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绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇行政复议法，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
1999年4月29日，九届人大常委会第9次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》。该法是在1990年国务院颁布的《行政复议条例》基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善，也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。为了全面了解这部法律的新意和特色，本文拟就行政复议法与复议条例相比较取得的新进展和新突破作一探讨。
一、行政复议原则更加全面、准确
根据《行政复议条例》的规定，理论界通常将行政复议的基本原则概括为合法、及时、准确、便民原则，合法性与适当性审查原则，不适用调解原则。①《行政复议法》对《行政复议条例》确定的复议原则进行了增删与调整，确定为合法、公正、公开、及时、便民原则，有错必纠原则，保障法律、法规实施原则，救济原则（司法最终原则）。很明显，《行政复议法》删去了准确原则，合法性与适当性审查原则，不适用调解原则，增加了公正、公开、有错必纠、保障法律法规实施以及司法最终原则。这一变化不仅反映出立法技术水平的进一步提高，而且也强调了公正、公开、有错必纠等原则在行政复议制度中的重要地位。
首先，过去《行政复议条例》确定的“准确原则”的内容实际上已经包含在“合法原则”中，复议活动力求准确是合法原则中认定事实清楚、证据确凿的题中应有之意，故无需再确定“准确原则”。
其次，合法性与适当审查原则的内容已在《行政复议法》第1条立法目的和第28条行政复议决定的条款中说明，况且它只是复议机关审理复议案件，作出复议决定时需遵循的准则，故在复议基本原则中亦无需单独列明。所以，《行政复议法》删除了该原则。
再次，不适用调解原则曾被视为一项独立的复议原则，列于《行政复议条例》第8条，但根据复议机关依法复议、职权法定的要求，如果《行政复议法》未授予复议机关调解的职权，就意味着复议机关只能按《行政复议法》规定作出有限的几种复议决定，当然不能进行调解，也不能以调解结案。更何况行政复议法和原来的行政复议条例都允许复诉申请人撤回复议申请，故而，将此项禁止性原则删除也在情理之中。
值得注意的是，《行政复议法》删除以上原则并不意味着上述原则表达的内容也一同被取消，而这些原则的基本含义已经明白或暗含在其他原则和法律条文中，无须单独列出。这一变化体现了立法者在运用立法技术方面的成熟与凝练，避免了重复与拖沓。
除删除几项原则外，《行政复议法》还增加了几项原则，从行政复议制度的需要看，这是必要可行的。
首先，增加了“公正原则”。公正原则是指复议机关在行使复议权时应公正地对待复议双方当事人，不能有所偏担。公正原则是行政法中普遍适用的原则。随着行政立法范围的扩展，越来越多的行政立法将公正原则确定为行政机关行使职权的根本原则，如《行政处罚法》就有规定。《行政复议法》之所以增加该项原则，其原因在于，行政复议与其他行政司法活动一样，除坚持合法原则上，还必须公允、合理、无偏私，特别在行政自由裁量权较大的情况下，必须公正复议，只有做到这一点，才能够保证复议制度真正取信于民，发挥其监督与救济的作用。
其次，行政复义法新规定了“公开原则”。所谓公开是指行政复议活动应当公开进行。从复议案件的受理、审理、决定都应公之于众，使当事人和社会各界，包括媒体充分了解行政复议活动的具体情况，避免暗籍操作导致腐败与不公正，增强公众对行政复议的信任度。《行政复议法》之所以增加该项原则还在于此前的《行政处罚法》已经规定了该原则，近年来执法司法实践中强调审判公开、检务公平、政务公开的呼声也日益高涨，使得公开原则成为行政程序中普通适用的原则。
再次，行政复议法还增加规定了“有错必纠原则”。有错必纠是指复议机关发现原行政机关行政行为错误违法的，必须及时予以纠正。有权机关发现复议机关及复议人员在行政复议中有违法违纪行为的，也必须及时纠正。防止违法行政、滥用复议权现象的发生，保证行政复议制度发挥其应有的作用。
此外，行政复议法还增加了一项“保障法律法规实施原则”。该原则要求行政复议活动不仅要纠正违法不当的具体行政行为，且要保障和监督行政机关行使职权，使有关的法律法规得到忠实的执行和落实。
最后，行政复议法增加的“司法最终原则”，亦称“救济原则”，它是指行政复议活动是行政机关内部层级监督与救济的重要方式之一，但不是最终的救济方式。当事人对行政复议决定不服的，除法律规定的例外情况，均可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院经审理后作出的终审为发生法律效力的最终决定。该原则是确定行政复议与行政诉讼关系的重要准则。
综上，《行政复议法》规定的行政复议基本原则与《行政复议条例》相比，内容更加全面，重点更加突出，表达方式则显得十分凝炼，充分反映了行政复议固有的特点和作用，是对行政复议活动所遵循的基本准则的高度概括和抽象。
二、行政复议范围明显扩大
《行政复议法》与《行政复议条例》相比，最突出的一个特点就是明显扩大了行政复议的范围。根据《行政复议条例》不能受理的或立法未明确规定可以受理的行政复议案件，依照《行政复议法》可进入行政复议范围。行政复议法是通过两种方式扩大行政复议范围的：一是扩大复议机关受理的行政行为的范围；包括具体行政行为和抽象行政行为；二是扩大行政复议法所保护的公民、法人或其他组织的权利范围。
（一）进入行政复议范围的具体行政行为明显扩大
《行政复议条例》将复议机关受理的行政争议案件列举为九项，其中主要包括因行政处罚，行政强制措施，侵犯经营自行为，拒发许可证执照，拒不履行法定义务，拒不发放抚恤金，违法要求履行义务，其他侵犯人身权、财产权的具体行政行为引发的争议。同时，又列举了复议机关不予受理的四项行政行为引起的争议。《行政复议法》与《行政复议条例》相比，扩大了行政复议范围，主要表现在增加了几类可以申请行政复议的具体行政行为，扩张解释了几类可以申请复议的具体行政行为。《行政复议》扩充解释或增加的具体行政行为是：1.将行政处罚行为种类按《行政处罚法》作了扩充解释，增加了警告、没收违法所得、暂扣许可证、执照和几类处罚行为；2.增加了一条关于行政机关变更、中止、撤销许可证、执照、资质证、资格证引发的争议属于行政复议范围的规定；3.增加了行政确权行为属于行政复议范围的规定；4.增加了行政机关变更或者废止农业承包合同行为属于行政复议范围的规定；5.增加了行政机关没有发放有关费用属于行政复议范围的规定。这里有关费用包括社会保险金、最低生活保障费等；6.增加了对其他具体行政行为侵犯合法权益可以申请行政复议的规定。很明显按照《行政复议条例》的规定，对于上述行为是不能申请复议或未明确规定可以申请复议的，《行政复议法》将它们明确纳入行政复议范围是一个十分显著的变化，它将行政复议的监督和救济范围大大扩展了。
与此同时，《行政复议法》又进一步限制了复议机关不予受理的事项。《行政复议条例》规定复议机关不予受理的事项为四项，包括行政机关制定法规、规章及其他规范性文件的抽象行政行为；行政机关对工作人员的奖惩、任免决定等内部行政行为；行政机关对民事纠纷的仲裁调解或处理行为；国防外交等国家行为。《行政复议法》将四项不属于复议范围的事项修改为两项，并规定了救济途径，即对行政机关行为处分及其他人事处理决定可依法申诉，对行政机关对民事纠纷的调解或其他处理，可依法申请仲裁或向法院。很显然，《行政复议法》取消了对抽象行政行为和国家行为不能申请行政复议的限制，从另外一个角度扩展了行政复议的范围。
（二）《行政复议法》启动了对抽象行政行为的监督审查权
