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中图分类号：F840.67文献标识码：B文章编号：1009-9166（2011）005(C)-0090-01
一、养老保险概述
养老保险，是我国社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。所谓养老保险是由国家和社会根据一定的法律和法规，为保障劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力而退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。我国的养老保险制度一般具有以下几个特点：1、由国家立法，强制实行，企业单位和个人都必须参加，符合养老条件的人，可向社会保险部门领取养老金。2、养老保险费用来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担，并实现广泛的社会互济。3、养老保险具有社会性，影响很大，享受人多且时间较长，费用支出庞大，因此，必须设置专门机构，实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。到目前为止，经过一系列改革，我国已经建立了社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。实行养老保险制度有利于保证劳动力的再生产，通过建立养老保险的制度，有利于劳动力群体的正常更替，老年人年老退休，新成长劳动力顺利就业，保证就业结构的合理化；有利于社会的安全，养老保险为老年人提供了基本生活保障，使老年人老有所养；有利于促进经济的发展，养老保险涉及面广，参与人数众多，其运作中能够筹集到大量的养老保险金，能为资本市场提供巨大的资金来源，为市场提供更多的资金，通过对规模资金的运营和利用，有利于国家对国民经济的宏观调控。
二、养老保险制度在实行中的主要问题
（一）企业职工的退休年龄与企业职工自身的身体健康状况成反比，不协调。我国企业职工的法定退休年龄根据男女不同实行差异政策，即男职工年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁。同时根据工种不同，也相应实行了具体的不同规定，因特殊工种而可以提前退休的年龄是：男满55周岁、女满45周岁，工龄满10年，实际从事高空、繁重体力劳动累计满10年或从事井下、高温工作满9年或从事有毒有害工作满8年。对于从事特殊工种的职工，由于其工作环境的特殊性、工作强度大、工作时间长，对身体的负担很大，使得他们的健康状况受到不同程度的影响，有些甚至身患职业病。因此，对于这一类职工，尽管他们受到特殊工种可以提前退休的待遇，但是在工作中身体积累的毛病会对他们退休后的生活带来一定影响。而随着人们的生活和医疗水平的提高，我国的人均预期寿命已到71.8岁，国家正在酝酿延长退休年龄的问题，这对于中石化等重型企业的职工来说是雪上加霜。因此，企业职工退休龄与企业职工身体健康状况成反比严重的不协调是一个不容忽视的问题。（二）企业职工的养老保险金与事业单位相差甚远。我国从90年代开始试行退休金“双轨制”并延续至今，“双轨制”主要是指企业人员和公务员的退休待遇实行两个政策：企业职工参加社会保险，由国家统筹发给退休养老金；而公务员则按照在退休前岗位工资高低发给退休金，全部由财政负责。也许当年出台这样的制度多少有它的道理。但随着时间的推移，随着改革开放的不断深入，“双轨制”的弊端也越来越明显，它的不合理性、不合法性已经到了非解决不可的时候。“双轨制”造成的退休金差距过大违背了社会保障改革的初衷，因此要真正改变企业退休人员退休金偏低的状况，废除双轨制是有必要的。（三）企业逃避缴费，拖欠养老金现象严重。由于我国企业对于养老保险金的缴纳工作缺乏应有的重视，没有准时、足额缴费的观念，尽管国家对于养老保险制度的实行有诸多规定，但由于缺乏强有力的监管，使得养老保险制度在大部分企业很难得到实际有效执行，因此，目前大部分企业都存在拖欠或逃避缴费养老金的行为，有些企业这种现象甚至十分严重。企业意识上的缺失，成为贯彻实施养老保险制度的一大阻力。（四）缴费比率上升，基本养老保险企业负担过重。这里主要表现在：企业的基本养老保险缴费比例过高，国家规定企业应当以本单位职工工资的20%缴纳基本养老保险费，这种比率远远高于世界平均缴费水平，甚至高于国际警戒线。在这之上企业还要加总医疗、失业、工伤以及生育保险，这使得企业总的社会保险缴费支付压力巨大。企业的社会保险负担过重，其中养老保险所占比例最大，这成为企业逃避、少缴养老保险的一个重要原因。
结语：总之，现行企业职工退休制度与养老保险的不协调，养老金地区不平衡，各企业间待遇不平等问题，企业缴费比率过高、负担过重，都是我国城镇企业职工养老金目前存在的问题，面对不断变化的社会经济环境，建立更加完善、多元化、多层次、多支柱的养老金制度，不仅是政府应该努力做到的事情，也是企业职工个人的期望所归。
作者单位：河南南阳油田钻井公司劳资科
作者简介：郭雪梅（1966.01― ），女，籍贯：甘肃张掖，学历：大专，职称：准备评助理经济师，研究方向：统筹保险（养老保险方面）。
参考文献：
[1]孙建红.养老保险问题的探讨[J].经济师,2010.
[2]魏薇.论企业养老保险存在问题分析及完善[J].现代商业,2010.
