时间：2022-05-17 05:59:09
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇文化体制改革工作要点，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
广播电视产业就是以广播电视为载体,根据市场需求,按照工业标准生产、再生产、储存以及分配广播电视产品和服务的一系列活动,即指从事广播电视产品与服务的生产经营活动以及为这种生产和经营提供相关服务的行业。
当前我国广电体制的现状及其利弊
市场经济的实践告诉我们,要想发展和繁荣经济,就必须尊重市场经济的规律,就必须按照市场经济的规律办事。所谓尊重市场经济规律,按照市场经济规律办事,就是政府要给企业创造一个与市场经济规律相适应的管理体制和宽松的外部环境(企业的管理者则要在此基础上,充分发挥市场主体的作用,建立一套内部管理体制和管理机制。这是问题的另一方面,在此不作论述)。那么,目前我国广播电视的管理体制是什么样子呢?是否与广播电视的发展规律和媒体市场的竞争相适应呢?
目前,我国的广电体制主要有以下几种模式,这几种模式也各有利弊:
“局台合一”体制。所谓“局台合一”,就是广播电视局和电台、电视台是合在一起的一个单位,对外是三个牌子。广电局局长直接兼任电视台台长和电台台长,电台、电视台不是独立单位,只是对外宣传的一个“呼号”。
“局台合一”管理体制存在着很大弊端。一是角色混淆,政企不分。二是越俎代庖,矛盾重重。“局台之间的矛盾是广电系统内部多年纠结的痼疾,业界戏称其为‘父子恩仇’。而这种矛盾是事业企业双重构架下的必然产物。在出资者所有权属于国家并由各级政府代为行使的前提下,政企(事)分开的目标难以真正实现。”①“电视台不过是广播电视局的一个创收实体,每走一步都离不开行政管理部门――广电局的指挥棒。”②
“局台分设”的体制。这种体制就是广电局是电视台的行政主管部门,电视台是隶属于广电局的二级机构,具有独立法人资格,具有独立的人权和财权,电视台自主管理、自主经营、自负盈亏。但是,这种体制也有一定的弊端,就是广电局往往对电视台管得过死、过宽,电视台应有的经营自往往被广电局控制着,电视台法人的地位有名无实。
集团化体制。1999年,全国第一家广电集团――江苏无锡广播电视集团正式挂牌成立。无锡的广电集团是局和集团合一的体制,典型的行政与业务混杂体制,尽管业界对此有很多不同的看法,但由于国家广电总局的认同,以及自身对集团效果的渲染,业界许多人也认同了该模式的好处。后来几年,国家广电总局又在全国先后批准组建了省级广电集团,到2004年,国家广电总局叫停广电集团时,全国广电集团已经发展了20多家。
广电集团模式在运行过程中,发现有很多的弊端。一是“我国加入WTO以后,有关部门提出做大做强我国广播电视的口号,并用简单的行政手段推进集团化改革,结果事与愿违。这种忽视各方利益的简单的行政命令下的组合,即简单的物理式叠加,产生不了化合作用”③;二是广电政策的随意性具有典型的中国特色。“从已经成立的集团看,基本上是几家广电媒体叠加在一起。集团负责人头衔多了几个,党委书记、台长、管委会主任集于一身。从资产规模来看,确实是大了,但从内部来看,多数集团存在机构重复设置、人浮于事、效率不高、责任主体不清等问题。”④
“广电总台”的体制。即将电台电视台合并一起,称“广播电视总台”,简称“广电总台”。
同是广播电视总台,其实也有三种不同类型:一种是广电局与总台是一体的,即一个单位两块牌子,对外既称广电局,也称广播电视台。这种体制只是简单的、形式上的整合,体制仍然囿于政事不分、管办不分的窠臼。
另一种是广电局与总台是分开的,广电局和总台都是独立单位,广电局行政指导,总台管业务。这种体制由于历史上的隶属关系,广电局希望插手业务,总台总想摆脱,于是就很容易产生对立和矛盾。
还有一种是总台体制,这是目前比较看好的,也是国家广电总局在《2009年广播影视改革工作要点》中着力推动的,即市级广播电视两台合并,组建市广播电视台。其主要特点和优势是,电视台摆脱了广电局事无巨细、令人窒息般的管理,真正作为市场竞争的主体在发展的过程中没有羁绊,能够按照经济规律和自身的发展需要施展拳脚,大显身手。
“电视总台”的体制。这种体制就是把市级和县级电视台整合在一起,组建电视总台,便于整合资源,使宣传工作上下贯通,结成一体。通过这种体制垂直管理可以通过资源整合,充分发挥资源优势;可以实现上下一体,政令畅通,提高工作效率;可以发挥规模经济优势,进一步做大做强产业。2001年,河北省秦皇岛市推动市县两级电视台的垂直整合,成为市县两级电视台合并的试水者。
但是,这种体制的不足之处是很难把握和分配彼此间的利益,相互间的关系有时不好协调,在经营、管理的过程中容易产生矛盾。
深化体制改革促进文化产业发展需要解决的几个问题
在对外开放和发展社会主义市场经济的条件下,必须不断推进文化体制改革,在改革中推进产业发展,在发展文化产业中壮大事业。这是新形势下文化建设和发展的必由之路。但我们必须注意和处理好以下几个问题:
深化广电体制改革是发展文化产业的前提和基础。尽管我国广电体制先后经过几次调整,但目前可以说是五花八门,不尽如人意。用全国广播电视界同仁的普遍说法是“有系无统”。而且,在这些五花八门的管理体制中,多数体制的主要弊端是“政事不分、管办不分”。
符合科学发展观的管理体制是发展文化产业的前提和基础。在僵化保守、管办不分的旧体制下,无法形成一套科学、灵活的用人机制、分配机制,不能充分调动广大员工的工作积极性和创造性。而发展广播电视文化产业,就必须建立与之相适应的管理体制,各级政府就必须痛下决心,尽快推动广电体制的改革,让电视台在坚持正确的舆论导向、为党委政府搞好服务的同时,真正地像企业那样自主经营。