《行政复议法》的颁布，标志着我国行政监督救济制度进入了一个新发展阶段，特别是关于抽象行政行为的审查制度，对于加强和完善我国行政监督救济制度具有重要而深远的意义。
抽象行政行为是行政机关针对非特定人制定的，对后发生法律效力并具有反复适用性和普遍约束力的规范性文件。②由于实施抽象行政行为的主体广、层次多，上至国务院各部委，下至乡镇政府都有权制定各类效力不一的“红头文件”，因此，在实际生活中它们具有重要影响，是很多行政机关的执法依据。与此同时，由于行政机关实施抽象行政行为的程序少、监督弱，也带来了一系列群众反映强烈的问题，一些行政机关利用抽象行政行为乱收费、乱罚款、不仅严重破坏了法制统一，也损害了国家和公民个人的利益，成为人们深恶痛绝的“三乱”之源。其影响之大，涉及面之广，令人触目惊心。然而，长久以来，我国对此类文件监督却十分薄弱，现行的备案审查制度远远起不到有效的监督作用。相应地，因此类文件遭受损害取得救济也十分有限。这一现象严重影响了我国依法行政进程，破坏了法制的统一，已经到了非解决不可的时候。这次行政复议法规定，公民法人或其他组织在对具体行政行为申请复议时，如果认为具体行政行为所依据的规定（除国务院行政法规、部门、地方政府规章之外的各级行政机关的规范性文件）违法的，可以一并提出审查申请。复议机关有权处理的必须在30天内处理，无权处理的必须在7日以内转送有关部门，有权机关必须在60日内处理完毕。与以往《行政复议条例》及有关法律相比，这一规具有较强的操作性和实用性。首先，它直接赋予相对人对抽象行政行为要求审查的申请权，这种申请不同于申诉，也不同于建议，它能够产生一定的法律后果。即导致复议机关在规定期限内受理与转送该申请，审查并处理被申请的规定。解决了困扰我们多年的对抽象行政行为监督无法启动的难题。其次，它从法律上明确了复议机关或有权机关的审查职责。这一职责不同于或其他方式，而是必须在一定期限审查处理抽象行政行为的义务。不履行义务即构成失职，须承担一定的法律责任。最后，通过这种方式监督的抽象行政行为范围十分广泛，几乎襄括了除行政法规与规章以外的所有抽象行政行为，特别是将部委规章以外的规定也纳入审查范围，具有十分重要的意义。可以毫不夸张地说，行政复议法的这项规定，开了对抽象行政行为实施个案法定监督的先河，为今后行政诉讼制度的改革探索出一条新路。
当然，行政复议法的这项规定引发了一些新的问题，有待复议实践的进一步完善。特别是复议机关对抽象行政行为审查决定的性质及可诉性等问题仍需仔细研究。比如，国务院各部门及省政府的规定与规章应如何区别？复议机关和其他有权机关审查处理违法抽象行政行为应适用什么程度，当事人又如何参与表达意见？复议机关撤销了某项抽象行政行为，是否意味着行政机关依据该抽象行为对其他人实施的具体行政行为也违法？如何纠正？因此遭受损失的能否要求赔偿？对复议机关或其他有权机关作出的有关抽象行政行为的结论有异议应如何处理？能否对此提讼？所有这些问题，都是行政复议法实施前需要明确解释和研究的，正确处理好这些问题，必将有利地贯彻落实行政复议法关于审查抽象行政行为的规定，有利于遏制行政机关乱发文件的违法行为，真正发挥行政复议制度的监督与救济作用。笔者认为《行政复议法》规定的复议机关或其他有权机关对负担行政行为的审查不同于对具体行政行为的审查，严格地讲，它不是一种行政复议活动，而是由行政复议引发的对抽象行政行为的审查活动。所以，行政复议机关审查抽象行政行为的程序也不同于对具体行政行为的审查程序。但为了使这种审查活动不走过场，还应保证当事人书面或口头陈述辩论的权利，提供证据的权利，同时也应要求抽象行政行为的实施机关承担举证责任，证明其行为的合法性。复议机关经审查认为抽象行政行为违法或不适当的，有权予以撤销或改变。如果某项抽象行政行为被撤销，那么依据该抽象行政行为作出的具体行政行为也会因违法而被撤销，但依据该抽象行政行为对其他人所作的具体行政行为并不会因此而自动撤销，仍需当事人通过行政复议或诉讼方式确认具体行为违法，相应地，当事人因此遭受的损害也不可能自动得到赔偿，仍需通过国家赔偿程序获得救济。行政复议机关对抽象行政行为的处理结论不同于普通的行政复议决定，不能简单地将其视为具体行政行为，必须视处理的结论的具体情况而定。如果该处理结论是维持原抽象行政行为，当事人则应当继续对依据该抽象行政行为作出的具体行政行为寻求行政诉讼救济，不宜直接对复议机关或有权机关作出的有关抽象行政行为的审查结论提讼。换句话说，此类处理结论不具有可诉性。如果复议机关撤销或改变了抽象行政行为，则依据该抽象行政行为所作的具体行政行为必然被撤销或改变。通常情况下当事人自然不会对此结果再提讼。即使，也只是对具体行政行为提讼。
（三）受行政复议制度保护和救济的权利范围进一步扩大
《行政复议法》与《行政复议条例》相比，它所保护的权利范围进一步扩大。过去《行政复议条例》所保护的权利限于法定的人身权和财产权。该项内容体现在《行政复议条例》第9条第8项规定中，即公民、法人或者其他组织“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，有权申请行政复议。对于人身权、财产权以外的其他权利遭受侵害的，《行政复议条例》没有明确规定可以申请复议，这就意味着此类权利不受复议制度的保护。很显然，这是《行政复议条例》与《行政诉讼法》共同的一个缺陷。这次《行政复议法》一改《行政复议条例》的规定，将“人身权，财产权”概念扩大为“合法权益”，合法权益的范围显然要比“人身权、财产权”范围大许多，除了人身权、财产权外，还包括其他权益。
《行政复议法》第6条第1款第11款规定，公民、法人或其他组织“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，”有权申请行政复议。这是一项概括性条款，也是兜底式条款。这是因为前面10类复议事项是采用列举方式规定的，这种列举并不是在同一个概念层次上的，因而不可能周延，也不可能穷尽，所以必须有一项兜底条款才能够将所有侵犯相对人合法权益的具体行政行为纳入行政复议范围。
该项规定中的“其他合法权益”是指除上述10项行为侵犯公民、法人或其他组织的人身权、财产权外，还包括其他受法律保护的合法权益，如劳动权、受教育权、休息权、环境权、程序权（听证权）。知情权、出版、言论、集会、结社、等政治性权利。如果行政机关的具体行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织受法律保护的这些合法权益的，相对人也有申请行政复议权利。与《行政复议条例》相比，《行政复议法》规定的行政复议范围明显扩大。体现在这项概括性条款上的就是用“合法权益”概念取代了过去“人身权、财产权”概念。应该说，这是一个重要的变化，且有相当深远的意义。
除了这项概括性条款外，《行政复议法》列举的关于申请行政复议的行政行为的规定也体现了权利扩大的特点。例如，《行政复议法》第6条第1款第3项规定，公司、法人或者其他组织“对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的，”有权申请行政复议。由于许可证、执照、资质证、资格证等证书不仅涉及到公民法人的人身权、财产权，还可能涉及公民法人的其他合法权益，如出版权、受教育权，所以允许对于此类行为不服申请行政复议还可以保护人身权。财产权以外的其他合法权益，《行政复议法》第6条第1款第9项规定，公民、法人或者其他组织“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，有权申请行政复议。也就是说，受教育权也在行政复议制度保护范围之内。
三、行政复议程序更加理民、公正、合理《行政复议法》不同于《行政复议条例》的另一个重要方面就是行政复议程序的变化。具体表现在：
（一）申请行政复议的期限延长
《行政复议法》第9条规定申请行政复议的期限为60日，自知道该具体行政行为之日起算。如遇有不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。这与《行政复议条例》规定的15日相比，延长了45日。而且申请时效中断后继续计算的规定取消了行政复议机关的决定权，使得复议申请人申请复议的期限更加合理。