人口老龄化是指老年人口在总人口中所占的比重不断上升，并达到一定水平时的人口结构状态。目前国际上一般将60岁以上的人口占总人口的10%，或者65岁以上人口占总人口的7%作为衡量老龄社会的标准。一个国家如果60岁以上人口占到总人口的10%（含10%）以上，或者65岁以上人口占到总人口的7%（含7%）以上，我国就进入了老龄社会，老龄化过程具有速度快、来势猛、老年人口数额巨大等特点。
二、“隐性债务”的问题。
在现收现付制向社会统筹和个人账户相结合的部分积累制转轨过程中，存在巨大的转制成本：一是现行的基本养老保险制度实施之前已经退休的“老人”，由于他们在旧制度下没有“个人账户”资金积累，这就面临着由谁来支付其未来养老金问题；二是“中人”，即现行的基本养老保险制度实施时尚为退休但已经有相当年份在旧制度下（现收现付制）缴纳了养老保险费得那部分人。若其退休后根据现行制度模式从社会统筹部分和个人账户部分各获得一部分养老金，那么就面临着过去年份中应该有的那部分个人账户如何“充实”问题。从而产生了大笔欠账。但这笔欠账不需要马上完全支付，因而形成隐性债务。隐性债务是养老保险制度中隐藏的一个“炸弹”，时刻有爆炸的危险，如何处理好隐性债务的问题事关养老保险制度的运行效果，甚至会危及到制度的成败。个人账户“空账”运转,社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度无疑是我国养老保险制度设计的一次大胆尝试，具有一定的科学性和和合理性。目前社会统筹基金不足以支付同期的基本养老保险金，不得不动用个人账户资金，导致个人账户“空账”运行，使养老保险基金的部分积累制目标难以实现。事实上，养老金个人账户的空账运行是向在职的年轻一代借债，是向未来透支，是老一代向年轻一代的透支。严重的“空账”问题不仅使我国的基本养老保险制度在实际运作中仍然停留在传统的现收现付模式之中，而且放大了未来养老金支付危机，养老保险制度立法滞后，缺乏权威性和可操作性。收支失衡的原因是多方面的，既有国家养老保险制度建设中目前普遍存在的问题，如隐性债务问题、个人账户空账问题、人口老龄化问题、法制建设问题等等，只有弄清原因，才能对症下药，才能防范和化解基金支付风险。
三、法律监督和实施方面存在的问题。
一是现行的社会保障法律中缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度，缺乏养老保险基金筹集与运营的执法力度、监督和司法保护制度。养老保险监督机构对欠缴社会保险费等行为的法律制裁更有效的措施，有些地方尽管成立了由劳动、财政、审计、监察等部门联合组成的社会保障资金监督管理委员会，但它显然是行政层负有缴纳社会保险费法定义务并具有缴纳能力的义务人拒缴、拖缴或以各种手段逃避缴纳义务，另一方面也使冒领、侵占养老金的违法行为的存在，对这些违法行为没有及时给予法律的制裁，明显存在劳动保障监察执法与经济建设软环境在某些领域的矛盾冲突，执法环境差，执法难度大。对拒缴基本养老保险、拒不参保续保的行为，缺乏更有效的强制手段，这是导致可收的基本养老保险费收不上、可参保续保的原因。针对上述问题造成基本养老保险基金收支失衡的问题，以及对不断扩大的收支缺口使职工基本养老保险面临着巨大的运行风险，反映养老保险制度存在着一个不断完善的过程，不能因为存在问题和面临风险而裹足不前，甚至怀疑“统账结合”制度的可行性。
四、针对养老保险面临的挑战，唯有主动跟上改革的步伐，适应市场经济体制所要求的社会保险体系建设的需要，分析原因，研究对策，化解风险，确保平衡，使养老保险得以顺利进行。我们可采取如下措施：
1.强化行政监督。首先，参保单位与劳动者建立劳动关系，必须签订劳动合同，并要求在签订劳动合同之日起30日内到当地劳动保障部门办理用工登记备案手续，存在劳动关系但未订立劳动合同的应当补丁劳动合同。参保单位必须在与劳动者终止或解除劳动合同之日起7日内到劳动保障部门办理备案手续，并向劳动者出具终止、解除劳动合同的书面证明。这样，市县劳动保障行政部门才能对单位的用人情况进行掌握，为基金征缴奠定基础。其次，劳动保障部门必须加大对参保单位的稽核处罚力度，参保单位缴费意识不强是一个不争的事实，劳动保障监察执法机构要将参保续保缴费作为对参保单位进行劳动保障监察执法的重点，依法对拒不参加企业基本养老综合保险、不接续基本养老保险关系、不按时足额为员工缴纳要严处、用税法来处罚。对拖欠的养老保险费申请人法院依法强制执行。同时大力推行参保单位劳动保障诚信等级评价制度，将参保续保缴费作为评价参保单位诚信等级的主要依据，向社会公示企业的参保续保缴费情况，建立参保单位失信惩戒机制，加强对失信企业的监督。任何单位和个人不得以任何理由干扰、阻挠、抗拒劳动保障监察执法。
2.通过部门配合，加强征缴，减少欠费发生。工商、税务、财政部门、交通部门、审计机关、安全生产监督等部门在办理有关证照年检年审手续时，将参保缴费作为证照年检年审的内容之一，从而使企业（单位）自觉履行应尽的社会保障义务。
