前“一行三会”均没有出台金融消费权益保护专项监督细则，对金融机构的检查依据比较零散，无法有效从源头上遏制金融机构的侵权行为。四是缺乏顶层合作框架。基层金融消费权益保护工作不仅涉及“一行三会”，还涉及地方消保部门，由于没有自上而下的合作框架，且各机构均无监督从属关系，在合作方面很难协调。五是县级保护机构有待加强。调查显示，82%的农民希望将金融消费争议调解机构设到县一级，交通便利是最主要的原因（占38%），其次分别是语言沟通易（占26%）、文化风俗因素（占14%），解决问题效率高（占22%）。可以看到，在交通不便、语言风俗差异的农村地区，县级金融消费权益保护机构不可或缺。
3.发展环境：金融包容性较低。影响农村地区金融消费权益保护的因素还包括金融发展环境，这是因为城乡金融发展差异对农民不公平，同时较差的发展环境使金融服务成为稀缺资源，容易滋生更广泛的金融侵权行为。因此，我们对海南省各市县金融包容性进行了测量。设置金融可得性、金融可及性、金融深度三个维度的指标，参照Mandira Sarma（2008）的方法计算出各县市的金融包容性指数（IFI）（见表3）[2]。可以看到，除海口、三亚和五指山外，多数市县都处于较低的金融包容性水平①。
四、加强农村地区金融消费权益保护的对策建议
（一）完善金融消费保护的法律法规
推动金融消费者权益保护立法，确定金融消费争议的解决框架等内容，同时对《中国人民银行法》、《商业银行法》以及其它配套的金融法律法规进行修改，增加面向消费者保护相关保护条款。还要借鉴美国、加拿大等其他国家的做法，从减少歧视行为的角度，增加农民等弱势群体的保护条款，实行差别性保护。
（二）加强农村金融知识普及教育
在教育内容方面，本次调查中农民最迫切需要了解的金融知识是反假货币（占38%）、贷款办理（占24%）和金融法规（占24%）等知识。开展金融教育必须针对这些方面，包含与农民生产、生活密切相关的内容。在教育机构方面，农民需要的金融知识与金融机构的服务密切相关，应当鼓励引导金融机构主动开展农民金融服务宣传，与人民银行和其他机构共同开展金融教育。在教育方式方面，由于农民自学能力差，直接发送书籍不是有效做法。应该设立农民金融教育服务点，现场讲解金融知识，同时将有关资料送达村里，由学识较高的干部带头学习，成为金融教育宣传的帮手，做到以点带面。
（三）健全农村金融消费权益保护体系
一是建立自上而下的协调合作框架。在“一行三会”、消保委和其他政府部门之间建立金融消费者权益保护合作机制，厘清各部门的权责，逐步建立统一的金融消费者维权平台。二是完善覆盖全国的投诉渠道。这次调查中，农民希望采用的投诉渠道分别是电话（占50%）、面谈（占30%）、邮件（占16%）和其他（占4%）。电话是最受欢迎的投诉形式，应尽快争取在海南开通12363热线电话，同时开展渠道宣传，通过电视公益广告、媒体专题报道、金融机构营业网点公示、乡间流动宣传车等形式扩大“12363”热线和人民银行作为金融消费权益保护机构在农村地区的知名度。三是建立监督检查机制。制定金融消费权益保护行为准则或指引，从营业行为、服务收费、信息披露、隐私保护、投诉处理、产品报备等方面进行统一规范。定期开展检查，引导金融机构转变经营理念，促进金融消费权益保护成为金融机构风险管理框架的一部分，从根本上遏制金融机构的侵权行为。四是发挥人民银行县支行的基层优势。将人民银行县支行的金融消费权益保护工作情况纳入绩效考核范围，组织金融消费权益保护岗位人员培训。人民银行县支行要发挥直接接触农村地区金融消费者的优势，建立农村地区金融消费保护案例库，主动识别侵权风险点，建设农村金融教育点和维权联系点。
（四）大力提升农村普惠金融水平
一是继续完善农村金融组织体系。可以通过存款安排、税收优惠等政策吸引各种资本到农村设立金融机构，争取海南省每个市县至少有一家新型农村金融机构。二是着力加强金融基础设施建设。加快农村支付结算网络建设，在农村地区建设更多的网点、ATM机或其他助农取款设备，推动城乡金融服务均等化。三是大力推行小额信贷。地方政府要推动和支持小额信贷项目，为小额贷款户培训提供资源和市场信息；基层金融机构要合理定价小额信贷，提高信贷可得性；人民银行要广泛开展信用乡村建设，为小额信贷发展提供良好的信用环境。四是探索普惠金融考核机制。近年来，地方政府在农村金融改革方面表现出了强大的资源协调能力和整合效率，在农村普惠金融发展方面应能发挥更大作用，可以考虑将ATM密度、信贷获得情况等指标纳入对市县政府绩效考核的范围，激励地方政府提升当地农村普惠金融水平。
参考文献：
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1（5）.
