时间：2022-04-18 00:46:02
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇社区行政管理论文，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
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引言：行政管理对社会和生活发展有着深刻的意义，需要跟随社会背景的变化进行及时的调整。知识经济时代的到来，给行政管理提供了新的思路。在知识经济时代中，人们追求创新，利用知识创造财富，从而体现各自的价值。知识经济给行政管理带来的众多创新的因素，为行政管理的进一步发展提供了良好的基础。
―、知识经济的特点
知识经济指的是依靠知识和信息的力量发展经济的模式。在这种模式，新型技术和方法成为社会和经济发展的重要因素，为整个社会的深入改革的发展带来的新契机。知识经济突出特点可以分为三点：
(一)全民素质得到提高。在现代社会中，人们认识到法律和管理部门的重要性，参政意识也得到了很大的增强。现代人将更多的注意力和谈论内容集中到国家的发展中，为国家的发展贡献个人的力量。全民素质的提高给行政管理的具体步骤和效果提出了较高的要求，起到了监督行政能力的作用。
(二)信息社会化、公开化。随着知识经济时代的不断发展，信息可以在短时间内得到共享，成为整个社会的公共信息。信息资源已经成为现代社会经济发展不可缺少的组成部分，给人们的生活和工作带来便捷，进而可以享受现展的文明成果。
(三)创新产品和创新思想活跃。在知识经济时代K，创新产品和创新思维是最大的特色。人们对社会需求十分敏感，进而创造出与社会需求相一致的产品，促进社会的经济发展。行政管理部门需要认识到社会的发展动态，及时更新管理理念和方式，细化管理能力，简化管理步骤，使得管理保持在与经济社会发展相适应的程度。
二、知识经济给现代行政管理的积极影响
知识经济时代为整个社会发展进步带来了各种要素，是社会破旧立新的关键。行政管理需要利用好知识经济带来的技术、思想和人才等多种资源，根据具体的发展情况进行改革，不断适应新形势，解决时代新矛盾。
(一）完善行政管理理念。随着经济的发展，各种新思想和经济形式涌入人们的视野，改变了人们对行政管理的认识，对行政管理提出了更高的要求。行政管理部门需要完善自身的服务理念和管理制度，提高管理人员的服务能力，实现行政管理工作的高效化。行政管理理念是管理工作进步的内在因素，是突破制度缺陷的关键内容。我国经历了多个经济发展阶段，经济环境和社会发展发生了巨大的改变，行政管理理念需要与经济发展处于相匹配的状态，促进经济进步，完善行政服务。知识经济时代带来的技术、人才和资源，正在加速行政管理的发展，对现代行政管理的发展方向有着良好的指导作用。
(二）细化行政管理职能。知识经济时代的发展给现代行政管理的职能建设精细化提供了良好的基础，为行政管理部门处理事务简单化发挥了重要作用。社会的发展和创新思维的运用，使得社会经济出现更细分支，要求管理方向精细化，不断调整行政管理部门的服务和公共管理。行政管理部门的精细化涉及到管理运行程序精细化、部门服务内容精细化以及工作人员精简化。行政部门在认清工作任务的基础上，简化内容运作程序，满足社会需求，并不断提供工作效率。
(三)行政管理部门管理方式自动化。在大数据时代，行政管理部门几乎摆脱了纸质化办公传统低效方式，采用计算机和互联M等多种新技术辅助办公，大大缩短了事务处理时间，提高了工作正确率，使得行政管理水平处于世界前列。这种半自动化的处理方式与知识经济有着莫大的关系。与此同时，行政管理部门的工作者也必须接受知识经济的教育，熟练掌握多种技能，以便应对工作中的问题。知识经济为行政管理部门运转提供了硬件和软件设备，让管理部门有了承担处理新时期问题的能力。
(四)行政管理部门发展有方向。知识经济时代带来了各个国家先进的管理方式和管理理念，为行政管理部门的发展提供了方向。在开放的环境中，行政管理需要改变自身的传统看法，增强自身处理问题的能力和效率，打造服务型政府，为公众提供便捷、高效的服务。行政管理部门需要突破传统思维，建立完善的制度体系，不断强化服务职能，以便灵活的处理新型问题，实现行政管理的高效化。
三、基于知识经济之下提高行政管理效率和质量措施
行政管理的发展离不开知识经济带来的时代元素，离不开技术、人才和创新等诸多要素。行政管理的效率和质量需要根据社会发展的具体需求进行提高，否则无法满足现代社会的服务需求。
(一)行政管理引进先进技术和模式。行政管理不直接影响经济活动，但是对具体经济活动的开展有着十分明显的影响。陈旧的管理理念和方式将会阻碍经济的发展，增加内耗，加大经济活动的内在成本。从知识经济的角度看，行政管理也需要进行不断的改革，打破人们的固有思维，依靠管理模式和管理方法的优越性，全面提高行政管理的服务效率和服务能力。行政管理的改变需要领导的重视和基层实践，理论和实践相结合，才可以获得良好的收效。比如：资金预算和资金运转这两个阶段可以采用先进技术进行准确性的评估，减少资金不恰当利用带来的二次成本，实现资金利用最大化。行政管理的改革需要从硬件和软件两方面入手，充分有效地利用好内部资源。
(二)行政管理人员不断优化,增强创新意识。行政管理效果与管理人员有着直接的关系。管理人员的服务态度和意识会给整个管理带来明显的影响。行政管理人员需要增强自身的创新意识，完善管理职能，使行政管理跟进现展。人才是创新活动关键的因素，有着巨大的潜力，对整个管理体制的革新和运行影响最为明显。比如:行政部门进行技术和体制的改革后，管理人员需要根据现实需求进行调整，进而使新技术和模式适应实际需求，适应经济发展需要。在知识经济时代中，管理员工的创新意识和创新精神是其工作的基本素质，是完成基本工作的必备品质。行政管理层需要开发个人智慧，注重团队合作，灵活处理现实问题。只有这样，行政管理才可以从根本上得到完善和发展。
(三)缺少配套的机制建设和保障建设,缺少长远和综合的规划。工行个人信贷体系建设不完善，专业条线不清晰，专业部室责权不明确。由于拥有了庞大的客户基础工行更多的关注数量型的指标进度，造成了部门间分别考虑自身的业务拓展和产品开发满足于现状，没有长远统一的规划。
四、完善工商银行银行个人信贷风险管理的对策建议
(一)优化数据挖掘与应用。加强大数据先进理念的应用，结合工商银行信贷风险管理实际与信贷信息化应用管理现状，首先是要增强信贷风险决策的数据依托理念。在信贷介入、扩张、控制、压缩、退出时机把握上，提高信贷风险管理决策的量化依据比重。其次要加强数据之间相关关系应用，提高信贷风险预判的科学性与准确性。
(二)搭桥互联网企业，建立大数据为依托的信贷产品风险管理平台。模仿和跟进在大数据应用有领先经验的互联网金融企业，加强与互联网社区、电子商务等企业合作，例如阿里巴巴等[2]。打造和形成以工行具有主导经营管理权的O2O、B2C、B2B等互联网金融平台。在平台建成后，可依托平台不断丰富的信贷产品’积累网络用户的信贷交易信息、行为及信用数据信息，从中总结和摸索适用于信贷风险管理的数据模型或方法，为深入推广应用大数据提供经验。
(三）建立多技术结合数据仓库，形成多渠道数据网络。建立依托关系数据库、并行处理和分布式技术等方法的数据仓库，加强相关技术的学习与引进，将全行不同系统中存储的涉贷客户信息，如财务、资金、经营信息等与贷款质量变化联系起来，从而在更完整的信息视图上揭示风险的关联性，提高风险早期发现和识别的可能。
(四)行政管理内部开展能力培训活动。知识、技术和创新思想等都需要进行培训，进而提高工作人员的工作能力和个人素质。行政管理的内容是随着时代进步而不断变化的，需要行政管理人员时刻接受新思维、新技术，确保行政管理处于先进水平。行政管理的决策层和执行层都需要进行有效的培训，从而找到制度或者自身的缺点，掌握更多的技术应用能力，带动行政管理的全面改革。比如：行政管理的质量评估方法和操作方式的转变。现代化评估手段全部采用计算机处理，保证评价真实有效，有效地避免暗箱操作，对行政管理的水平也可以得到真实性反馈。行政管理内部开展的培训活动一方面我行政管理提供新的知识和理念，另一方面规范行政管理的正常运行。在具备一定能力的基础上，才可以获得实质性的突破。
结语：知识经济给行政管理的完善和发展带来了多种要素，使得整体管理水平不断提高。行政管理部门还应认识到自身发展的不足，找到新起点，实现突破。行政管理还应将创新思维作为发展的重点内容，以便更好的适应现展环境。
五、结论与展望
本文在大数据背景下，重点研宄了工商银行利用大数据进行个人信贷风险控制的操作方式，得出了其与商业银行传统信贷模式相比的优势，结论如下:①工商银行有较大规模的个人信贷业务及大数据系统，可将大数据技术运用于个人信贷的风险控制；②工商银行利用大数据技术进行个人信贷风险控制，与传统的银行信贷模式相比，有多项优势；③大数据应用面临信息安全和个人隐私问题，可以通过法律方式来改进。
金融服务市场己经变得非常复杂，风险管理职能的持续改进和提高在未来的数年中将继续具有重要意义。有效的综合性风险管理举措必须不断演变，以便满足环境变化的要求：随着业务的变化，用来评估和管理风险的工具和流程也必须变化。大数据等技术将越发重要，随着技术手段的逐渐成熟，其技术在风险管理、客户分析、绩效提升等方面开始田显其重要价值。
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随着世界各国相继步入全球化、信息化时代，传统的行政管理体制"给西方各国带来了政府机构臃肿膨胀、官僚主义现象严重、管理成本无限增长、行政效率越发低下等诸多问题，导致了严重的政府财政危机和政府信任赤字。"80年代以来，无论是西方发达国家还是发展中国家都掀起了政府再造的浪潮。新形势下，党的十六届三中全会、四中全会将深化行政管理体制改革、转变政府职能作为行政改革的方向和任务，十七大进—步提出要"加快行政管理体制改革，建设服务型政府"，这要求我们构造出适应、能驱动社会发展的行政管理体制。
一、我国行政体制改革回顾
行政管理体制是行政组织的一个重要组成部分，是政治体制与经济体制的结合，参考一些学者的定义，本文这样定义：行政管理体制是指国家行政机关为推行其政务所建立的组织结构体系、权责体系、运行机制、法规制度及其相互关系的总称。
改革开放以来，我国分别于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行了五次较大规模的政府机构改革，并取得了显著成绩：1.机构改革取得良好成效，机构庞大、人员臃肿的现象得到有效缓解；2.公务员制度基本建立，干部人事制度改革积极推进；3.政务公开的推行，使行政管理活动逐步走向公开化、法制化;4.行政法制建设取得很大成绩。
但也存在一些问题：机构重叠、职责交叉、政出多门的现象依然存在；行政审批过多、不规范的问题比较突出；行政管理成本居高不下，这些问题日益成为影响经济和社会进一步发展的障碍。因此行政管理体制改革的持续和深化势在必行。
二、行政体制改革存在问题
(一)政府职能转变不到位
1.政府与市场关系不顺。在现代市场经济中，政府与市场是最基本的手段，市场起着配置资源的基础性作用，但又必须通过政府宏观调控解决"市场失灵"问题。当前存在主要问题是政府过度干预经济，直接从事或干预微观经济活动，使得企业和个人依附于政府，缺乏独立性、自主性和创新动力，现代企业制度难以真正建立。