3.加强基数审核，防范恶意避费社会保险费征缴基数是征费的基础。由于法制不健全，监督制约机制不强，企业缺乏法制意识，一些单位在上报更诶劳动保障部门缴费基数时，存在故意少报基数，恶意避费的问题。解决这一问题，可以通过基础数据的实时监督、数据制约，保证基数的真实性，包括对缴费单位综合财务报表的审查，实现以法定统计报表为缴费基数：缴费工资和企业的计税工资相一致，以解决在报养老保险缴费工资时少报，在单位所得税汇算清缴时多报的问题。
城镇职工养老保险是由缴费年限、缴费指数以及当地社会平均工资决定的。城乡居民养老保险是由各级政府补贴组成的。
2、领取的养老金不同
城镇职工养老保险退休后待遇的增幅较大，通常来说是城乡居民养老保险退休金的好几倍。
3、缴费金额不同
关键词：城乡居民 养老保险 接轨 职工
由于城乡二元结构长期存在，城乡居民养老保险与企业职工养老保险将。又由于人们就业的灵活性，使得在以上两种保险之间穿梭参保成为必然。如何搞好这两种保险养老金的接轨，使得社会保险制度得到无缝连接是迫在眉睫要解决的问题。
1.城乡居民养老保险与企业职工养老保险制度的现状分析
由于我国一、二、三产业结构的现状，许多人仍将长期从事粗放的农业生产劳动。这部分人员的经济收入低且不稳定。随着经济的发展和产业结构的调整，越来越多的人将离开土地转移就业从事二、三产业。显然，不能等到其离开土地那天才参加企业职工养老保险，必须尽早有一定的基金积累应对人口老龄化的冲击。再者，由于就业的灵活性，使得人们在一、二、三产业间穿梭就业成为常态。这里存在两个问题：一选择城乡居民养老保险退休的人员，其职工养老保险退还的是缴费额中的个人账户，而非全部金额，使得职工损失了工龄，实质损害了职工的权益，损害了社保制度。二使得参加职工养老保险的参保人员由于未达到15年的最低缴费期，想选择职工保险退休就必须补缴足15年的保费。但由于经济条件的制约，个人负担不起全额保费而不得不放弃职保退休。因此，以上两种保险养老金的接轨链接问题成为社保制度设计必须解决的问题。
2.城乡居民养老保险与职工养老保险养老金接轨链接方法的探讨
我们应该站在完善社会保障制度全局的高度来通盘考虑两险的养老金接轨问题，不应割裂和孤立的看待，而应把两险联系起来进行综合的分析。
考虑到社保基金的收支平衡，本着权利与义务对等兼顾公平的原则。以人均平均寿命72岁和我国人口年龄结构及参保人60岁退休等因素分析赡养率，测算参保人平均参保缴费期不能少于15年。
各险系统参保人应参保缴费15年以上才能保证养老金的兑付，权利与义务才能对等。若参保缴费不足15年，严格意义上其缴费尽义务的时间不足，权利享受应不足到寿命终结时间。我们设想将其在该险种系统最低应贡献的15年缴费期不足部分在养老金享受时间上进行扣除。比如，参保人寿命72岁，职工养老保险缴费8年，60周岁退休，根据权利与义务对等原则，其只能享受8年养老金。为了体现公平原则，我们将其8年应享受的养老金平均分配到60至72岁12年间给其享受。也就是变其缴费时空不足以养老金的折扣来补偿，这应该是合理和可行的。实际这一思想在女性等不足60周岁退休人群中也是体现的。
分析以上两险养老金的本质，是以各险系统养老金水平为标准解决养老保障，在保障水平上分层次。若因参保缴费不足15年而不能享受正常退休待遇的参保人，只要其在以上两险中尽义务的合计时间不少于15年就应享受正常退休待遇。相应的，其在两险中的缴费时间不足以各险养老金的折扣来补偿。但为了防范道德风险，其在两险中的缴费时段不得重复。以上参保人参加企业职工养老保险或城乡居民养老保险之一，其养老金享受与其险种相对应的待遇，待遇标准可由各自险种分别计算和调整，合并养老金享受，并分别遵循各险种的制度规律。若参保人在两险中合计尽义务时间不足15年将不可享受相应的折算养老金待遇，否则参保人权利与义务总体就不能对等。
根据以上办法，参照现行职工养老保险政策，职工养老保险每满1年缴费享受当地上年在岗职工月平均工资与个人指数化月平均缴费工资的平均值为基数的1%得其统筹账户养老金；以个人账户积累总额及退休年龄计算相应的个人账户养老金。如职工参加职工养老保险缴费8年，就将得到以上基数的8%的统筹账户养老金。
根据城乡居民养老保险的政策及缴费时间和缴费金额计算养老金的发放标准（基础养老金和个人账户养老金）。
然后由计算的职保养老金与城乡居民养老金合并享受综合养老金。由各险种系统分别计算合并发放。
对以上分时段参加了两险种的退休人员，其退休养老金的调整可根据各险调资政策分别调整。对企业职工养老保险参保缴费不足15年人员养老金的调资标准，若当年调资政策涉及缴费年代的可以15年的最低缴费期为基础打一定比例的折扣（如参保人缴费8年，比例为8/15%。）以体现其权利与义务对等原则。
商业保险和企业职工养老保险的共性是：它们都是为了化解可能出现的风险而存在的一种方式，都是社会保障的一种形式。其最终目的都是为了促进社会的稳定和团结，推动我国社会经济的持续发展。商业保险与企业职工养老保险的区别在于，商业保险完全是建立在投保人与保险人双方自愿的基础上的，并且保险资金完全是由投保人个人支付。然而企业职工养老保险是基本养老保险中的一种，是国家作为责任人强制性要求企业员工订立的相关保险合同，并且保险资金由国家、企业和个人三方共同承担。