一、“省直管县”财政体制改革对基层国库提出的挑战
(一)基层机构布局不适应。“省直管县、乡财县管”改革要求县级国库集中办理乡镇财政收支的缴拨业务。由于实行“乡财县管”的财政体制改革,乡镇国库自然就没有存在的必要了。而县(市)基层国库的任务更重,不仅要负责本级财政收支,而且要负责乡镇财政收支,此外,要对各级财政款项和预算收支进行会计账务核算,为财政提供准确的收支数据。基层国库要按照统一的支出范围,统一的财务制度,加强县乡两级支出管理,规范其支出行为,减少不必要的支出,保工资,保运转,促进地方经济发展,这一切又都说明县级国库需要从各方面加强。“乡财县管乡用”改革要求基层国库单设国库机构,以便更好地履行经理国库职能。随着财税改革的深化,以及推行“乡财县管乡用”改革和财政集中收付制度后,县级国库的业务量将大幅度增加。但目前很多基层央行自2003年实行“三定”后,已将国库与会计及发行部门合并成国库会计发行股(无发行库的支行,国库与会计部门合并为国库会计股),未单独设置国库机构,从而削弱了与地方财政部门的横向联系和职能的有效发挥,暂不能适应“省直管县、乡财县管乡用”改革的要求。客观上要求县级国库单设机构,配备一定数量的专职的国库人员。推行“乡财县管”,国库集中支付向乡镇延伸,大量的资金从国库单一账户中拨付,既有直接支付和授权支付,还有异地拨款,涉及单位多、预算支出科目多、会计要素多,大大增加了国库部门的业务量。目前,还有的乡镇国库未取消,而国、地税部门按经济区划设置征收分局,实行集中征管,与乡镇国库机构“一级财政、一级国库”的设置原则不同步,客观上加大了征收机关与乡镇国库间的对账难度,容易引起混库现象,滋生腐败和道德风险。
(二)现行资金结算方式难以适应财政体制改革需要。在现行资金结算方式下,省级财政部门下拨资金到县支库,必须经过三个环节,即:省分库-中心支库-县支库;而县支库上解省级以上预算收入同样也要经过三个环节才能到达省分库,资金周转慢。实行“省管县”体制,由省直接向县级财政拨款,一天内可以到达县财政账户,这样大大缩短了资金的在途和市级停留时间,并可基本杜绝市级财政截留县级财政资金的现象。在调查中,县级财政部门希望能够按新的体制特征,实现省与县的直接资金汇划,从而避免资金在市级不必要的滞留,加速资金的有效运转。
(三)软、硬环境的配套出现严重失衡。一是认识滞后,思想观念上的准备不足。央行会计核算四集中的实行使基层国库、会计工作状况发生了根本性变化,县级会计营业部门作为中支会计核算中心的业务网点,仅保留了票据录入等基本功能,其业务出现了很大萎缩,而基层国库作为独立的同城清算主体,自行参与辖内同城票据交换、自行办理资金收付等业务,从而一跃成为基层央行的主要业务部门,其对外服务更直接、开展工作更主动、资金清算更及时,一时间国库从业人员难以适应这种开放型、独立式的工作需要。二是基层国库人员队伍状况与需求差距较大。“省直管县、乡财县管乡用”要求县级国库既要保证国库会计核算质量,为地方政府提供优质服务,又要加速税款入库速度。县级国库要保证国库会计核算准确全面、业务处理安全快捷,减少税款在途时间,提高收入的入库速度。但是基层国库人员配备不足,国库业务人员只能忙于日常会计核算,很难抽出时间开展国库经收处业务检查、辅导和调研等工作,对个别经收处操作不规范,税款不能及时入库的现象,也只能是口头催促或批评,不能从根本上解决问题。国库核算程序相对复杂与国库业务的日益发展以及人员不足增加了基层国库工作压力,不能适应“省直管县、乡财县管”改革业务发展的需要。当前,基层国库特别是县级支库在服务内容上,只注重日常会计核算,局限于“帐平表对”,向财税部门提供静态“数字”和报表,忽视了整个国库业务流程所承载的服务功能的发挥。缺乏对规范税收入库、监管预算资金拨付、预算收入退库、国债管理等管理职能的发挥;缺乏对国库核算数据的再利用;调查统计分析不深入。同时,受传统业务的影响,目前国库干部的知识面一般仅限于预算收入的收纳、报解、退库、支拨等方面,对新的预算单位银行帐户管理及资金清算等业务相对陌生。此外业务量的增加和核算体系的独立必然导致国库业务分工的细化,对国库部门的队伍建设也提出了更高的要求。而基层国库现有配备人员整体状况:人员数量不足,结构老化,专业素养偏低,难以适应形势的发展。三是基层国库工作环境难以适应新体制运行的要求。新颁布的《国库会计管理规定》第十六条规定:国库会计需设置资金清算、明细核算、综合核算等16个国库会计岗位,同时第十八条对岗位分工提出了五条具体要求,规定各岗位可实行一人一岗、一人多岗或一岗多人,但其中六个岗位相互不能兼任,三个岗位不得参与会计帐务处理。因此在实际工作中即使按照“一人多岗,一岗多人”的要求设置岗位,基层支库也至少需要7-8人,而无论单设国库与否,以目前有限的国库人员都难以达到制度对人员的配备要求。同时,县级国库的在增加人员的情况下,电子设备也严重不足。
