时间：2022-09-03 00:11:50
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇土地制度，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
第二条本规定所称土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。
第三条本规定适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人（以下简称企业和个人）。
第四条土地复垦，实行"谁破坏、谁复垦"的原则。
第五条土地复垦工作，任何部门、单位和个人不得阻挠。
第六条各级人民政府土地管理部门负责管理、监督检查本行政区域的土地复垦工作。
各级计划管理部门负责土地复垦的综合协调工作；各有关行业管理部门负责本行业土地复垦规划的制定与实施。
第七条土地复垦规划应当与土地利用总体规划相协调。
各有关行业管理部门在制定土地复垦规划时，应当根据经济合理的原则和自然条件以及土地破坏状态，确定复垦后的土地用途。在城市规划区内，复垦后的土地利用应当符合城市规划。
第八条土地复垦应当与生产建设统一规划。有土地复垦任务的企业应当把土地复垦指标纳入生产建设计划，在征求当地土地管理部门的意见、并经行业管理部门批准后实施。
第九条有土地复垦任务的建设项目，其可行性研究报告和设计任务书应当包括土地复垦的内容；设计文件应当有土地复垦的章节；工艺设计应当兼顾土地复垦的要求。建设单位违反前款规定的，土地管理部门审批建设用地时不得批准。
第十条土地复垦应当充分利用邻近企业的废弃物充填挖损区、塌陷区和地下采空区。
对利用废弃物进行土地复垦和在指定的土地复垦区倾倒废弃物的，拥有废弃物的一方和拥有土地复垦区的一方均不得向对方收取费用。
利用废弃物作为土地复垦充填物，应当防止造成新的污染。
第十一条复垦后的土地达到复垦标准，并经土地管理部门会同有关行业管理部门验收合格后，方可交付使用。
复垦标准由土地管理部门会同有关行业管理部门确定。
第十二条企业（不含乡村的集体企业和私营企业）在生产建设过程中破坏的集体所有土地，按下列情况分别处理：
（一）不能恢复原用途或者复垦后需要用于国家建设的，由国家征用；
（二）经复垦不能恢复原用途，但原集体经济组织愿意保留的，可以不实行国家征用；
（三）经复垦可以恢复原用途，但国家建设不需要的，不实行国家征用。
第十三条在生产建设过程中破坏的土地，可以由企业和个人自行复垦，也可以由其他有条件的单位和个人承包复垦。
承包复垦土地，应当以合同形式确定承、发包双方的权利和义务。土地复垦费用，应当根据土地被破坏程度、复垦标准和复垦工程量合理确定。
第十四条企业和个人对其破坏的其他单位使用的国有土地或者国家不征用的集体所有土地，除负责土地复垦外，还应当向遭受损失的单位支付土地损失补偿费。
土地损失补偿费，分为耕地的损失补偿费、林地的损失补偿费和其他土地的损失补偿费。耕地的损失补偿费，以实际造成减产以前三年平均年产量为计算标准，由企业和个人按照各年造成的实际损失逐年支付相应的损失补偿费；集体经济组织承包复垦其原有的土地，补偿年限应当按照合同规定的合理工期确定。其他土地的损失补偿费，参照上述原则确定。
地面附着物的损失补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
第十五条土地损失补偿费的具体金额，由破坏土地的企业和个人与遭受损失的单位根据第十四条确定的原则商定；达不成协议的，由当地土地管理部门会同有关行业管理部门作出处理决定。
当事人对土地损失补偿费金额的处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起十五日内，向人民法院。
第十六条基本建设过程中破坏的土地，土地复垦费用和土地损失补偿费从基本建设投资中列支。
生产过程中破坏的土地，土地复垦费用从企业更新改造资金和生产发展基金中列支；经复垦后直接用于基本建设的，土地复垦费用从该项基本建设投资中列支；由国家征用并能够以复垦后的收益形成偿付能力的，土地复垦费用还可以用集资或者向银行贷款的方式筹集。
生产过程中破坏的国家不征用的土地，土地损失补偿费可以列入或者分期列入生产成本。
第十七条生产过程中破坏的国家征用的土地，企业用自有资金或者贷款进行复垦的，复垦后归该企业使用；根据规划设计企业不需要使用的土地或者未经当地土地管理部门同意，复垦后连续二年以上不使用的土地，由当地县级以上人民政府统筹安排使用。
企业采用承包或者集资方式进行复垦的，复垦后的土地使用权和收益分配，依照承包合同或者集资协议约定的期限和条件确定；因国家生产建设需要提前收回的，企业应当对承包合同或者集资协议的另一方当事人支付适当的补偿费。
生产过程中破坏的国家不征用的土地，复垦后仍归原集体经济组织使用。
第十八条生产建设过程中破坏的国家征用的土地，经复垦后土地使用权依法变更的，必须依照国家有关规定办理过户登记手续。
第十九条国家鼓励生产建设单位优先使用复垦后的土地。
复垦后的土地用于农、林、牧、渔业生产的，依照国家有关规定减免农业税；用于基本建设的，依照国家有关规定给予优惠。
第二十条对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的企业和个人，由土地管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由土地管理部门根据情节，处以每亩每年二百元至一千元的罚款。对逾期不改正的企业和个人，在其提出新的生产建设用地申请时，土地管理部门可以不予受理。
罚款从企业税后留利中支付，依照国家规定上交国库。
第二十一条当事人对土地管理部门作出的罚款决定不服的，可以在接到罚款通知之日起十五日内，向作出罚款决定的土地管理部门的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院。当事人也可以在接到罚款通知之日起十五日内，直接向人民法院。当事人期满不申请复议也不向人民法院又不执行罚款决定的，由作出罚款决定的土地管理部门申请人民法院强制执行。
第二十二条扰乱、阻碍土地复垦工作或者破坏土地复垦工程设备，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由当地公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十三条负责土地复垦管理工作的国家工作人员、的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十四条各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本规定，结合本地区的实际情况，制定实施办法。
【关键词】土地确权；土地制度改革；土地权利保障