推进文化体制改革必须转变思想观念。思想决定行动,思想是行动的先导,改革文化体制,发展文化产业,首要的问题是思想观念要跟得上形势的需要、事物的发展。所以,推进文化体制改革,促进文化产业发展,在转变思想观念上要做到两个方面:首先,要充分认识发展文化产业的重要性。文化产业是市场经济条件下繁荣发展社会主义文化的重要载体,是满足人民群众多样化、多层次、多方面精神文化需求的重要途径,是推动经济结构调整、转变经济发展方式、保持经济平稳较快发展的重要着力点,是实现经济、政治、文化、社会全面协调可持续发展的重要内容,是推动中华文化走出去的主导力量。加快广电产业发展是广电行业学习实践科学发展观的必然要求,是广电部门顺应时展、转变自身职能、服务发展大局的必然要求和迫切需要。其次,发展文化产业就必须转变思想、更新观念。河南省与山东省、江苏省在文化产业方面的差距不单单是经济的总体落后,关键是思想观念上的差距,市场意识上的差距,体制上的差距。如河南省的经济现在并不落后,GDP全国第五,工业利润全国第四,但是,文化产业意识和发展与江苏、山东、广东、浙江等沿海地区相比,却有很大差距。就广播电视产业而言,中西部与东部沿海地区相比,不可同日而语。其实质就是思想观念的差距、市场意识的差距、体制机制的差距。
深化体制改革必须充分尊重电视台的市场主体地位。对电视台性质“两重性”的正确认识和判断,是对电视台工作科学决策、正确决策的前提。但长期以来,电视台的主管部门不从电视台性质的“两重性”出发,而是对电视台既有“喉舌”功能,又有企业属性的本质不了解或视而不见,过分强调它的政治属性,而不管它的经济属性,从而导致在对电视台管理时,存在一些误区。一是管理部门对电视台管得过多过死,电视台没有经营自;二是电视台自身有相当一部分人没有走向市场的意识;三是一旦要求他们走向市场又没有走向市场的决心和胆量;四是面对激烈的市场竞争和变化,无所适从,没有应对的办法。
电视台既然具有企业属性,那么就应该充分认识和尊重电视台作为市场主体的地位,真正赋予和认真落实电视台应有的经营自和用人自,只有这样,电视台才能在激烈的市场竞争中,面对挑战,应对自如,掌握主动,最终夺取胜利,做大做强文化产业。
电视技术的革命和进步,以及电视机的普及,不但颠覆了人们的生活习惯,也在很大程度上改变了社会。可见,电视作为当今社会的主流媒体,其影响和作用都很巨大。因此,人们对电视业的发展存在一种盲目的乐观,对如日中天的电视业存在的危机浑然不觉,认为电视前途无限。其实不然,一方面,电视产业具有无比灿烂的前景,另一方面,电视产业又面临着严峻的竞争形势和巨大的生存压力,而要想突破重围,做大做强广播电视文化产业,就必须痛下决心深化广播电视的体制改革,真正赋予电视台市场经济法人的主体地位,只有这样,电视台才能更好地发展、壮大自己,才能更好地履行“喉舌”功能,广播电视产业才能繁荣昌盛!
注 释:
①师琰:《广电总局叫停事业性广电集团》,《广告导报》,2005(1)。
②杨永军:《中国电视忧思录》,《青年记者》,2005(3)。
③④陈正荣:《集团之后广电体制向何处去》,《董事会》,2007(1)。
然而，对于“制播分离”这一提法，目前业内各级广电部门领导、专家学者、电视台经营管理者等相关主体由于各自所处的地位、角度不同，认识和理解也不太一致。有的认为是体制层面的问题，有的认为是内部管理层面的问题，有的认为是节目制作及播出等运营层面的问题，且“制播分离”本身就是一个不太严谨，甚至有些含混模糊的“准概念”，因此非常有必要对“制播分离”的基本内涵进行一番认真观照和厘清。
高层领导之于“制播分离”
大约在上世纪九十年代初期，我国电视业提出制播分离这一准概念，央视、北京电视台先后成立了电视剧制作中心，实现了电视台内部部分节目的制播分离。1999年7月国家广电总局在上海召开“全国广播影视系统内部管理座谈会”，对除了新闻类节目外的广播电视节目制作与播出的分离进行了讨论。2002年党的“十六大”做出了文化体制改革和大力发展文化产业的战略决策。2003年6月全国文化体制改革会议召开后，广电总局选择了浙江广电等一批广电机构作为体制改革和产业发展试点。2005年中央《关于深化文化体制改革的若干意见》明确提出了公益性事业和经营性产业分开，为各级广电媒体自下而上进行的“制播分离”改革提供了政策依据和基础。2006年1月召开的全国广播影视局长会议上，副部长、广电总局局长王太华指出：“要根据广播电视的特点，积极探索制播分离改革。除新闻类、社会访谈类等节目外，其他如文艺、体育、科技类节目等可逐步实行制播分离，引入市场机制，实行节目的市场招标采购，以丰富节目资源，提高节目质量，降低制作成本。要根据有关政策法规，积极创造条件，逐步推进经营性事业单位转制为企业。”2008年1月21日召开的全国宣传思想工作会议上，李长春同志谈到加快文化体制改革时也提到：“积极推进电台、电视台‘制播分离’和党报发行体制改革……”2008年1月27日召开的全国广播影视局长会议上，王太华局长又强调：“今年，要重点抓好制播分离改革试点，努力降低节目制作成本，不断提高节目质量，带动电台、电视台机制创新。”