(四)国库监管工作难度加大。“省直管县、乡财县管”改革要求县级国库有效地发挥服务与监督作用。目前,国库集中收付制度改革后,国库对预算拨款的监督对象由各级财政机关转变为对银行的规范性监督,不利于人民银行国库部门对财政库款的监督和防范国库资金的风险。“省直管县、乡财县管乡用”推行后乡镇财政资金的拨付监督流于形式。部分专款拨付、非预算单位的资金拨付难以取得文件依据。一是监督工作格局改变增加了监督难度。由于“省直管县、乡财县管”后各乡镇均需在县级财政开立财政专户分帐核算,乡镇支出均需县财政直接拨付,势必造成县级国库柜面监督和现场监管的任务更重、情况更复杂。尤其是实行国库集中收付制度以后,国库资金风险将有较大提升,而国库对资金的走向则更难于掌控。以县级国库现有的人力资源,很难主动积极的完成监管任务,可能造成监而难管、监而未管局面。二是监管职能存在诸多不衔接的问题。由于人民银行国库部门对预算编制情况不了解,对编制后的预算方案亦知之不多,难以对预算的执行实施有效控制,只扮演着“执行”的角色,失去了管理职能。比如出现财政预算支出无计划或财政部门提供的计划较迟的现象,使国库部门在办理拨款时无据可依;财政拥有对国库资金的支配权,国库只能凭财政的指令办理库款支拨,难以掌握各预算单位具体年度计划和拨款的真实用途;行政干预严重,存在着“通过拨款帮助企业缴库”、向非预算单位拨款、“预算内外随意转款”等问题。虽然国库部门对预算资金的收支有监督职责,但实际上只能是监而难管,监而未管,影响了预算资金的有效分配和使用。三是法律法规的不完善。现行的《国库条例》及《实施细则》还是80年代制定的,20多年了一直没有修改过,已明显不适应新时期国库业务发展的需要;《人民银行法》有关经理国库的规定也都是原则性的、粗线条的,操作性不强。目前,法律上没有明确国库的监管职能。虽然1985年3月实施的《国家金库条例》赋予了国库有一定监督权,但《预算法》和《中国人民银行法》都没有赋予国库监管的职能,因此,国库监管仍处于从属地位。而《国家金库条例》及其《实施细则》,仅笼统规定了国库对预算收入入库、库款支拨、退库等有监督权,但对于入库过程中发生的虚增收入、延压库款、资金流失、混库、退库及库款支拨中存在的违规情况,未有明确的处罚规定及制裁措施。财政体制改革后,工作中各种新情况和新问题将不断产生,国库工作明显缺乏在新环境中实施有效监督管理的法律支持与保障。
二、基层国库适应“省直管县”财政体制改革的对策和建议
(一)健全县级国库机构,提高国库人员综合素质。一是健全县级国库机构,完善国库管理体系。随着县域经济改革步伐的加快,财政收支规模的不断扩大,财政管理体制改革的进一步深入,国库直接参与现代化支付系统,拥有独立的支付清算体系,在现有的国库会计人员不足、合署办公的情况下,县级人民银行健全国库机构势在必行。只有健全县级国库机构,完善国库相关内控管理制度,配备与业务发展相适应的人员,才能更好地开展国库工作,更好地履行国家赋予的经理国库职能。二是加强业务培训,提高国库人员综合素质。“省直管县”改革后,县级国库的业务量将大幅增加,现有的国库业务人员和知识结构已不能满足国库业务发展需要,同时随着国库会计核算体系的不断完善,新业务、新技能逐步进入国库领域,要求对国库人员不断进行业务培训,更新知识,提高综合素质,以便适应改革发展的需要。因此,增加人员,提高素质,已迫在眉睫。