改革开放以来，我国农村各个方面发生了巨大的变化，但是我们也应看到，由于农村各项制度改革不到位，“三农”问题仍没有得到有效解决，其中，由于农村土地上各种权利的权利主体不明确，导致各种侵害农村土地权利的现象大量存在，严重侵害了农民的利益，阻碍了农村经济的发展。下载通过开展确权工作，使农村集体经济所有权及各种衍生权利的主体得以明确，为权利的维护创造条件；同时，土地权利归属明确后，为各种权利主体行使权利，充分发挥土地的功能实现土地这一生产要素的合理配置提供了前提条件；更重要的是确权为农村土地制度改革提供了鉴定的基础。但是，如果我们把确权仅仅局限在各种土地权利的归属上，而不充实确权的内容，那么确权就不能从根本上解决农村土地制度的所有问题，更不能解决农村土地权利被侵害的现状。那么，在现阶段，农村土地确权的内容应该有哪些呢？
首先要确认国有土地所有权的平等性，从而实现党的十七届三中全会提出的“同地、同权、同价，建立城乡统一的土地市场”的改革目标。长期以来，有一种错误的观念指导着我们的实践。该观念认为国家所有权高于农村集体所有权。尽管我国宪法明确规定这两种基于社会主义公有制基础上的所有权都会得到法律的同等保护。但是宪法的这一原则在其他法律中并没有得到切实的贯彻。其中最典型的是基于《土地管理法》设置的征地制度。在这种制度中，国有土地所有权和农村集体土地使用权处于完全不平等的地位。农村集体所有的土地无论属性如何都不能进入土地市场进行交易。其结果就是大量的农村土地以非常低廉的价格被收归国有，然后由政府以高出征地价格许多倍的价格出售，这种行为严重的侵害了农民的利益，进一步拉大了城乡差距，引发了众多的社会问题。在我国大力推进城镇化的当下，如果我们不能从思想观念到制度设计层面确认国家所有权与农村集体所有权的平权问题，城镇化就会变成一场更疯狂的征地活动，所谓人的城镇化目标根本不可能实现。所以，为保证当下确权工作具有实际意义，就必须勇于改革，在改变观念的基础上修改与我国宪法相悖的各种土地法律制度。从而使党的十七届三中全会设定的“同地、同权、同价，建立统一的城乡土地市场”的改革目标得到实现。
其次，确权应当明确农村土地集体所有权的主题。长期以来，我国农村集体土地使用权的主体是不明确的。《土地管理法》规定农村集体土地使用权的主体是农村集体经济组织。但是农村改革以来，农村集体经济组织具有不确定性。这就使得权利主体也具有不确定性。农村普遍存在的侵害农村集体土地使用权的现象与土地使用权主体的不明确有着直接的联系。所以，目前开展的确权工作的内容之一就是从法律上明确农村集体所有权的主体。只有主体明确，才能真正实现对权利的有力保障。
再其次，确权应当明确土地承包经营权的性质与权能。土地承包经营权自设立以来，关于土地承包经营权的财产属性是一个没有得到清晰解决的问题，从现行的各项关于承包经营权的制度设计中观察，土地承包经营权更多的是指经营者对土地的使用权，而土地承包经营权的财产属性没有得到体现。这导致土地承包经营权的权能极不完整。其结果是土地流转不能实现，土地的功能不能充分发挥，农民的财产性收入无法实现。所以，确权就是要确认土地承包经营权的财产属性，明确土地承包经营权是是经营者的一项财产权利，在这种财产权的基础上能衍生出诸如流转权，抵押权，租赁权等权利，这样就使得承包经营权的权能实现完整。在此基础上，土地流转才能顺畅，土地这一生产要素的合理配置才能实现，农民通过土地的流转实现财产性收入才能成为可能，同时，土地的各种功能才能充分发挥。另外，在明确土地承包经营权的财产属性和各项权能的基础上，还必须明确各种土地流转的途径和程序。当我们确认土地承包经营权是一种财产权利后，能否构建有效的土地流转途径和合理的流转程序直接关系到这种财产权能否实现，也关系到农民财产性收入能否实现。由于农村土地的类型主要有农业用地，建设用地和农民的宅基地。各类土地的用途不同，流转的途径和程序也应不同。所以为保障各类土地顺畅流转，就应当从制度设计上明确各类土地的流转途径和程序。这个问题在大力推进城镇化建设和建设现代农业的背景下具有更为重大的现实意义。因为无论是城镇化还是建设现代农业都会涉及到土地的大量流转。如果不能明确推动流转的途径和程序不仅不能加快城镇化的发展和建设现代农业的进程，农民权益的维护也不能实现，人的城镇化的目标就会落空。
最后，确权的内容还应当明确各种土地的用途。在此基础上设计各种土地的用途管制制度。我国是一个土地资源非常贫乏的国家，人均耕地更少，如何合理使用土地是一个关系到经济社会可持续发展和我国粮食安全的战略性问题。所以在我国要建立严格的土地使用的管制制度。而这种制度建立的前提是要明确各类土地的用途。在农村土地确权工作中明确各类土地的用途就应当是确权的内容。
总之，农村土地的确权既关系到农民权益的维护，也关系到“三农”问题的解决，更关系到我国经济社会的协调可持续发展，缩影我们应当切实做好这项工作。而明确确权的内容对于我们做好这项工作具有十分重要的意义。
【参考文献】
[1]郭晓鸣.中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势[J].中国农村经济，2011（4）.
第一条为了加强农业综合开发土地治理项目建设管理，确保工程建设质量，提高资金使用效益，根据《财政部关于改革和完善农业综合开发若干政策措施的意见》（财发[20**]93号）以及国家有关工程建设监理的政策规定，结合农业综合开发土地治理项目工程建设的特点，制定本办法。
第二条本办法所称农业综合开发土地治理项目工程建设监理，是指承担监理任务的单位受县级农业综合开发办事机构或项目建设单位（以下简称监理委托单位）的委托，对农业综合开发土地治理项目工程建设实施的监督管理。对本办法规定的应当进行监理的农业综合开发土地治理项目工程，工程建设监理必须根据国家有关工程建设的法律、法规、规章，按照经批准的项目计划、审定的项目扩初设计和施工设计图、工程建设合同以及建设监理合同的规定进行。
第三条监理委托单位在工程开工之前，原则上应通过招标方式择优选定具备相应建设监理资格或监理能力的单位。
有监理资格的单位是指具有一定资质、经国家认可的专业监理单位；有监理能力的单位是指有相关专业技术力量的法人，其中相关专业技术人员不少于5名，有承担同类工程的建设监理或质量监督工作经验，能够运用先进技术和科学方法完成监理任务。
第四条从事农业综合开发土地治理项目工程建设监理的单位和监理人员，应当遵循守法、诚信、公正、科学的准则，按照本办法规定开展工程建设监理活动。
第二章监理范围及内容
第五条国家立项实施的土地治理项目中，年度财政投资10万元以上（含10万元）的单项工程纳入监理范围，包括小型水库、拦河坝、排灌站、机电井、防渗渠道、机耕路、桥涵闸等，可委托专业监理单位进行监理，或者委托具有监理资格的专业人员进行监理。
对于上述范围以外的土地治理项目工程是否需要进行监理由省级农业综合开发办事机构决定。
第六条农业综合开发土地治理项目建设监理的主要内容是：按照工程建设合同控制工程建设投资、建设工期和工程质量；协调有关单位间的工作关系。监理单位的具体工作应包括：
审查项目承包单位（或施工单位，下同）提出的施工组织设计、施工技术方案和施工进度计划；