王太华局长对“制播分离”的表述是极贴切并具分寸感的。一是廓清了“制播分离”的界限。“除新闻类、社会访谈类等节目外”的节目，其中既有文艺、体育等经营性娱乐类节目，也包括针对最大多数公众利益而制作的公益性节目，如大众教育、科普、外宣类节目。二是指出了“制播分离”的目的。主要针对各级电视台存在的内部制播系统封闭、自给自足、自制自播的生产方式所导致的节目制作专业化水平低、节目选择性差、效率低、成本高等问题，目的在于“丰富节目资源，提高节目质量，降低制作成本”。三是明确了制播分离的方式和方向。节目制作要按照传媒市场规律、规则来运作，适应市场和受众的需要。“实行节目的市场招标采购”，不仅是指节目的外购，也指联合制作、委托制作等方式。而“逐步推进经营性事业单位转制为企业”则是未来广电体制改革、广电媒体实行事企分开、分类改革的方向。
地方台之于“制播分离”
一些地方广电部门或电视台的工作安排或工作要点中常常提到“制播分离”，将其作为一项改革措施加以强调，通常可分为“两个层面”：一曰说；二曰做。
从“说”的方面看。地方台及当地广电部门领导的工作报告和文件中关于“制播分离”的文字表述都是原则性的、指导性的，基本上都出不了广电总局划定的“圈儿”。有的地方台领导思路比较清晰，对王太华局长的讲话理解比较准确，往往还稍作发挥，通常包括三层意思：一是有效地发挥电视台内部节目制作资源的潜力和制作能力；二是针对内部节目制作能力不足的实际，对部分经营性节目制作实行统一市场招标采购；三是对所有的经营性节目制作像电视剧那样逐步实现市场化、社会化运作。
从“做”的方面看。地方台实际运作与文件中“说”的不一样，尽管台内可能也有一套书面文本专门回应上面的广电部门，但做起来往往是另一回事。有的地方台成立了新闻中心、节目制作中心、节目招标采购中心、广告经营中心等几大中心，同时又以专业化内容播出为核心实行频道制分营。频道作为一个播出平台和运作单元，只能按照电视传媒的运行规律、常规法则及惯性运作，自己能够做的节目当然自己做，不能做的就到社会上去买，或与社会制作公司合作。关键就是要解决节目制作或节目源问题，“播出”其实并不存在问题。因此，“制播分离”从频道实际运营层面几乎可以等同于“节目制作方式”，不是“制作”与“播出”两个单独环节的问题，也不是二者的关系问题。
当然，在现有体制的框架下，的确存在台内频道各自为战的种种利益冲突，那么也只能靠台领导进行协调和“仲裁”。有时为了平衡各方利益关系、维持整体运转，也难免要玩些“和稀泥”的平衡术。而各级广电部门的工作安排和文件中“更有效地整合、配置、电视台内外部的节目制作资源，实现生产要素的优化组合，最大限度地降低成本”之类的表述，应该说是一种比较理想化的“更上一层楼”的目标和要求，同时也是一个难点，因为这要涉及更深层次的整个宏观体制和微观机制问题，非某一级广电媒体而能单独为之。
传媒学者之于制播分离
近年来传媒学者对“制播分离”的专门研究不多，大多是研究广电体制改革和电视媒体运营机制改革时有所涉及，又一带而过。《2007年中国广播电影电视发展报告》蓝皮书中将“制播分离”作为一个体制问题进行了专题研究，代表一部分主流媒介学者对“制播分离”的观点。统观当下媒介学者关于“制播体制”改革的论述有以下几个特点：
主体角色模糊而不确定。从这些探讨“制播分离”或“制播体制”改革的文章中，往往很难明晰地判断出论者的主体角色及其立场，是身处局内的广电官员、电视媒体高管，还是站在局外的观察家？批评者抑或是某个频道总监，还是独立制片人？给人的感觉是这些论者是上述角色的“复合体”，或者说是在这些“角色”之间跳来跳去，不断地转换身份、变换角度，忽而领导视野、忽而传媒高管眼光、忽而业内人士口吻、忽而局外旁观论调。在探讨问题时往往偏重于图解和诠释高层领导的只言片语，试图在既定的制度框架内寻求理想化与现实性的某种折中或兼容，而在学理论述方面但求书面逻辑的合理性和文本意义的完美，沦为夸夸其谈、不疼不痒的坐而论道。
“小题大做”，叠床架屋。《2007年中国广播电影电视发展报告》蓝皮书中说：“所谓制播合一，是指电视节目的策划、投资、制作、审查、播出等各个环节由电视台内部的节目部门统筹完成的运作体制。所谓制播分离，是指电视台通过某种交换机制从外部的制作机构获得电视节目的运作体制，电视台和节目制作结构之间是一种契约或合作关系。”（见该书241页）还将“制播分离”作了广义与狭义之分：“广义的制播分离包括委托制作、合作制作和市场交易三种方式，而狭义的制播分离仅指节目交易这种方式。”（见该书246页）很明显这里的“制播分离”几乎可以作为“节目制作方式”的同义语，并非探讨“制作”与“播出”两个单独环节的问题，也不是二者的关系问题。“制播分离”提出之初，各级电视台网台还未分开，频道制运营也尚未实行，而且相当长一段时期内，还有同义反复的“制作手段多元化、社会化”等更加谨慎的提法，因此，随着数字技术的兴起和频道制时代的到来，“制播分离”这一提法早已有些“落伍”了。
本来是一个在电视台内部人力、资金、技术等资源有限的情况下，如何丰富节目源、保证节目播出供给的制作方式问题，也是一个通过市场化、社会化方式更有效地整合、配置内外部节目制作资源的问题，却偏偏要上升到“体制”的高度来探讨。在数字化时代和经济、科技、文化一体化的今天，居然还有人抱住“制播分离”的老概念不放，试图赋予其新涵义，实在有些旧瓶装新酒、将错就错的意味。
纸上谈兵，无法操作。依照一些传媒学者的观点，在现行频道制框架内实行“制播体制”改革，途径无非有二：一是将台内所有频道现有的制作队伍整体改编为台属节目制作公司，将频道仅仅作为一个播出机构；二是将所有的非时政新闻类节目实行外包，委托制作或者到市场上去招标认购。这似乎是两个极端，而接下来的难题是――如何协调频道与台内节目制作公司的关系？又如何保证台内各频道专业化节目的整体风格、定位方面的同一，并有效规避“导向风险”？更重要的是电视台内部是否有一个健全而完整的各类型节目的价格、成本核算、交易结算体系和运作体系？当频道仅仅成为一个播出机构，而且还要更多地承担节目审查管理职责时，实际上频道运营已经行政职能化了，弄不好又要回到原来“节目中心制”的老路上去。