2商业保险的作用和意义
2.1化解社会养老矛盾，促进社会和谐
近年来，我国人口老龄化问题越来越严重，企业退休人数迅速扩大，国家和企业在养老保险基金财政上的支出迅速上升，同时，社会相关医疗服务设施跟进需求也在不断扩大，这在一定程度上加重了我国的财政负担。如何有效地统筹企业职工养老保险，为职工养老资金不断“造血”，已经成为了国家、企业和个人面临的重要问题。商业保险作为市场经济发展的产物，可以很好地解决这一问题。在双方资源平等的前提下，商业保险可以在一定程度上实现“钱生钱”，这就在一定程度上解决了养老资金的“造血”问题，有助于化解我国社会养老问题，推动社会和谐发展。根据调查，截至2011年底，我国保险业总投资达6.01万亿，全行业投资收益率达3.6%，仅比银行一年期存款利率高出0.1个百分点。到2013-02，保险行业的投资达到了7.5万亿元，比上年同期增长了19.56%.商业保险充分发挥了“钱生钱”的优势，科学地利用了人员、营业网点和精算效率等。保险业在一定程度上促进了我国经济的健康发展。
2.2推动保险公司发展，满足社会发展需求
随着社会经济的迅速发展，我国的社会保障制度也越来越完善，商业保险也在迅速发展。调查显示，截至2012年底，我国商业保险深度为3.7%，保险密度为165美元，与世界很多发达国家相比仍然还有一定的差距。我国商业保险参与到企业职工养老保险中的时间比较晚，并且发展规模和效率都处于初期阶段。近年来，我国经济的迅猛发展使得保险市场也在逐步完善，而商业保险参与到企业职工养老保险中的市场前景非常广阔。人作为社会中最基本的元素和最活跃的因素，养老已经成为了生活的重要组成部分。商业保险个性化的养老产品是市场经济发展的产物，它可以为不同的人员提供相应的养老服务，从而受到了社会各界的欢迎。企业职工养老保险一直是企业吸引优秀员工的重要手段之一，也是国家对于个人社会保障的一个重要手段。将商业保险与企业职工养老保险结合起来，可以为商业保险公司筹措资金，使其不断发展壮大，进而适应社会发展的要求。
2.3有助于保障晚年生活，提高幸福指数
以前是养儿防老，现在是投资防老。随着我国社会经济的迅速发展，居民生活水平和生活观念都在改变。在日常生活中，人们更加关注整个周期内的生命财富分配，尤其是晚年没有了劳动能力之后的生活保障。因此，养老保险成为了每个企业员工所看重的福利之一。商业保险可以为投保人提供更加个性化、优质化的服务，所以，在当今社会，商业保险被社会各界广泛关注。将商业保险与企业职工养老保险结合起来，有助于实现商业保险与养老保险的良性互动，有助于保证个人的晚年生活，不断提高我国企业职工晚年生活的质量。
3结束语
第二条本办法适用于本市各级由机构编制部门批准成立的事业单位(以下简称用人单位)及其全体在编职工。依照或参照国家公务员制度管理单位的人员除外。
第三条市劳动保障行政部门主管全市事业单位社会养老保险工作，并统一管理市直事业单位和市南区、市北区、四方区、李沧区(以下简称市内四区)的区属事业单位社会养老保险工作。
各县级市和崂山区、城阳区、黄岛区(以下简称五市三区)的劳动保障行政部门具体负责辖区内所属事业单位社会养老保险工作。
市和五市三区国家机关事业单位社会保险经办机构(以下简称社会保险经办机构)具体负责养老保险基金的征收、管理和支付工作。
第四条基本养老保险实行社会统筹与个人帐户相结合的制度。
第五条基本养老保险费按照以支定收，略有结余，留有部分积累的原则，由国家、单位和个人共同负担。
第六条用人单位应当如实申报并缴纳基本养老保险费。
市直和市内四区属财政全额拨款、差额拨款和自收自支事业单位按在职职工上月工资总额的30.5%缴纳。市直和市内四区属财政全额拨款、差额拨款事业单位当年收支差额部分，由市财政、人事、劳动和社会保障部门测算后，由所属财政按期划入社会保险统筹基金。
本办法实施当年职工个人按本人上月工资的3%缴纳，以后每年提高一个百分点，逐步提高到8%。离退休(职)人员个人不缴纳基本养老保险费。
职工个人缴纳的基本养老保险费由用人单位从其本人工资中代扣代缴。
基本养老保险费缴费比例的调整，根据实际收支情况，由市劳动保障行政部门提出意见，经市人民政府批准后实施。
第七条财政核拨正常经费的事业单位缴纳的基本养老保险费，按收支统管的原则列入单位预算；差额拨款事业单位财政补助资金应当优先用于缴纳基本养老保险费；其他事业单位缴纳的基本养老保险费，从社会保障费中列支。
第八条用人单位应当在本办法实施后30日内，新建单位应当在取得事业单位登记证后30日内，到社会保险经办机构申请办理社会保险登记。社会保险经办机构审核后，发给社会保险登记证。
用人单位社会保险登记事项发生变更或用人单位依法终止的，应当自变更或者终止之日起30日内，到社会保险经办机构办理变更或注销社会保险登记手续。
第九条基本养老保险费实行全额结算，按月缴纳制度。财政统发工资单位及其职工缴纳的基本养老保险费，统发工资中心代扣，财政部门直接划转至社会保险经办机构；其他单位应当于每月20日前，到社会保险经办机构办理缴费手续。