审查与控制工程建设所需施工材料、设备的质量，对不能满足施工质量要求的，要督促项目承包单位采取措施限期解决；
督促检查项目承包单位严格执行工程承包合同和国家工程技术规范标准，发现问题应及时指令承包单位采取措施进行处理，必要时应指令承包单位停工整改；
组织工程建设质量综合评定，签署工程检验认可书和工程付款凭证；
定期向监理委托单位报告工程施工进度、工程质量和相关控制措施的情况；
工程竣工后，整理合同文件和有关工程技术档案材料，参与工程竣工预验收和相关验收文件的签署，提交工程监理报告；
在工程保修阶段，负责检查工程质量状况，承担质量责任，并督促承包单位保修。
第三章监理合同与监理程序
第七条监理单位承担监理业务，应当与监理委托单位签订工程建设监理合同，明确工程建设监理的范围和内容、双方的权利与义务、监理费的计取与支付、违约责任以及双方约定的其他事项。
第八条工程建设监理一般应按下列程序进行：
（一）编制工程建设监理规划；
（二）按工程建设进度编制工程建设监理细则；
（三）按照监理规划和监理细则进行建设监理；
（四）参与工程竣工预验收，签署建设监理意见；
（五）建设监理业务完成后，向委托单位提交工程建设监理报告和档案资料。
第九条实施监理前，监理委托单位应将选定的监理单位、监理的内容、监理人员姓名及所赋予的权限，书面通知项目承包单位，并报上级农业综合开发主管部门备案。
第十条工程建设监理过程中，项目承包单位应当按照国家有关工程建设的法规、签订的工程建设合同以及建设监理合同的规定接受监理。
第十一条工程施工阶段，监理机构或监理人员应进驻施工现场，采取旁站、巡视和平行检验等形式，按作业程序即时进行建设监理。
第四章权利与义务
第十二条监理委托单位与监理单位之间是委托与被委托的合同关系；监理单位与项目承包单位是监理与被监理关系。监理单位应按照“公正、独立”的原则，主动开展工程建设监理工作，维护监理委托单位以及项目承包单位的合法权益。
第十三条具备监理资格的专业监理单位承担监理任务时，应当组建由相关资质人员参加的工程建设监理机构；具备监理能力的非专业监理单位承担监理任务时，应当成立项目工程监理小组。
第十四条监理单位不得转让、分包监理业务。
第十五条监理单位不得从事所监理工程的施工和建筑材料、构配件、机械设备等的经营活动。
监理人员不得在所监理工程的项目法人单位、建设单位或施工、设备制造、材料供应单位兼职，不得是施工、设备制造和材料、构配件供应单位的合伙经营者。
第十六条监理单位在监理过程中，由于未按合同规定进行监理而造成工程损失的，应承担相应的经济责任和法律责任；监理单位与项目承包单位串通，为承包单位谋取非法利益而造成工程损失的，与项目承包单位承担连带赔偿责任。
第十七条监理人员按照监理合同规定行使监理单位的权限，在授权范围内有关指令。项目建设单位或县级农业综合开发办事机构不得擅自更改监理人员的指令。
第十八条监理人员有权建议撤换不合格的项目承包单位、项目承包负责人及有关人员。
第十九条未经监理人员签字认可，建筑材料、构配件和设备不得在工程上使用或安装；承包单位不得进入下一道工序进行施工；财政部门不得拨付工程进度款；农发机构不得进行竣工验收。
第五章监理费用
第二十条农业综合开发工程监理费，按照实施监理的土地治理项目单项工程年度财政投资总额的2%以内控制使用，从地方财政配套资金中列支，按实际支出数计入工程成本。监理费的支付实行县级保帐制。报帐时，应按监理费总额的20%预留质量保证金，待项目验收合格后再予拨付。
第二十一条未实行建设监理的农业综合开发土地治理项目工程不得列支监理费。
第二十二条监理委托单位或监理单位有违反本办法规定行为的，由国家相关部门按照管理权限予以处罚。
关键词：承包地经营权；信托制度；土地信托
一、农村土地信托制度概述
（一）农村土地信托制度的含义
由于受经营能力、生产成本等因素的影响,当前许多农民种地不赚钱甚至亏本，种地积极性不高，导致土地大面积撂荒，而一些有技术、有市场的企业或个人想种地却无地可种,于是出现了“有地无力种，有力无地种”的矛盾局面。为了提高土地利用率,土地承包者可将承包地的经营权在一定期限内依法、自愿地以信托方式交由有经营意愿也有经营能力的企业或个人进行经营。企业或个人取得土地经营权后，依据自己的意志并以自己的名义独立对信托土地进行经营管理或处分，在扣除经营费用和约定报酬后,土地收益则完全归农地承包权人或其指定的受益人所有。综上所述，笔者将农村土地信托制度概括为：“在坚持农村土地集体所有权和承包权不变的前提下，土地承包人基于对受托主体的信任，为了使自己取得更大的土地收益，更加有效、充分地利用土地资源，将其承包地经营权信托给受托人。受托人以实现土地收益最大化为宗旨，以自己的名义对土地经营权进行独立管理或处分，而土地收益由土地承包者或其指定的受益人享有的民事行为。”
（二）土地信托当事人及其之间的法律关系
依据信托制度的基本原理,土地信托应包括信托人、受托人和受益人三方当事人。其中信托人是土地承包者，其根据自己的意志，在保留承包地承包权的前提下，将承包地经营权分离出来信托给受托人，由受托人对其进行独立管理、经营。受托人是指承包地经营权的受让者，其以自己的名义对信托土地独立进行经营管理或处分，各种法人、工商企业以及自然人均可成为土地受托人。受益人是由信托人指定有资格享有信托收益权的第三人，其只享有信托收益权，而无权对信托财产进行管理、处分，其可以是信托人本人，在特定情况下也可以是受托人。在我国目前的农村土地信托中，从土地信托产生的原因和目的来看，受益人主要是信托人本人即农村土地承包者。
农村土地信托制度中三方当事人存在如下法律三种关系：（1）信托人与受托人之间存在委托关系,根据信托协议信托人将其土地经营权信托给受托人经营、管理,受托人则应尽到信托义务。受托人应尽善良管理人的义务，像经营自己的财产一样对信托土地进行善良地经营管理，确保土地收益最大化。同时,受托人应当接受信托人的监督,但除非受托人犯了比较明显的原则性错误，信托人应尽量不要干涉信托事务，确保受托人能以自己的意愿对土地进行独立经营。（2）受托人必须为了受益人的利益最大化而行事,且有义务将信托收益交付受益人享有,而受益人则有权享有信托收益,在其收益权受到侵害时有权行使收益请求权和排除妨害权。同时，受益人有义务协助受托人完成信托收益的交付行为。（3）信托人有权独立指定或更换受益人，而不必经受益人同意。信托人与受益人之间的法律关系具有无因性，不因信托设立前双方之间法律关系的变更而变更。比如，因信托人与某人之间存在继承或债权债务关系，信托人将其财产设立信托并指定该人为受益人，则受益人的受益权不因双方之间继承或债权债务关系的解除而解除，必须经信托人依据法定或规定程序才能予以解除。
（三）农村土地信托制度的特征
1.土地信托的信托财产为承包地经营权。传统信托理念中信托人只能将自己拥有所有权的财产作为信托财产予以信托，但随着物权制度的不断发展，土地等财产已由“以所有权为中心”向“以用益权为中心”转变，各类受益物权越来越受到重视。而信托实质上就是受托人代信托人实现物的经营权、收益权和部分处分权，因此承包地的经营权也可作为信托财产予以信托。另外，我国《信托法》第2条规定了信托财产包括所有权，但未明确规定仅指所有权，因此，将承包地的经营权作为信托财产也是符合法律规定的。依据我国现行土地制度规定，农村土地只能是集体所有，农户仅拥有土地的承包权，而不拥有所有权，因此，农村土地的信托财产只能是承包地的经营权而非所有权。