频道总监之于“制播分离”
当今国内电视传媒已进入频道制运营时代，节目栏目化的运营模式下，栏目是最基本的节目运作主体，目前一些电视台实行的独立制片人制，本身就是“制播分离”的一种具体形式。其实频道自身运营中，“道长”们才不会在“制”与“播”分不分离上去较什么真儿，他们非常明白，制作与播出是他们的两大核心资源，几乎是不可或缺的，“制播分离”的玄奥概念对“道长”们不起任何作用。因为不管怎样，几乎其他所有的人都在“说”，而只有他们真正在“做”。对于他们来说，“制”与“播”的关系不成其为问题，而多数地方台对下属频道采取的“节目＋广告额”、广告创收年年加码的考评模式，早已使“道长”们的压力到了极限，就像某位地面频道总监说的那样：“每天早上起来第一件事就是想到今天又欠了台长几万元钱。”
“道长”们面对的困惑是一个更加宏观又更深层次的体制、机制问题。他们中间的佼佼者，早已跨越了传媒学者在“制播体制”、“制播分离”问题上自设的“迷局”，像一条鱼那样地悠游于这个极不规范、不平衡的广电传媒市场并融入整个社会，发挥自己的聪明才智，琢磨出一套与现有（处于改革中的）体制模式合榫、匹配的“干法儿”，惯于在政策与对策之间玩一种博弈的游戏。
因此，关于“制播分离”，实际上探讨的是中国电视业如何能够将经营性节目有效地实现市场化、社会化大制作的问题，也是如何在改革中有效协调好电视台、频道、制作公司、节目营销机构等各个不同主体在整个电视传媒市场及产业链上的关系问题。这方面要取得大的突破，必须具备以下前提：
开年以来，办公室根据上级安排和领导的要求，认真组织全体人员加强了业务学习，努力提升办文办会能力和水平，各项工作进一步规范。一是文件办理井然有序。进一步规范了收文、发文、归档、调阅等工作细节，认真完成了各类文件、重要资料的收发、登记、传阅、交办等工作，做到了高效快捷。收文办理按党委、政府、区直部门、市局等分别归类登记，领导签阅、部门落实和督察督办做到了及时有序，方便了各股、室、站工作上的及时、便捷查阅；发文起草、修改审核、领导签发规范有序，出文内容严格把关、格式规范，文种得当。一季度共收文201份，发文34份。二是会议筹办务实高效。办公室通过不断学习，努力提升会议筹办能力，切实做到会前准备全面，会中服务周到，会后落实到位。组织筹办了区委年终政绩考核会、全区2015年度文化工作会、各类专项工作会等大中小型会议共10余次，局务会4次。三是文秘工作精细到位。文字工作是办公室的重点工作，我们坚持高标准、严要求，认真完成本局综合性文字材料的起草和审核，在行文格式、初审把关等环节上按规定要求办理，保证了行文的质量，当好了领导参谋和助手。完成了2014年度文广系统工作总结，2015年工作要点、局十二五期间总结及十三五规划、文化体制改革实施方案、经济责任审计情况报告、述职述廉报告、2014年民生工程总结、市局纪委调研报告、公共文化服务体系建设汇报等各类总结、汇报、方案、计划材料，制定了机关各股室、下属事业单位、乡镇广播站的年度目标责任书，草拟各类文件资料近百篇；四是信息报送务实高效。整合各方力量，统筹各职能股室，结合区委区府的中心工作和局重点工作，有针对性地开展工作信息上报和宣传，基本形成了渠道畅通、网络健全的信息工作格局。一季度上报各类信息共100余条，其中每月在政务公开网上公开信息30条，每月向两办信息科以及市局报送信息8条以上，每月向热线办报送信息3条以上；五是活动组织保障有力。一季度以来，局办公室紧紧围绕全局的中心工作，配合做好了工会春节活动、深化体制改革、“书香”系列群众文化活动、“中国梦·情”摄影作品展、“之春”社区文艺调演、省第八届老运会等工作的组织策划以及各种政治学习宣传教育活动。在各项活动中，办公室按照局领导班子的总体要求和部署，认真做好实施方案的制定、动员安排、组织学习、总结反馈等一系列工作。
（二）内务管理进一步规范严谨
一是考勤管理严格落实。落实好签到制度，杜绝代签行为。严格执行请假管理制度，对违规违纪行为进行及时通报，逗硬问责。二是车辆管理井然有序。认真落实机关公务车辆管理规定，严格按照“规范使用、规范停放、规范维护、规范台账”四个规范来执行，部门用车严格落实事前报批制度，全局车辆统筹安排，油料与里程双重管理，提升了工作效率，也达到了节能减排的目的，公车使用经费较去年同期下降了？%。三是维护维修统一规范。电脑、打印机、水电等所有维修事前统一到办公室登记，由办公室统筹安排，建立台帐，在保证各股室部门正常办公的同时，有效控制了日常维护维修成本。四是办公室用品妥善管理。为降低办公成本，局办公室按照局党组的要求，将办公用品使用情况建立了台账，规范办公用品领取程序，详细登记各部门的领取和使用情况。基本杜绝了浪费和公物私用的现象发生。五是卫生管理制度落实到位。局办公室加强了对各股室卫生清洁工作的日常督促和检查，有效提升了各股室主动维护办公环境的自觉性。
一、我国广播电视制播分离改革概况
“制播分离”一词来源于英文“commission”，从字面翻译是“委托制作”，最早起源于英国，原意是指电视播出机构将部分节目委托给独立制片人或独立制片公司来制作。近十多年来，我国电台电视台的制播体制，经历了从“完全的制播合一”到“制播一体开始分化”，再到“制播合一为主、制播分离为辅”的发展过程。按照全国文化体制改革工作会议精神和《2008年广播影视改革工作要点》的要求，目前，我国电台电视台已开始进入先台内、后社会的制播分离改革阶段。在十多年的改革实践中，大多数电台电视台进行了不同模式、不同程度的制播分离改革探索，取得不同效果，积累了多种经验。