第十条社会保险经办机构应当为参保职工建立基本养老保险个人帐户，制发基本养老保险手册。基本养老保险个人帐户暂按本人缴费工资的8%建立，其中个人缴费部分全部划入，不足部分从单位缴费中划入。
基本养老保险手册记载单位和个人缴纳基本养老保险费情况。基本养老保险个人帐户和基本养老保险手册的缴费记载作为参保职工离退休(职)时计发基本养老金的依据。用人单位和参保职工有权按照规定查询缴费纪录。
第十一条个人帐户储存额只能用于参保职工养老，不得提前支取。参保职工死亡的，个人帐户中个人缴费部分的余额可以继承。个人帐户储存额参照银行同期存款利率计息。
第十二条本办法实施前，参保职工符合国家规定的工作年限视同缴费年限；本办法实施后按实际缴纳基本养老保险费的时间计算缴费年限。本办法实施前的视同缴费年限和实施后的实际缴费年限合并计算为缴费年限。
第十三条按规定参加基本养老保险后，职工达到国家规定的离退休(职)条件的，由用人单位填报有关材料，根据人事管理权限办理离退休审批手续，经同级政府人事部门审核后，到社会保险经办机构办理基本养老保险待遇申领手续。职工自办理离退休(职)手续次月起享受基本养老保险待遇。未按规定办理离退休(职)手续的人员，不享受基本养老保险待遇。
第十四条本办法实施前已经离退休(职)的人员，仍按原规定发放养老金。本办法实施后退休的人员，在国家出台新的养老保险办法前，按照新老办法平稳衔接，待遇水平保持平衡的原则计发基本养老金：
(一)本办法实施后参加工作的人员退休时，其基本养老金由基础养老金、个人帐户养老金和事业单位调节金三部分构成。基础养老金月标准为全市上年度城镇职工月平均工资的20%；个人帐户养老金月标准为本人帐户储存额除以180；事业单位调节金标准另行制订。
(二)本办法实施前参加工作，实施后退休的人员，其基本养老金由基础养老金、个人帐户养老金、过渡性养老金和过渡性调节金四个部分组成：
1．基础养老金月标准为本人退休时全市上年度城镇职工月平均工资的20%；
2．个人帐户养老金月标准为本人个人帐户储存额除以180；
3．过渡性养老金月标准按本人的视同缴费年限(建立个人帐户前的年限)每满一年发给本人退休前最后一年月缴费工资的1.4%；
4．基础养老金与过渡性养老金之和与按原规定计发养老金的差额部分由过渡性调节金调节，具体办法另行制订。按本办法计发的基础养老金与过渡性养老金之和高于按原规定计发养老金的，不再计发过渡性调节金，高出的部分不予计发。
(三)按本办法参加社会养老保险的事业单位整体转制为企业时，经批准办理提前退休的职工，其基础养老金、过渡性养老金和过渡性调节金部分，按照提前退休的年限，每满一年减发2%，减发部分最高不得超过三项之和的14%，不满整年的按月份折算成相应年限计算。本人达到正常退休年龄后，养老待遇不再重新计发。
第十五条离退休(职)人员基本养老金按国家规定进行调整。由所在单位填报有关材料，根据干部管理权限办理增加离退休养老金审批手续，经同级政府人事部门审核后，到社会保险经办机构办理基本养老待遇调整手续。
第十六条基本养老保险基金用于下列支出：
(一)离退休人员的基本养老金和按照《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》及《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》规定办理退职的人员的退职生活费；
(二)离退休(职)人员按规定增发的基本养老金和发放的各种生活补贴、物价补贴、职务补贴、地方福利补贴、特需补助费、乘车费、护理费、冬季取暖补贴等；
(三)离退休(职)人员死亡后的丧葬费、一次性抚恤费、遗属生活困难补助费。
住房增量补贴、住房租金补贴、住宅电话补贴、劳模荣誉津贴、老荣誉津贴、特殊行业津贴、禁食猪肉补贴等其他费用不列入统筹项目，仍由原单位按有关规定支付。
第十七条基本养老保险待遇由社会保险经办机构统一实行社会化发放。
离退休(职)人员与原单位的管理关系暂保持不变。
第十八条基本养老保险基金暂实行两级统筹。市直和市内四区属事业单位实行市级统筹；五市三区属事业单位，由所在区市统筹，逐步实行全市统筹。
基本养老保险基金支付发生困难时，同级财政予以支持。
第十九条参保职工跨统筹范围流动的，基本养老保险关系和个人帐户档案按有关规定随同转移。
第二十条基本养老保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，不得挤占挪用。社会保险经办机构应当建立健全预决算制度、财务会计制度和内部审计制度，严格基金管理。财政部门依法对基本养老保险基金收支两条线的管理进行监督，审计部门依法对基本养老保险基金的收支情况进行审计，保证基金的财务收支安全有序地进行。
养老保险基金按有关规定计息，所得利息并入基金。
第二十一条社会保险经办机构所需经费列入预算，由同级财政拨付。