(二)强化国库监督管理职能,提高服务与监督水平。一是加强对用途为“乡镇往来”的拨款审核工作。根据乡镇年度预算,严格审核预算拨款的合规性,充分发挥国库监督职能,确保改革后乡镇社会保障支出、办公经费等运转支出、专项支出能序时安排。二是做好乡镇预算收入集中管理的调研工作,分析其利弊及可操作性,为地方政府和财政部门决策提供依据。制定乡镇预算收入集中管理操作规程,并严格按照操作规程办理各项业务,保证乡镇预算收入及时、准确地收纳、报解入库。三是加强与财税部门的协作与沟通,及时反馈预算收支信息,联合召开财、税、库联席会议,互通金融、财税信息,研究和解决预算收支执行中出现的新情况、新问题。同时还要加强监管信息沟通。建立财、税、库、行及与人大、审计等部门的联系协调机制,凡涉及政府、财政、税务、国库等部门的政策、法规做到信息共享,对各自监督检查中发现的问题及时沟通、反映,切实发挥国库在财政资金运行风险上的“预警”作用。
(三)加强国库会计电算化水平,全面实现财、税、库、行联网。实行“省直管县、乡财县管乡用”后,人民银行国库部门与财税部门之间的联系更加密切,主要表现在数据资源共享等方面。目前虽已实行财税库横向联网,但还处于初级的阶段,只是简单的将每日的数据导入,没有真正做到数据共享,无纸化操作的阶段。要进一步加快财税库行横向联网和推广同城票据交换电子清算系统,实行网络电子签证制度,建立信息资源共享机制,提高工作效率,减轻工作强度,防范国库资金风险。
关键词：消费信用 消费信用制度 构建
在进入WTO以后，随着我国金融市场的逐渐开放，政府应该大力扶持消费信用的发展，加快个人信用制度的建立；商业银行积极研发新的消费信用工具，推动电子化建设；并在全社会倡导居民信用消费，以迎接国际竞争。
一、我国消费信用发展现状
消费信用，是指企业、银行和其他金融机构以货币资金或商品形态向消费者个人提供的用于生活消费目的信用，是指金融或商业等机构向有一定支付能力的消费者调剂资金余缺的信贷行为和信用关系。目前，我国消费信用的发展呈现出以下几个特征：
(一)消费信贷总体规模偏低。目前，在美国、欧盟等发达国家和地区，消费信贷在整个信贷额度中所占比重越来越高，近年来一般为20％～40％，有的高达60％。而我国，到2004年末全部金融机构人民币消费贷款余额2万亿元，占银行贷款比例的11.3％。
(二)消费信贷增速显著下降。截至2004年底，中国个人消费贷款规模已经从1997年的172亿增长到2004年的20063亿。但是消费信贷增速的变化从2000年以来是逐年递减的，发展后劲明显不足。
(三)消费信用呈现出多元化特征，消费信贷结构不平衡。近年来各商业银行将个人消费信贷视为拓展信贷营销业务、优化信贷资产结构的主要手段。相继推出个人住房抵押贷款、个人汽车贷款、助学贷款、国库券质押等多种方式：开办消费信贷业务的机构己由国有独资商业银行发展到有条件开办消费信贷业务的所有商业银行。但是，从2000年到2004年个人住房贷款在消费信贷总额中所占比重分别为79.74％，80.09％，77.40％，74.87％和79.02％。可见，这几年间个人住房贷款一直保持若其稳固的优势地位。而其他品种的消费信贷所占比例要小得多。
二、制约我国消费信用发展的因素
虽然现在我国消费信用的规模和普及面尚不成气候，但可预测其发展前景看好。现阶段制约我国消费信用发展的原因主要有：
《)历史原因。我国消费信用是在改革开放初期80年代才开始恢复，在此以前政府提倡“高积累、低消费”，人民也习惯了量人为出，存钱过日子。
(二)法律法规不健全。缺乏有效的法律惩治制度，不守诚信而对市场秩序的破坏，是对国家法律规范的背离。正如有的学者指出的：普遍的缺少诚信，实质上是调整社会交往关系法律规则的无效或者未被遵守。消费信用业务开展得比较好的西方国家，如美国在信用管理上的法律法规已有16部，法国1978年颁布了《消费信贷法案》。目前，我国关于信贷方面的法律、法规只有《担保法》、《票据法》和《贷款通则》等，这些都是针对生产性贷款而设立的，针对消费性贷款的法律还处于空白状态。面对法律法规的严重滞后，阻碍了我国消费信用发展的现实。迫切需要国家有关部门尽快立法来引导消费信用市场的健康成长。
(三)消费信用制度本身的原因
1、消费信用品种缺乏。尽管近年来消费信贷发展很快，但也只限于住房按揭以及抵押贷款，汽车消费贷款以及助学贷款仅占极少一部分。而个人资金周转贷款、个人债务重组贷款等则基本没有。
2、消费信用提供者缺乏。在国内，基本上只有商业银行一家提供消费信贷业务，由于利率变动频繁，再加上国内银行缺乏西方商业银行通过资产证券化、衍生金融工具交易等方法规避风险的条件，以目前银行的负债状况将很难支撑消费信贷的长期发展。另外，开展消费信用还需要房管、车管、工商、保险、公安等有关部门的配合，目前这些部门在短缺经济条件下制定的各种限制消费的制度有一些仍在起作用，以及过多的环节、较低的服务意识和效率，影响了客户办理个人消费贷款的积极性，一定程度上制约了消费信用业务的开展。