总体看，各台制播分离改革主要是从栏目、频道、全台制作部门三个平台进行，建立三种运作机制。一是栏目的制播分离运作机制。主要表现为两种形式，一种是引进节目，一种是将具有产业发展空间的栏目的制作经营剥离。二是频率、频道的制播分离运作机制。即以频率频道为单位组建公司，探索非公益性频率频道的企业化经营。三是全台节目制作部门的制播分离运作机制。即从全台节目制作部门的层次进行制播分离改革，这种形式以广播电台为主。
制播分离的模式主要有三种。一是委托制作。这种模式在欧美国家很常见，在我国也称之为“定制”。二是外部采购。采购的内容主要分为两种，一是购买节目样式，二是购买节目成品。三是联合制作。目前节目运作费用日益趋高，使得越来越多的广播电视节目，特别是大型活动无法由独家投资、制作，电台电视台往往采取联合制作的方式。比如，较早由多家电台的音乐广播联合打造的“全国卫星音乐广播协作网”，就是通过汇集各协作单位提供本地华语歌曲的信息，打造出具有权威性质的如《全球华语歌曲排行榜》等节目，并在参与广播协作网的机构内播出。另外，对于国际合作来说，因为涉及国内独家市场的问题，通常寻找另外一个或者几个国家的电台、电视机构进行合作。
以上三种模式在一定程度上缓解了节目供需矛盾，降低了节目运作成本，提高了效率，增加了收益。但是，由于目前人们在观念认识、管理体制、交易机制、配套措施等方面没有理顺，没有到位，各台现行的制播分离模式还算不上是真正意义上的制播分离，因此，这三种模式的运用并没有解决深层次的实质问题。
二、当前广播电视制播分离改革存在的主要问题
从我国制播分离改革的情况来看，存在很多问题，本文主要分析探讨以下几个重要问题：
（一）认识存在误区、观念阻碍改革
首先，对制播分离的含义理解并不清楚。目前，人们对制播分离的认识误区主要在两个方面。一是认为制播分离即是要把电台电视台制作部门全部剥离，与电台电视全脱钩，到市场上去求生存，谋发展。二是认为无论是东部沿海发达地区还是西部欠发达地区，在全国所有的电台电视台都要搞“一刀切”式的制播分离改革。
其次，认为会影响喉舌功能、存在导向风险。一是认为制播分离要把包括新闻在内的所有节目都剥离出去，这样必然影响广播电视的喉舌功能。二是担心台内剥离的节目制作机构成为企业后，受经济利益驱动，会导致节目内容出现与党和政府舆论导向背离的情况，会影响整体宣传策略的实施，出现失控局面。
再次，担心个人利益受损。任何一项改革都涉及到个人利益的调整和重新分配问题。实行制播分离改革也必然带来人、财、物等利益的重新分配，很多人担心自身利益受损，这是阻碍制播分离改革的观念。同时，制播分离还涉及到原有制作队伍的组织结构变化，以及相应的人事和分配制度改革等问题。比如，原事业编制人员不愿意转换到企业岗位，担心退休后的待遇受损。干部的行政职务安排问题，特别是中层干部的岗位调整、权限分配等问题也是阻碍制播分离改革的一大难题。
（二）制作方与播出方在机制上没对接好
制播分离改革将一个台的制作与播出变成两个相对独立的主体。分离后，制作与播出双方的关系要比制播合一模式下的关系复杂得多。制播双方在机制上的对接成为影响制播分离改革推进的关键问题之一。从目前的实践看，许多已经进行改革尝试的电台电视台因为制播双方机制没对接好，影响了剥离后的节目制作公司的市场开拓。分离之后的制播双方都面临着对原有机制的调整，对新机制的适应问题。
从制作方的情况来看，从台内分离的节目制作公司，很多都没有完全建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，尚未适应市场机制的要求，成为合格的市场主体。制播分离后的节目制作公司不再是电台电视台内部的一个部门，而是面对市场的独立竞争主体，需要建立相应的组织制度、管理制度等。但我国许多节目制作公司还处在摸索之中，许多制度不健全不完善，如有的公司董事会虚设，常年不召开董事会等。尚未建立现代企业制度的节目制作公司表现出市场竞争乏力，过分依赖原来的电台电视台，缺乏产业开发能力。
从播出方的情况看，分离之后的播出方也应在内部机制上有相应的调整，以适应制播分离的新体制。但我国电台电视台在管理上行政色彩浓厚、管理层级过多、管理模式僵化、效率低下，不适应制播分离改革的需要。如节目方面，缺乏相应的评估与质量控制流程，从而导致播出方对引进节目的评价不实；经营方面，还未从电台电视台单方获利的方式向制播双方共享盈利的方式转变；财务方面，还没建立起从产值导向转变为利润导向的财务制度等等。
此外，还有一个关键问题是，播出方占据主导地位，常常任意修改与制作方的合作约定，这也严重影响了双方的利益，特别是制作方的利益。制播双方机制的不对接不仅影响到分离双方的发展，甚至会导致假分离。另外还有一些电台电视台的改革并不转变双方机制，是形式上的制播分离，节目制作公司仅仅是为了电台电视台用人、走账的方便。
由于制播双方的机制没有对接好，结果造成节目制作公司产业开发的利益没有跟播出方对接，形成利益分享机制，节目制作公司的收益好坏与播出方无关，因此，播出方对制作方不积极配合。比如，有的动画节目制作公司的利益未能与播出方对接，播出方随意调整播出时段、播出方式，造成动画公司的图书、玩具等衍生产品开发困难重重。
（三）“人”的问题尚未解决，缺乏相应的配套措施