第二十二条用人单位未按规定缴纳和代扣代缴基本养老保险费的，由劳动保障行政部门责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，责令补缴欠缴数额，并依法对用人单位处以罚款；对逾期仍拒不缴纳的，可以申请人民法院强制征缴。
单位欠缴社会保险费期间，其法定代表人、直接负责的主管人员不能晋职晋级，不能增薪、获得奖金或兑现年薪工资，不能评选先进、获得荣誉称号，不能用公款配置车辆，不能公费出国考察。
第二十三条劳动保障行政部门依法对用人单位的缴费情况进行监督检查。被检查单位应当提供与缴纳基本养老保险费有关的用人情况、工资表、财务报表等资料，如实反映情况，不得拒绝检查，不得谎报、瞒报。
第二十四条用人单位有下列情形之一的，由劳动保障行政部门责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以依法处以罚款：
(一)未按规定办理社会保险登记和变更登记的；
(二)末按规定申报应缴纳的基本养老保险费数额的；
(三)未按规定及时、足额缴纳基本养老保险费的。
第二十五条当事人对劳动保障行政部门的处罚决定不服的，可以依法申请行政复议和提讼。
第二十六条劳动保障．行政部门、社会保险经办机构工作人员、、，致使基本养老保险费流失的，由劳动保障行政部门追回流失的养老保险费，并由有关部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条本办法实施后，自收自支事业单位基本养老保险、机关事业单位合同制职工基本养老保险改按本办法执行。
【关键词】 基本养老保险 保险统筹 支持条件
引言
我国社会养老保险“碎片化”政策思路的形成，是源于长期计划体制下形成的“单位人”的社会管理模式，依据社会养老保险费由国家、单位和个人共同负担的原则，采用了适用内涵属性较多外延范围较小的特性，去覆盖内涵属性较少外延范围较大的施保对象所致。因此，要走出我国养老保险的“乱象”，克服“碎片化”的政策误区，就应跳出所有人群的社会养老保险费都必须由国家、单位和个人共同负担的思维定势，遵循大多数劳动年龄内养老保险参保对象，无稳定收入和供职单位缴纳部分养老保险费的普遍性，在国家层面建立起适应劳动年龄内全体养老保险参保对象的基本养老保险制度。同时根据我国不同区域社会经济差异和行业差别，建立地方附加养老保制度险和雇员制人员的企业年金制度，以进一步完善社会养老保险制度。而对于基本养老保险，其服务人群应该是面向全体劳动者，因此只有实行全国统筹，才能实现社会保障的公平与正义。
1. 基本养老保险统筹的理论分析
一个健全的社会保障制度必然涉及制度设计、经费支持与服务供给三个基本元素和保障人群、保障项目与责任主体三个维度。基于上述养老保险制度的三要素与三维度，中国社会养老保险制度的理想模式应该是建立覆盖全体人口的社会基本养老保险体系，并通过企业职工社会养老保险、农民和灵活就业人员养老保险和机关与事业单位养老保险制度三个系统加以实现。因此，我国养老保险项目的设计，理论上可建立三个层次五个项目：即均一费率的基础养老金，它由在国家层面建立的、适应劳动年龄内全体养老保险参保对象的基本养老保险金和由个人出资形成的、体现个人养老保险责任的个人账户养老金构成；与职业与地区相关联的补充或附加养老金，它由在雇主和地方政府层面上建立的、由雇主和地方财政出资、体现职业差别和地区差异的职业年金和地方附加养老金计划构成；政策诱导与激励相结合的私人养老储蓄或私人商业养老保险（表1）。
第一层为国家基本养老保险制度，它是由国家设立的正式制度安排，它可以整合现有的机关事业单位基本养老保险、职工基本养老保险、农民基本养老保险、城乡居民老年津贴等形式。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，国家基本养老保险应覆盖全体国民。这是我国养老保障体系最基础的一层，也是目前重点改革和攻关的一层。这一层次的各种制度均应以强制性、公益性、共享性为基本原则。作为全体国民“安全网”的关键一层，基本养老保险应为强制性保险，这种强制性体现为国家作为基本养老保险制度的创办者对其改革与发展有着义不容辞的责任，中央政府在这一制度中主要承担就是政策制定与指导和相应的公共财政责任。国家财政对所有符合条件（个人出资建立个人账户）的公民都必须提供基本养老保险，让全体国民共享经济社会发展的成果。
第二层为与职业和地区相关联的职业或地方附加养老金，主要包括企业年金和地方附加养老金。企业年金是是由用工单位自发组织的，其经费可以由企业单独提供也可与雇员共同提供。用人单位对其设立的企业年金拥有自，具有非强制性；由于企业年金是以企业福利的实行设立的一种补充养老保险形式，所以它与用人单位的发展战略和经济实力密切相关，在本单位内部具有分享性。特别是针对国家公职人员的职业年金计划的建立，应该将政府作为对公职人员的国家对公民的责任（基础养老金）和雇主对雇员的责任（职业年金）加以区别，有利于理清国家公职人员养老保险的关系。地方附加养老保险是政府在国家基本养老金之外，体现地方政府对国民养老责任的一种制度安排。鉴于我国垂直分工的政府管理体系、分税制的财税体系和社会经济差异的短时期无法弥合等现实情况，我们认为在我国建立省级政府地方附加养老金，由省级地方财政出资，以满足不同地区因经济发展水平不同而产生的不同的养老金需求，是符合我国实际的现实选择。建立地方附加养老金，不仅可以实现不同地区劳动者养老保险待遇水平的相对公平，而且可以调动地方政府积极性，使地方政府财政为养老保险承担相关的责任。