2.受托人以自己的名义独立对信托土地进行管理或处分。“受人之托，代人理财”是信托的基本价值和功能所在，信托人基于对受托人的信任将财产交由受托人管理，受托人成为财产法律意义上的“所有人”，其对信托财产拥有完全的支配权。信托财产独立于各方当事人的固定财产，体现出一种独立人格，由受托人基于信托目的以财产所有者的身份对财产独立进行管理、处分，从而保障受益人财产收益的获得，这正是信托与的本质区别。土地信托期间信托人无权对受托人的土地经营管理行为进行干涉，但在法定或约定范围内依然享有监督权。
3.权利主体和利益主体是相互分离的。受托人享有土地管理、处分权，受益人享有土地收益权，农村土地信托的权利主体和利益主体是相互分离的，这是土地信托与出租、转包、反租倒包等其他土地流转制度的根本区别所在。受托人根据法律和信托协议，享有土地的管理、处分权，但受托人不得利用该地为自己牟利，信托受益人则根据信托协议享有收益权。这种财产管理权属和财产利益属性的分离、信托财产的权利主体和利益主体的分离，使受益人在无须承担财产管理责任的情况下享受财产利益，这是信托制度的本质和先进性所在。
4.土地信托收益应当完全归信托人即土地承包者所有。依据信托权利主体和利益主体相分离的原则，信托收益应归受益人所有，在我国农村土地信托中受益人基本上都是信托人本人，因此，土地信托收益应归农地承包人所有。在信托关系中受托人的首要义务就是维护受益人的利益，为受益人的利益最大化而行事。受托人不得运用信托财产为自己获取任何利益，信托收益应全部归受益人所有，受托人只能根据信托合同的相关规定获得相应的信托报酬，信托报酬由信托双方当事人根据具体情况予以协商。
5.土地信托的受托人可以是本集体成员也可是其他经济主体。土地承包者可以将其承包地经营权信托给本村民集体想进行规模化经营，而又没有大面积土地的农村种田能手，也可将承包地信托给那些有资金、有技术、有市场的公司企业或其他经营主体。受托主体可以运用大面积的土地种植药材、蔬菜等经济作物，或者从事养殖等副业，但不得改变土地的农业用途。由于这些人具有足够的资金和经营技术，并且具有独特的市场观察力，他们可以把资金、技术、市场等资源和土地资源有效地结合起来，从而对土地进行产业化、市场化、规模化经营。
二、农村土地信托制度的理论基础
（一）现代信托制度起源于土地信托
现代信托制度由英国13世纪的“用益制度”发展而来。13世纪前后，宗教在英国盛极一时，教徒们为了表达对上帝的虔诚而将土地赠给教会，但依据当时英国的法律，皇室无权对教会征收土地税，于是，引发了皇室与教会之间的权力争斗。为了避免皇室对土地转让的干预，教徒们纷纷效仿罗马“遗产信托”的做法，不直接将土地转让给教会，而是将土地赠送给第三人，但约定土地的收益由教会享有，即实际上由第三人以教会收益为目的管理、使用土地。这种灵活的财产管理制度不仅为许多国家借鉴，而且被引入到土地以外的其他资产经营领域，并在现代社会资本经营中发挥着越来越重要的作用，并逐步演化为现代信托制度。
（二）农村土地信托制度符合我国现行法律规定
在维护农村土地承包关系稳定的基础上，积极探索有效的土地经营权流转方式是党和政府在农村土地问题上的一贯方针。《农村土地承包法》是规范我国农村土地管理使用的基本法律，明确许可农地承包权流转的原则，对转包、出租、互换等土地承包权流转方式进行了规范。虽然《农村土地承包法》未明确将信托制度作为土地流转方式的一种，但笔者认为，可将其列为“除转包、互换、转让之外的其他方式”，由此可见，土地信托制度是符合《农村土地承包法》规定的。如上文所述，将农村承包土地经营权作为信托财产予以信托也是符合我国《信托法》规定的。因此，在我国实施农村土地信托制度是不存在法律障碍的。
（三）对完善农村土地资本市场具有积极的推动意义
建立完善的承包地经营权流转制度是发展农村土地资本市场的关键,将土地信托制度引入土地承包经营权流转市场不仅符合我国农村土地使用流转市场的现实需要，而且对于农村土地资本市场的建立和完善具有积极推动作用。第一，有利于保障农民土地权益不受侵害。农民生产积极性不高、不敢进行长期投资的主要原因在于其承包权时常受到不法侵害。而信托是一种长期、稳定的外部财产管理制度，作为信托财产的承包地经营权独立于信托人和受托人的固定财产，可有力对抗外部侵扰；第二，有利于推动农业生产现代化的实现。我国现行农地以农户个体经营为主，规模化、产业化程度较低，农业生产水平难以提高。而将土地信托给有技术、有资金、有市场的市场主体，其在得到大面积土地后，可以根据市场需求对土地进行统筹管理，使各种农业资源得到优化组合，实现农地的规模化、产业化经营；第三，有利于增强农地的社会保障功能。土地是当前我国大多数农民赖以生存的主要生产资料，具有相当重要的社会保障功能。由于土地信托的收益完全归信托人即土地承包者所有，承包者在保障获得土地收益的同时，还可以通过从事非农产业获得更多收入，当自己想经营土地时在不违背法律规定和合同约定的情况下，可收回土地进行经营。因此，信托不但没有减弱农地的社会保障功能，反而使保障功能进一步增强。
三、政策建议
（一）加强法制建设，为土地信托制度提供法律保障
农村土地法制建设与农村土地制度改革是相互依赖、共同促进的。农地法制建设是政府农村土地政策措施在法律层面上的集中体现，的成果需要以法律形式确立和保障，而农地法律法规又在事实上促成了农村土地政策体制的产生。为了促进和保障农村土地信托制度的产生和发展，必须加强相关法制建设。由于信托制度属于舶来品，在法律理念上与我国传统法律理念存在冲突，比如，我国不承认“财产双重所有权”，而信托财产的一个重要特性就是信托人对财产拥有实质所有权，而受托人拥有名义上的所有权,我国应当顺应物权已由“以所有权为中心”向“以用益权为中心”转变的潮流，承认信托财产的“双重所有权”。同时，进一步完善农村土地经营权流转有关法律法规，对土地经营权流转双方的权力、义务、利益分配等重要问题进行明确，并将土地信托制度明确列为其中一种流转方式，为土地信托制度的确立提供法律保障。
（二）加大支农力度，为土地信托制度提供政策支持
稳定、宽松的支农政策是农村经济持续、快速发展的重要保障，政府部门应积极转变职能观念，由“管理者”向“管理者与服务者并重”转变。土地信托制度目前尚处于探索阶段，缺乏必要的法律规范和政策指导，在发展过程中难免会出现问题，因此，应加大对土地信托的政策引导和扶持力度，确保土地信托制度健康、持续发展。一方面，农业部门应积极尝试建立土地信托示范点，引导成立规范、高效的土地信托中介机构，帮助农民解决在信托中出现的问题，鼓励农户参与土地信托。另一方面，加强对土地信托经营者的政策扶持，在项目审批、工商登记、资金扶持等方面为其提供便利和优惠，免费提供各种经营信息。大力扶持一批适销对路、效率较高、具有市场前景的经营项目，不断提高信托经营收益。
（三）转变农业经营理念，提高农业现代化水平