从我国广播电视制播分离改革的现状来看，“人”的问题是阻碍改革进展的重点和难点问题。主要表现在以下几个方面：
首先，人事制度不完善。已经进行制播分离改革的节目制作公司实际上存在两种人。一种是原来台里分离出来的事业性质的在编人员，这部分人占据公司的主要领导岗位，处于绝对强势。一种是公司成立后按照合同制招聘进来的企业员工，这部分处于相对弱势地位。节目制作公司存在这两种人，其问题集中表现在“事业在编人员”和“招聘人员”在待遇、福利和保险方面的不平等。
其次，待遇差没有解决好。在制播分离改革中，从原事业体制中分离出来进入节目制作公司的人，将会由事业单位的职工变为公司员工，从而丢掉事业身份和原有级别，退休后还会遇到事业单位退休职工与企业退休人员业已存在的“待遇差”问题。这些都是需要解决的难题。
再次，配套制度有待完善。从电台电视台内分离出来的节目制作公司要通过绩效工资、奖惩制度等激励机制的设计与安排，充分调动人员的积极性和创造力。目前，这方面的探索还很不充分，造成节目制作公司既不能留住原有人才，也很难吸引外来优秀人才。
三、推进制播分离改革的几点建议
通过以上分析，本文认为，要解决我国制播分离改革中存在的上述问题，应从认识观念、对接机制、人事制度等方面着力，才能进一步加快推进制播分离改革。因此，本文提出以下几点建议：
（一）进一步解放思想，重新认识制播分离，改变观念
首先，要认清制播分离是历史发展方向。一般认为，广播电视的制播分离是相对于目前的制播合一管理体制而言的，是指在广播电视节目的生产、流通与播出过程中，节目的生产制作与节目的播出分别由不同单位负责的管理制度，在制播分离的体制下，电台电视台不再负责一般节目的制作，而是把工作的重点放在节目的编排和播出上。在频率频道数量增多，网络音视频、手机广播电视等新媒体迅速发展的今天，在对播出内容需求逐步增强的情况下，将制作部门剥离，加强内容生产，在制作领域引入竞争机制已经成为发展方向。因此，节目制作人员只有进一步解放思想，有足够的勇气放弃固有的陈旧观念，顺应趋势，才能争取主动，占领先机。
其次，要明确两个原则。一是我国现行制播分离改革政策是“先台内，后社会”，即先将制作部门剥离出来，成立台属节目制作公司，待节目制作公司经过一个时期发展，实力增强后再进入市场。一是推进制播分离改革要按照“试点先行，区别对待，逐步推开”的原则来进行。制播分离要按照自愿原则进行，不搞“一刀切”。同时，制播分离改革是分类进行，即制播分离是在除新闻、社会访谈和公益类节目的制作外的其他节目制作中推行，这就不会影响到广播电视的喉舌功能和舆论导向。因此，电台电视台推行“制播分离”改革，可优先选择部分条件成熟的影视剧、娱乐、财经、动画、电视购物等频率频道、节目栏目，进行制播分离改革。而新闻、社会访谈和公益类的频率频道和节目栏目，不得面向市场进行制播分离改革，这些节目的采编播全部由电台电视台负责，仍采用“制播合一”体制。
（二）按现代企业制度的要求组建节目
制作公司要解决好播出机构与节目制作公司的机制对接问题，关键有以下几点：
首先，实行制播分离改革的电台电视台，要把可经营的节目制作部分从现有的事业体制中分离出来，按照现代企业制度的要求和产业发展的方向组建专门的节目制作公司，引入市场机制，搞活节目经营，真正成为独立开展节目经营的市场主体。
其次，在制播分离改革中，电台电视台要始终掌握频率频道的所有权、使用权、定位权，始终掌握节目终审权和节目播出权，始终掌握节目制作公司主要负责人的任免权。在针对频率频道节目制作公司化的改革中，必须坚持频率频道作为国家专有资源不得出售、出租或变相出售、出租原则。
再次，制播分离改革组建的节目制作公司在优先保证本台节目播出需要的前提下，经过一个时期的发展，在实力壮大到一定程度时，要全面进入市场，展开社会化竞争。要积极面向国内外其他台，面向社会和海外市场开展节目经营，努力打造有市场、有影响力的节目内容产品品牌。要紧紧围绕内容产品品牌，积极推进广播影视节目内容相关产品、后产品、衍生产品的开发，不断建立和完善产业链。电台电视台要通过发展壮大节目制作公司的生产经营，改变过度依赖广告创收的单一赢利模式，不断提高节目制作收益所占的比重，使节目制作经营成为重要收入来源，使电台电视台创办的节目制作公司成为重要的节目内容生产商和供应商。
（三）采用务实的办法建立并完善人事制度
首先，采取“全员聘用制”解决身份转换问题。在制播分离改革中，要打破电台电视台事业性质和员工的身份级别限制，实行全员聘用制，变身份管理为岗位管理。
新媒体的发展不仅改变了以传统媒体为主体的传播格局，同时对新闻传播管理提出了新的课题。以报纸为代表的主流新闻媒体是党的耳目喉舌，新闻媒体与意识形态、宣传导向、舆论引导之间的紧密联系使得党和政府历来对媒体治理十分重视。
尽管最近几年内，伴随文化体制改革的深入，部分媒体属性已经从事业变成企业，媒体产业的部分领域也允许民营资本、国外资本进入，但“四个不变”仍旧是媒体改革也是政府媒体管理的前提。国家对于新闻媒体以及新闻从业者的管理和约束仍旧遵循传统路径，主要诉诸行政规范，其中宣传纪律是最常见的形式。
但互联网对于中国传播格局的影响是全面性的，显性的变化在于多元传播格局的形成，传统的以政府―媒体为核心的行政管理路径愈加显示出不适应的一面。
多元传播格局中法律的缺位
互联网影响新闻传播领域首先在于促进传播主体的多元化。综观当今最有影响的网络媒体，多是市场化的具有独立法人的商业媒体，社会资本甚至国外资本都参与其中。新型的网络媒体不再如传统媒体必须具有主办单位，和政府相关管理部门之间不再具有行政隶属关系。依托互联网平台出现的自媒体，使得传播主体更趋分散和多元，公民个人、一般企业组织都可能充当传播主体。某些公民个人的微博、微信及依托互联网平台制作传播的内容的传播效力实际上已经超越了组织化传播的传统媒体，在引发社会关注甚至是推动社会舆论方面的作用不容忽视。