尤其值得注意的是，行政复议法不仅对法律未规定申请复议期限时情况作了规定，而且对现有法律规定短于60日期限的情况作了新的规定，即行政复议申请期限短于60日的按60日计算。如《治安管理处罚条例》规定的原申请期限是5日，按照《行政复议法》今后要按60日计算。
（二）申请行政复议的方式增加了口头申请《行政复议法》第11条规定，“申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况。行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。”允许申请人口头申请行政复议是《行政复议法》新增加的，体现了行政复议的民主、公开、便于原则。
（三）行政复议的管辖规定更加全面和灵活
《行政复议法》取消了《行政复议条例》复议管辖一章，本着便民、公正的原则对原来比较复杂的管辖规定作了修改和调整。第一，确定了选择申请复议的管辖原则，即允许申请人选择复议机关。对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可向上一级主管部门申请行政复议。第二，确立了垂直领导的行政机关及国家安全机关行政复议实行“条条复议”的原则，即对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关及安全机关具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。第三，明确了行署的复议机关地位，规定对省，自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。第四。增加规定了国务院在行政复议中的最终裁决权。《行政复议条例》规定对省级政府及国务院部委具体行政行为不服的向原机关申请复议。这次《行政复议法》规定，对省级政府及部委行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院作出的裁决为最终裁决。在这次《行政复议法》的审议中，“有些常委委员和部门、地方、专家提出，由本机关复议自己作出的具体行政行为，从法律制度上说不够合理，也不利于充分保护公民法人和其他组织的合法权益。因此，主张可以考虑，申请人对国务院有关部门或者省级人民政府的具体行政行为不服的，可以向人民法院提讼，也可以向国务院申请行政复议。如果向国务院申请行政复议，国务院作出的行政复议决定为终局决定，不再向人民法院提讼”。③最终立法机关采纳了上述意见，确立了国务院受理对省部级行政复议决定的裁决申请体制，强化了国务院对国务院各部委及省级行政机关的监督。第五，增加了县级地方人民政府在受理复议申请时的转送义务。由于行政复议机关设置较复杂，复议权限不尽一致，容易出现复议申请人投诉无门或找不到相应复议机关的情形，为方便复议申请人，《行政复议法》专门规定了县级地方人民政府接受复议申请并转送有关复议机关，告知申请人的义务。这是《行政复议条例》所没有的。《行政复议法》第15条第2款规定“有前款所列情
形之一的，（即遇有派出机关、派出机构、授权组织作出具体行政行为或共同作出具体行政行为，或作出行政行为的机关被撤销的情形）申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。“第18条规定”依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，……应当自接到该行政复议申请之日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十六条的规定办理。“
（四）缩短了行政复议机关受理案件时的审查期限
《行政复议法》规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”该规定与《行政复议条例》相比，将原来复议机关在受理阶段进行的形式要件审查期限，由10天缩短为5天。增加了复议机关书面告知申请人审查结果的义务。由于提出复议申请的方式由过去的书面式改为书面、口头均可，所以在受理阶段，取消了复议机关对不符合形式要件申请书发还申请人要求限期补正的一系列规定，增加了行政复议机关受理复议申请的法定义务，方便了复议申请人。
（五）解决了复议机关不受理或不答复的情况下，申请人的诉权问题
按照《行政复议条例》及实践中的做法，法律要求诉讼前必须先申请复议的，申请人必须先提出复议申请，而复议机关在复议期限不复议或不予答复的，申请人只能要求上级机关或法律、法规规定的机关责令其受理或答复，如复议机关拒不受理或不答复，上级机关能否直接受理，或在复议期满后能否直接？是针对复议机关不作为？还是针对原具体行政行为？这些问题在实践中都不甚明了，有时甚至出现争议。《行政复议法》规定，对于上述几种情况，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理，必要时，上级行政机关也可以直接受理。公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日或者行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院。这一规定对于防止复议机关或法院规避法律，保障公民诉权，都具有重要作用。
（六）进一步明确了行政复议案件的审理方式
《行政复议法》将行政复议审理方式明确为两大类：一是书面审，二是言词审理。前一种是《行政复议条例》已经规定了的，而后一种则是《行政复议法》进一步明确的。《行政复议条例》规定“行政复议实行书面复议制度，但复议机关认为有必要时，可以采取其他方式审理复议案件。”至于何种方式，条例未曾明确。实践中通常采用庭审方式，由“双方当事人到场说明问题，表达各自意见。”④行政复议将原来不甚明确的复议审查方式界定为，行政复议机构“可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请和第三人的意见。”也就是说，复议机关应申请人的要求或认为有必要时，必须组织类似《行政处罚法》规定的听证会，调查情况，听取各方当事人的意见。这一方式不同于书面审查，它允许当事人通过言词辩论的方式直接陈述自己的意见和理由，提供有关证据，促使行政复议机关作出更为公正的决定。有趣的是，我国台湾省新修改的《诉愿法》也在书面审理言词审理，说明该种审理方式的重要性。⑤（七）行政复议的证据制度也有所变化
《行政复议法》针对复议实践中举证责任不明确，复议机关剥夺或忽视申请人查阅证据权利，被申请人违法补正等现象，对行政复议的证据制度做了更明确的规定。
首先，重申行政复议中的举证责任由被申请人承担。明确被申请人的举证范围和举证责任，规定“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”被申请人不提出书面答复，提交当初作出具体行政行为的证据、依据、和其他有关材料的视为该具体行政行为没有证据、依据，可予撤销。而《行政复议条例》没有要求被申请人提交作出具体行政行为的“依据”，也没有不举证承担败诉责任的条款。
其次，增加了申请人第三人的在复议过程中的查征权。《行政复议法》第23条第2款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复，作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”也就是说，遇有申请人或第三人向复议机关查阅有关证据材料情形的，复议机关必须保障这项权利，不得拒绝。