市场化、规模化、产业化是提高农业生产效率，实现农业现代化的必由之路，因此必须积极转变农业经营理念，进一步规范农地经营权流转程序，建立高效、科学的土地经营权流转方式，提高农地使用效率。为了使土地信托制度得到快速发展和广泛推广，我们不但要从法律理念上还要从社会财产管理理念上接受信托制度，改变传统的由个人精耕细作的土地经营理念，采取信托等外部财产经营方式将土地交由有资金、有技术、有市场的主体集中经营，提高农业生产的机械化、规模化和产业化水平，加快农业生产的现代化水平。
（四）做好配套措施建设，为土地信托制度创造宽松的发展空间
作为法律制度的信托制度有其产生、发展的土壤，必须为其创造相应的社会环境，加强如下几方面的建设：一是要不断提升社会信用水平。市场经济即是法制经济，又是信用经济，社会信用的缺失会扰乱市场秩序，提升市场经营成本。因此，要使农村土地信用制度得到良好发展，必须加强社会信用体系建设，尽快扭转我国目前社会诚信水平较低的现状，普及信用理念，夯实信托关系的信用基础。特别要提高政府信用，农业政策的稳定性和连续性直接关系到农业生产的稳定持久，从而影响农民的生产积极性和经济利益。二是制定可行措施为农村剩余劳动力创造非农就业机会，积极拓展农业人口就业面，促进劳动力的转移。这样可以使更多的土地流入土地市场，保证土地有效流转，又可以排除农民的后顾之忧，从而保证土地信托的健康发展。三是建立健全农村的社会保障体系，降低农民对承包地的依赖，让他们能安心外出从事非农业劳动，将大量的土地流转出来，使有限的土地资源能得到有效充分地利用，以便实现农业的规模化经营，提高农业生产率。
参考文献：
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路线图
在确权基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源市场化配置，促进城市化
概括地说，成都的试验展示了一幅土地制度改革的路线图：在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源的市场化配置，促进城市化。
这场改革实践需要调动各方的积极性：农民及其集体积极开展土地综合整治;城市则把更多的土地收益返回新农村建设;政府则提供城乡全域规划、确权和其他公共服务，形成政府、城市、农民和农村之间良性互动的新局面。
挂钩与转型
扩大增减挂钩半径，可以实现更高的土地级差收益，增大以城补乡的资金量，而为推进这项综合性很强的政策，成都也加快了向服务型政府的转变
成都的做法是在城乡统筹实践中加快向服务型政府的转变。
2008年，成都市专门成立了“成都市委统筹城乡工作委员会”，代表市委、市政府协调整合国土、农业、建设和规划等相关部门的工作。这为政府各部门在城乡统筹实践中明晰分工、确立权责、加强协同服务，提供了保障。
不仅如此，成都还逐步以农户和农民集体取代基层政府和部门作为项目申报和实施的主体，在规划先行的基础上，通过公开招标,引入社会资金进行项目运作，由农民和社会投资方自主协商确定各方权益分配。
政府从挂钩项目的直接组织者，逐步转向监管者和服务者，提供立项审批、工程验收、质量监管以及纠纷协调等服务。这更好地保障了农民和社会资金各方利益，也使政府从财政垫支、项目运作等事务中抽身，专注于提供市场运作所需的配套服务。
成都的经验说明，土地制度的变革并不是单一的经济改革。它涉及政府在城乡统筹中地位和角色的根本性变化，涉及政府从直接控制资源、亲自实施项目的“投资公司式的政府”，转向承担规划、第三方监管等公共功能的服务型政府。
这势必牵动利益的调整、权力的重新分配，以及机构、职能和官员作风的转变，因而不仅仅是经济体制的改革，也具有行政体制和政治体制改革的深刻内涵。
“蛟龙模式”
为集体土地上的工业园区提供地方性的合法承认
成都蛟龙工业港的做法是：在农村集体建设用地的基础上，筹资建造厂房提供给中小企业。这种直接利用集体建设用地的模式，降低了中小企业用地的门槛。截至2008年，总占地5平方公里的蛟龙工业港，已发展为500家中小企业入驻、带动就业10万人、年创造GDP过10亿元、缴税1.5亿元以上的大型民营工业园区。
在“蛟龙模式”中，工业园区与农户和村组的土地关系，与政府征地模式截然不同。第一，保持土地性质不变，不改变农民土地的集体所有制;第二，当地农民可以永久分享工业化带来的土地收益增加，按变动的市场租金提高农民收益。当地农户虽然不再自己使用土地，但有长期分享土地转让收益的保障，等于为当地农民保留了土地发展权。
但是，在集体土地上兴办规模如此巨大的工业园区从无先例，加之现有土地制度对于集体经营性用地权利的承认、规范和保障远不明确，蛟龙工业港也面临政策法规方面的风险。
成都市政府的处理办法是，在现行土地制度和政策的框架内，主动根据实际情况调规，把蛟龙工业港纳入土地、产业和城市建设发展规划，承认其合法地位。这就显著降低了农户、农民集体、园区创办公司与入园中小企业等各方的风险。
由此，成都探索出一条通过集体土地流转发展工业园区、推进工业化和城市化的新路。
首创集体建设
用地“招、拍、挂” 更加直接的集体建设用地流转方式，是在市场上公开出让集体建设用地
2008年10月，成都锦江区用出让国有土地的方式，挂牌出让两宗集体建设用地。这两宗使用期40年的商用土地，以每亩80万元价格，由一家民营公司竞得，并获颁“集体建设用地使用权证”。
这是自1987年中国法律允许国有土地使用权“招、拍、挂”以来，首次经由公开竞价实现的集体建设用地转让。此后，锦江又进行了数次集体建设用地直接出让，价格也从每亩80万元增加到130万元、160万元，直到突破200万元。
锦江区集体建设用地的出让方是“农锦集体资产经营管理有限公司”，该公司由多个拥有土地的集体经济组织合股组成。这样，农民及村组就以农锦公司股东的身份，按公司章程规定，分享土地出让收益。“锦江模式”便于规模化集中建设用地，实现土地级差收益最大化，同时使收益分配相对均衡，更易为农民接受。
成都锦江区公开出让的集体土地，尚不具备抵押融资等权能，其价格仍然低于周围同类国有土地地价的30%-50%。随后，成都市拟定方案，让进入市场的集体建设用地获得抵押功能。
最近，央行和银监会通知，允许农村经营性财产进行抵押的试验。这就向集体土地和国有土地的“同地同权”，又前进了一步。
成都的农户和村组集体经济组织，已逐步成为主动、平等的出让方，而不再被动接受国家征地。这是“锦江模式”最有价值的历史意义。
搭建土地交易平台
为逐步实现集体土地和国有土地在转让权方面的“同地同权”创造条件
为了保障集体建设用地在更大范围内规范流转，成都市搭建了统一的农村产权交易平台。2008年10月13日，成都农村产权交易所依托原成都联合产权交易所成立，成为全国首家农村产权综合性市场平台。
2010年7月7日，成立了成都农村产权交易所(对外挂牌“成都农村产权交易所”)，进一步探索和发展土地指标的市场化交易。