2.政事不分。政府与事业单位之间职能划分模糊，政府机关通过多种途径和手段来控制事业单位，包揽本应由事业单位行使的权力、承担的职能；事业单位承担了本属于政府机关行使的行政执法、监督管理等职能。政事组织不分，政府机构与事业单位之间没有清楚的组织界限，事业单按照干部管理模式管理事业单位工作人员，事业单位领导由政府主管部门委任，事业单位组织依照行政机关的方式运行。政事产权不分，政府是事业单位的出资人，事业单位经费来源高度依赖政府财政。
3.政社关系不畅。一是乡镇基层政府与村民组织的关系不融洽，在建设社会主义新农村的过程中不能做到"还权于民”让村民自主解决自身的问题，由引导、指导变成了直接管理，抑制农民的积极性。二是城镇基层政府与社区居民自治组织的关系不是很顺。基层政府对于发展非政府公共组织的作用不是很重视，政策扶持也不到位，习惯于政府直接从事社会服务或公益性事务。最后是财政预算普遍缺乏公共社会服务预算以及激励慈善事业的税收政策。对非政府、非营利的社会服务团体，许多地方政府未能给予必要的资助或"购买服务"。
(二）行政权力配置不科学
首先，党政不分的现象依然突出。在行政权力的实际运行过程中，党委的领导意图很可能包办或代替政府行为。其次，行政机关上下级之间分权不明，职责不清。由于上下级政府之间在管理区域上是重叠的，随着事情本身重要性的不同，许多属于下级政府管理范围内的事情被上级篡夺。再次，内部层次结构叠床架屋。"多头管理、职责交叉、权责脱节相互扯皮、效率低下的状况依然存在[2]，"造成协调成本加大。最后，在中央与地方关系上，权力过分集中于中央政府，地方政府缺乏必要的自主权’"这一矛盾如果处置不当，可能会引发中央统一的宏观调控政策与地方利益的冲突，要么是中央的宏观调控失效，要么就会挫伤地方政府的积极性，不管出现哪种情况，都会影响我国改革与发展的进程。"
(三）机构臃肿，人浮于事，国家财政压力大
据统计，我国财政供养比例50年代为600：1,70年代为155：1，而现在却为40：1。2000年，全国财政供养人口4290万，按该年度党政机关10043元的平均工资计算，一年的人头费就达4300多亿元，占当年财政收入13380亿元的32%。在这样的情况下，财政收入的相当一部分被用来供养人员，形成了"吃饭财政"。在这种情况下政府只能用极小一部分财政来发展公共事业，造成公用基础设备满足不了人民群众的需求，这些问题严重地影响了我国改革开放的进程和效果。
三、推进行政体制改革的对策思路
(一)政府职能转变
政府职能的转变意味着首先要对政府职能重新进行定位，它应该以强化和扩大政府公共服务为核心，并把建立公共服务型政府作为政府职能转变的目标。这是因为：一，民众对公共需求的快速增长在客观上要求政府必须向公共服务方向转变。二，政府担任公共服务的角色是我们建设和谐社会的应有之义。财政支出应逐步向义务教育、公共医疗、社会保障等方向倾斜；扩大就业应该作为政府的一项重要工作职责；实现公共治理的公众参与，稳妥地培育非政府公共组织，等等。这些都要求必须实现由传统管制型政府向服务型政府的转变。
职能转变的基本途径是实行政企分开、政事分开和政社分开，建设有限政府。"将它们原来承担的社会服务、社会保障和社会管理等职能剥离出来，使这些职能回归社会和社区。〃职能转变后的政府主要从事宏观调控，把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面。
(二）政府机构改革
政府作为制度创新的主体，影响着经济和社会发展的轨迹。因此机构改革的目标是朝着有限政府和法治政府的方向发展。因此政府机构改革必须要，建立刚性约束法律制度，实现机构编制法制化。1982年12月10日颁布的《国务院组织法》虽然有效，但内容过于简单。现行政府机构和人员编制所遵循的三定方案(1998年）不具有法律约束力。虽然《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》已经于2007年5月1日起施行，但措施显得过于具有原则性，不易操作，编制立法必须尽快进行。没有刚性的法规作为机构改革坚强有力的后盾，机构改革的成果就难以巩固。二，严格执行财政制度。在政府财政的给付制度方面，对各级政府、部门预算进行严格的审核，严格按照编制规定进行财政拨付。三，加强人大的监督作用。防止人大及其常委会尚未对政府预算进行审议就已经执行，最后不得不予以追认的现象出现。
(三）行政权力结构的调整
行政体制改革的重要问题之-就是行政权力关系的重新调整。合理界定党委与政府之间的分工，党委的领导主要是政治、思想和组织领导，而不是行政领导，要把政府的权力还给政府。在中央与地方政府权力划分上，要在坚持中央宏观调控权力、维护中央权威的前提下，着重下放权力，充分发挥地方政府的积极性、主动性和创造性。地方政府之间、部门之间要建立良好的协调沟通机制和合作之间，明确职能，界定责任。
(四)人事制度的改革
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0.引言
随着我国体育事业的蓬勃发展，关于体育各方面内容的研究越来越多，体育公共管理也日益受到人们的重视。随着我国社会主义市场经济地位的确立，社会领域逐渐分化成公共领域和市场领域，在对体育事务的管理中，公共领域中的体育事务管理远远超过了市场领域中的体育事务管理。体育公共管理的研究存在显性和隐性两种形式，显性研究的对象是发表于各类报刊上的论文，隐性研究的对象主要是学术报告和学位论文。学位论文在所有研究中，具有基础性地位，研究学位论文有着积极的意义和重要的价值。
学位论文的质量是评价硕士培养质量的重要指标，论文选题则是撰写硕士论文的第一环节，并直接影响学位论文的质量。硕士学位论文的选题包含以下三要素:一是研究对象，二是研究内容或研究领域，三是研究方法。选题的“三要素”构成了硕士学位论文的基本框架，也成为评价硕士学位论文的重要尺度。
通过检索CNKI数据库和万方数据库，笔者査到2002?2012年间710篇有关体育管理的硕士学位论文。其中，涉及体育公共管理的507篇，占总数的71.4%;涉及市场管理的203篇，占总数的28.6%。
在本文中，笔者对涉及体育公共管理的507篇硕士学位论文在选题内容（包括研究内容、研究方法、研究性质和研究领域)方面进行了深人的研究与分析，为体育公共管理研究提供了参考和借鉴。
1.体育公共管理类硕士学位论文的数量
从2002年到2010年的9年间，体育公共管理类硕士学位论文的数量呈明显上升趋势，2010年达到了高峰。从主观上看，存在以下两方面原因：一是随着我国硕士研究生的招生规模不断扩大，在校学生人数在不断增加，相应的学位论文数量也必然增加；二是体育公共管理受到了越来越多的关注。
自改革开放以来，我国经济发展很快，体育事业也获得了长足的发展，但各种管理方面的问题也逐渐突显出来，体育公共管理也就成了人们关注的重要研究内容。
从某种意义上讲，体育公共管理方面的研究为体育事业的发展提供了理论支持，体育公共管理类硕士学位论文数量的增加反映了我国体育事业改革和发展所取得的伟大成就。
2.体育公共管理类硕士学位论文的研究内容
通过对硕士学位论文研究内容的统计和分析，我们发现，在以体育公共管理为内容的研究领域中，排在前三位的依次是竞技体育管理、大学生体育管理和社区体育管理，分别占论文总数的15.9%、14.5%和13.1%。由此可见，体育公共管理类硕士学位论文的研究内容涉及的都是学生能看到、接触到的体育事务。研究国外体育公共管理方面的论文，只有寥寥数篇，而且这些论文的结论都是通过分析世锦赛、奥运会和其他大型比赛的数据得出的，其原因主要是我国硕士研究生的科研经费较少，研究条件有限，很少接触到国外体育组织，获取最新的信息资料，也很少能借鉴国外优秀科研成果。
在体育公共管理领域中，中小学体育管理、体育教学管理也是硕士学位论文常常关注的内容，分别占论文总数的8.1%和6.6%，这说明一部分研究生更愿意研究熟悉的学校教学环境。
目前，我国巳进人老龄化社会，但关于老年体育管理方面的研究论文仅占总数的2.7%，这与目前社会发展形势不相符，应给予更多的关注。
体育行政管理基础理论方面的研究所占比例更少，这方面论文只占论文总数的3.9%。文献综述类论文也很少涉及基础理论方面的内容。由此可以看出，硕士学位论文应在基础理论方面有所加强。
3.体育公共管理类硕士学位论文的研究方法
体育科研方法是研究体育规律的重要组成部分，并通过研究体育现象，揭示其内在规律⑴。因此，体育科研方法对促进体育事业发展有着重要的意义。
在分析论文中所包含的研究方法时，我们发现用到的方法主要有4种，即文献资料法、问卷调査法、数理统计法和逻辑分析法，分别占论文总数的89.2%、63.8%、56.6%和49.4%。搜集资料过程主要采用文献资料法、问卷调查法、访谈法、观察法、实验法、测量法和德尔菲法，而整理和分析资料主要采用数理统计法、逻辑分析法、比较分析法、个案分析法、模糊数学分析法和层次分析法。
这507篇学位论文的统计结果表明，在绝大多数论文中，学生都不同程度地采取了数理统计的定量研究方法，说明这些学生重视研究各变量间的逻辑关系，并对研究成果进行更为科学和准确的描述，同时也说明我国体育管理研究在方法上所取得的进步。
计算机信息技术的发展，为研究体育公共管理提供了更好的技术条件，综合研究巳成为主要的研究方法。目前，体育公共管理硕士学位论文采取的研究方法已呈现出多元化和综合化的趋势，多种研究方法的运用能更加全面、客观、深人地揭示所研究的问题，这在很大程度上保证了体育研究结论的准确性和客观性。
4.体育公共管理类硕士学位论文的研究性质
硕士学位论文的研究性质分为基础性研究、应用性研究和开发性研究。
基础性研究强调对客观现象和事实进行理论性探索或实证性分析，检验理论依据与客观事实的符合程度。虽然基础性研究没有强烈的应用目的，但基础性研究是应用性研究的基础，没有良好的基础性研究，新知识和新领域的发展会受到阻碍。以获取新思维和新知识的创造性研究，带有很强的目的性和实用性，并把应用性的研究成果以新产品和新技术的形式展现出来。
基础性研究是应用性和开发性研究的基石，应用性研究是基础性和开发性研究之间的桥梁，开发性研究是基础性和应用性研究的目的和归宿。这三种研究相辅相成，互为一体、缺一不可。我们对这507篇体育公共管理类硕士学位论文进行统计，结果显示，应用性研究占的比例为73.7%，基础性研究占的比例为19.2%，开发性研究占的比例为7.1%。原因包括以下三个方面：一是硕士研究生拥有的资料和科研条件有限，进行基础性研究的难度比较大;二是主观上忽视基础性研究，而直接进行研究性研究；三是应用性研究比基础性研究更容易。这说明硕士学位论文在选题上对基础性研究的关注不够，应引起足够的重视。
5.体育公共管理类硕士学位论文的研究领域
5.1群众体育、学校体育和竞技体育
通过对这507篇硕士学位论文研究领域的分析，我们把这些论文的研究领域分为三类：群众体育类研究、学校体育类研究和竞技体育类研究。其中，绝大多数论文关注的是群众体育、学校体育和竞技体育中的管理现象及管理问题。从这一现象可以看出硕士研究生对我国体育公共管理的重视和关注。
在2002—2010年的9年中，这三类论文的数量随着时间的推移也在发生变化，2002年到2004年间，竞技体育类研究所占比重最大，达到50.3%;2005年到2006年间，三类研究所占的比重较为接近；从2005年开始，竞技体育类研究开始下降，并略有起伏，但仍在20%左右；从2005年起，群众体育类研究开始异军突起，并开始占据首位。2002年到2004年间，竞技体育类研究是体育公共管理硕士学位论文研究的热点；而2006年以后，群众体育类研究开始占据主导地位，并成为体育公共管理硕士学位论文研究的热点。学校体育类研究所占比例从2008年开始变得较为稳定。