最后，增加了被申请人不得在复议时取证的义务。《行政复议法》第24条明确规定：“行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。”原来《行政复议条例》没有此限制，但实践中经常发生被申请人违反“先取证，后裁决”原则，在复议过程中向申请人或其他人收集证据的现象，这种做法不仅给申请人造成了压力，也不利于复议机关判断具体行政行为的合法性，是一种典型的程序违法行为。《行政复议法》借鉴了《行政诉讼法》关于被告不得在诉讼期间自行向证人或原告取证的规定，对被申请人在复议期间的收集证据行为作出了限制，明确了用此类方法取得的证据无效的证据原则。
（八）增加规定了复议机关和有权机关审查抽象行政行为的程序
在程序上，《行政复议法》与《行政复议条例》另一个重要的不同之处在于：规定了行政复议机关和有权机关审查抽象行政行为的程序。尽管这一程序是简单的期限规定，但仍不失为一项重要变化。《行政复议法》第26条，第27条规定，申请人申请复议，一并提出对抽象行政行为的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在30日内依法处理，无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在60日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。如复议机关审查具体行政行为时认为具体行政行为依据不合法的，也照此程序处理。
（九）增加了行政复议最终裁决的规定
关于行政复议机关作出的土地等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定能否成为最终裁决的问题，《行政复议法》起草过程中争议颇大。最初的草案规定，“行政机关对确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定，当事人不得向人民法院提起行政诉讼。”审议时，有些常委会组成人员和地方、部门、专家提出，“草案规定对自然资源确权的行政复议决定为终局裁决，难以有力保障公民、法人和其他组织的合法权益。”因此，法律委员会建议将这一条修改为，对上述行政复议决定不服的，“可以向作出该决定的行政复议机关的上级行政机关提出申诉，或者依法向人民法院提讼。”此后，又有地方和部门提出，“对土地等自然资源确权的行政复议决定是否可以提讼的问题不宜作简单规定，因为有一些确权是根据国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者是对土地的征用而引起的，根据宪法和土地管理法的规定，对行政区域勘定、调整和对土地征用的权限属于国务院和省级人民政府。对于这类确权问题，法律可以规定行政复议决定为终局决定。”⑥因此，《行政复议法》第30条最终规定，“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”
此外，《行政复议法》还规定了国务院依申请对省部级行政复议决定审查后，有权作出最终裁决，这也是《行政复议条例》未规定的。对于以上两类最终裁决均不能提讼。
四、进一步强化行政复议的法律责任《行政复议法》在法律责任的规定上也有很多新的变化。
首先，《行政复议法》增加规定了行政复议机关的法律责任，即按照行政复议法的规定，行政复议机关无正当理由拒不受理复议申请或不按规定转送复议申请的，或在法定期限内不作出复议决定的，均需承担法律责任。承担的方式为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。这一规定明确了复议机关的具体法律责任，对于监督复议机关及时受理转送复议申请，作出复方决定都具有重要意义。
其次，进一步明确了行政复议机关工作人员在行政复议活动中的法律责任。虽然《行政复议条例》对此也作了规定，但只是笼统地规定对于失职、的，复议机关或有关部门应当批评教育或者给予行政处分。《行政复议法》明确规定了行政复议机关工作人员违法情节及相应的行政处分。
最后，增加了行政复议被申请人承担法律责任的情况，明确了行政处分的种类。按照《行政复议条例》规定，复议被申请人承担法律责任的情形只有一种，即“拒绝履行复议决定的，复议机关可以直接或者建议有关部门对其法定代表人给予行政处分。”《行政复议法》在总结近十年实践经验基础上，明确规定了复议被申请人承担责任的各种情形，即包括：被申请人不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；或者阻挠，变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的。对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接责任的主管人员和其他责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。
与《行政复议条例》相比，《行政复议法》在监督与救济制度方面的突破与创新远不止上述四个方面，由于偏幅所限，只能评介至此。值得注意的是，尽管《行政复议法》尚未将十年来行政复议理论与实践成果全部吸收进去，在复议范围及最终复议裁决的设置方面，以及过于简化程序有可能弱化复议功能等方面仍有不尽人意之处。但与《行政复议条例》相比，已经有了不小的进步。特别是扩大行政复议范围，启动对抽象行政行为的监督机制，增加行政复议公正、便民程序，加强行政复议法律责任的新规定，对于进一步完善行政复议制度，改革行政诉讼制度都具有极其重要的意义。
①④国务院法制局编：《行政复议条例释义》，中国法制出版社1991年版，第14～21页；第100页。
②马怀德：《将抽象行政行为纳入行政复议范围》，载《中国法学》1998年第2期。
昨日（5月26日），省政府将《广东省行政复议工作规定（草案）》提请省十届人大常委会第三次会议审议，就广东省行政复议工作中出现的大量新问题作出界定。
据悉，我国《行政复议法》自1999年颁布实施后，广东省行政复议案件大幅增加，2000年广东省各级政府及部门共收到行政复议申请3348宗，比1999年增长196%.2001年全省共收到行政复议申请4213宗，又比上年增长22%.省政府法制办负责人就草案作说明时说，《行政复议法》第二十八条规定行政复议决定种类包括维持决定、变更决定、责令限期履行法定职责决定、撤销或者撤销并责令重作决定、确认违法或者确认违法并责令重作决定。但在办案中，上述种类不能满足各种各样案件的需要，如受理后经审查发现当事人对标的没有争议资格的（即当事人不具备申请人资格的），又如不服行政不作为申请复议，经审查认定不作为合法的，这些情形下《行政复议法》第二十八条所规定的决定种类均不适用，因此，《工作规定》第十四条参照有关规定和做法，规定驳回行政复议申请的结案方式。
省人大内司委主任委员在审议意见报告中，建议“申请人知道具体行政行为的时间”分二款规定，第一款为行政机关作出具体行为以法律文书形式告知行政相对人的，分四种送达形式予以界定，即：当场送达、直接和留置送达、邮寄送达、公告送达；第二款为行政机关不履行法定职责的情形下的界定，即：“《行政复议法》第六条第（八）、（九）、（十）项所列情形中，行政机关不作答复的，法律、法规、规章规定的答复期限届满的次日为当事人知道行政机关不履行法定职责的时间；法律、法规、规章没有明确规定答复期限的，当事人提出申请之日起60日届满的次日为当事人知道行政机关不履行法定职责的时间。”
南方网·冯怡驹
一、“含糊其词”的表现
(一)“不当”是含糊的表现。行政复议法第一条“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”中的“不当”一词在法律中没有明确的规定,在理论上没有一致的观点,在实践中没有判断的标准。由于没有判断“不当”行为的标准,因而在实践中极少见到行政复议制度纠正不当行政行为的案例。