3、缺乏全面有效的个人信用制度。使得银行缺乏风险控制的基础，这已成为消费信用发展的瓶颈。我国个人消费信用制度不健全，直接导致银行对借款人的还款能力无法准确判断，不仅增加了贷款风险判断和防范难度，也增加了登记、公证等各项费用，加大了消费信用的成本。另外，还缺乏与个人消费信用相配套的商业保险制度、贷款担保制度等。
(四)社会保障制度的原因。伴随经济结构调整而来的企业职工下岗、分流，社会提供的就业岗位增幅减少：农业全面进入市场后，单个农户抗自然灾害、抗市场风险的能力很弱，因此居民对收入的安全预期是下降的。而随着住房制度、医疗保险制度、养老保险制度和教育体制改革的逐步深入，居民对支出的预期又是增加的。我国尚无统一的养老、疾病、失业等社会保障法律制度，已颁布的一些规定因其立法层次低而不具权威性，这极大地阻碍了消费信贷的推进。
三、消费信用制度之构建
我国消费信用立法工作很难在短期内完成，因此，一方面对于急需的法律法规，应尽早出台。如《消费信用法》；另一方面充分借鉴发达国家在消费信用管理方面的法律法规，政府应当出台相应的行政法规，以完善消费信用法律制度。
(一)加快制定《消费信用法》。制定《消费信用法》是建立消费信用法律法规体系工作的重中之重。首先，从内容看，该法应包括立法的原则、调整对象及范围，消费信用的广告、费用、利率，合同的订立、履行、违约及责任处理等。
其次，从立法例看，我国制定消费信用立法应采取大多数国家选择的模式――综合性立法形式。它可以降低立法成本，防止多龙治水引起的冲突，提高执法效率。所以，我国应借鉴国外的立法经验，在总结建国以来特别是改革开放以来已的各种银行信贷管理条例和规定的基础上，研究制定统一的消费信用法。最后，该法规制的重点是消费信用合同，消费信用合同往往表现为定式合同，这些合同的一个突出特点就是其中存在大量的不利于消费者的不公平条款。合同从成立过程到成立内容几乎丧失了双方合意这一根基。如果这时仍然坚持民事合同中的“自由”、“平等”势必逻辑地演绎出不平等的结果。所以，要限制信用交易中授信方的“自由”，剔除格式条款中不公平的成分，平衡各方利益。这不是取消合同自由。而是在平抑双方缔约能力失衡的基础上张扬合同的自由，从而在实质层面上践行法律的正义。
(二)出台和完善与消贽信用相关的法律法规。
1、建立和完善个人信用法律制度。中国人民银行从2001年开始，建立个人信用资料登记系统，银行存款实名制已于2000年4月开始执行。依据这些基本制度并配以法律和社会道德规范对行为人的约束，使诚信精神在全社会逐步形成，同时也为消费信用的开发创造了良好的制度环境。
2、建立与消费信用相配套的商业保险制度和担保保证制度。一方面，我国应该针对消费信贷中所涉及的险种，制定相应的保险制度。另一方面，我国要建立有效的个人消费信贷机制，在完善目前已经普遍采用的个人提供担保的基础上，还应该成立以居民社区为单位的具有合作性质的担保机构：政府部门要成立专业的政策性担保机构。
3、确立个人隐私杈的法律地位，建立和完善征信法律制度。我国法律尚未明确规定隐私权概念，现在有关信用消费者隐私权保护的法律制度存在很大缺陷。因此，首先应当确立隐私权作为独立人格权的法律地位。明确规定自然人享有隐私权，未经合法授权，任何单位和个人不得侵害与社会公共利益无关的他人隐私。其次，应当制定信用消赞者隐私权保护方面的其体法律法规。进一步完善民法中人身杈的有关规定，同时加强征信立法，使征信活动有法可依，以保证市场的自由、公平竞争。
4、建立起有效的制约和惩罚失信行为的法律。一方面必须完善现行诉讼法中有关执行制度的规定，提高对失信者强制执行的效率和力度。另一方面，要在《合同法》、《银行法》等法律中明确限制失信者、破产者在某些经济活动中的权利能力，完善失信惩罚法律制度。
一、商业银行内部控制的基本架构
商业银行内部控制就是对商业银行内部的经营管理活动及其进行衡量和校正，以保证银行目标以及为此而拟定的计划得以实现的过程。根据我国经济和金融体制改革的总体要求，国有商业银行内部控制的基本架构可由纵向控制、横向制约、相向反馈三部分组成。