在学校体育类的研究中，中小学体育研究和高校体育研究为两大研究热点，也是硕士学位论文重点关注的内容。
在国家大力发展群众体育的背景下，群众体育类研究和竞技体育类研究正在发生悄然转变，硕士学位论文关注的重点也从竞技体育转向了群众体育。目前，对群众体育类的研究已呈上升趋势，这说明硕士学位论文已开始关注群众体育。
5.2城市体育和农村体育
农村体育是以健身、娱乐为导向的在农村开展的强身健体的体育锻炼活动。城市体育是以健身、娱乐为导向的在城市开展的强身健体的体育锻炼活动。两者的区别就是开展健身锻炼的地域不同。不同区域由于经济、社会、文化的差异性，体育观念、运动方式也存在一定的差异，但是体育公共管理的目标是一致的。
2002年到2012年的9年间，农村体育研究所占的比例不足25%;而城市体育研究一直占据主要地位，所占比例达到87.5%。造成这种现象的原因主要有以下三个方面：一是体育是扎根于城市文化而产生、成长和壮大起来的，因而很多的“体育问题”和“体育现象”都发生在城市体育中，这也成为硕士学位论文选题时关注的热点；二是由于城乡经济发展不均衡，并存在一定的差距，主要的体育资源、大型体育赛事和体育消费市场都集中在城市，因此，城市的体育热点“话题”要多于农村，也吸引了更多研究者的关注；三是由于体育管理类硕士学位论文的作者多为在校学生，他们学习、生活在城市中，因而城市体育研究顺理成章地成为他们研究的话题。
6.结束语
海南省流动人口管理条例
第一章 总则
第一条 为维护社会秩序，保障公民合法权益，促进本省经济发展，根据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本规定。
第二条 本规定所称的流动人口，是指离开常住户口所在地的城市市区或者农村乡、镇，到其他地区暂住的人的总称。具体的流动的自然人称为流动人员或者暂住人。
第三条 流动人口管理实行属地管理的原则，以基层管理为主，服务与管理相结合，以服务促管理。
第四条 各级人民政府应当加强对流动人口管理工作的领导。
公安机关是流动人口管理的主管机关。
人事劳动、建设、交通、工商、税务、民政、卫生、计划生育等行政部门应当按照各自的职责，配合公安机关做好流动人口的管理工作。
居民委员会、村民委员会(以下分别简称居委会、村委会)应当积极配合政府各行政部门做好流动人口的管理工作。
第五条 持有暂住证在本省居住1年以上有正当职业的人员，在申请出境旅游、子女入托入学、购买住房等方面享有有暂住地常住户口的居民的同等待遇。
第六条 流动人员的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
流动人员应当遵纪守法，服从当地人民政府的管理，维护暂住地的治安秩序、环境卫生，自觉实行计划生育。
第二章 暂住登记和发证
第七条 对流动人员实行暂住登记和申领暂住证制度。
流动人员应当在到达城市市区暂住地5日内或者在到达乡、镇暂住地10日内向暂住地公安派出所申报暂住登记。
在暂住地拟居住30日以上、年满16周岁的流动人员，在申报暂住登记的同时，应当申领暂住证。
第八条 申报暂住登记、申领暂住证，按照下列规定办理：
(一)暂住在机关、团体、部队、企事业单位的，由单位负责到暂住地公安派出所申报暂住登记、申领暂住证;
(二)暂住在建筑施工场所或者个体经营场所的，由场所负责人到暂住地公安派出所申报暂住登记、申领暂住证;
(三)暂住在出租、出借房屋的，由屋主或者其委托代管人到暂住地公安派出所申报暂住登记、申领暂住证;
(四)暂住在居(村)民家中的，由户主到暂住地公安派出所申报暂住登记、申领暂住证;
(五)暂住在船舶上的，由船主到船舶停泊地的公安派出所申报暂住登记;
(六)其他暂住人员，由本人到暂住地公安派出所申报暂住登记、申领暂住证。
第九条 申报暂住登记或者申领暂住证，应当提交下列有效证件：
(一)暂住人的居民身份证;
(二)容留暂住人的单位或者个人的合法资格证件。
暂住人是育龄妇女的，还应当提交暂住地县级以上人民政府计划生育行政部门出具的海南省流动人口计划生育查验证明书。
第十条 离开常住户口所在地到其他地区探亲、访友、就医、就学的人员以及在本市、县、自治县行政区域内流动的人员，应当申报暂住登记，无需申领暂住证。
暂住在宾馆、旅店、招待所、医院的人员，依照旅馆业管理及留医管理的有关规定进行登记，无需申领暂住证。但在宾馆、旅店、招待所中包房居住超过1个月的，应当申领暂住证。
第十一条 劳改、劳教人员保外就医和劳教人员因故请假回家的，必须在到达暂住地24小时内，由户主和本人持劳改、劳教机关出具的证明，到暂住地公安派出所申报暂住登记，返回时应当申报注销。
第十二条 外国人、华侨和港澳台同胞，按照我国法律、法规的有关规定办理登记。
第十三条 暂住证为持证人在暂住地合法居住的证件，应当随身携带，以备查验。
暂住证在同一市、县、自治县范围内有效。
暂住人员在市、县、自治县辖区内变动暂住地址的，应当在变动之日起3日内到暂住地公安派出所办理变更登记。
第十四条 暂住证有效期限最长为1年。有效期满后需继续暂住的，应当在有效期满前到暂住地公安派出所办理延期或者换领手续。
第十五条 暂住证不得伪造、涂改、转让、买卖、出借。
第十六条 暂住证登记的内容需要更正的，应当及时到暂住地公安派出所办理更正手续。
暂住证丢失的，应当及时申报补领。
第十七条 暂住人员离开暂住地时，应当向发证单位交回暂住证。
第三章 户口迁移
第十八条 符合下列条件之一并申办本省城镇常住户口的，应当予以批准：
(一)常住户口在城镇的公民，其配偶、父母、未成年子女，要求到其所在城镇一起居住的;
(二)在城镇有正当职业并购有商品房或者合法建有住宅，要求迁入居住的;
(三)在本省投资兴办工业、农业或者
第三产业项目，投资数额较大的，其本人及其配偶、父母、未成年子女，要求迁入城镇居住的;法人投资或者境外投资者投资的，可以分配给该法人或者投资者相应的入户指标;
(四)符合人才引进条件的省外专业技术人员和管理人员，本人及其配偶、未成年子女，要求迁入所到城镇居住的。
中等以上城市应当根据本市增容能力和社会经济发展水平，对入户人员进行指标控制。 第十九条 申办城镇常住户口，应当根据前条
第一款不同项的内容分别提供下列材料：
(一)常住户口证件;
(二)房屋产权证;
(三)亲属证明和投资数额证明、营业执照和其他证明材料;
(四)人才引进的有关证明材料。
第二十条 申办城镇常住户口，必须以书面形式向住所地公安派出所提出申请，由公安派出所报经市、县、自治县公安机关批准后办理。
第二十一条 办理常住户口入户应当征收相应的城市增容费，收费办法和标准由市、县、自治县人民政府根据实际情况拟定，报省人民政府批准。
第四章 劳务管理
第二十二条 各级人事劳动行政部门负责流动人员的就业管理，加强劳动监察，查处违反人事劳动法规的行为。
第二十三条 离开本市、县、自治县外出务工经商的人员，应当在常住户口所在地的市、县、自治县人事劳动行政部门办理外出人员就业登记卡。
第二十四条 暂住人员凭居民身份证、暂住证和常住户口所在地发放的外出人员就业登记卡，到暂住地人事劳动行政部门申领海南省外来人员就业证(以下简称外来人员就业证)。
流动人员必须取得外来人员就业证后才能在本省务工或者经商;其中从事经营活动的，还必须按照有关规定申领营业执照。
第二十五条 聘(雇)用流动人员的单位和个人必须查验被聘(雇)人的外出人员就业登记卡、暂住证和外来人员就业证(以下简称"三证")，不得雇用"三证"不全的人员。
聘(雇)用流动人员的单位和个人应当维护被聘(雇)人的合法权益，严格内部安全管理，不得扣押被聘(雇)人的居民身份证、暂住证和其他合法持有的证件。
第二十六条 各级人事劳动行政部门应当向流动就业人员提供劳动和社会保障法规、政策咨询，用工信息咨询，劳动合同指导、鉴证，劳动争议仲裁等就业服务。
第二十七条 在海口市和琼山市的中央、部队、省直(含所属)单位和省以上工商行政管理部门注册的企业的流动人员就业由省人事劳动行政部门管理;省农垦系统、洋浦经济开发区的流动人员就业由省农垦、洋浦经济开发区人事劳动行政部门管理;其他流动人员就业由各市、县、自治县人事劳动行政部门管理。
第五章 居住管理
第二十八条 单位或者个人出租房屋，应当到当地公安派出所登记和签订治安责任书，并到房地产管理部门申领房屋租赁证。
第二十九条 房屋出租人应当承担下列义务：
(一)核对承租人的身份证件，不得将房屋出租给无有效身份证明的人员;
(二)负责或者督促代管人在规定日期内到当地公安派出所办理暂住登记，申领暂住证;对育龄妇女还必须督促其凭常住地婚育证明到暂住地县级以上人民政府计划生育行政部门办理海南省流动人口计划生育查验证明书;对务工经商人员还必须督促其凭外出人员就业登记卡到暂住地人事劳动行政部门办理外来人员就业证;对拒办或者逾期未办理"三证"的人员不得向其出租房屋;
(三)承租人生产经营与生活同在一室的，必须督促其采取相应的公共安全防范措施;
(四)发现承租人有违法犯罪活动或者嫌疑的，应当予以制止，并及时报告公安机关，不得包庇、纵容;
(五)对承租人进行遵纪守法宣传教育，积极协助公安机关做好防火、防盗等治安工作。
房屋出借人参照前款规定承担相当于出租人的责任。
第三十条 房屋承租人、借用人应当遵守下列规定：
(一)按照规定申报暂住登记，申领暂住证、外来人员就业证和婚育证明;
(二)未经出租(出借)人同意，不得将租用(借用)的房屋转租(转借)他人使用;
(三)严禁利用出租、出借房屋生产、经营、储存易燃、易爆、有毒等危险物品;
(四)不得从事危害社会和公共安全的活动。
第三十一条 留宿在居(村)民家中的探亲、访友、旅游、出差、就学等人员，户主应当向居(村)委会或者本单位保卫部门报告，并携带有关证件到当地公安派出所申报暂住登记。
第六章 其他管理与服务
第三十二条 工商行政管理部门负责对流动人员从事经营活动进行管理：
(一)核发个体工商户营业执照时，对应当办理"三证"的人员核查"三证"等有关证件;
(二)对务工经商人员进行法制道德教育，查处违法经营活动。
第三十三条 公安机关负责流动人员中无合法证件、无固定住所、无正当生活来源的流浪乞讨人员(以下简称"三无人员")的收容工作;民政部门负责"三无人员"的遣送工作和流动人员的婚姻登记管理。公安机关与民政部门在收容遣送"三无人员"工作中应当相互协助。
第三十四条 计划生育行政部门负责对流动人员的计划生育进行管理：
(一)负责计划生育证明的发放和查验;
(二)开展计划生育宣传教育;
(三)提供避孕药具和节育技术服务;
(四)查处违反计划生育法规的行为。
第三十五条 卫生行政部门负责对流动人员的健康检查、卫生防疫工作，查处违反卫生法规的行为。
第三十六条 建设行政部门负责对建筑施工队伍和工地的管理以及流动人员聚集地的规划管理;负责小城镇的开发建设，以有利于农村剩余劳动力的就地就近转移;负责对房屋出租的管理和市容、环境卫生监察。
第三十七条 驻琼部队应当配合有关行政管理部门做好营区内流动人员的管理工作。第三十八条 各市、县、自治县人民政府应当有计划地在流动人员较集中的地方，修建简易的劳动公寓和与之相配套的服务设施，供流动人员居住和使用。简易劳动公寓和与之相配套的服务设施可以交由所在地的居(村)委会负责管理。
流动人员集中居住100人以上和成建制单位50人以上的，应当建立治保、调解组织。
严禁流动人员自搭自建棚屋居住。