(二)“其他”是含糊的表现。行政复议法若干条文中出现的“其他”一词让人感觉到是一种“含糊其词”的表现。如:行政复议法第三条规定:行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项,履行下列职责:……(七)法律、法规规定的其他职责。其中,“其他”一词即属于一种含糊表述。
(三)“不可抗力”是含糊的表现。行政复议法第九条“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起计算”中的“不可抗力”让人有含糊感。目前,只有民法通则对“不可抗力”一词作出了明确规定,包括行政复议法在内的行政法律对此则没有规定。民法通则规定的“不可抗力”是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况,那么政策的变化、新法律的颁布是否属于不可抗力?对此,民法通则没有作出具体规定,行政复议法更没有规定。因而,行政复议法将民法通则中原本就含糊的概念再笼统地照搬的作法更是增加了人们的含糊感。
(四)“正当理由”是含糊的表现。行政复议法多个条文中规定的“正当理由”一词给人以“含糊”之感。行政复议法第九条、第二十条、第三十二条中均有“正当理由”一词,如:第二十条“行政复议机关无正当理由不予受理的,上级行政复议机关应当责令其受理”中的“正当理由”给人有含糊感。由于行政复议法没有明确规定“正当理由”的情形,从而使得人们在行政复议实践中很难把握何种理由属于“正当理由”,何种理由属于“不正当理由”。
(五)“近亲属”是含糊的表现。行政复议法第十条“有权申请行政复议的公民死亡的,其近亲属可以申请行政复议”中的“近亲属”是一种含糊的规定,其含糊性表现在两方面,一是没有指出“近亲属”的范围,如:配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女是否均属于近亲属?具有扶养、赡养关系的亲属是否也属于近亲属?二是没有规定近亲属在行政复议程序中行使权利的顺序。
(六)“必要时”是含糊的表现。行政复议法第二十条、第二十二条中均有“必要时”的规定,如:第二十条:“必要时,上级行政机关也可以直接受理。”由于法律条文中没有具体规定“必要时”的具体情形,因而使得人们很难遇到“必要时”。
(七)“认为”是含糊的表现。行政复议法第二十一条中的“认为”是一种含糊规定。该条规定:“行政复议期间具体行政行为不停止执行;但是,有下列情形之一的,可以停止执行:(一)被申请人认为需要停止执行的;(二)行政复议机关认为需要停止执行的;(三)申请人申请停止执行,行政复议机关认为要求合理,决定停止执行的;(四)法律规定停止执行的。”将停止执行的情形仅用“认为”二字予以规定,过于笼统、含糊。
(八)“一定期限”是含糊的表现。行政复议法第二十八条“决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”中的“一定期限”是十分明显的含糊规定。
二、对“含糊其词”的分析
(一)“含糊其词”的类型。综观行政复议法中的含糊规定,可以归纳为如下几类:一是显性含糊。即法律条文直接表现出的含糊。如:“必要时”、“一定期限”即属于这种类型。二是隐性含糊。这种含糊在具体的法律条文中没有直接表现出来,只有在深入理解法律条文,或者是在具体适用法律条文时才能感觉到其“含糊”。如:行政复议法第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益”中出现的“具体行政行为”即属于这种情形。人们在第一次读到这一条文时,普遍感到很欣慰,认为行政复议法对行政复议的对象作出了明确的规定,即公民、法人或者其他组织可以对“具体行政行为”申请行政复议,然而当人们进一步在法律条文中查找关于具体行政行为的定义时,才发现行政复议法中的“具体行政行为”实际上是一个很不“具体”的概念。三是必要的含糊。如:行政复议法第六条规定了行政复议范围,其第十一项规定:“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。该项规定中出现了“其他”这一含糊表述,由于法律条文不可能穷尽列举每一种具体行政行为,因而在列举了主要的行政行为后,用“其他”这一含糊性词语作兜底规定是一种必要的含糊。相对而言,行政复议法的一些条文中出现的“必要时”,则是一种“不必要”的含糊。
(二)出现“含糊其词”的原因。笔者粗略分析后,感到行政复议法中之所以出现了“含糊其词”的规定,一是受理论研究发达程度的制约,在立法时出现了“含糊其词”。如:由于理论界至今没有对具体行政行为的概念形成通说,因而早在十余年前颁布的行政复议法自然不可能对这一概念作出明确的规定。二是行政复议的实践经验不足。由于行政复议制度在我国建立的时间较晚,因而行政复议法条文中出现的“正当理由”、“必要时”等含糊性规定,或许就是由于缺乏对实践经验的总结而导致的。三是受其他法律的影响。如:行政诉讼法第二十四条规定:“有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉讼。”行政复议法第十条规定:“有权申请行政复议的公民死亡的,其近亲属可以申请行政复议。”对比后发现,这两个条文的表述如出一辙。
三、“含糊其词”带来的影响
笔者感到,行政复议法条文中出现的不必要的“含糊其词”,直接降低了行政复议法的质量,影响了行政复议制度的公信力,限制了行政复议制度功能的发挥。
笔者试举一例,以期说明“含糊其词”对行政复议实践的影响。2002年7月,当时的太原联通公司发出通告,声称自当年8月1日起向手机用户收取来电显示费,标准为每月6元。一名用户以违约为由将这家公司起诉到当地人民法院,该公司提出的答辩理由是未违约,原因是此项收费经过了山西省物价局的批准,该公司还将山西省物价局的批文作为证据提交到人民法院。这名用户看到批文后,以山西省物价局的审批行为违法为由向当时的国家发展计划委员会提出了行政复议申请,申请国家发展计划委员会撤销山西省物价局的批准行为。国家发展计划委员会审查的结果是不予受理,理由是山西省物价局的审批行为不属于“具体行政行为”。得到这样的结论后,该用户对行政复议制度很失望,他认为山西省物价局针对联通公司收取来电显示费事项作出的审批行为明显属于具体行政行为,国家发展计划委员会以“不属于具体行政行为”为由不受理此案,实际上表明国家发展计划委员会不想处理这一涉及面、影响面极广的“烫手山芋”。该用户转而求助于行政诉讼法,向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼,申请人民法院撤销国家发展计划委员会的不予受理决定,判决其受理行政复议申请。而北京市第一中级人民法院最终也是以“不属于具体行政行为”为由作出了不予受理的裁定。此案表明,由于行政复议法对“具体行政行为”这一概念没有明确规定,从而导致行政复议机关提出的“不属于具体行政行为”的理由不能说服申请人,使得申请人对行政复议制度大失所望。此外,由于没有启动行政复议程序,上级行政机关自然不可能按照这一程序对下级行政机关行政行为的合法性进行审查。这种情况,必定影响行政机关依法行政水平的提高。
一、关于起草说明中贯彻“便民原则”和防止“司法化”的理解问题
“便民”固然是复议法应当追求的目的之一，但“便民”的前提是“公正”，也就是在保证公正的基础上才谈得上“便民”。所以，一方面要尽可能地便民，另一方面又要保留那些必不可少的，能够保证公正的程序规则。而且，“便民”与“司法化”并不矛盾，我认为，“司法化”必然造成“不便民”是一种错误认识。有些所谓的“司法化”程序规则是保证复议结果公正的重要因素，不可或缺。所以该司法化的就要司法化，该简化的才能简化，不能因嗌废食，为了防止“司法化”而把必要的程序规则都省掉。我建议复议法还是恢复原来条例关于“复议管辖”、“复议机关”、“复议参加人”的写法，强化必要的程序规则。复议案件的审理不能搞“一刀切”要求所有行政复议案都采用书面审，要允许口头辩论、开庭审理的方式存在。另外，还应采用实践中行之有效的听证程序审理复议案。总之，我们既要考虑现实国情，避免照搬国外模式，但也要注意学习国际上比较通行的做法和有益经验，使复议制度最大限制地发挥层级监督和事后救济的作用。