传统的媒体治理思路更多是依托主管、主办的隶属关系，通过政府―媒体之间的信息传导来完成对媒体的管理。多元传播主体的出现使得政府和企业传播、政府和公民传播之间的调适反而成为媒体管理的主要部分。
即便是传统媒体也面临同样的问题。文化体制改革深入推进，新闻媒体同样面临转企改制。新闻媒体变成企业之后，如果要激发文化企业的活力、推动文化产业快速发展，就必须深化媒体市场改革;如果要媒体更为有效地宣传核心价值观，就必须对舆论进行引导和规范。然而，问题或者困难在于两方面的效能实现都必须藉由同样一个新闻产品实现，这就要求政府的管理和规范必然是公开的、明确的、稳固的、能够和市场的需求形成交集的，这同样只能借助新闻传播立法来解决。
如今，信息传播尤其是舆论传播的路径也和传统媒体主导的传播格局不同，突出表现为舆论的社会性和公开化。这同样要求社会舆论管理的公开化与透明化，中止、禁止、限制信息的传播需要依法公开管理。观察当前的网络信息治理现实，“社会影响坏”“群众反响大”“不利于营造良好社会环境”等表述每每作为处罚依据出现，行政、执法的随意性与中央确立的依法治国的方略明显相悖。从法律上讲，“证据为正义之基础”，证据公开是信息公开的重点，互联网舆论管理尤其应该如此，毕竟从技术角度而言，互联网传播是可以测量的。
2014年，国务院办公厅印发的《2014年政府信息公开工作要点》中就包含“推进行政处罚信息公开”，其中“主要违法事实和处罚种类、依据、结果等”就包含在公开范围之内。特别是地方政府、基层政府的舆论治理中推进证据与依据的公开化与透明化势在必行，依法进行媒体管理是应对更复杂、更微妙传播局面的必由之路。
依托组织内部的行政关系来管理社会化的传播格局，势必日益呈现其短板。自媒体的普及使得公共传播和私人传播之间界限模糊。传统媒体的传播路径通常为一对众，追究传播过错往往更多指向传播者，信息由谁发出是关键。互联网的传播逻辑则不同。自媒体之间的转载、转发功能使得传播效果往往是集体而为，是群体传播的产物，信息的发出者很可能对于信息传播的走向或者效果并无掌控。比如在谣言治理中，转发作为谣言传播影响的依据就曾备受质疑，其原因就在于谣言从传播者发出，信息呈现的更多是被传播的状态，很难判定传播者是否主观恶意。社会化媒体连接了私人传播和公共传播，对于传播者而言，面向公共传播与面向私人的社交传播所承担的责任和义务是不能等同的，明晰这种界限是媒体治理合法、有效的前提。在互联网形成的多元传播格局中，缺乏对于传播者属性、传播规律合理合法的界定，媒体治理的过程必然会伴随着质疑，其权威性不可避免地会受到影响。
媒体治理法治化的必然要求
多元传播格局的出现带给媒体管理或者媒体治理巨大的挑战，社会现实和传播现实要求在媒体治理领域有系统的、与时俱进的制度设计。媒体治理包括互联网治理都必须落实在法治的轨道内，国家进行媒体治理多依托政策、行政规范的局面需要革新。
多元传播格局尤其是传播的社会化和个体化使得“新闻纪律”短板尽显。法律由国家制定体现国家意志，纪律则由特定组织制定体现组织意志。尽管两者皆有强制力，但适用范围明显不同。法律面向的是本国所有个人和组织，而纪律则仅针对特定组织内的特定人群。传播格局的社会化使得媒体组织属性产生了多样化，传统媒体治理依托行政结构、级别的管理难以覆盖到具有社会性的企业与个人。新闻传播格局也存有需要协调、规范的多元关系，政府与媒体之间、媒体与媒体之间、政府与公民之间乃至公民与公民之间已经存有组织规范、纪律无法覆盖、难以协调的领域。超越组织管理的窠臼，加速新闻传播领域的立法以适应现有多元传播格局，是对社会需求的回应。
大众媒体的社会化传播很大程度上带有市场化的诉求，对媒体而言，媒体治理中的政策风险或政治风险往往是难以把握的运营风险。关键原因在于媒体管理部门进行传播调控的弹性和随机性。诸多现实表明，地方政府依托政策、纪律实施的媒体治理有时甚至裹挟着局部或者个人利益。另外，互联网传播加快了传播的效率，传播的即时性与纪律管理的滞后性之间的矛盾同样难以调和。
进一步释放、激发媒体的产业化活力，必然要让新闻、信息传播的规则与规范明确、明晰、可操作。而明确性恰是成文法的基本要求，法律规则要做到具体、确定，具有现实的可操作性与可预期性。
此外，互联网的出现使得传播主体逐渐下沉，普通公民越来越多地充当传播主体，用法律的形式明确公民在公共传播中的界限，明晰传播的权利与义务，对于规范公众借助媒体平台参与政治生活、社会治理，营造良好的政治生态同样十分重要。
互联网带给传播格局的变化实际上已经波及传播的各个层面，很多问题虽争议许久但未有定论。网络传播的版权问题、网络传播中的公民隐私保护、大数据的搜集与使用，都需要在法律的层面予以界定和规范。从传统媒体为主导过渡到多元传播的格局，这是媒体现实也是社会现实。从宏观层面来看，全面推进依法治国、全面推进依法行政已经成为改革的重点和社会共识。对于媒体治理而言，依法管理是大势所趋，缺乏专门的、系统的、完善的法律法规，依法管理无从谈起。
“制播分离”一词来源与英文“commission”,从字面翻译是“委托制作”,最早起源于英国,原意是指电视播出机构将部分节目委托给独立制片人或独立制片公司来制作。