第三十九条 本规定所述的暂住登记、暂住证、外出人员就业登记卡、外来人员就业证、房屋租赁证及计划生育证明等可以由当地居(村)委会接受委托代为申报办理，为流动人口管理提供优质服务。
居(村)委会提供前款所列服务，可以适当收取费用;收费标准由省物价管理部门制定。
第四十条 流动人口管理工作过程中的收费项目和标准，必须按照国家和省人民政府的有关规定执行。未经省人民政府批准，任何地方和部门不得擅自增设收费项目和提高收费标准。
第七章 奖罚
第四十一条 对模范遵守本规定，有下列情形之一的，由各级人民政府或者有关部门和单位给予表彰、奖励：
(一)暂住人员在本省物质文明和精神文明建设中做出突出贡献的;
(二)流动人口管理工作成绩显著的;
(三)及时发现、制止流动人员中的违法犯罪活动，提供线索，协助公安、司法机关破获案件或者对维护治安秩序做出突出贡献的。
第四十二条 流动人员违反本规定，按照下列办法处罚：
(一)逾期不申报暂住登记或者不申领暂住证，或者暂住期满未按照规定办理延期手续的，由公安机关依照公安部的《暂住证申领办法》的有关规定处罚;
(二)未办理营业执照或者违法从事经营活动的，由工商行政管理部门或者其他有关行政部门依照有关法规的规定处罚;
(三)应当办理但未办理外出人员就业登记卡、外来人员就业证的，由人事劳动行政部门依照劳动管理法规的有关规定处罚;
(四)违反计划生育有关规定的，由计划生育行政部门依照计划生育法规、规章的有关规定处罚。
第四十三条 有关单位或者个人违反本规定，按照下列办法处罚：
(一)未向公安机关和房地产管理部门办理房屋出租登记手续私自出租房屋的，由公安机关和房地产管理部门依照各自权限责令限期改正，并没收非法所得;情节严重的，可以并处月租金5倍以下罚款; (注：根据海南省人民政府令
第106号决定将
第四十三条
第一项修改为：
未向房地产管理部门办理房屋出租登记私自出租房屋的，由房地产管理部门依照权限责令限期改正;情节严重的，处以违法所得1倍以上3倍以下罚款，但最高不得超过30000元。)
(二)出租人、出借人将房屋出租、出借给无有效证件承租人、借用人的，由公安机关和房地产管理部门依照各自权限给予警告，可以并处月租金3倍以下罚款; (注：根据海南省人民政府令
第106号决定将本条
第二项修改为：
出租人、出借人将房屋出租、出借给无有效证件承租人、借用人的，由公安机关和房地产管理部门依照各自权限给予警告，可以并处违法所得1倍以上3倍以下罚款，但最高不得超过30000元;没有违法所得的，可以并以10000元以下罚款。)
(三)单位或者个人聘(雇)用"三证"不全的流动人员的，由公安机关或者人事劳动行政部门责令限期改正，并按照每使用1人处500元罚款;
(四)非法扣押暂住证、居民身份证和其他由流动人员合法持有的证件的，由公安机关对单位负责人或者直接责任人予以警告，可以并处500元以下罚款;
(五)单位对其聘(雇)用的流动人员不履行管理职责，致使单位内部治安秩序混乱，发生刑事案件或者重大治安案件的，由公安机关责令限期整改;逾期不改的，对单位负责人和直接责任人处500元以上5000元以下罚款;
(六)对流动人员自搭自建棚屋居住的，土地使用权人应当责令搭棚人限期拆迁;土地使用权人不责令搭棚人限期拆迁的，每居住1人处100元罚款;搭棚人拒不拆迁的，每居住1人处100元罚款;上述处罚由建设行政部门作出，同时强制拆除违章搭建的棚屋;
(七)对伪造、涂改、转让、买卖、出借暂住证的，予以警告，可以并处500元以下罚款;行为人因上列行为有非法所得的，除予以没收外，可以并处非法所得1-3倍的罚款。
第四十四条 对违反本规定构成违反治安管理行为的，依照治安管理处罚条例的有关规定处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十五条 用工单位、雇主和房屋出租人、出借人容留暂住育龄妇女计划外生育的，由计划生育行政部门依照计划生育法规、规章的有关规定处罚。
第四十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在收到行政处罚决定书之日起15日内向作出行政处罚决定机关的上一级行政机关申请复议，也可以直接向人民法院起诉机关。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院起诉的，或者对提起复议期限另有具体规定的，从其规定。逾期不申请复议，也不起诉，又不履行处罚决定的，由作出行政处罚决定的行政机关依法强制执行或者申请人民法院强制执行。
第四十七条 有关行政执法机关和流动人口管理机构的工作人员，徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附则
第四十八条 暂住证、外出人员就业登记卡、外来人员就业证、房屋租赁证分别由省公安机关和省人事劳动、建设行政部门按照国家规定统一印制。
第四十九条 本规定具体应用中的问题，由省人民政府负责解释。
第五十条 本规定自之日起施行。1989年5月26日的《海南省暂住人口管理暂行规定》同时废止。
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关键词：转型期；公民参与；公民文化；总体利益；公共政策
所谓转型期，指的是20世纪80年代以来，由于从计划经济向市场经济转变导致中国社会形态的改变，包括经济、政治、文化等各个层面的改变。当前，随着改革开放的进一步深入，我国政府的管理论文"target="_blank">行政管理理念正在从传统的高度集权的计划经济理念向现代的民主行政理念转变。而民主行政理念必须建立在坚实的民主政治基础上，不仅需要制度上的配合，更需要从文化与治理观念上着手。事实上，公民参与是实现直接民主而且有效的一种方式，而目前，我国公民在参与公共政策的实践过程中，出现了各种各样的问题，不利于社会的和谐发展。本文对其中主要的障碍作粗略的分析，以期对推进我国公共政策民主化进程有所裨益。
一、公民参与的概念及公民参与公共政策的意义。
1.公民参与的概念。
所谓“公民参与”，就是为了落实民主政治、追求公共利益及实现公民资格，由公民个人或公民团体从事包括所有公共事务与决定的行动，这些公共事务是以公民本人切身的地方性事务为基础，再逐步扩大到全国性的公共政策，因此，可以由每一个公民时时刻刻的关心与适时的投入来实现；而公民参与的行动必须是建立在合法性的基础上，并且依参与者根据本身所拥有的知识与能力、花费的成本、预期的影响力等，理性地选择最有效的途径与策略[1]。
2.公民参与公共政策的意义。
（1）公民参与公共政策有助于提升公共政策的科学性。信息的完备是公共政策制定的必要条件，也是公共政策制定必须遵循的基本原则之一。由于政府在公共事务治理过程中自身的局限性，以及信息的有限性，在公共政策制定的过程中，公民的积极参与，可以为政策制定提供丰富的信息，很好的弥补政府的这一缺陷。因此构建公共政策制定过程中的公民参与机制，为公民参与公共政策提供多种方式，通过多元利益主体之间的充分利益博弈整合公民的利益诉求，是公共政策建立在利益得到充分表达和相对平衡的基础上，降低政策成本，提高公共政策科学性的不可缺少的条件。
（2）公民参与公共政策有助于公共政策的贯彻执行。公民在公共政策制定中的地位不容忽视，这是因为政党和政府制定的政策所要解决的社会公共问题都与公众的利益密切相关。在大多数现代国家里，特别是人口众多和地域辽阔的国家中，公众不容易直接对中央政府的决策发表意见，但可在地方政府的政策制定中发挥更重要和更直接的影响作用。
有许多政策只有依靠公众的合作与参与才能得以贯彻执行，如环境保护、社区发展、社会治安等方面的政策，若没有公众的支持，即使政策制定出来了，贯彻执行仍相当困难。要保证政策有较高的支持度，就不能忽视政策制定中公民的有效介入[2]。
二、公民参与公共政策的困境。
由于我国国情的特殊性，在公民参与公共政策的实践过程中，不可避免的产生这样那样的困境。就现阶段而言，公民参与公共政策的主要障碍总体上可以概括为以下几个方面：
1.公民文化因素的制约。尽管民主社会最大的希望是，公民个人最大限度的参与政治事务和公共事务的管理，这种参与将培养人类能力并因此获得人性的全面发展。但是，我们知道，公民从年轻时代首先学习的就是“如何更好地服从”这门课，只是后来才了解到权威不过是约定俗成的东西。直到成年期，才真正发现可以参与作出具有约束力的决定。这时，传统的文化意识已经把公民变成为一个顺从者，政治文化因素影响了青少年不断形成的对民主社会中公民身份有意义的理解[3]。
2.公民自身的局限性。现代公共政策往往带有较强的专业性，在知识方面，普通公民常常不能理解政策质量标准中包含的知识，所以他们可能会对专业领域或科学界认定的政策质量标准无法提出质疑。在能力方面，他们是否具有参与政策应该具备沟通技巧，是否充分地理解政策过程和决策方式，是否充分地理解参与者的期望受政策限制，是否充分的理解公共问题解决的利益取向等，都是公民参与的巨大障碍。此外，由于部分参与者经常代表的是现存组织的群体需要，表达着他们的特殊利益，而不是公民的普遍利益。因此，这些现象的存在，也会在一定程度上或多或少的影响公民参与公共政策。
3.公民参与的代表性和广泛性欠缺。公民参与的代表性和广泛性欠缺，主要是指部分政府及其职能部门为了达到体现自己意志的公共政策能够顺利出台这一目的，通过操纵公民参与，导致公共政策过程中公民代表缺乏代表性和全面性。综观近几年的公民参与实践，部分政府及其职能部门在公共政策过程中也非常重视公民参与，在公共政策出台之前，广泛征集公民的意见，有的还召开大型的听证会。但是，由于参与公共政策的公民产生方式不尽合理，参与的公民是由上级组织指定，而非通过制度化的严格程序产生。在上级组织指定参与公民的过程中，把一些与政府部门观点相左的公民排斥在外，更有甚者，参与者本人就是公共政策的既得利益者，或是与政府有利益关系等状况，都导致公民参与公共政策制定的代表性和广泛性欠缺。
4.相关利益者话语权的缺失。相关利益者话语权的缺失，主要是指公共政策过程中，由于政府以及公民自身等原因所导致的相关利益主体缺位，致使相关利益者的利益诉求在公共政策中得不到体现。一方面，现实中的公共政策制定方式主要是封闭内向型的，政策制定在相当程度上是与公民分离的，常常成为及少数专家和领导封闭式自我意志的表现。
另一方面，由于公民参与意识淡薄等原因，导致相关利益主体缺位，相关利益者的意志和利益在公共政策中得不到体现。本来作为公共政策相关人的公民，他们能够亲身感受到公共政策给自己经济、社会生活带来的影响，对公共政策的制定最有发言权。然而由于公共政策制定过程中相关利益者话语权的缺失，就会导致公共政策所整合的利益不够全面[4]。
三、完善公民参与公共政策的几点对策。
1.构建参与型公民文化，提高公民参与的认知水平和能力。阿尔蒙德认为“民主国家为普通人提供一个有影响力的公民参与决策过程的机会”[5]。而我国传统政治文化中的“官本位”思想、清官情结、臣民意识在很大程度上抑制了公民参与，长此以往，就会导致公民认为政策制定是政府的分内之事，与自己关联不大，形成了公民参与的文化困境。构建参与型的政治文化可以从地方性的事务做起，尤其是与公民最切身的事务相关联，才会引发公民参与的动力；当公民在这些地方性事务的学习中学会参与并适应后，将会逐渐培养起参与更广泛的公共事务的能力与兴趣，并能进一步明确参与公共政策是公民的基本政治权利和义务，在参与过程中逐步提高认知水平和能力。