二、关于终局行政复议决定的问题
行政复议法草案规定机关确认土地、矿藏、水流、森林等所有权或使用权的复议决定为终局复议决定。这样规定存在三个问题：一是打破了司法最终裁决的格局，使这部分决定逃脱司法监督，不利于对此类复议行为的监督：二是土地等权属虽然是非自然取得的，但并不意味着对非自然取得的权益所作的复议决定比法院判决更合理合法。
就象其他经许可享有的权利一样，诸如国有资产经营管理权也不是自然取得的，但行政机关裁决此类行政争议仍要受到司法监督，这是保证裁决公平公正的必要程序。所以是否属于自然取得并不能作为是否接受司法监督的理由：三是假如将这类复议决定规定为终局决定。仅靠现行的复议程序是远远不够的，很可能将出现更多的错误决定，最终损害复议申请人的利益。第四，这一规定与行政诉讼也会产生矛盾，因为诉讼法规定的受案范围是全面且普遍的，非因特别技术原因，将一大部分行政行为排除在司法监督范围之外是不妥的。
三、关于将抽象行政行为纳入行政复议范围的建议
抽象行政行为比具体行政行为适用的对象更多、范围更广，一旦违法必将造成更大的危害，所以对抽象行政行为的监督应当是层级监督的重要内容，也是很多国家的通行做法。我认为行政复议法应当将抽象行政行为纳入复议范围，这也是规范和监督抽象行政行为的又一次重要机会。但这次复议法草案没有规定，起草说明中的理由有三个，一是现行法律中对抽象行政行为已存在监督方式，如上级有权撤销下级不适当的决定命令：二是已建立了抽象行政行为的备案审查制度：
三是解决抽象行政行为与解决具体行政行为的权限程序后果不一样，所以难以适用行政复议制度。我认为上述三点理由均值得商榷。首先，我们现行对抽象行政行为监督不力的原因并不是缺少监督机制，而是缺少一种启动监督的程序。换言之，在上级未发现下级抽象行政行为存在问题的情况下，由谁通过什么程序提出并要求上级机关或人大展开对抽象行政行为的审查是困扰我们多年的老问题，特别在行政机关越来越依赖抽象行政行为实施管理，规避审查现象不断增多，司法监督又跟不上的今天，如何启动监督机制值得我们深思。其次，抽象行政行为的备案审查制度因无具体的权益受害人提出请求，上级机关又无充足的人力物力保障，所以虽有立法规定，但无成功实践。再次，也有人提出抽象行政行为不是针对特定人就特定事而作出的，没有具体承担人，只有当抽象行政行为被行政机关具体适用转化为具体行政行为时，才有特定相对人，所以可以通过对具体行政行为的复议监督间接解决抽象行政行为的问题。我认为该理由也站不住脚。因为有大量抽象行政行为是自之日产生效力并对相对人产生约束力的，如一般禁令、收费等文件，无需转化为具体行政行为。即使那些最终会转为具体行政行为的抽象行为，由于被复议机关纠正的单个具体行政行为，而对其依据和因此产生的其他具体行政行为并不能表态，岂不是一种不公平的处理方式？最后，对抽象行政行为复议监督在一些部门和地方，早已试行并积累了经验，具体方法就是将其视为具体行政行为或通过对具体行政行为的复议，按照复议机关的职权依法撤销违法的抽象行政行为。所以将抽象行政行为纳入复议范围不仅必要而且可行。至于先将哪一级抽象行政行为纳入，是可以再考虑的，我认为将规章以下规范性文件纳入复议范围是比较现实可行的，而且复议法草案在受案范围中也并未排除。
行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向具有复议权的机关申请，由复议机关依照法定程序对引起争议的具体行政行为的合法性与适当性进行审查并作出裁决的法律制度。行政诉讼是规范行政诉讼活动、调整行政诉讼关系的法律规范的总称，其主要目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益。两者在许多方面有着紧密联系，其共同属性在于：首先是救济性。即对因行政机关的违法或者不当行为以及其他公权力的行使对公民的权利或者利益所造成的侵害进行救济，其最终的出发点和落脚点都是对公民权利的有效救济;其次是监督和控权。即对行政机关来说，这两种制度是对其行政行为合法性和合理性的有效和有力的监督方式。
二、我国目前的《行政复议法》和《行政诉讼法》的衔接模式
1.自由选择模式
我国现行的行政诉讼法中有相关规定：对于人民法院应该受理的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向复议机关申请复议，对复议决定不服的，则可以再向人民法院提起诉讼。相关人员也可以直接向人民法院提起诉讼。而法律法规规定需要先向行政部门提起复议，对复议结果不满意的，再交由人民法院来处理，这个过程需要严格遵守法律、法规的规定。从目前来看，这是我国最为直接和有效地将《行政复议法》和《行政诉讼法》进行立法衔接的方式。即自己选择交由行政机关或是人民法院。
2.行政复议前置型
行政复议前置型，是指当事人如果对行政行为不满意，需要先向复议机关提起复议，由复议机关解决，如果对结果仍然不满，才能向人民法院提起诉讼。在这种立法衔接方式中，行政复议就属于行政诉讼的前置阶段和必须经过的程序，这种设置由于对行政部门内部的监督管理有利，使其能够发现到自身的错误，并有利于相关权利的行使，进一步解决了行政纠纷中的各类复杂问题，提高行政部门的专业技术和知识，降低了人民法院的工作量，减轻了人民法院的负担，具有一定的科学性。但同时这种方式也有一定的问题：受审时间较长，不利于及时的保护当事人的合法权益，且行政机关自身的监管机制会受到质疑。
3.终局型
终局型可以分为两类，即自由选择型和行政复议型。在行政复议终局型中，如果当事人对行政审理结果不满，那么可以向复议机关申请重新受理，复议机关的审理为最终的结果，即使当事人不满意，也不能再向人民法院提出诉讼。而行政复议终局型由于受到其他因素的影响，如行政复议法和行政诉讼法的脱节，使得行政复议终局型表现为：省级政府的复议决定;人民政府做出的针对禁止游行、示威的复议决定;复议机关对不当行政行为做出的复议决定;以及复议机关对其他不当行为做出的复议决定。而自由选择终局型则是当事人对行政机关的审理结果不满，可以选择向复议机关提出诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼，但无论选择的是复议机关还是人民法院，那么受审的结果都将是最终的结果。
三、我国行政复议与行政诉讼衔接存在的问题分析
首先，二者设置的标准有明显差异，由于行政管理相对人在行使行政救济权时和行政复议与行政诉讼方面的衔接关系具有直接联系，而二者对于救济权的行使与实现起决定性因素，这在我国行政诉讼立法别进行了说明。但当前我国行政诉讼法中对于行政复议与行政诉讼衔接问题存在一定的偏差，比较明显的如当事人对于救济权的行使要求受到单行的法律、法规的完全限制，对于不同当事人行使依据具有无规律性。另一方面，行政复议与行政诉讼的衔接所具有的联系性也显得较为混乱，由于受限于法律法规的约束，不同法律法规的衔接方式不同，即使是同一类型的法律、法规在同一层面的衔接关系也有所不同，在不同行政机关采用同一部法律的同一条款时，其衔接规律也有着明显的不同。其次，行政复议与行政诉讼缺乏相对的独立性，从本质上说，行政复议与行政诉讼是存在于同一层面的两种不同救济制度，行政复议的范围主要控制在行政系统内部的审查与裁决，其主要监督方式需要行政管理系统自律或实行自我监管，无外力审查监管介入。而行政诉讼的本质是建立在司法基础上以司法权对行政权进行监督监管，其行政约束力主要依靠司法管理从外介入，属于外部监管方式。可以说二者在行政救济方面相互独立，具有各自的行政执行与监督方法，但就我国当前行政复议终局模式在建立司法审查最终裁决方面存在一定的脱节，因而会造成行政权力与司法权出现矛盾情况。最后，行政复议与行政诉讼存在正当性不足，二者在行政权力的行使过程中会出现矛盾，虽然行政复议与行政诉讼在本质上同属于救济性行政范围，但其衔接关系却直接表现出当前行政复议与行政诉讼在司法方面的不协调性。在对当事人进行行政复议与行政诉讼问题衔接的过程中，如果其行政或法律环节设计不当，就极可能造成行政权力背离司法意志，使得行政诉讼体系产生混乱，从而动摇司法权对于当事人救济所具有的权威性。