1、纵向控制。内部控制是相对于一个独立的法人单位而言的，国有商业银行的内部控制必须立足于国有商业银行的特点。国有商业银行实行总、分行制，属于统一法人单位。因此，内部控制建立的基础不是两权分离，而是起源于实行总、分行制条件下的分层次多级管理的需要。所以，国有商业银行的内部控制应该满足内部管理的需要，逐级对下实施监控，控制机构及内容从纵向上分层次设置：（1）最高权力层控制决策层。股东大会是商业银行的最高权力机关，有关商业银行重大的决策、措施、行动纲领等都由其做出，并直接控制决策层。（2）决策层控制管理层。总行设立直接向行长负责，集行政检查监督，业务稽核审计和内部管理控制于一身的内控机构，对全行经营管理活动和经营风险进行控制，并直接控制管理层。管理层包括一级分行和准一级分行行长。（3）管理层控制执行层。各一级分行和准一级分行行长直接向下层分支机构设立内控机构，由上级行和同级分行双重领导，一级行和准一级行的监管内控部门在上级行的直接领导下，主要对总行法人负责，对所在行经营管理活动及其资产质量、资产负债比例、经营效益进行监督，对经营风险进行全面控制。（4）执行层控制操作者。县支行以下不设立专职的内控部门，但由二级分行指派专职监督管理员，参与其经营决策，行使对县支行及其以下机构的日常经营管理活动的监督管理权。另外，各职能部门应该自上而下纵向设置内控机制，对本职能部门所处理的业务进行控制。
2、横向制约。这是商业银行内部控制基本架构的第二个方面，它要求商业银行各部门各岗位人员都要处于制约机制的约束之中。具体而言，主要包括以下几个约束机制：（1）民主决策制约机制。即本行的有关重大决策都要经过有关部门的充分论证，不搞个人拍板，更不搞“一言堂”。（2）业务经营制约机制。遵循资产负债的内在联系，加强资产负债的比例管理。要尽快按照《贷款通则》的要求，建立起风险防范、风险监测、风险转化、风险责任约束机制。其实，商业银行按制度的要求，其财务管理、帐务核算，款项收付等必须做到帐帐、帐卡、帐据、帐实、帐表、帐款六相符，这六相符使得各岗位之间真正做到相互制约和监督，对于新型业务应根据目前的经营状况和发展趋势，按照《人民银行法》、《商业银行法》和《贷款通则》等法规的要求，进一步完善其规章制度。（3）成本核算和财务收支约束机制。商业银行应按照“三性”原则的要求，也要讲究效益，改变目前各部门围绕自身目标的运转现状，一切为了效益，按市场经济的要求，建立商业银行财务管理机制，对成本核算、财务收支都要与业务活动及行长的业绩直接挂钩，注重成本控制，按照目标成本或开支标准，对影响成本的各个环节加以控制，建立成本费用约束机制。（4）利润分配约束机制。保证利润合理分配，使有自我发展的能力，将利润与行长业绩挂钩，打破行与行之间分配上的“大锅饭”体制。（5）人事管理与劳工用工机制。内控要以人为本，充分发挥人的潜能，做到人尽其才，能者上，庸者下，任人唯贤。（6）稽核监督机制。内部稽核是内控的重要组成部分。从内控层次上看，第一层次是各部门、岗位人员按业务规章、操作规程、法律法规的要求自律；第二层次是管理部门对其它各部门按岗位责任制和目标责任制进行考核管理；第三层次是稽核部门对业务经营财务会计活动进行再监督，实行对县行一级的稽核派驻制，发挥稽核的事前、事中的预警作用。
3、相向反馈。商业银行内部控制制度系统的建立，还必须包括一系列的对内控执行情况的反馈系统。（1）预警预报系统。这个系统既能全面显示金融风险大小、预测预警信号，又能及时了解经营管理状况以及各项指标考核的完成情况，既有全局的、又有局部性的。建立预警预报系统的目的是为了预知可能出现的错误；及时发现经营过程中的问题，防患于未然，减少失误和损失。因此，商业银行应围绕经营行为、业务管理、风险防范、资财安全，建立定期业务、信贷资产质量评估、运用风险评估制度；建立定期实物盘点、各种帐证、帐表的核对制度以及业务活动的事前、事中和事后监督制度；健全完善内部控制系统的评审和反馈，以及带有苗头性、倾向性的问题的预测、预报，把业务风险降到最低。（2）信息反馈系统。信息资料是对业务的全面记载，是商业银行经营活动的重要凭证。为此，商业银行必须保证信息畅通及时，以便于决策和纠偏。如果没有信息及其变换过程，就不存在反馈。如果没有信息反馈作用，也就不存在控制的机能。控制的全过程离不开信息及其变换反馈过程，内部控制系统要通过信息系统的处理才能达到目的。所以说控制的基础是信息，而信息需要通过反馈系统来取得，反馈是实现有效控制的必要条件。