“制播分离”主要是为了提高电台、电视台的节目质量,降低节目成本,丰富节目内容,转换运营机制,增强发展活力,调动社会力量制作节目,改变各台自制自播节目的模式”(国家广电总局新闻发言人朱虹语)。在我国市场化的背景下,制和播是否在形式上分开并不重要,关键是引进竞争机制,把领导说了算变成市场说了算。这才是“制播分离”改革的精髓。
广播电视的核心业务是节目的制作和播出。制播分离是广播电视核心业务的重大变革,也是我国电视事业、产业发展的必然选择,是广播电视跨区域发展的前提条件,将节目制作与广告经营剥离出来成立公司,就可以按照市场规律进行公司化运作。
二 制播分离的发展背景及现状
“制播分离”是和“制播合一”这一传统的节目生产管理体制相对而言的。“制播合一”是一种自产自销的节目生产方式,不仅存在着成本浪费的问题,而且会造成专业分工不细、队伍膨胀、人员素质偏低、缺乏人才竞争机制等方面的弊端,严重阻碍着我国广播影视的发展壮大。
从世界广播形势的发展现状和方向看,美欧等少数几家传媒和出版巨头垄断着国际文化、舆论和思想阵地,充当着国际舆论和正义的“裁判官”,输出西方思想文化和价值观。而我国众多的传媒和出版机构,只能充当一个“旁观者”,缺乏相应的国际话语权,这与中国整体的国际地位和国际形象极不相称。
造成中国文化和传媒产业相对落后的一大根源,是管理体制问题。以广播电视为例,我国电台、电视台管理上行政色彩浓厚,管理层级过多,管理模式僵化,效率低下,都成为制约传媒产业做大做强的锢疾。因此,实行广电行业体制大变革,建立现代企业制度管理模式,适应市场机制要求的“制播分离”体制势在必行。
我国广播电视制播分离改革可以上溯到上世纪90年代初、中期,部分电台、电视台进行了制片人经营管理体制的探索,从而开启了制播分离改革之门。“近十年来,我国电台、电视台的制播分离,经历了从‘完全的制播合一’到‘制播一体开始分化’,再到‘制播合一为主、制播分离为辅’的发展过程”。党的十七大提出,“文化产业大发展大繁荣”的目标,按照全国文化体制改革工作会议精神和《2008年广播影视改革工作要点》的要求,目前,我国电台电视台已开始进入先台内、后社会的制播分离改革阶段。
三 制播分离改革的益处
原上海文广新闻传媒集团总裁黎瑞刚认为:“制播分离具有两层含义,一是解决播出机构内部自身的改革问题,将政策允许的制作业务和其它经营业务剥离出来,打造市场主体,激活播出机构本身的创新能力;二是理顺国有播出机构与社会制作机构之间的市场关系,在进一步夯实广播电视播出机构导向职责的同时,鼓励更广泛的市场竞争,推动产业做大做强。”
笔者认为,实行制播分离的好处体现在以下方面:
1 有利于节目来源多样化
制播分离后,电台电视台将可经营的节目制作部分从现有的事业体制中分离出来,按照现代企业制度的要求和产业发展的方向组建专业的节目制作公司,引入市场机制,搞活节目经营,真正成为独立开展节目经营的市场主体。节目制作公司在优先保证本台节目播出需要的前提下,发展壮大到一定程度时,全面进入市场,面向社会和海外市场开展节目经营,打造有市场、有影响力的节目产品品牌,形成良性循环。从播出方来说,节目来源渠道更丰富了,节目质量更高了。
江苏广播电视总台在播出环节,提出明确的市场份额量化指标,搭建顺畅、合理的市场交易体系,不分台内台外,只认产品质量,推动播出平台由面向台内被动接受自制产品的低效平台,转变为面向市场主动采集优秀产品的优质平台。现在,全台的电视节目有60%―65%来自市场,逐步实现了电视剧、纪录片、动画片、娱乐节目等从播出平台平稳、有序、有效地分离,播出平台的潜力也因此得到充分发挥,覆盖率、美誉度和经营收入持续提升,江苏卫视收视率和收入均居省级卫视第二。
2 有利于提高节目质量
我国部分电台电视台在节目制作方面,存在着评估与质量控制流程不规范,播出方对引进节目评价不实等问题。制播分离后,可经营的节目制作部门从现有的事业体制中分离出来,按照现代企业制度的要求和产业发展的方向组建专门的节目制作公司,引进市场机制,搞活节目经营,真正成为独立开展节目经营的市场主体。
节目制作公司在优先保证本台节目播出需要的前提下,经过一个时期的发展,在实力壮大到一定程度时,可以全面进入市场,展开社会化竞争,努力打造有市场、有影响力的节目内容产品品牌,并积极推进广播影视节目内容相关产品、后产品、衍生产品的开发,不断建立和完善产业链条,以改变过去过度依赖广告创收的单一赢利模式,不断提高节目制作收益所占的比重,使节目制作经营成为重要的收入来源。节目制作公司成为重要的节目内容生产商和供应商,节目质量优劣的评判标准从过去的主观判断演变为市场机制下的评判体系,促进了节目质量的稳步提升和良性循环。
2007年底,上海文广新闻传媒集团(SMG)旗下影视剧制作中心转制为企业,成立上海电视传媒公司,试点“制播分离”改革。影视投资、版权发行、项目策划、宣传营销4大版块构成了上视传媒的对外主营业务。一批小成本投入、市场影响大的喜剧电影“喜羊羊”、“麦兜”、“倔强萝卜”等应运而生。2009年10月22日,在第二届中国(芜湖)国际动漫创意产业交易会上,集团旗下哈哈少儿频道与芜湖市广播电视总台芜湖教育电视台正式签订合作协议,未来5年双方将携手在少儿电视节目、地方活动、艺术培训和衍生产品等领域展开全面战略合作,在泛长三角区域率先迈出电视媒体跨区域合作的新步伐。相信届时,一批又一批优秀的节目会应运而生,占领全国的荧屏、声屏。
3 有利于开辟广阔的融资渠道
传媒业需要资本,更需要开辟安全的融资渠道。在整个中国的传媒产业背景下,广电媒体无论在政策方面还是产业转型方面,都显示了较多的投资机会。
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