2.把握好公共政策的利益取向。所谓公共利益就是“在特定社会条件下，能够满足共同体成员的生存、享受、发展等公共需要的各种资源和条件的总和。”[6]所谓总体利益就是“目标群体的全部利益，是整体利益与所有部分的相对独立的利益之总和。”[7]在现阶段，公共政策的利益取向应该是以总体系统观为指导的总体利益，因为这样既能发挥对部分进行整合的整体优势，又能调动系统所有组成部分的积极性，从而使系统具有较大的总体利益。
3.完善信息公开制度，实行政务公开。公共政策实际上是一种信息活动，若参与公共政策的公民不能够掌握有关公共政策的相关信息，那么公民参与公共政策很难体现其价值。把公共政策各方面的情况作出全面、科学的描述并公布于众，使公民能够科学地了解公共政策的目的，并对相应的应对策略作出科学与准确的判断，以便更好的行使公民的政策参与。
4.构建公民参与的保障机制，切实保障公民参与权。从理论来看，公共政策供给取决于社会各阶层达成的保护自己利益话语权的均衡。
从制度上保障公民可以依照法定的程序和制度参与公共政策，确保参与公共政策的公民能够充分完备的表达自身的利益诉求。在实践中，公民参与的保障机制主要从两个方面进行构建：一是组织结构方面，实现地方基层自治；二是法制环境方面，建立“公民参与法”，充分保障公民参与的实施。
参考文献：
[1]李图强。《现代公共行政中的公民参与》[M].经济管理出版社，2004年。
[2]陈振民主编。《政策科学—公共政策分析导论（第二版）》[M].中国人民大学出版社。2004年。
[3]李图强。《现代公共行政中的公民参与》[M].经济管理出版社。2004年。
[4]高富锋。《公民参与公共政策的路径分析》[J].经济研究参考。2008年第46期。
[5]阿尔蒙德等著。《公民文化》[M].张明澍译。台湾五南图书出版公司。1996年。
一、“大问题”的提出与早期争论
从已往的考察分析中我们发现，以美国为代表的公共管理学研究虽走过了不菲的历程，其理论建构却长期缺乏统一的哲学基础。和其他社会科学相比，公共管理研究的历史留给人们更多的印象不是知识的积累、融合与扬弃，而是不断的变化、中断或革命，多元的、经验的观念变革或差异冲突压倒了理论自身的演进逻辑。公共管理学研究没有锁定稳定的轨道，它的兴趣范围似乎是随意和无限的;它没有发展出一套方法论或主流意义上的研究纲领和范式，据此将不同的学者联系起来，便于他们之间的沟通和对话;它的研究对象或要解决的基本问题仍模糊不清。这不仅使其无力有效应对实践及相邻学科特别是政治学对自己学科地位的挑战，难以摆脱所谓的“认同危机”，而且在一定程度上使公共管理学研究者的学科信仰及从业热情受到挫伤。［2］“大问题”的提出从一个角度表达了人们为摆脱此类危机或困扰所做的努力。1995年，贝恩发表了《公共管理学的大问题》一文，率先拉开“大问题”讨论的序幕。
受物理学启示，贝恩认为在公共管理学领域存在三个像物理学家经常讨论的基本问题，称其为公共管理研究的“大问题”。第一个问题是所谓的微观管理，即公共管理者如何打破组织运转中“程序规则———不良业绩———更多的规则”这种微观管理的循环?公共管理的不良绩效与围绕管理关系存在的主体间的相互不信任有关，这种不信任会抑制公共组织的表现，在不信任、差的工作绩效和规则制定间形成一种恶性循环。如何削减内在于不同主体之间的不信任，打破微观管理中的这种循环，是公共管理学研究的一大难题。第二个问题是所谓的激励，即公共管理者如何鼓励人们努力、智慧地为达到公共目的而工作?经济学虽然将委托关系看作组织行为的中心问题，但由于它将控制而不是激励看作有效委托关系的关键，使委托范式暗含着可能偏离实际的假定①。在经济学家那里以委托人怎样控制人行为为核心的委托问题，在应用中转化成怎样避免委托人试图控制人时引起的功能失常行为问题。如果公共管理者不知道怎样更好地达到社会目标或什么目标应当被追求，如何激励公职人员以智慧而努力的方式去为公共利益而工作，便成为公共管理效率改进不能回避的又一难题。第三个问题是所谓的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他们机构的表现业绩?为了知道一个公共机构或其成员是否做了好的工作，必须界定完成什么对好的工作业绩能做出贡献，由此确定度量的对象。而确定与工作业绩内在相关的度量对象常常是困难的。当投入和产出度量不能揭示组织真正所完成的业绩时，较好的方法也许是去检查组织运作的结果或影响。在工作努力和结果的关联又不总是明显的情况下，断定组织成员工作的努力程度常变得相当困难。如何度量工作业绩以推动公共事业的发展因此成为具有挑战性的研究课题。［3］313－324在贝恩看来，上述三个问题都基于这样的假定:公共管理者和研究者的工作不仅仅是理解公共机构的行为，而且是如何改进公共机构的表现。如果研究者们能有效回答这些问题，则将为提高公共机构的绩效做出贡献。贝恩的文章发表后很快引起社会反应，纽曼(1996)和柯林(1996)的论文代表着最早的学术反应。针对贝恩的研究漏洞和操作偏好，在题为《什么使公共管理学成为科学?或“大问题”真的大吗?》一文中，纽曼倡导在哲学层面上考虑学科的大问题。认为对公共管理学大问题的揭示必须在这门学科研究最基本的层面进行，且应当揭示该学科的本质和存在动力。真正的大问题不应当是贝恩意义上的应用问题，而应当属于这类问题:什么是一个组织或公共组织的本质?公共组织如何与它的环境相关?管理一个组织意味着什么?［4］409－415
在题为《民主制中的公共管理学大问题》中，柯林表达了与纽曼和贝恩皆有所不同的观点。基于公共管理与政治、法律等社会因素的密切关系，柯林认为公共管理学大问题的确立必须满足四个标准:根植于民主政治的达成;提高到社会的水平;面对集体行动手段的复杂性;强调更加有效的社会学习。在此标准下，公共管理学的大问题包括7个既是研究性也是行动性的方面:(1)什么是集体行动的手段，据此保持既向民主政治过程也向核心的社会价值负责?(2)什么是社会中集体行动的非政府角色，怎样保护和培育这种角色?(3)基于功能和地理上的政府结构之间有什么适当的权衡?(4)怎样解决国家和地方在政治舞台上的紧张局势?(5)什么样的决策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理论原则可以被利用?(6)什么样的平衡在中立的能力、代表性和领导之间应当被采取?(7)如何提高社会的学习过程，改进有效选择、可替代后果、达成目标、特别是培育和发展民主政体的知识?［5］416－422
二、新研究及其特点和方法
基于人们对公共管理学学科建构的不满及理论重建的需要，围绕“大问题”的首轮之争获得了意想不到的社会反响。认识到“大问题”研究的重要和激励效应，美国《公共管理评论》不仅于2000年发表本刊编辑的专文(CamillaStivers，2000)，对“大问题”研究的意义予以肯定:跨越不断增加的公共管理分支学科和特殊的读者群体，给日益碎片化和微观化的研究以根基，更好地服务于公共管理的学术和实践;［6］194－199而且在2001年开设专栏，给“大问题”研究的深入予以鼓励。柯林作为“大问题”早期争论的特殊专家，在专栏开篇中发表了《大问题对公共管理研究之重要》一文(2001)，强调并阐述了“大问题”对民主社会公共管理学术研究与实践的价值。柯林认为，有效认同并处理“大问题”的最大挑战来源于我们过度关注组织运行中的工具问题。“大问题”不应集中于工具而应聚焦于公共管理对社会的后果和价值方面，公共管理怎样影响社会应当成为聚焦的中心，“大问题”应当由此论域引申出来。除了自己倡导的倾向，柯林总结了“大问题”研究在其他方向所做的工作。一些研究继续在机构组织工具层面及人管理方面开展工作，以期在微观管理方面有所发现;一些研究聚焦于公共管理的功能机制如何克服现代国家中存在的分散独立和碎片现象，以期形成更为广泛的治理、网络和行政连接的理论;一些研究将视野从人操作层次拓展至非政府组织行为对公共事务的影响;一些研究则在“治理改革”框架下将焦点置于社会行为者对公共管理人的影响。柯林在坚持自己1996年观点的同时认为，对于公共管理理论和实践来说，“大问题”的回答和提出同样重要和急迫。回答的质量随着时间的推移虽会得到改进，但有效的回答无论何时都应当是理论坚定、经验准确和可执行的。
柯林重申，公共管理是人类活动的一个中心，人类需要公共管理及其机构。然而，公共管理的成功不在于工具层面，而在于它对于一个国家或地区的持久价值。公共管理学的大问题必须涉及怎样使我们的社会对公民更好而不是更糟这种持久的价值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世纪以来的“大问题”研究似乎并未朝着他期盼的方向迈进，其整体上呈现的是一种多元分散的趋向。与20世纪集中于普遍性问题的争论有所不同，认识到研究起点、观察维度对结论的影响，一些学者以方法论变化为手段，寻求公共管理大问题研究的突破。在他们看来，公共管理问题研究必须虑及管理过程依存的关系和背景。譬如，孤立地考察一种管理行为，与将其置于网络关系所得的结论是不同的，对于“大问题”的确立也因此可能相异。关注公共管理行为的依存条件，既是对象世界的客观逻辑，也是科学认识的方法论要求。艾格雷诺夫、麦圭尔(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉汉(RichardF．Callahan，2001)的研究表达了这一倾向。与此同时，意识到普遍性和特殊性的依存关系，另一些学者将研究对象延伸或拓展到公共管理的分支学科和应用部门领域，通过对区域和具体问题的分析为普遍性大问题研究创造条件。这包含有两种学术趋向:一种趋向在寻求、总结“大问题”的过程中将研究视野延伸至公共管理学科内的分支领域，以此展示“大问题”存在的丰富内涵和微观基础，布鲁克斯(ArthruC．Brooks，2002)、库珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大体归于这一倾向;一种趋向将“大问题”探究拓展到感性具体的应用管理部门，与此匹配的分析和观点虽不具有普适性，对普遍性问题的概括和检验却提供了一种经验支持，是公共管理研究不可或缺的论域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他对具体公共部门管理事务的考察体现了这一研究倾向。就理论重建而言，延伸研究和方法论变化对大问题的讨论更具意义。和传统公共管理研究给人的印象一样，在对公共管理“大问题”研究的梳理中学者们已经发现，研究方式或方法论选择的过度分散有可能使公共管理学研究重蹈“认同危机”的旧辙。
致力于理论重建的努力虽然使“大问题”研究者认识到了集中统一的某种重要，但远未达到贝恩设想的集中状态。相反的是，公共管理论域的“大问题”越来越多并日趋多元和分散。造成这种状况的原因可能是多样的，但研究方法的差异是主要原因之一。观察维度和逻辑起点的不同反映的就是方法论的一种差异。贝恩和柯林在早期争论中所以会各执己见，首先源于他们研究中选择的逻辑起点彼此不同。贝恩的研究从机构开始，因而微观组织和管理技术被赋予重要地位。柯林的研究从制度开始，民主政治、社会参与自然会被赋予更大的权重。为解决大问题研究中的分散化，卡拉汉于2001年发表了题为《公共管理“大问题”研究方法中连结与隔断的挑战》的论文，主张建立一种包容广泛、能够将不同层次的研究连接起来的新的基础或起点，用以克服单一维度或层面分析的局限。［8］493－499譬如，以社会作为研究起点或观察维度就可能具有这种包容性。社会是一个广泛系统，个人、团队、组织、制度等各种现象及其相互作用皆可有序地纳入其中。当以社会为基点考察“大问题”时，人们必须顾及社会系统中的相互作用及各种现象间的秩序与嵌套关系，对“大问题”的概括便容易趋向一致或融洽。站在社会角度看待组织与制度，以组织为起点的贝恩的研究和以制度为起点的柯林的研究便不再表现为形式上的严格冲突，而显现为本质上的交融或趋同。因为现实社会中的组织和制度是不可分割的两种行为方式。组织存在于制度之中，制度依靠组织得以建立和实施，它们皆属社会系统互惠存在的构成部分。