（3）内控评价系统。商业银行需要了解内控的效果，监管当局需要掌握金融机构内控的状况，这都涉及内控的评价。没有内控评价，就不知道内控的效果如何，也就不可能为以后的内控工作的优化创造条件。商业银行内控评价包括评价的内容、评价的和评价的步骤。①评价的内容。一是健全性评价。指评价商业银行现行的规章制度等是否涵盖了各业务环节，每项规章制度是否在深度上到位。二是符合性评价。指评价商业银行现行的规章制度是否被认真执行，现实的规章制度是否不切实际而无法执行。三是功能性评价。指评价商业银行的内控制度，内控体系，内控办法是否能发挥应有的作用并取得满意的效果。②评价方法。主要包括调查问卷法、流程图法，关键控制点计分评价法、询问检查法等。③评价的步骤。分为两步，第一步，健全性测试。测试的内容有：一是控制环境。任何控制的实施都是在特定的环境背景下实现的，控制环境的好坏直接关系到控制点的运转。因此，要检查了解是否有合理有效的组织机构，是否按职责分离的原则设立，部门间、人员间是否互相制约、互相牵制；人员素质和业务能力是否适合。二是控制制度，检查各项制度是否健全。三是控制程序。检查各项业务的处理程序和手续。第二步，有效性措施。测试关键控制点，在经营活动中是否真实，内控制度是否贯彻执行，执行程序如何，是否发挥其功能，是否采取控制措施，控制目标是否达到。（4）标准调整系统。内部控制是相对于外部监管而言的。整个过程主要由组织内部实施，这包括制定标准、根据标准衡量工作成效和采取措施纠正偏差三个要素。简单的控制可能只涉及到指出并纠正某一具体问题，而充分的内部控制则可能包括重新修订目标、制订新目标、调整标准和机构，以便及时在领导方法上做出更大的改变。传统的业务内部控制标准是过去沿用下来的，需要进行调整和补充。对于新兴业务应根据业务开展可能发生的问题，调整、设计新的内控标准，从而建立起符合商业银行各项业务开展的内控制度。 二、商业银行内部控制的基础——制度建设
商业银行内部控制制度的建立是有效防止商业银行发生风险的关键，同时也是商业银行内部控制的基础。一方面，人民银行要根据《人民银行法》和《商业银行法》对商业银行进行有效的监管；另一方面，商业银行要有一套行之有效的内部控制制度，加强自律，切实防范业务运作中可能产生的种种风险。商业银行建立内控制度，应注重以下四个方面：一是任何工作和业务制度的建立，都要从该项工作和业务的控制目的出发，针对其中的主要环节，做出相应的规定。二是建立内部控制制度，要注重程序牵制。按照内部控制的原则，任何业务的处理，都应有授权、批准、执行、记录、检查等程序，并且，这些程序不能由一个人或一个部门去完成，特别是不相容的职务一定要分离。三是内部控制制度一定要做到权责明确。即不仅要规定各职能部门和岗位人员处理业务的权限，更要明确规定其应承担的责任，并且各职能部门和岗位人员的权责要相适应。四是内部控制一定要做到奖惩分明。要对任何不执行制度，不履行职责的行为，制定相应的追究、查处责任的措施和惩罚办法。商业银行内部控制制度主要包含以下几个方面：
1、决策制度。商业银行应建立科学有效的决策管理组织，要改革商业银行决策和内部管理制度，健全治理机构，完善股东大会、董事会、监事会和经营管理组织，明确各自的职责和权限；还应建立如资产负债管理委员会、信贷审查委员会等各种经营决策协调部门，以及咨询、顾问机构；建立有效的议事规划，确保业务决策的科学性、民主性、准确性。科学的决策制度是保证商业银行的经营方向、经营措施、经营目标得以全面贯彻落实的最根本的保障。商业银行要建立严格的、明确的决策程序和办事程序。所有重要业务、重大事项、重要决策都必须严格按规定程序进行，并应保留可核实的记录，防止个人的独断专行，超越违法程序都应受到处罚。在各级商业银行的经营过程中，都要实行民主管理，充分体现职工的主人翁意识，在提高决策的科学性上发挥重要的作用。特别是对贷款发放的可行性，要按合法性、政策性、安全性、风险性、效益性等进行认真的评估，严格把关，坚持集体讨论，集体审批，确保资金安全。