第三层为政策诱导与激励相结合的私人养老储蓄或私人商业养老保险，这是我国养老保险体系的最后防线，完全由个人付费，在市场中购买，其养老储蓄金或商业养老保险的收益完全属于私人财产，充分体现了自愿性、私益性、独享性。虽然这一层次养老保障强调的是个人对自我养老的责任，但仍需要政府有鼓励性的措施来促进私人养老保险市场的发育和私人参与的意愿，比如税收优惠、账户资金可继承、提升商业保险中的福利色彩等等都是可采取的措施。
基本养老保险全国统筹的实质性内涵就是在统一制度、统一管理机构、统一缴费比例、统一缴费费基、统一养老金计发办法的基础上实现基础养老金的统收统支。统一制度是打破我国基本养老保险区域发展不平衡的根本保障，虽然我国各地均采取“统账结合”的模式，基本养老保险制度框架基本相同，但在筹资模式、管理模式、计发模式等制度设计上存在很大差异。所以，全国统筹必然要求要改变目前我国区域养老保险协调程度差的局面，实现全国一盘棋，在制度层面上保障基本养老保险公平、正义、共享的价值理念的实现。
2. 基本养老保险统筹的思路研究
从宏观角度看，国家现在推行的基本养老保险全国统筹只是中国养老保障制度改革和体系建设的一个部分，所以全国统筹的改革思路也应该以“公平、正义、共享”为基本价值理念，以确保老年人的生活质量为基本目标，以“统筹兼顾、循序渐进”为基本策略，构建缴费型的基本养老保险制度。
基本养老保险全国统筹的方案研究必须从我国养老保险的现实出发对其进行前瞻性的思考。我国养老保险统筹层次的现实情况是，某些省份实行了省级统筹，而大多数省份实行的是市级、甚至县级统筹。这种统筹层次的复杂性造成养老保险的统筹基金归属于地方政府的不同层级。当地方政府“拥有”这一笔资金时它们不会有动机将其缴予更高一级的政府去管理。现在的关键问题，第一个问题是全国统筹后原属于地方管理的统筹基金如何处理？理论上可以有三种思路：一是全部上缴中央，二是部分上缴中央，三是全部留归地方。第二个问题是，全国统筹后统筹基金需求量有多大？如何发放，按什么标准发放？这里也有几种方式，一是基于全国社平工资计算出全国均一的基础养老金标准。二是基于各地居民的消
费水平来计算出全国均一的基础养老金标准。第三个问题是全国统筹后基本养老保险统筹基金来源是什么？依据目前我国养老金筹资渠道，全国统筹后养老保险统筹基金主要来源由三部分构成：一是用工单位缴费，二是中央财政补贴，三是全国社会保障基金。于是理论上就形成不同的基本养老保险全国统筹方案（表2）。
通过对我国基本养老保险需求、用工单位年度缴费能力和国家财政收入能力的分析，本文认为，在合理的制度设计下，我国养老保险具有足够的经济支持能力，即就是在遇到不可抗拒的国家财政风险情况下，作为风险储备金的全国社会保障基金的滚存结余，也能为基本养老保险提供一定的经济支持。至于目前属于地方管理的统筹基金，考虑到地方政府的阻力和动力，采取继续留归地方管理，用于地方政府以此来建立满足不同地方劳动者需要的地方附加养老金。
3. 基本养老保险统筹的支持条件
基本养老保险全国统筹是实现我国养老保险公平的惟一途经，但是，由于我国养老保险长期存在的制度“乱象”和“乱账”，通过基本养老保险全国统筹达到拨乱反正，还需要创设必要的支持条件：
3.1创设制度条件为基本养老保险全国统筹创造基本的制度保证。制度条件的关键是制度责任者合理的责任分担机制的建立与健全以及制度受益者的利益均衡。我国企业职工养老保险制度在开始设立时，只是作为国有企业改革的配套政策，并没有更多的考虑到养老保险责任主体合理的责任分担以及受益者的利益均衡。
3.2创设管理条件为基本养老保险全国统筹创造基本的管理和运行保证。目前的属地管理体制很容易造成养老基金的地域分割，不利于基金安全。养老保险统筹基金属地管理是统筹层次低的必然结果，不符合统一制度的要求与规律，而实现全国统筹则必然要求建立垂直管理体制，成立全国社会保险监督机构，奠定全国统筹的组织基础实行社会保险垂直管理。
3.3适当降低企业社会保障负担和个人缴费费率为基本养老保险全国统筹创造可持续发展的经济基础。企业缴费率的确定应以不同地区、不同行业企业的平均收入为基础，以使更多的企业有能力参加到社会养老保险制度之中。我们建议以最低收入地区和最低收入行业的平均收入水平为基础，将企业缴费率降到12-15%。
3.4尽快延迟退休年龄以减轻养老保险压力，为基本养老保险全国统筹创造基本的社会政策支持。中国目前正在经历着世界上规模最大同时也是速度最快的人口老龄化过程。养老金保险基金面临着空前的支付压力。现行退休年龄的规定直接导致个人工作时间在整个生命周期中的比重大幅度下降，日益严重地损害着代际之间的公平，也对养老保险制度的财务可持续性构成挑战。推迟退休年龄是大多数国家为应对人口老龄化给养老金支付带来的压力所采取的措施。推迟退休年龄可以同时收到基金增收减支的效果。