与卡拉汉直接从方法论角度寻求改进研究的做法不同，艾格雷诺夫和麦圭尔(2001)从公共管理对象及其存在方式与背景转换维度，体现了方法论变化对“大问题”认知的影响。在他们看来，不同的管理对象应当有不同的运行规律和管理理论，基于其上的“大问题”因此也应当是不同的。如果说传统公共管理理论多以单一组织的研究为核心，则现代公共管理研究必须致力于交互作用背景下的管理问题和规律。公共网络管理提供了发现这种问题和规律的一个平台。2001年发表的《公共网络管理中的大问题》是二人基于这一观点所做的尝试。受数学学科的启示，这篇文章首先也对“大问题”研究予以充分肯定。如果说希尔伯特100多年前对未来数学研究提出待解问题被传为佳话，那么它同时也向学术研究传递了一个信息:那些悬而未决的科学问题不仅不是学科发展的障碍，而往往相反是学科活力所在的象征。公共管理学应该属于这样一个学科，它需要发现并解决属于自己的核心问题。日益凸显的公共网络管理研究是这一学科的重要构成。网络意味着对单个组织的超越，在组织群体的交织中看待并实施管理，这与传统聚焦于边界清晰的单一组织管理有所不同。当公共管理面临的不是一个机构，而是多重组织如多重政府交织的存在对象时，既难以划定清晰的边界，也难以依靠线性的组织权威和官僚层级指令，便需要建构超越传统的管理理论，建立基于网络关系基础上的新的公共管理学说。为建立这样的学说，作者提出并讨论了与公共网络管理相关的七个“大问题”:(1)是否有一个等同于传统管理程序的功能网络，在网络管理中存在相同的计划、组织、人事、指导、协调、报告、预算即POSDCORB①?(2)网络管理中的群体决策与工作中那些基于行为科学或其他学习与决策过程的方法是否相似?(3)网络提供的灵活性是否超越快速的适应或程序调整?(4)网络以什么方式采用相互的自我责任?(5)网络中与组织法律理性权威相对应的凝聚因素是什么?(6)网络中的权力如何展示，它对群体问题解决的影响是什么?(7)公共管理网络产生不曾发生的结果吗?［9］295－326
三、非营利管理研究对“大问题”的回答
除方法论上新的尝试，将研究对象下延到公共管理学科的分支领域，透过对分领域问题的微观考察，寻求或检验对普遍性问题的回答，是新世纪公共管理“大问题”研究的又一倾向。在此方向，布鲁克斯和库珀的研究具有一定代表性。在2002年发表的《非营利管理帮助回答公共管理的大问题》中，布鲁克斯试图通过对非营利管理问题的分析寻找公共管理“大问题”的答案。这种分析从非营利管理研究议题的分布开始，目的在于发现“大问题”集中的领域。根据《非营利管理和领导》杂志编辑丹尼斯•杨(DennisR．Young，1993，1997)对“当代非营利组织关键问题”的界定和归类，布鲁克斯考察了1993至1997年该杂志的主题及所占比例，将其概括为如下几类:委员会治理8%;行政领导8%;人力资源管理12%;财政资源7%;对变化的战略适应9%;组织结构14%;表现度量8%;其他34%。考察1990至1998年其他一些非营利问题学术杂志发文的主题，发现基本议题也多集中于以上方面。由于这些议题与贝恩的“大问题”多有重叠，通过它们可以对贝恩的“大问题”做更深的透析。［10］259－266依据贝恩的观点，公共管理部门中的委托人即被选官员不能通过规则的强化很好地管理人的行为，由此导致微观管理中不信任、更差的工作绩效和更多规则的恶性循环。在缺乏较好绩效控制技术的情况下，打破这种恶性循环需要削减不信任，这要求合理界定委托人和人的角色。布鲁克斯认为，与一般公共部门相比，非营利部门的行政等级更具模糊性。譬如，非营利董事会负责其组织高层的监管时，经常会被要求产生诸如负责筹款、协调管理等具体的功能行为，由此延伸了董事会的责任链。当董事会这样去做的时候，意味着委托人可能就是人自己。这种委托人和人角色的模糊状态会影响董事会的有效治理。为了提高非营利管理的工作效率，董事会的任务应当合理地限于政策层面。
有效的非营利管理董事会倾向于与组织的日常行政无涉，它们对于操作层面事务的干预仅仅限于危机时期。这些特点与公共管理明显相似。在公共部门管理中，那些高高在上拥有决策权的委员会也常常对组织运行的官僚程序感兴趣，这不但会降低董事会的效率，还可能导致一类基于委员会介入细节而引发的危机。从中得到的教训是，董事会和委员会的操作干预都应限于危机时期，且危机干预必须是经济的。虽然非营利董事和公共部门的委托人有所区别，但二者关于微观管理的问题和答案是相似的。从非营利管理存在的问题和消解方向可以看出，为了消减公共管理领域委托关系中的不信任，澄清委托人的使命并将其在人层次的干预限于危机情境十分重要。
公共部门的雇员管理可以从非营利志愿者激励问题的分析中发现启示。雇员激励是贝恩提出的公共管理的又一个“大问题”。公务员的特殊地位使公共管理者难以像企业家那样解雇或奖励任何人;而公共管理绩效认知的困难既意味着道德约束的失控，也意味着不当激励出现的可能，并由此引发坏雇员驱逐好雇员的现象。在此背景下，考虑到公共部门较低的工资，非金钱补偿成为一种平衡机制。布鲁克斯对此的解释是:一个雇员在任何领域挣得补偿C，那里C=W+V。W代表着货币类收益如工资，V代表非金钱收益如工作满意。想象一个雇员在两份工作之间进行选择:一份是私营公司的工作，货币收入为Wp;一份是地方政府工作，货币收入为Wg。如果Wp＞Wg，但是雇员选择了地方政府工作，则存在Vg＞Vp，即非金钱收益在政府部门比私营部门更高。这表明公共部门对雇员的激励主要来自非金钱收益。和政府一类公共部门相比，非营利部门管理涉及一些特殊情形，如志愿者劳动力介入的货币收益为零(即W=0)，他们的收益补偿全部来自非金钱力量方面(即C=V)。如果货币收益为零，激励一个人成为志愿者参与非营利性活动的动力便只能从非货币收益方面去寻找。这种非货币收益虽然大部分不能为管理者所操纵，其主要方面却可以被分离出来予以考察，它们构成激励志愿者行为的主要因素。诸如:认识到活动的意义而为社会或社区改进而工作，做有责任的公民;表达个人态度，显示对他人的关爱;学习新知识和技巧，增加职业生涯的选择机会和能力;发展领导和团队技巧，建构自我尊敬，提升或赋予生命以意义;经历新挑战，丰富自身阅历，体验积极的组织文化，享受特殊时光。这一切对志愿者来说都是与货币收益不同的奖励。在志愿行为关系中，给予者和接受者会存在一种双赢情景，志愿者在给他人带来福利的同时也提升了自己。公共部门管理中的雇员激励虽不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之间的部分重叠使前者可以从后者得到启示。譬如，非金钱雇佣关系在公共领域和志愿者领域应当是被认同的，认识到形式多样的非金钱收益的激励价值，在不增加费用的情况下，管理者有可能实现对非营利或公共部门工作的改进;营销大部分无形收益对招聘、保留和激励非营利或公共部门的雇员都会有所帮助。
绩效度量是贝恩提出的公共管理的第三个“大问题”。对此问题的解答虽存在良好意向和努力，结果却始终不甚理想。人们致力于量化标准的发现和应用，不断强化投入产出意识，公共管理的绩效评价依旧充满模糊性。普遍认同的原因是，目标的多元化使公共部门的绩效度量难以有明确的界定和标准，也缺乏让公共管理者自己去澄清的激励。布鲁克斯认为，公共机构中也许不存在像企业生存必须维系的那种可测度的成本或利润底线。非营利管理存在类似的情形。一方面，非营利组织必须拥有并认识到它的生存底线，以避免倒闭或消亡的风险;另一方面，非营利组织也存在目标的多维或模糊性，且经常被寄托或赋予公共使命。在此状况下，发展一种绩效评估的多维方法，是度量非营利领域业绩表现的合理选择。布鲁克斯介绍了库什纳和普尔(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)围绕这一问题构建的模型，该模型从4个维度界定非营利组织的业绩表现:(1)是否获得机构运作需要的充足资源或资金;(2)是否以最小成本或效率的方式产出所需要的东西;(3)是否以依据组织使命的要求达成了既定目标;(4)机构服务的顾客是否满意。在目标多元的非营利系统，这些维度都存在于一个反馈环中。例如，资源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能拟制承诺的目标达成或伤害选举人的满意，而这些负面效果又会引起更大的资源危机。因此，任何对这些维度的忽略都会产生对组织绩效理解的残缺。绩效考察的这种多维方法对公共部门管理富有启示。全面质量管理在政府机构的应用就具有这种多维特点，涉及对“顾客”满意、目标达成、持续改进、员工参与等多方表现的度量。比较非营利管理与公共部门的业绩表现可形成如下共识:寻求单一公共机构业绩表现的度量方法可能是不合适的;业绩表现的构成不仅包括组织的运作效率，选民满意，也包括机构资金的重组和目标的达成。这些维度存在着一种相互影响的反馈机制，忽略其中一个因素同时意味着其他方面可能存在麻烦。公共部门的绩效度量应同时在多个维度来展开。
四、延伸研究:对行政伦理“大问题”的考察
公共管理在理性意义上应当有其规范的伦理基础，但这种基础具体是什么却时常困扰着公共论域中的许多学者和实践者。2004年，库珀发表了《行政伦理的大问题:对集中研究和合作努力的需要》一文，将“大问题”研究延伸到行政伦理领域，试图对公共管理伦理的规范基础给予说明。［11］395－407
对这一问题常见的非正规表述是:哪种伦理在政府行政决策中应当被采用?每一个人都有自己基于宗教、政治、文化或生活经验及其他社会化经历之上有个性的伦理观点。除此之外，社会上还存在称之为“职业伦理”的行为规范，公共行政伦理既是这种规范的一部分，也是公共管理理论研究纵深发展的重要领域。库珀概括了这一领域备受关注、可视为公共伦理选择价值基础的5个议题:(1)政权价值与宪法理论。自由、平等和财产权是与此相关的规范价值。(2)公民权理论。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民赋予的权力，并承担责任代替公民处理公共事务。(3)社会公平。社会公平是政府行为核心的组织原则，该原则虽从未单独成为被接受的中心，却是行政伦理主要的价值规范之一。(4)美德。美德不是一个高高在上的深奥假定，而是生活中常见的性格特点或道德现象，将其理解为行政伦理的特点之一是对理性主义的矫正。①(5)公共利益。公共利益作为政策和行政决策的终极原则发挥作用，提醒并约束公共管理行为必须代表广泛分享的人民利益而不是特殊群体的独占利益。这些具有美国特点的价值规范是否和怎样适合于其他国家令人深思。行政伦理规范的创造因国家而异吗?有没有可称之为全球行政伦理的东西?如果行政伦理是社会性建构的，当社会交往使世界正变成相互依靠的整体时，是否会出现或建构出公共行政管理的全球伦理?与此关联的公共行政伦理的一个“大问题”是:基于个别国家或地区社会基础之上的行政伦理范式在全球适用吗?库珀的回答是肯定的。早在《跨国世界的公共管理伦理》(2000)中，库珀与其合作者尤德(DianeYoder)就对这一问题给予了正面解答。他们考察了自1970年以来大量的国际条约、协定、合同、公约和项目，发现其中蕴含着一些彼此认可或共同追求的价值观基础:自主决定、自由、真诚、信任、善始善终。这些价值观既与美国文化相吻合，也适用于其他国家或地区，只是人们常常不知道它们怎样被世界其他国家或地区所采纳。譬如，缺乏透明度产生的负面影响或破坏作用使得任何一个政府都面临压力，如果某个政府期望它的国家能够长期繁荣和稳定，就不得不增加其政治决策和公共管理的透明度。作为对政府信任的基础，透明度就可能成为全球公共管理追求的伦理价值。如果全球性价值伦理确实存在或能够为人们所重建，是否会导致多样性世界文化的破坏或同质化、西方化?库珀的回答是否定的。尽管不同文化覆盖的融合是可能的，但人们依旧可能在一个包容广泛的文化中保持其生活与行为个性，一方面富有地区特点，同时又介入全球文化。