2、授权授信制度。随着金融业经营规模的不断扩大，经营环节日趋增多，业务活动日益纷繁复杂，因此，上级行必须将权、责进行合理划分，对下级授权、分权，明确各级人员处理某项业务的权力，同时权责挂钩，权责对等。从我国实际出发，借鉴国外经验设计一套行之有效的贷款授权审批制。如总行根据各分行的资产负债情况，授权分行信贷委员会的最高审批限额，分行根据最高审批限额再转授权。建立科学的业务授权控制系统应包括建立授权，确定合理的授权层次和权限，授权规定必须合法合规及采用先进技术进行授权四个方面内容。另外，要通过对信用与经营者素质、企业的实力、经营效益、潜力以及企业能否还贷等方面进行定量、定性，确定企业信用等级，根据不同的等级给予不同的授信。通过合理的授权授信，防止系统失控、保证资金安全。
3、岗位责任制度。商业银行经营目标的实现是由内部各个岗位的共同配合、共同努力完成的，所以建立岗位责任制度尤为重要。首先，需要制定出切合实际的业务操作规程，对那些容易出现和错误的地方一一列举出来，整理成文成册，发放到员工手中，便于遵照执行；其次，主管部门通过制定完善岗位责任制度，明确各岗位职责，赋予各岗位相应的职权，建立相互配合、相互监督、相互制约的工作关系；再次，对重要岗位人员要定期轮换，以保证继任者对上一任的工作进行考察，发现缺陷和不足；最后，岗位责任制度要求各项业务活动的核准、记录、经办应当尽可能做到相互独立。商业银行内部严格分离的岗位有：现金有价证券、空白重要凭证、印签、密押、贷款核保、、财务、资金交易、机等。
4、业务操作制度。商业银行应建立以操作规程为基础，岗位独立、人员分工、职责分明的业务操作制度。业务操作规程是程序控制的问题，它是商业银行控制业务风险的基础环节，一是严格岗位分工，切实根据业务运作的实际需要，因事设岗、因岗设人。二是按照每一项业务至少必须有两个岗位或两个以上人员参与记录、核算和管理的要求，明确各岗位或员务操作中的责权划分，按各自的工作性质权限承担相应的工作责任。三是加强业务操作的事后检查，每项业务要求由一名业务主管或专门岗位对该项业务处理的流程进行综合把关和全过程检查，确保各岗位按职责要求正确处理同一业务，发现问题及时纠正。会计部门是商业银行内部的第一监控部门，会计内部控制制度总括起来讲，是由有关法规、会计、结算、联行、财务制度、核算办法、操作程序、会计计算机程序、工作计划、管理办法、岗位责任制等组成。控制的内容有决策控制、操作控制、监督检查控制、授权控制、质量控制、财务控制、成本控制、标准控制、重要岗位业务环节控制、人员控制等等。按控制环节，商业银行会计控制包括事前控制、现场控制和反馈控制。商业银行信贷内控机制，一要解决制度有无的问题，解决制度设计原则和问题；二要解决执行的问题，健全的制度要付诸实施；三要解决检查监督问题。信贷业务操作制度的建立应着眼于以下几个方面：建立健全审贷分离决策制度；建立符合《贷款通则》和《商业银行法》的贷款操作细则；建立健全贷款监控制度；建立健全贷款风险权责对应制度；建立健全贷款业务目标控制制度；建立健全内部贷款稽核审计制度。
5、内部稽查制度。商业银行内部控制运行的状况如何、运行质量怎样，需要进行稽核和不断修正，内部稽查是内部控制的最后一道防线，是控制的关键。为了提高内部监管效率，首先，应建立独立的、具有监督权威的内部稽核部门。在商业银行一级法人和行长负责制下，稽核的人事权上收总行，实行行长领导下的总稽核负责制。其次，建立合理有序的内部稽核检查制度。一是上级行稽核部门对下级行稽核部门的业务检查，其目的侧重于工作辅导、评比督促和整体推进。二是上级行稽核部门对下级行业务部门的定期与不定期的常规或专项检查，侧重于检查业务的合规性、风险性和慎审度。三是派驻分支行稽核人员对业务部门的日常检查。再次，设置科学的量化监控指标体系，形象反映监控对象的主要内容，作为警戒线对监控对象的状况做出快捷的判断，并采取必要的措施。
6、资料保全制度。信息资料是对业务过程的全面记载，是商业银行经营活动的重要凭证，对业务检查和稽核至关重要。对这些资料建立保全制度，甚至对某些重要合同、文件等制作副本进行保管，是业务顺利进行的必要保证。因此，商业银行应真实、全面、及时地记载每一笔业务，正确进行会计核算和业务核算，对原始凭证、明细帐、总帐应归档保存，对存贷客户的一切详细资料应分类保管，对空白重要凭证应严格管理，定期核对，确保原始记录、合同契约、各种数据资料信息的真实完整，特别是电脑软件资料，建立计算机、系统开发、信息处理的使用管理制度，确保各项资产、支付清算系统、电脑微机的安全有序运行，确保商业银行内部控制资料保全制度的建立。
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