四、对于当前我国行政复议与行政诉讼衔接模式的重构
1.以自由选择模式推进行政复议与行政诉讼合理衔接
无论是行政复议还是行政诉讼，其根本目的都在于对当事人应有的合法权益做出保障。在对二者衔接关系的重构方面应当主要思考当事人在对其权益做出选择中的理性成分，从而有效避免过多的行政干预对于当事人理性选择方面造成的影响。在行政复议阶段，应当大力推行选择模式不受限的行政方法，其行使救济权利应当交给行政管理相对人充分考虑和做出选择。当前时期在法律与社会文明不断健全的阶段，特别是突出以人为本的法治意识，充分尊重当事人在司法中的主要地位。就我国当前的社会水平而言，当事人在在行使行政救济权利的同时，必须严格遵守法律法规，避免行政复议以行政权力强加于法律之上，只有使当事人做出自由选择，以理性去思考和认识，才能够充分表现出行政复议与行政诉讼应有的法律本质。
2.复议前置模式的设定
行政复议前置模式能够有效减轻法院的判决负担，使行政救济程序顺利开展，从而符合法律规定的行政权使用规范，当前形势下行政复议在庭审与救济权行使过程中都会遇到阻碍，其基本功能难以正常发挥，因此必须有效减少单行法律法规对于行政复议前置所造成的影响。同时，对于一些专业性强的案件审理工作，通过行政复议前置能够更好地发挥办案机关的专业特长与技术优势。
3.将行政复议终局模式取消
因为相对人选择的行政复议终局情形或是事实中现存的行政复议终局都违反了司法最终原则，对公民的合法权益维护是无益的。特别是当我国进入WTO 后，若是不对其进行适当的修整，便可能与WTO 争端解决的相关机制出现矛盾，同时也违背了我国入世以来的相关承诺。所以，尽快取消行政复议终局的规定势在必行，促使司法力量得以充分进入公民合法权益维护以及行政纠纷中，维持司法在法治社会中的主导地位。
【关键词】行政复议(行政救济);改变决定;有效性;实效性;司法救济(司法审查)
【正文】
行政相对人【1】向行政复议机关提起行政复议(具有中国特色的行政救济制度)的目的,或欲使后者能够对具体行政行为予以变更、撤销、或确认违法后责令重作,即作出改变具体行政行为的复议决定(简称改变决定),或欲使其作出符合自己利益的其他决定。这里的“其他决定”,自然不包括维持具体行政行为的复议决定(简称维持决定)。行政相对人的这种愿望是与行政复议法【2】的立法目的【3】是相一致的。而行政复议法的立法目的之实现,不仅要靠其规范的有效性(efficacy)之实现,还要靠其实效性(validity)之落实。而要落实行政复议规范的实效性,就得提高改变决定的适用率。但我国有关行政复议的相关法律规定不但没有提高,反而降低了改变决定的适用率,从而也降低了行政复议规范的实效性。
欲了解个中原委,得从司法救济(包括我国的行政诉讼)和行政救济(包括我国的行政复议)各自的基本特点和优、劣势,以及二者之间的关系谈起。
一
西方法谚云,“有权利即有救济,有救济才有权利(Ubijus, ibi remidum ; Ubi remidum, ibi jus)”。谈到救济,人们自然会想到司法,想到法院。“社会中发生的几乎任何一种矛盾、争议,尽管经过各种各样的决定仍然不能得到解决并蕴含着给政治、社会体系的正统性带来重大冲击的危险时,最终可以被诉讼、审判所吸收或‘中和’。”{1}(P.9)
司法救济之所以如此重要,如此被重视,被认为是公平、公正的象征,首先是因为它的严格的程序性。“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”【4】“程序的公正合理是自由的内在本质,如果有可能的话,人们宁肯选择通过公正的程序实施一项暴戾的实体法,也不愿意选择通过不公正的程序实施一项较为宽容的实体法。”【5】罗尔斯说,“关键是有一个决定什么结果是正义的独立标准,和一种保证达到这一结果的程序。”【6】其次是因为它的公开性。审判公开是各国司法工作的基本原则。“……整体而言,公开审判是对廉洁、公正和有效执行司法公正的最佳保证,也是赢得公众对司法制度的信心和尊重的最佳方法。”【7】美国法官弗兰克法特云,“司法不仅实际上必须公正,并且在外观上也应该保持公正的形象。”【8】公开就是这种“公正的形式”,也只有公开才能维护这种“公正的形象”。
但是,司法的作用又是有限的,且司法作用的有限性有时候就是由司法自身的特质决定的。人们在对司法救济寄予厚望的同时,也对之心存疑虑。汉密尔顿说:“司法部门既无强制,又无意志,而只有判断。”【9】所以,即使在西方国家,所有的纠纷中成为司法诉讼的也只占一小部分,“在现代官僚国家里,行政机关和其他解决争议机关有可能比法院处理更多的请求和纠纷。”{2}(P.24)决定解决纠纷方式的一个重要因素是费用,“司法的正确处理与诉讼费用或者分别地说诉讼的方式、时间的合理平衡仍然是一个非常困难的问题。”{2}(P. 208)
另外,即使在西方国家,“诉讼也被看做一件坏事,因为其意味着对相关方(首先是争论的双方当事人)将造成一种不可低估的经济和心理压力。”{2}(P.207)
正因为司法救济自身具有难以克服的局限性,所以世界各国都建立了司法救济以外的救济手段,其中最重要的就是行政救济。广义上的行政救济包括行政机关,或拥有行政职权的组织,为受到侵害的权益,或法定权益免于受到侵害所提供的所有救济。狭义的行政救济就是行政机关,或拥有行政职权的组织,为公民和其他组织遭受公权力(主要是行政权)侵害时,或其法定权益免于受到公权力(主要是行政权)侵害所提供的救济,如我国的行政复议制度。狭义的行政救济,就是行政(对行政权的)审查,是与司法(对行政权的)审查相对应的。各国的行政救济制度都是针对司法救济(包括司法审查)的弱点而设置的,且都与司法救济有着难以分离的关系。
本文之所以要对司法救济和行政救济的特点作一简要比较,是为司法审查(行政诉讼)和行政审查(行政复议)作比较服务的。因为司法审查【10】是司法救济中的内容,而行政审查属于行政救济。司法救济相对于行政救济的优劣,包括了司法审查相对于行政审查的优劣。有论者对行政复议制度的优势进行了概括:受案范围广、易于接受(指的是行政相对人乐于选择行政复议这一救济途径)、内部优势(指的行政复议机关就是行政机关,可以凭借行政领导的行政命令直接纠正违法或不当的行政行为)、效率优势(简易、迅速)、专业优势(行政复议能解决专业性、技术性强的案件)、经济优势(不收费)、完善执法(可以及时、迅速纠正执法中的错误){3}(P.49-51)。
但令人遗憾的是,我国行政复议制度却未体现其自身的优势,也不能弥补司法审查(行政诉讼)的不足。
二
我国立法对行政复议的定性是模糊的。一方面,将其定性为救济行为即行政审查。例如,行政复议法第一条规定,“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”另一方面,似乎又将行政复议定性为具体行政行为,且赋予了其超过一般具体行政行为效力的超强大效力,其效力的主要对象是复议机关。
行政诉讼法【11】第二条规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出具体行政行为的行政机关是被告。”“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。”根据这些规定,似乎可以认为,行政复议被定性为具体行政行为。
法律效力(efficacy)的意思是“法律规范是有约束力的,人们应当像法律规范所规定的那样行为,应当服从和适用法律规范”{4}(P. 42)。说一个规范(norm)是有效力的,意指“它对那些其行为由它所调整的人具有‘约束力’”{4}(P.32)。行政复议法规范主要的约束对象是:行政复议机关,复议被申请人和复议申请人。其中,行政复议机关是其效力最主要的约束对象,因为促使其按时受理复议申请,及时作出合法的复议决定是最主要的立法目的。