为此，成都农村产权交易所搭建了土地指标交易平台，其思路是：把挂钩涉及的拆旧、建新两阶段分开处理，取消对指标出让方和受让方的事先行政配对，将拆旧产生的用地权利高度抽象为标准的土地指标，通过“招、拍、挂”公开竞价，由市场机制来决定指标价格，以此吸引社会资本参与国土综合整治。
2010年8月12日，成都农村产权交易所还以土地整治项目预计可节约的土地指标为投资标的，举办了“蒲江县农村土地综合整治项目挂牌融资交易会”，为49109.1亩的农村土地整治项目融得投资1.246亿元，所节约的土地指标则用于城市发展所需的建设用地。通过建立规范可靠的交易平台，成都土地资源配置的市场机制正逐步形成。
【关键词】土地制度;不完整产权;多中心主体;转型
一、导言
自从中国立法者在1984的宪法修改中,正式确立了土地国家所有或集体所有,农村土地的主体从国家转移到集体身上,但城市土地的主体身份仍然是国家。由此,农村家庭承包责任制的经济契约关系亦随之转移,由国家与个人的关系转向村集体与个人,这种立法的后果为后来的城市化快速扩张带来了始料不及的严重后果:村集体的掌权者可以跳过个人及其他利益相关者,直接把地卖给土地开发商,从而带来卖地腐败与村民冲突。这种奇异的产权交易大大加深了中国“二元经济”的快速扩张,既得利益集团深知,只有把农业用地转化成工业用地或者房地产开发才能带来超额利润。中国土地制度的集体所有或者国家所有的“虚位”产权制度还派生出了一种奇怪的发展路径:集体所有或国家所有的土地利用不仅包含经济绩效,还存在政治绩效。经济绩效不仅包括资源分配的效率,还包括社会保障和保险功能(姚洋,1999),而社会保障和保险功能对于集体所有的土地而言更为重要,因为集体所有的土地往往是在农村或者“城乡接合俱乐部”的地方,那么社会保障对于农村的稳定至关重要,而农村的稳定关系到全国的稳定。然而,最要命的是土地的经济绩效通常是和政治绩效相冲突的,土地的关系者,不管是村集体还是地方政府,都想从土地的收益中分得一杯羹,他们通常是跳过那些“虚位”产权的土地拥有者――农民或者郊区居民――直接参与土地收益的分配,这种利益冲突在城市化快速扩张的情况下愈发尖锐。这种“虚位”的产权制度还带了一个可怕的后果:由于土地产权的不彻底性而导致产权交易的“匿名”特征(2005,赫尔南多・德・索托),那些手握土地审批权柄的官员可以不需要公开他们的产权交易关系,这就为他们本应该承担的责任通过隐形的方式规避起来了,这也有意无意地减少了他们更加肆意妄为的“败德行为”扩张的风险。
与此同时,农村集体所有制的土地产权制度与城乡二元分割的户籍制度不仅剥夺了农民利用土地产权流转带来巨大收益的权利,而且在一定程度上还阻隔了农民成为收租阶层的通道(2009,刘雅灵)。即使农民通过灰色通道成为收租阶层的一员,但相较城市居民的收租群体而言,其租金远远低于他们,并且还面临被其他未能成为收租阶层同一农民群体投诉的风险。低租金与被投诉的风险在一定程度上可视为农民把手中的土地或者土地附属物转化为活财富的制度风险,这种制度风险以水平和纵向的两个方向同时出现,这对土地资本化极为不利。同时,这也对农村土地银行的成立与业务上的扩展注入了制度性的风险,但对城市土地资产的拥有者以及房屋业利的扩展似乎不加限制,甚至还有放大之嫌,农村与城市土地使用权利的不对称,严重造成了新的阶层之间的对立,即“土地收益的暴富者与土地收益的丢失者”。近几年,法院的土地纠纷的诉讼显著增多,并且涉及的土地利益往往是群体性的。
二、“虚位”产权与“多中心主体”
我国土地产权“虚位”制度,给市场交易者带来了很大的难题。如果村集体所有的土地被转化为工业用地或者房地产开发,那么产权的拥有者就变成了“多中心主体”的格局,村民、村集体、当地政府、用地开发商都需要从中分配一定的利益,至于哪个主体分配的利益占优,则完全成了一个多重均衡的利益博弈。从现实情况来看,强势的政府与用地开发商往往占优,其次是村集体,最末的当属村民了。正是这种“多中心主体”的土地产权交易格局,在土地及其附属物抵押或者土地证券化方面出现了一个两难冲突:如果法律不能公正的保护“多中心主体”每个主体利益的话,那么受损者就会反对土地资本化,但得益者会极力推行土地资本化。除非立法者通过立法的形式赋予“虚位”所有者的完整无缺的产权,那么“多中心主体”的格局就会演变成“单极主体”格局,但从现有的情况与以往的经验来看,这种立法的可能性不大。我国的法律明文规定,农村的宅基地以及房屋不可充当抵押物,而城市的土地及其附属物是可以抵押的。在这种立法的实践中,土地及其附属物的资本化的演进路径就会忽视农村,偏向城市。除此之外,农业用地一旦被转化为工业用地或者房地产开发,实际上是得益者大力推进土地资本化的过程。
根据我国目前的国家法律规定,土地一旦开发成房地产,那么商铺的产权最高期限是50年,城市居民的个人住房的产权最高期限是70年。如果政府把从集体所有的土地征来出让给房产开发商之后,地产商只要房产开发成功,地产商这个中间人就相当替政府发行了一种免还本息和的50年或者70年的长期政府债券,政府不但不要还本付息,而且还要征收购买房产者相关的税收。如果房地产商在两年之内没有开发土地,政府还可以强行收回,再次拍卖。如果我们把政府征来土地的成本假定为发行这种“特殊债券”的发行成本的话,那么政府再把土地转卖给房产开发商的价格就是这种“特殊债券”的收益了,若再减去它的发行成本,则变成了纯收益。我们再假设这种“特殊债券”的贴现率用最近10年银行1年期储蓄存款利率的简均利率作为贴现率的话,那么这种债券的未来值将是巨大无比,这里还没有考虑到土地及其房产的升值带来的收益。这种土地产权的“多中心主体”格局,表面上土地资本化好像是政府通过征地把土地卖给地产开发商,实质上是政府变相发行了一种以土地为载体的“长期政府债券”,这种“长期政府债券”不但不需要以政府信用为担保,而且还不需要还本付息,等到土地的使用期限一到,政府还可以再收回土地,以同样的方式继续发行这种特殊债券了。
“多中心主体”格局的土地产权制度将在土地资本化的推进过程中,深受强势部门的欢迎。由此带来了一个非常有意思的问题:土地的价值不是取决于土地资源的利用效率,而是取决于政府的政策需要。
三、结语
中国的土地问题看似是一个简单的经济问题,那就是如何高效地利用土地资源,但是这个问题远远超越了任何一个机构所能想象的复杂。其复杂之处就在于土地不仅是中国社会发展的所有核心问题所在,也是各方利益博弈者必争之地。不完整产权制度不仅造成了土地交易者的“败德行为”以及加深了“二元经济”的对立,而且引发了比较混乱的“多中心主体”利益格局,弱化了土地产权最初拥有者的经济权利,反倒增强了地方政府与开发商的经济权利,造成土地资源配置的低效率。
同时,我们也看到了中国自改革开放以来,正在经历从农业社会转向工业社会、传统社会转向现代社会、封闭社会转向开放社会的“三重大转型”,其中土地问题伴随着这“三重大转型”的全过程,而且这三种不同方向转型的叠合使得整个中国社会、经济、文化、政治等诸领域的改革罕见地复杂。从这个意义上来说,研究土地问题,才能对中国的问题进行抽丝剥茧般地审视,才能提出真问题,去掉伪问题,为中国未来的改革提供真实的源动力。
参考文献
[1]吴介民,刘雅灵.什么是“中国模式”[M].台湾社会学杂志,2009(12).