关键词：西宁市；企业职工；养老保险；断保问题
1.企业职工养老保险断保原因分析
企业养老保险的断保问题是指企业职工在达到退休年龄之前，停止缴纳养老保险费用，养老保险账户始终处于封存状态。目前西宁市企业职工养老保险断保的职工人数数量庞大。深入西宁市各企业调查发现，多方面的原因共同作用才导致养老保险断保问题的普遍存在。首先，职工缴纳养老保险的意识淡薄。企业与职工签订劳动合同时，企业为其缴纳职工养老保险，职工个人养老保险账户生成，但是，职工与企业解除劳动合同后，企业职工，特别是年轻职工认为自己还很年轻，离退休年龄还很早，缴纳养老保险耗费自己手头流动资金，完全没有继续缴纳养老保险的意识。其次，缺乏对养老保险制度了解。领取养老保险金的最低缴费年限为15年，只要交够15年并达到退休年龄就可领取退休待遇。很多企业职工对政策解读不够，错误地以为只要交够15年即可，以后无需再交，但是这部分职工还没到退休年龄，放弃继续缴费，导致其养老保险账户变成了空账号。最后，企业漏缴或少缴现象严重。企业是缴纳职工养老保险金的主体，为职工缴纳职工养老保险金是法律规定企业必须完成的责任，企业通过为职工缴纳养老保险等社会保险金，来履行合同法所规定的义务。但是在西宁市企业中养老保险的漏缴少缴现象十分严重，主要有：
①西宁市规定企业每年7-9月上报养老保险缴费基数，缴费基数必须按照职工本人的真实工资确定，若缴费基数低于上年度在岗职工平均工资的60%或高于300%，就必须按60%或300%作为缴费基数。某些企业为了减轻缴费负担，在填报花名册时，故意按最低缴费基数上报（如2015年为2890元），经常会出现企业在申报时新增人员的名册上缴费基数都是很多2890元，低于实际工资，无形中降低了缴费基数的总和，也少缴了相应的养老金。这种少缴养老金的行为造成了国家社会保障资金的缺失，也严重损害了企业职工的利益。
②部分企业经常以经营不景气为由，拖欠职工的养老保险费，或是只缴纳当期的养老保险费，而对以往的欠费置之不理。这一现象直接导致企业职工的个人养老保险账户出现欠费情况。欠费后职工本人无法办理转移、接续等基本养老保险业务，从而无法缴纳将老金，职工养老保险账户被封存，造成养老保险断保现象。
③少部分企业长期亏损，企业负责人“跑路”，企业无人管理，相关工商注销手续无人办理，职工另谋出路后，养老保险无法转移关系并继续缴费，而社保局人员也无法解决此类问题，从而造成了断保情况的发生。
④某些企业为了节约成本，干脆不给职工缴纳职工养老保险费完全无视劳动法规定的义务。当有相关机构稽查时，为了应付检查缴纳了养老保险，本应只扣除个人8%的比例，而单位却将个人8%的比例连同单位20%的比例（共28%）全算在个人的账上，直接从工资扣除，使个人承担了本不该承担的部分，加重了参保者的负担，职工缺将此误解为政策规定。较大的养老保险缴纳负担，影响了部分参保者的积极性，甚至有些职工选择停缴，形成断保。
2.解决企业职工养老保险断保问题措施
第一，要严格审核企业上缴养老保险的缴费基数，加大稽查力度，让企业按照真实基数缴纳养老保险费。对拖缴、欠缴的企业，如拖欠时间过长，按一定的比例收取滞纳金，并进行强制性手段，维护企业职工的合法权益。对于企业负责人要进行多部门全程监管，坚决杜绝漏网之鱼。
第二，由于企业长期欠费而使参保者无法转移续交的情况，社保经办部门经过核实以后，政策上可以考虑继续续交或转移，尽量避免出现空账户。对于企业违规向员工多余收取养老金的行为，或是不给员工缴纳养老保险的行为，应该依法予以查处。
第三，建议适度降低自由职业者职工养老保险缴费比例以及企业的社保费率。很多自由职业者本身无稳定工作，收入有限，缴纳的费率多半还要承担统筹部分，与企业职工只需缴纳自己账户部分相比，自由职业者缴纳养老保险的负担较重。所以应适度调低自由职业者的缴费比例，而对于很多企业来讲，职工各项社会保险的总费率是很大的一项负担，去年国家已普遍调低企业的工伤、生育费率，但养老保险占得比重较大，企业需要承担职工工资20%的养老保险费，企业的养老保险费率应适度调低，减轻企业负担，增加其缴纳职工养老保险的积极性。
第四，政府应做好宣传工作，让养老保险这项惠民政策深入人心，从观念上改变大家，让断保的尤其是年轻人及时补缴并按时交纳养老保险。建议只交15年就断保的参保者，应从长远出发，按照多缴多得，参保时间越长领得越多的原则，有条件多缴，坚持缴，享受更好地养老待遇。同时应督促企业补齐所欠养老保险，不再让欠费信息困扰要续交养老保险的参保者们。
3.结语
西宁市养老保险缴纳过程中由于企业职工意识淡薄，对相关缴纳制度认识不足，企业存在少缴漏缴等不合理行为，造成了本市养老保险缴纳的断保问题十分严重。建议相关部门对养老保险的缴纳过程进行严格监督，同时在政策上降低相关费率，减轻职工与企业负担，增强其缴纳养老保险的积极性。
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