行政复议法总计四十三条,除了第七章“附则”五个条文(第三十九条至第四十三条)以外【12】的三十八个条文中有二十五条是专门为复议机关或复议机构而设,占近66%.通篇而论,有二十六条是专门为复议机关或复议机构而设,也占全篇四十三个条文之60%以上。这些专门针对复议机关而设的条文之内容只有少数是授权性的(即规定复议机关可以行使的权力),大多数是义务性的(当然,法学界认为权力自身也包含义务之观点亦几乎成为公论)。
我国法律赋予了行政复议行为超强的法律效力,主要表现在:第一,复议可改变案件的管辖法院。【13】第二,复议可改变行政诉讼的当事人。【14】第三,行政复议及其决定还是一经作出,就立即生效的,远远超出了一般具体行政行为效力的强度。其他具体行政行为在作出之后,尚有停止执行的可能。【15】而行政复议决定一经作出,既无停止执行的可能,亦无推迟生效的例外。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(本文简称行政诉讼法解释)第五十三条第一款规定,“复议决定维持原具体行政行为的,人民法院判决撤销原具体行政行为,复议决定自然无效。”之所以“自然无效”,是因为在法院撤销前,它已经生效了,否则就没有“自然无效”可言。该条第二款,“复议决定改变原具体行政行为错误,人民法院判决撤销复议决定时,应当责令复议机关重新作出复议决定。”与上同理,之所以要责令其重新作出,乃是因为被撤销的复议决定在被撤销之前已经生效了。行政复议法第三十三条规定,“申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的,或者不履行最终裁决的行政复议决定的,按照下列规定分别处理:(一)维持具体行政行为的行政复议决定,由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行,或者申请人民法院强制执行;(二)变更具体行政行为的行政复议决定,由行政复议机关依法强制执行,或者申请人民法院强制执行。”(一)的规定表明了“谁作为,谁负责”的意味:我维持而没改变你的具体行政行为,所以仍然由你执行;(二)的规定表明,一方面我变更了你的具体行政行为,我对我的变更决定负责,所以由我自己执行,另一方面也是认为变更具体行政行为的行政复议决定已经将具体行政行为“变更”了,即被变更的具体行政行为的效力已经不存在了。总之,行政诉讼法及其司法解释的相关规定实际上是认为,复议决定一经作出,就无条件地生效了:决定维持的情况下,复议申请人只能以作出具体行政行为的行政机关为被告,是因为具体行政行为是有效的;决定改变的情况下,以复议机关为被告,是因为原具体行政行为被改变而无效了,被已经生效的改变决定代替了。
行政复议的效力不仅超过了一般具体行政行为的效力,而且超过了法院的非最终判决的效力。非最终判决,当事人可以上诉,在上诉期内,判决并不生效。这是各国通例。但行政复议决定一经作出,即已生效,而不论申请人是否向法院起诉。所以,不能将行政复议决定作出后申请人向法院提起诉讼当作是上诉。因为上诉案件,在上诉人上诉前,判决或裁定是不生效的,而在申请人未提起行政诉讼之前,行政复议决定已经生效了。
由上述可知,相关立法对行政复议的定性是模糊的、混乱的。行政复议与其说被定性为救济行为,还不如说被定性为具体行政行为;不但如此,法律还赋予其比其他具体行政行为的效力更为强大的效力。由于其效力强大,且一经作出即生效,所以向法院起诉即为必然。“司法乃最后一道防线”,对申请人所不接受的行政复议决定也就只能依赖司法判决了。可以说,向法院起诉是行政复议效力生命在逻辑上的必然归宿。
理解不同，导致司法实践中对行政复议在何种情况下应成为此类案件诉讼的前置程序存在不同意见。一种意见认为，这里的“依法取得”
是指原告只要认为所享有的自然资源的所有权或者使用权是依法取得，那么就必须先行申请行政复议，然后才能向人民法院起诉。另一种意见认为，这里的“依法取得”应由人民法院认定，如果人民法院审查认定为依法取得，那么原告必须先申请行政复议，否则人民法院不予受理；如果人民法院认为“非依法取得”，那么原告不受该条限制，可直接向人民法院起诉。但对如何认定为“依法取得”仍有不同认识。
有的人认为，依法取得要求原告手中有手续完备的资源所有权证或使用权证，否则不能认定为“依法取得”。也有的认为，“依法取得”
包括两种情况：一是持有资源所有权或使用权证；二是虽未依法取得所有权或使用权证，但已占有多年，他人没有提出异议，如集体所有的土地，通过继承取得的土地使用权等等。
笔者认为，如果按照上述第一种意见，那么行政复议将成为所有因自然资源所有权、使用权引起争议的行政诉讼案件的必备的前置程序。因为，凡是当事人申请复议或提起诉讼，其主观上必定认为自己所享有的自然资源的所有权或使用权是依法取得的，而不是非法取得。
这将使作为原告的公民、法人或其他组织无一例外要先申请行政复议，然后才能再向人民法院起诉。这与该条的立法本意相违背。因此，笔者同意后一种意见。如何认定“依法取得”，其前提应严格以当事人持有自然资源所有权或使用权证书为标准，如果没有办理所有权证或使用权证，不能认定为“依法取得”。在这种前提下，对行政机关侵犯其所有权或使用权提起诉讼的，人民法院可以直接受理，而不受第三十条的约束。
第二十四条 在行政复议过程中,被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。
【释义】 本条是关于在行政复议过程中,行政机关不得自行取证的规定。
在行政复议过程中,因产生行政争议的具体行政行为已经作出。而行政机关作出具体行政行为之前,在行政程序的基本规则是应当首先调查取证,在证据确定充分后,行政机关才能作出具体行政行为。对此,我国目前尽管尚无行政程序法予以明确规定,但在一些单行法律中已有规定。如我国行政处罚法第三十条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚”。这一条就是要求行政机关在执法过程中应当先调查取证,查明事实,在证据确实充分,事实清楚的基础上才能作出处罚决定。在行政执法过程中,行政机关应普遍遵守“先取证,后裁决”这一规则。“先取证,后裁决”是指行政机关必须先取得实施具体行政行为的事实根据,然后才能作出影响相对人权利、义务的决定。行政复议法规定,在复议过程中,被申请人不得自行向申请人和证人收集证据。这就是说,行政机关举出的证据应是在行政程序中收集和调查的证据,在发生行政复议后就丧失了独立取证的权利,这就要求行政机关在行政程序中应当遵守“先取证,后裁决”的原则。遵守“先取证,后裁决”的原则,是行政机关对人民负责的具体表现。行政机关作出的具体行政行为,是影响相对人权利义务的行为,必须以一定的事实要件为基础,因此必须审慎对待。没有一定事实要件作基础的行政行为是一种专断的行政行为。遵守“先取证,后裁决”的原则,是坚持“以事实为依据,以法律为准绳”的法律公式在行政程序方面的具体运用。是否“先取证,后裁决”实际上是能否坚持依法行政的问题;是否坚持唯物主义世界观的问题;是否根据实事求是的原则管理国家事务的问题。行政机关只有“先取证,后裁决”,其具体行政行为才可望有一个客观的基础,才不至于在行政复议中陷于被动,导致作出的具体行政行为被撤销或变更。
“在复议过程中被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。”其规定内涵:一是行政复议机关受理复议申请后,只限制被申请人取证,而并不限制申请人、第三人及行政复议机关取证。二是只限制被申请人自行取证。即如果被申请人有关于案件的重要证据线索,可向复议机关提出取证要求,复议机关认为有必要时,可以根据行政复议法第二十二条之授权调取证据。
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