［关键词］土地流转;征用;制度
一、现行土地利用制度的问题
我国现行土地制度构架包括三个部分，城市国有土地使用权批租制度、农民集体所有土地制度，以及介于二者之间的农地变为非农用地的征地制度。当前的大量问题和矛盾都集中在后两种土地制度安排上，尤其沿用征地制度而引起的各种问题和矛盾。城市土地使用权批租制度的基本内涵是地方政府代表国家行使城市土地所有权，并通过在一级土地出让市场上批租若干年的土地使用权而一次性收取整个租期的土地出让金。目前，土地出让金收入归地方政府支配。须提及的是目前土地出让市场执行的国有土地使用权出让“招拍挂”制度。尽管它不是我国基本的土地制度，但却是国有土地的法定市场交易机制和土地市场价值发现机制。第二部分是农村和城市郊区的土地属于农民集体所有。这种土地制度下，土地的所有权是集体的，但使用权、经营权、转让权长期归农户，它兼顾了土地资源的稳定性、流转性，基本适应改革开放以来我国生产力发展的需要，但随着城镇化、工业化进程加速，其问题开始显现。最主要的是现有土地制度安排下农民的土地权利不充分，农民没有完全的土地使用权、交易权、收益权，表现就是土地产权中的处置权尤其抵押权不完整。这导致在农地流转方面，农民的宅基地及其地上资产不能跨地区交易，承包地及宅基地也不能作为一项重要资产进行抵押或资本化的股本入股，丧失了资产的投融资功能。第三部分就是原来的农业用地，城市化后转为国有土地时适用的征地制度，即农民集体所有的土地必须通过国家征用转为国有土地后才能进入一级市场，农民(包括农民集体)无权进入土地交易市场。政府出于公共利益目的，可以动用征地权把农民的集体土地变为国家所有的土地。问题是目前有很多的农地征用并不是为了国家和人民的公共利益，纯粹是为了商业性开发，比如高档楼盘或工业项目。尤其以低价从农村征到土地，再按照市场规律以高价卖出去，中间的差额就成为城市建设的资本来源，地方政府通过“经营城市”取得的各项“政绩”大多源于这种土地财政收益。由此带来的一系列问题是当前各种社会矛盾的焦点所在，也是地方政府与农民利益矛盾的重点领域。
二、土地资源再配置问题
我国城市化进程较快，尤其借助征地制度，土地要素的城市化速度更快。从资源的空间配置来看，农地进城后会得到更密集、更节约的利用———同样一幅土地，盖上30层的楼房，就等于30亩的土地。如果农村人口进入城市30户，理论上在农村就可以净增29幅耕地(按一户占用一幅宅基地面积计算)，这就是城市土地和农村土地之间的关系。所以一般的结论是:城市化进程加快，农村的耕地会净增加，日本、西方国家的实际经验也都是如此。但中国的现实与一般的规律恰恰相反:快速的城市化占用了大量土地，但农村占用的建设用地数量并未减少。这样的资源配置“两头”不经济，该密集的密集不起来，该解放的解放不出来。城市化加速后城市用地大量增长这很自然，但农村非农占地数量为什么没有相应减少呢?主要是制度方面的原因。二元户籍制度横亘在城乡之间，进城打工也难以轻易转为市民，农村的房子尚可容身，不能卖掉，即使每年只回去住几天，却是一种保障。那如果撤掉城乡分割的户籍制度，农民能否较容易地转为市民呢?他也不会轻易地让出所占土地，因为这块宅基地是无偿分配来的，不占白不占，除非有人出高价他才会让渡。卖给当地乡邻又卖不上几个钱。进一步推理，如果城里人或外资出高价买，农民又愿意卖掉宅基地，他的地就能够卖成吗?还是不能，因为我国现行法律不允许把宅基地出售给农民集体经济组织以外的人，只能在农村乡邻之间互相买卖。小产权房面临的就是这个问题———城镇居民买小产权房我国在法律上是禁止的。所以，在这三条通道都被堵死之后，农民进城后留下的宅基地仍然占在那里，总量上还可能随着新增农户的增加而增加，除非制度上的放松将它解放出来。这就是农村和城市建设用地配置的现实，两头都在膨胀。两头扩大建设用地的土地资源配置发展下去将产生什么矛盾呢?挤占耕地。最终可能导致18亿亩耕地红线守不住。
三、城乡统筹发展的土地流转、征用及配套制度改革
中国的城市化进程在快速向前推进。这个过程既是农村人口大规模向城市迁移的过程，也是分散在农村的生产要素向城市快速聚集的过程，尤其土地要素。这个进程总体上是有序的，也取得了较大成效。然而，无论“人口城市化”还是“空间城市化”，在推进过程中都出现了一系列问题，实际上，这些问题或多或少与中国现有土地制度密切相关，须适时推出包括土地制度及财政、户籍等配套改革。1．土地征用制度改革。基本思路是地方政府征地前要把公益性用地和工、商业用地分开，在严格界定公益和非公益用地范围的基础上，逐步减少征地规模，全面改革征地制度。也就是说，地方政府以后在动用征地权时必须出于公共利益目的，这样其征地行为才具有合法性，其它的工、商业用地则由市场提供。界定公共利益的一个较可行办法是看利用这块土地所生产产品的属性。若某地块将承载的是商业地产、住宅项目、工业、旅游等完全可由市场提供的非公益性盈利项目，则其项目用地必须交由市场来解决，地方政府不可动用征地权为其征地。真要在短期内一步到位地实行公益、商用两立的用地制度改革，完全切断地方政府通过“经营城市”的发展模式对“土地财政”的依赖恐怕还不现实，宜采取渐进性方式。建议推行成都经验，即城乡用地指标增减挂钩制度。这个制度并没有完全否定征地制度，但是减少了原体制的强制性，提高了农民补偿的份额，有利于各方，推进起来阻力小。基本思路是把农村的耕地、建设用地加以整理，腾出来用地指标，虽然土地还在农村，但增加的土地指标可以用来换取城市的资金，用于农村建设。这种城乡用地指标占补平衡、增减挂钩的征地制度设计可以大大推动城乡共同发展，是一件城乡两利的事情，尤其让农村居民分享到了城市化的好处。2．农村集体土地流转改革。征地制度改革为农村集体闪开道路后，农地流转改革就可以展开了。第一步是启动农地产权改革。在坚持农村土地集体所有制的前提下，放开农地(含建设用地和耕地)进入市场顺畅流转，提高农地资源配置效率，保证农民土地权利和利益的实现。农地通畅流转的前提是让农民拥有完整农地产权。完善农地产权的思路是推进土地产权制度改革，在法律上允许农地自由流转，可以作为财产抵押，在保持土地农民集体所有不变的前提下实现土地产权的独立、完整，使原有单一的土地使用权转化为产权。在完整的土地产权基础上，农地制度改革的第二步才是让农村集体土地进入市场流转。3．相关配套改革。在逐步限制地方政府强制征地、逐渐收缩征地规模，拓宽农村集体土地流转规模后，接下来就要缓解地方政府土地出让金骤减和农地流转收益激增的矛盾。需要通过一个合理的农地流转收益分配机制，将农地流转规模扩张后带来的巨额收益在政府、村集体、农民三者间公平分配。分配的机制应采用规范的税收形式进行。为此，就必须启动相关配套制度改革。首先，要将土地征税范围扩展到集体土地，改变现存城乡二元土地制度，实现城乡土地同一市场下的同地、同权、同价、同等纳税。其次，在试点基础上全面开征不动产持有税(物业税)。在不动产税制的设计上按照累进方式征收。4．进一步推动户籍制度改革。为解决“空间城市化”突进而“人口城市化”滞后的矛盾，还必须配套推进城乡二元户籍制度改革。尽快取消城乡二元户籍制度，恢复户籍只承担单纯社会管理和人口信息统计的本来功能，彻底消除户籍制度的等级功能，打破城乡二元社会经济结构管理，建立有利于农村劳动力向非农领域转移的新型户籍管理制度，实现城乡居民人口迁移自由，为农村剩余人口向城市转移创造条件。
作者:赵晓美 单位:哈尔滨商业大学 经济学院
［参考文献］
第一条为了保证国家土地法律、法规的实施，加强土地监察工作，根据国家有关法律、法规，制定本规定。
第二条土地监察，是指土地管理部门依法对单位和个人执行和遵守国家土地法律、法规情况进行监督检查以及对土地违法者实施法律制裁的活动。
第三条土地管理部门通过行使土地监察职权，维护土地的社会主义公有制，维护国家的土地管理秩序。
第四条国家土地管理局主管全国土地监察工作。