如何进行组织设计以支持伦理行为是库珀认为的公共行政伦理的第二个“大问题”。以迈欧格拉姆(Milgraam，1960)在耶鲁所做的实验和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的实验为例，库珀分析了层级官僚组织的两个局限:不仅在激励职员的行为方面是失败的，而且常常阻碍他们产生正确的伦理行为。譬如，在迈欧格拉姆的实验室中，不同年龄、性别、职业、宗教倾向或教育水平的受试者，在有关提示和组织文化的诱使下，多会产生抛弃个人伦理责任的异端行为，如以痛苦和危险的方式对他人实施电击。迈欧格拉姆将这种现象解释为“角色转变”，即通过心理角色的逐渐过渡，受试者从相对自治的主体存在变成了实验意志的某种工具。
当人成为工具时，便不再为个人的行为承担伦理责任。津巴多的实验则发现，大学生在模拟监狱分配的角色中，很快会变成对犯人有虐待倾向的恶劣的护卫，或对其他人和护卫实施侵略性报复的囚犯。在此，护卫和犯人一样被组织中关联的角色所俘获。这些与有关文献用“组织人”、“微观政府”或“组织支配”概念刻画官僚组织对其成员行为的塑造作用十分类似。“组织人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了组织成员如何忠诚地被组织所捆绑，以至于毫无疑问地依据组织的期望决定自己的行为;“微观政府”概念描述了不管伦理和法律如何规定，雇员都被要求是他们组织监督者的命令服从者;“组织支配”范式则反映了组织通过强化能够使其利益最大化的心理威胁支配它们雇员的生活，由此导致成员行为的单调或片面化。大量文献和行政伦理案例显示，组织倾向于剥夺或阻碍其工作人员坚守他们的职业良心或伦理自由。是否能够建立一个倾听并支持伦理诉求的公共组织，有赖于公共管理伦理专家和组织问题专家的合作努力。库珀提出的最后一个伦理“大问题”是，为公正起见，什么时间应该平等或不平等对待人们?传统观点认为，为了公正地对待每个人，必须同样地对待每个人。20世纪中叶后社会的多样化发展对这一观念提出挑战。公民权运动、反贫困运动、妇女运动、环境运动、学生运动以及其他伦理运动以前所未有的多元诉求迫使人们意识到，同等待人未必对每个人就是公正的。在回应多元化的公民社会及其偏好与诉求方面，基于理性化、标准化的传统观念有着名不副实的困难。客观的情形可能是，在接受以官僚机构为中心给予的服务时，许多公民经常觉得他们得到了不公正待遇。由此引出的一个伦理问题可能是，公正并不要求任何时候都同样地对待人们。
在一些情况下，它要求给予相同待遇;在另一些情况下，则可能需要差别待遇。但清楚理解这两种公正方式的标准时常也是困难的。在一些案例中人们能看到公正与差别待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及残疾人待遇时给予的特殊照顾，在社会心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人们却茫然于明显的观念冲突，譬如，同性恋者们基于平等的观念坚持维护他们结婚的权利，要求同性恋者之间对忠诚的承诺应该被像其他人那样得到对待;持反对意见者则认为婚姻应该仅仅存在于异性之间。由此引起的激烈争论是:什么样的资格应同等对待，什么样的同等对待应该禁止?以相同方式对待每个人也许不是理想的普世价值观，但何时需要平等对待，何时需要不平等对待，则常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不总是等价的，我们必须解决这样一些关联问题:什么时候不平等对待是公正的，什么时候平等对待是公正的?是应该标准化每一个问题，还是给予一些情况特殊考虑?假若各个方面的情况都要考虑，又如何对标准化和多样性进行综合?
五、价值与启示
我国经济改革最引人注目的一个变化，就是20多年间有1亿农业劳动力转移到乡镇企业，乡镇企业从业人员已占农村总从业人员的30%左右，使乡镇工业取代国有工业，成为我国工业中的主要组成部分。但是，农村劳动力资源的再配置在20世纪90年代中期以后，则逐渐地减缓，并在近几年因市场变化而出现倒流趋势。仅1997、1998年两年统计，从事农业的劳动力就净增366万人，1999、2000、2001年每年至少也有净增100多万人。出现上述情况并不意味着资源配置效应的潜力告终。主要依据是：尽管已有大量农业劳动力转移到非农业领域，但由于农村人口和劳动力的迅速增长，留在农业领域的劳动力还有3亿多，同改革初期相比，不但没有减少，还增加了100多万。农业与非农业的边际生产率仍然存在较大的差异。但是，我国国民经济经过20多年高速增长的量变积累，已经呈现质的变化，即绝大部分商品的供给已经满足或超过市场需求，由卖方市场变成买方市场。大多数乡镇企业在市场导向下经过多年的发展已经饱和，不再有超常发展的空间；而高技术含量的生产领域虽然市场广阔，却需要乡镇企业进行重大结构调整，不可能再以低技术和粗放经营的方式跨进结构升级这道门坎。况且，80%以上分布在村落的乡镇企业，由于缺乏所必需的公共基础设施，缺乏技术和管理人才，远离城市集中地带，难以再走“离土不离乡”的道路。我国乡镇企业发展正面临着一个调整期，这就不可能再以从前那样的超常速度增长着。与此相联系，乡镇企业可纳农村剩余劳动力的能力趋于下降。从“七五”期间年均925万人，降到“八五”期间年均719万人，降到1996年674万人，再降到1997年的400万人。在今后的若干年中，如果不可能出现新的经济增长点，前面所说的资源配置效应，将在很大程度上不复存在，经济增长速度将会显著放慢。
我国经济改革以来的一、二十年间，数以千万计的农村剩余劳动力转移到乡镇企业就业，并因此带动了乡镇企业高速度增长，在一定程度上代替了城市化的发展，但这种替代终究是有限度的。农村人口城市化规律是不可阻挡的，限制城市化是积累矛盾，加剧矛盾，而不是解决矛盾。这就要求我们必须把转移剩余农业劳动力与城市化有机地结合起来。国内外的实践经验表明，农业剩余劳动力向非农产业转移、农村人口向城市迁移，是现代化进程中相互制约、相互影响的两个方面。从20世纪80年代初期以来，我国剩余农业劳动力向非农产业转移，取得史无前例的进展，但农村人口向城市迁移的进程仍然十分缓慢，这两者之间表现出极其明显的不协调。这种不协调的后果，集中反映在最近几年前者速度大幅度回落，以及与此相联系的农村经济增长速度及农民收入增长幅度明显趋缓。这就要求必须因势利导地解决这种不协调问题，并使之相互促进，以开创中国剩余劳动力转移的新阶段。
要有效地解决我国剩余农业劳动力的转移，就必须遵循社会经济发展的一般规律，正确认识和处理市场化、工业化、城市化和现代化的关系。市场化、工业化和城市化是推动现代化进程不可缺少的原动力，也是推动农业剩余劳动力转移不可缺少的原动力。社会经济发展的一般规律是，伴随着工业化的推进，城市化水平也不断提高，这是产业结构变迁引起就业区域结构变迁的结果，也是市场机制在劳动力资源配置过程中发挥作用的结果。我国的工农业产值结构已由建国初期的3:7转移为7.5:2.5，而城乡人口结构乃为3.6:6.4，这在世界上是绝无仅有的。造成这种状况的主要原因，是在一个相当长的历史时期中，中国的工业化是在城乡隔离的环境下并且独立于城市化进行的，使得迅速增长着的剩余农业劳动力无法被城市二、三产业所吸收。1952年至1978年，我国城市工业所能提供的新的就业岗位只有3723万个，而同一时期由于人口政策的失误，全国城乡劳动力共增加19127万人，大部分新增劳动力不得不被安置于农村，这就必然严重地制约着中国农业劳动生产率的提高和农村经济的增长。市场取向改革以来，我国市场化程度有了显著的进展，并且与工业（尤其农村工业）协调发展的道路基本上打通。这些年来，我国农村工业化和剩余农业劳动力的转移所取得的巨大进步，也正是市场化因素不断强化的结果。然而，在依靠市场机制和农村工业化力量来推动经济高速增长与剩余劳动力转移的同时，城市化滞后的矛盾又日益突出出来。
二、是进小城镇抑是进大中城市
关于我国城市化与城镇化问题，国内外学术界都作了不同程度的研究，并取得一系列阶段性成果。但是，对城镇化与城市化的关系问题，至今还没有取得一致的看法。这就很难对我国农民进城的方式和条件作出正确的回答。我们认为，城镇化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。发展小城镇是我国特定条件下城市化战略的一部分而不是全部，发展小城镇是城乡二元体制下被迫作出的选择，而不是最佳的选择。确立这样的一种观点，才能正确认识我国农民进城的方式和条件。换句话说，我国农民进城的方式和条件的特殊性，在相当程度上是和我国城乡二元结构以及与此相联系发展小城镇战略联系在一起。在城乡二元结构还没有被破除的背景下，大中城市的发展从一开始就同农村问题的解决无关。而改革开放以来，我国政府提出发展小城镇战略时，又总是同解决农村问题联系在一起。我国现阶段农民进城方式和条件，都是由此派生出来的。在城乡分离或城乡分割体制尚未消除的背景下，人们往往把大中城市和小城镇区分为两个不同类型的社区。与此相适应，在农民进城上，也可以划分为进大中城市和进小城镇这两种方式。当城市化还没有基本实现的情况下，必然是进大中城市和进小城镇并重（目前两者人口各占一半），而且在一定时期内，进小城镇的人数还会比进大中城市的人数多得多。当城市化演变到一个相当高的程度，城镇化就会逐渐被城市化所代替。届时，农民进城的方式，主要表现为进入大中城市，或进入大中城市的人数远远超过小城镇。
我国小城镇的战略地位，是源于农村工业化是在城市化严重滞后的背景下运行的。农业劳动力向乡镇企业转移，是采取“离土不离乡”的就地转移方式。剩余农业劳动力就地向乡镇企业转移，比起旧体制下农民没有选择职业的自由、缺乏必要的劳动力流动机制，无疑是一个很大的进步。但是，这种初级形态的劳动力市场，毕竟存在很大的局限性，突出表现在剩余农业劳动力转移在就业空间上的封闭性和分散性。封闭性指的是面向农村，就地转移。分散性指的是92%的剩余劳动力转移是分布在村落，向小城镇集中的不及8%。应当这样看，即小城镇建设对带动我国农村经济的发展，还将继续发挥一定的作用。我国目前仍然有大量分布过散、缺乏规模效益的乡镇企业，迫切需要改善布局和基础设施条件。但由于企业自身和外界条件的限制，它们大多数还很难向大中城市集中，而小城镇的进入门坎则要低得多。但是，和大中城市相比，小城镇的集聚效益差，二、三产业发展规模小、档次低，对投资的吸引力和对劳动力的容纳能力很有限，不应对它在城市化中的作用寄予过高的期望。我国小城镇的发展速度很快，目前总数已突破60000个，但每个城镇平均人口（指非农业人口）只有2000人左右，作为吸纳农村剩余劳动力主要载体的初衷始终未能达到。大中城市可以吸收大量的乡村劳动力和其他资源，可以创造出更高的经济效益。为了扩大小城镇的规模，提升小城镇的档次，客观上要求小城镇建设必须同大中城市的布局和结构调整有机结合起来，例如在与大中城市一定距离内和交通干线附近形成小城镇群带，可以有效利用大中城市对周围地区的扩散和带动效益，并减轻其膨胀压力。事实上，目前有些小城镇所表现出来的规模和效益，有相当部分来自邻近大中城市发展的可能性。应当认识到，农民进入小城镇，是在传统的城乡分割制度安排下的一种迫不得已的选择。今后我国新增就业岗位，将有很大一部分集中于第三产业，如果绝大部分人口集中于小城镇，第三产业的发展将严重受阻。我国城市化已经演变到一个新的阶段，即小城镇数量扩张已经基本完成，今后发展的重点应放在提高建设质量上。还应当指出的是，我国经济增长正由粗放型向集约型转变，以往在粗放型经济增长方式下发展起来的低技术含量的产品市场已经相对饱和，在乡镇企业中有相当一部分低技术含量的劳动密集型产业需要进行技术改造、产品升级、资产重组和产业转移，小城镇是无法满足这一结构重组要求的。大中城市不但比较容易提供乡镇企业进行调整所需要的资金、技术、信息、人力资源、市场条件等，而且还将为第三产业发展提供广阔的市场。统计资料表明，我国100万－200万人口的城市，劳动力在第三产业的就业比重高达45%，而20万人口以下的小城市，其比重仅占23%。这就要求我们必须采取更加积极的城市化发展战略，在继续为小城镇发展（扩大规模、提高档次）提供必要条件的同时，把城市化政策的重心，从消极限制向积极鼓励发展大中城市。与此相联系，农民进城的方式将越来越由集中小城镇转向集中大中城市。
与农民进城方式相联系，在大中城市劳动力市场上，还存在着事实上的二元市场，即进城农民的就业市场与城市居民的就业市场同时存在。从相对意义上，这两类市场是相互分割，相互独立的。由于户籍制度、就业制度、医疗制度、教育制度、养老制度等方面的差别，转移到城市的农民还不可能享有城市居民同等的就业权利和就业条件，还无法同城市居民一样进入同等待遇的职业领域并获得制度性工资。在城市二元劳动力市场上，进城农民所从事的多为城市劳动者不去竞争的岗位，并领取比城市居民相对低得多的劳动报酬，相对少得多的社会福利。这种对农村劳动力进入城市的就业限制和歧视，在短时间内还难以完全消除。至于城市中的资本密集、技术密集、知识密集的产业领域，农民进入的机会也很少。这种制度上的市场结构差异，目前起着缓解进城农民工对城市居民就业的冲击力的作用。与此相联系，我国农村剩余劳动力向城市转移，其就业性质一般是属于非正规就业。所谓非正规就业，指的是广泛存在于非正规部门和正规部门有别于传统典型的就业形式。它包括非公有部门里的各种就业门类，和正规部门里的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、包生产或服务项目的外部工人等。相对于传统的国有、集体单位的正规就业，非正规就业稳定性较弱，流动性较强，加上非正规部门的社会保障制度建设严重滞后，要被城市居民所普遍接受，还需要经历一个很长的适应性过程，使得这种就业岗位大都留给进城的农民。
三、制约农民进城的制度性与结构
农民进城的条件，首先取决于城市门槛的高低。要形成有利于农民进城的条件，就必须降低农民进城的门槛。1980年国务院作出“严格控制大城市，合理发展中小城市，积极发展小城镇”的方针，其中的一个考虑，就是农民进入小城镇的门槛相对比较低。从理论上说，要把一个劳动力从农村转移到城镇，大约需要三种基本投入：(1)生产资本投入，为创造一个就业岗位所需要的资本投入；(2)生活资本投入，农村劳动力及其家属在城市安家和生活所需要的资本投入；(3)基础设施投入，就是生产与生活所必需的水、电、路、汽等基础设施。这三种基本投入大中小城市的差别不是很大。但是，根据我国的国情，越是中心城市，政府的补贴越高，大中城市建设的制度性成本所占比重很大，而小城镇则近乎等于零。在城乡二元结构体制下，城市居民所享受的而农民又享受不到的社会福利（或国家财政补贴），大城市最多，中等城市次之，小城镇最少。从这个意义上说，要创造有利于农民进城的条件，尤其是进大中城市的条件，就必须消除附着在城乡户籍上的各种待遇差别（包括就业制度、教育制度、医疗制度、住房制度、养老制度等），实现城乡一体化。由此可见，为了加快我国农村城市化进程，就必须从根本上突破传统计划经济体制的束缚。在传统计划经济体制下，城市建设是由政府负担的，城市居民的高福利、高保障是由政府负担的。受政府财政资金的限制，政府很难把对城镇居民的义务扩大到农民身上。因为农民的大规模进城，意味着政府财政支出的扩大。为了缓解这种矛盾，政府所作出的反应，自然是限制农民进城，即阻碍农村人口城市化进程。为了改变这种情况，就必须因势利导地促进计划经济体制向市场经济体制转变，逐步实现城镇建设市场化，使城镇化建设从以往政府主导型转变为市场诱导型，即不依赖于国家投资，引入市场竞争机制，诱导先富起来的农民进城务工经商，依靠农民自身力量，多渠道筹措城镇建设资金，解决城镇发展中的人口集聚、经济发展和建设资金三大问题，使城镇化步入快车道。
当前我国农村城市化所面临的一个主要难点，就是传统的城乡二元户籍制度，严重地滞后于农村城市化的发展。这就必须逐步改革传统的城乡分割的二元户籍制度，变城乡分割的二元户籍制度为统一的居民身份证一元户籍制度。其具体内容是：逐步建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口与非农业人口的户籍登记制度，如实地反映公民的职业和身份状况的本来面目，实现城乡户口一体化管理。只有改革城乡分割的二元户籍制度，才有可能为劳动力在产业之间、城乡之间的自由流动和形成全国统一的劳动力市场创造条件。以往那种城乡分割的户籍制度，不能适应现代市场经济发展的要求，它从制度上堵塞了农村人口城市化途径，抑制了劳动力在城乡之间和地区之间的自由流动。农村剩余劳动力向城市转移，不仅是一个经济问题，而且是一个社会问题。要使这种转移能够比较顺利地进行，政府一方面要为增强这部分劳动者的就业技能和提高他们的就业竞争力创造条件，另一方面还要为这部分劳动者的生存提供必要的保障和服务机制。这一机制主要包括两方面内容：一是包括养老、失业保险在内的社会保障体系；二是包括就业培训和职业介绍在内的就业服务体系。目前我国农村社会保障机制和就业服务体系严重滞后的现象，已经直接影响和制约着劳动力市场功能的发挥，以及农村剩余劳动力向城市的转移。这是我国实现农村劳动力资源市场化配置所要解决的重要问题。我国目前现实的情况是，绝大部分农民尚未纳入国民经济和社会发展规划，已经进城的农民享受不到城市居民一样的待遇。在住房、医疗、教育、劳动就业、养老等方面，身份没有变化的农民只能自己承担高额费用，导致在许多已经发展起来的小城镇，出现进城农民又回到农村“人口回流”现象。
我国农民进城的条件，除了要受一系列制度性因素的制约，同时还要受其他非制度性因素的制约，即经济增长方式转变和经济结构调整的约束。世界上那些已经实现工业化的国家，其剩余农业劳动力的转移，基本上都是发生在经济粗放型增长向集约型增长转变之前。也就是说，在粗放型经济增长阶段，工业规模急剧扩大，需要劳动力大量增加，为大量剩余农业劳动力向城市转移提供良好机遇。当经经济增长方式由粗放型向集约型转变之前，社会上大部分农村人口已经进入城市，大部分劳动力已经在工业中就业。此后，国民经济发展的基础，主要不再依靠绝对规模的扩大，而是依靠效率或效益的提高。但是，与世界上那些已经实现工业化的国家不同，我国实行的是赶超型的工业化发展战略，即不是发挥劳动力资源充裕的优势，反而选择资本密集型的重工业化为发展重点。20世纪50年代至80年代这一典型的粗放型经济增长方式和外延型工业化阶段中，剩余农业劳动力向工业转移，是与工业中技术、资本和对劳动力排挤同时发生的，农业剩余劳动力转移遇到很大的障碍。
20世纪90年代中后期，我国经济成功实现“软着陆”以来，宏观经济运行发生很大的变化，经济增长速度趋向回落。这固然和改革进程的深化以及世界经济增长放慢有很大的关系，但就国内因素而言，经济增长方式转变滞后和经济结构不合理，也是很重要的原因。这就要求我们必须把国民经济增长建立在经济增长方式转变和经济结构调整的基础上。但是，与我国经济转型相联系，或由我国经济转型派生出来的，则是就业问题的尖锐性，以及为解决就业问题所必须应对的就业模式的转变。计划经济从某种意义上说是一种“短缺经济”。当我国从计划经济向市场经济转变过程中，必定要经历一个长期被压抑的需要迅猛释放的阶段。但是，伴随着计划经济向市场经济转变，卖方市场向买方市场转变，市场结构也随之由以往的供给主导型转变为需求主导型。在激烈的市场竞争中，长期在计划经济体制下运行的国有企业，由于产品结构不合理，加上经营机制转换滞后，大量产品积压，生产能力严重闲置，致使相当一部分国有企业职工下岗。伴随着市场竞争力度的加大，这种结构性矛盾必将进一步加剧，进而由工业制造业本身结构调整所形成的结构性失业压力，将会越来越大。市场取向改革的深化，使以往传统体制下，以低效率为代价的大量隐蔽性失业显性化，即转化为公开性失业。从提高经济运行效率，适应市场竞争要求的角度，这种变化是积极的、必要的、进步的，从缓解由此带来的公开失业压力的角度，这又是改革所必须付出的机会成本。根据最新统计，目前我国到各地城市打工的农民约有8800万人，而城市劳动力市场总体上是供大于求，不少城市下岗失业人数越来越多，不得不采取本地市民就业优先的原则，并采取各种强制性手段限制外来农民工就业。现在全国不少城市在招工程序、招工比例、务工的领域、行业工种等方面，采取各种行政、法律手段予以限制。从严格意义上说，作为我国产业工人的重要部分（目前全国城市约有8800万农民工）、我国城市发展的重要力量，农民工实际上是属于城市边缘群体。从行政管理上讲，他们被看作没有获得城市户口的农民；从政治上讲，他们不被承认为工人；从经济上讲，他们没有城市起码的劳动福利保障。这种产业工人队伍隐性化，是不利于国家稳定的。应当认识到，尽管农民工在劳动力市场上受到歧视性待遇和不公平待遇，但他们具有较强的竞争力，其实际失业率远远低于城市实际失业率，他们已成为全国各省区城镇人口的重要组成部分，只是没有被确认为城市的正式户口，也没有得到基本公共服务，但其生产与生活方式和城镇劳动力大体相同。为了促进我国结构变革、城市化进程，政府应当制定公平的民工就业政策，保证农民工的劳动权益、劳动安全和享受与当地城市居民相等的基本公共服务。为此必须改革现行的户籍制度，实行常住人口申报制和登记制，只要具有劳动岗位（正规就业或灵活就业）、合法收入和居住地就可以视为当地注册人口，并有获得公共服务的选择权和公共事务参与权。目前进城农民工的真正后顾之忧是社会保障制度。由于农民工没有享受到城市的各种保障制度，农民工一旦成为城里人，其原来拥有的土地如何处理，是今后制定农民工政策的一个难点。对此，胡鞍钢教授曾经提出“给户口置换土地”的设想。即如果农民工愿意选择留在城市工作和生活，那么，就应该给其城镇户口，让其享受与城里人同等的权益。即应该根据《劳动法》给其各种社会保障权力，包括失业、养老、医疗等各项保障都应该拥有。与此同时，由于居住地点的改变，农民工就会自动放弃其原来所拥有的土地。但是，受国家财力的限制，已有城市人口的社会保障远未到位，又要解决近亿个进城农民工的社会保障问题，在实践操作中仍有许多待解决的难题。
【参考文献】
①《了望》周刊记者：《中国城市化提速》，了望周刊，2002年(29)。
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