县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内土地监察工作。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内土地监察工作。
第五条土地管理部门依照国家土地法律、法规独立行使土地监察职权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
第六条土地监察实行预防为主、预防和查处相结合的方针，遵循依法、及时、准确的原则。
第七条土地监察工作必须以事实为依据，以法律为准绳，在适用土地法律、法规上人人平等。
第二章土地监察机构和人员
第八条土地监察机构，是土地管理部门按照内部职责划分设置的专门负责土地监察工作的职能机构。
县级以上地方人民政府土地管理部门应当设置土地监察机构，建立土地监察队伍。
市、县人民政府土地管理部门可以对区、乡（镇）土地监察工作实行集中统一管理。
第九条县级以上地方人民政府土地管理部门经同级人民政府批准，可以向下一级人民政府土地管理部门委派土地监察专员，检查指导土地监察工作。
第十条土地监察机构应当配备足够数量的土地监察人员。
土地监察人员应当具有较高的政治素质，通晓土地监察业务，熟悉土地法律、法规，忠于职守，秉公执法，清正廉明。
土地监察人员应当经过岗位培训并经考核合格方能任用。
第十一条土地管理部门应当加强与有关部门的协作关系。在法律允许的范围内，开展各种形式的联合执法活动。
第三章土地监察职权
第十二条土地管理部门的土地监察职责是：
（一）监督检查土地法律、法规的执行和遵守情况；
（二）受理对土地违法行为的检举、控告；
（三）调查处理土地违法案件；
（四）协助有关部门调查处理土地管理工作人员依法执行职务遭受打击报复的案件；
（五）对下级人民政府土地管理部门履行土地管理职责的情况进行监督检查；
（六）指导或者领导下级人民政府土地管理部门的土地监察工作。
第十三条土地管理部门履行土地监察职责，享有以下权力：
（一）对单位和个人执行和遵守土地法律、法规情况依法进行检查；
（二）对违反土地法律、法规的行为依法进行调查；
（三）对正在进行的土地违法活动依法进行制止；
（四）对土地违法行为和土地侵权行为依法实施行政处罚和行政处理；
（五）对违反土地法律、法规，依法应当给予行政处分的个人和单位主管人员，依法提出给予行政处分的建议。
第十四条土地管理部门依法行使土地监察职权，有权采取下列措施：
（一）查阅、复制与土地监察事项有关的文件、资料；
（二）要求监察对象提供或者报送有关的文件、资料以及其他必要情况；
（三）可以进入土地违法现场察看和测量，并询问有关人员；
（四）对依法受到限期拆除新建的建筑物和其他设施处罚但继续施工的单位和个人的设备、建筑材料等予以查封；
（五）其他依法可以采取的措施。
第十五条土地管理部门报经同级人民政府批准，可以对下级人民政府的违法批地行为予以公告，宣布批准文件无效，注销土地使用证，对有关责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十六条土地监察人员依法执行职务时，必须佩带土地监察标志和出示土地监察证件。
土地监察标志和土地监察证件由国家土地管理局统一制定。
第十七条拒绝、阻碍土地管理部门依法履行土地监察职责，或者对土地监察人员进行打击报复的，由土地管理部门提请公安机关依照治安管理处罚条例的有关规定进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四章土地监察的内容和方式
第十八条土地管理部门依法对单位和个人下列行为的合法性进行监督检查：
（一）建设用地行为；
（二）建设用地审批行为；
（三）土地开发利用行为；
（四）土地权属变更和登记发证行为；
（五）土地复垦行为；
（六）基本农田保护行为；
（七）土地使用权出让行为；
（八）土地使用权转让、出租、抵押、终止行为；
（九）房地产转让行为；
（十）其他行为。
第十九条对本规定第十八条规定的检查内容，土地管理部门可以根据本地区的实际，采取下列方式进行监督检查：
（一）根据土地监察工作计划，定期、不定期地对监察对象执行和遵守土地法律、法规情况进行全面检查；
（二）针对某一地区的实际情况，对特定的监察对象的特定活动进行专项检查；
（三）为防止违法行为的发生，对监察对象活动的全过程进行事先检查、事中检查和事后检查。
第二十条土地管理部门对下级人民政府土地管理部门制定的与国家土地法律、法规相抵触的规范性文件，可以责令其修改或者向下级人民政府提出撤销的建议。
土地管理部门发现下级人民政府制定的行政规章、规范性文件与国家土地法律、法规相抵触，可以向制定机关提出修改建议；必要时，可以向同级人民政府提出责令修改或者撤销的建议。
第二十一条土地管理部门发现下级人民政府土地管理部门不履行法定职责或者消极执法的，有权责令限期改正或者报同级人民政府责令履行；对下级人民政府土地管理部门及其工作人员执行职务的违法行为有权提出处理意见，报有关部门依法追究法律责任。
土地管理部门发现下级人民政府土地管理部门的未经行政诉讼或者行政复议程序，但已发生法律效力的行政处罚决定确有错误的，
可以责令下级人民政府土地管理部门重新处理，也可以自己依法处理。
第五章土地监察工作制度
第二十二条土地管理部门应当建立土地监察目标管理责任制度。
县级以上地方人民政府土地管理部门应当把土地监察工作纳入土地管理工作的目标考核体系。
第二十三条土地管理部门应当建立土地监察工作报告制度。
土地管理部门应当定期向上一级人民政府土地管理部门报告土地监察工作。必要时，可以越级向上级人民政府土地管理部门报告。
第二十四条土地管理部门应当建立巡回检查制度。
县级以上地方人民政府土地管理部门和乡（镇）土地管理人员应当认真进行巡回检查工作，发现问题及时处理。
土地管理部门应当采取专业人员与群众相结合的方式，建立和完善土地监察信息网络。
第二十五条土地管理部门应当建立土地违法行为举报制度。
县级以上地方人民政府土地管理部门应当公开设置举报电话、信箱。
土地管理部门应当依法保护举报人的合法权益。
第二十六条土地管理部门应当建立土地违法案件统计制度。
土地管理部门应当每年向上一级人民政府土地管理部门报送土地违法案件统计报表以及土地违法案件分析报告。
第二十七条土地管理部门应当建立重大土地违法案件备案制度。
土地管理部门对自己处理的重大土地违法案件，应当在结案后一个月内报上一级人民政府土地管理部门备案。
第六章土地违法案件查处
第二十八条土地违法案件，是指违反土地法律、法规，依法应当追究法律责任的案件。
第二十九条查处土地违法案件，必须做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、适用法律、法规准确、符合法定程序和法定职责权限。
第三十条土地管理部门查处土地违法案件，应当依照规定的程序进行，具体办法由国家土地管理局另行制定。
第三十一条上级人民政府土地管理部门在必要时，可以将土地违法案件交下级人民政府土地管理部门查处，并对案件办理情况进行监督。下级人民政府土地管理部门对上级人民政府土地管理部门交办的土地违法案件，应当认真查处，并及时将查处结果向上级人民政府土地管理部门报告。
下级人民政府土地管理部门对其管辖的土地违法案件，认为需要由上级人民政府土地管理部门处理的，可以报请上级人民政府土地管理部门决定。
第三十二条土地管理部门应当保证土地监察机构的办案经费和办案工具，改善办案条件。
第三十三条对检举、揭发土地违法行为或者协助土地管理部门依法查处土地违法案件成绩显著的单位和个人，由人民政府或者土地管理部门给予奖励。
第七章奖励和惩罚
第三十四条土地管理部门及其工作人员在土地监察工作中有下列情形之一的，由人民政府或者土地管理部门给予表彰或者奖励：
（一）认真履行职责，依法执行公务成绩显著的；
（二）秉公执法，不徇私情，受到群众拥护的；
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