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关键词：低保制度；社会救助；积极就业政策；福利接受者再就业
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2007）06-0073-06
基金项目：本调查系民政部低保司委托的项目“规范城市低保程序研究”的组成部分。
作者简介：夏建中（1952- ），男，江苏镇江人，中国人民大学社会人口学院社会学系教授，主要从事城市社会学和社区研究。
自1993年我国开始建立城市低保制度以来，城市的社会救助工作确实取得了令人瞩目的成就。但是不可否认，也有不少需要进一步完善的地方，特别是在促进福利接受者就业方面似更应引起我们的注意。因为，一方面，在当前的城市低保队伍中，有劳动能力的低保对象一直占据着很大的比例，且该群体的再就业率一直比较低。而促进低保群体积极进入就业市场，提高他们的工作和社会参与能力，是任何社会救助制度必须面对的最主要挑战之一。另一方面，目前国内相关的研究很少，比较薄弱；不少人认为，目前更应当重视对低保群体的救助，而相对忽视了对这方面制度和政策的反思。而根据我们最近在全国的有关调查，发现这方面的实际情况确实存在一些值得我们思考和需要加以改进的地方。
一、我国城市低保对象中有劳动能力群体的调查情况
（一）调查的有关数据情况
本调查是受民政部低保司的委托，对我国各地的低保制度、政策及其实施现状进行深入了解。［1］根据课题要求，我们于2006年暑假期间，对北京、天津、上海、哈尔滨、沈阳、西安、兰州、南京、南宁九个城市进行了问卷和访谈调查。调查对象包括街道办事处和社区居委会中从事低保工作的办保人员以及低保户居民两部分。问卷调查的有效样本共计2181个，其中居民样本1803个，办保机构样本378个，样本涉及9个城市中的34个区、79个街道、197个社区。
1．调查样本的基本情况
居民问卷涉及的总人数为4321个，其中男性占50.2％、女性占49.8％，最小年龄1岁、最大年龄99岁，直接受访者的平均年龄为47岁。家庭平均人口为2.4人。
文化程度：文盲8.6％，小学15.6％，初中40.4％，高中、中专、职高等28.5％，大专4.2％，大学2.6％，研究生0.1％。
健康状况：在这些低保户家庭中，盲、聋、哑、呆傻、精神病、肢残等残疾人有790人，占总数的18.2％。
收入方面：过去一年的家庭收入平均为5795元，其中，低保金平均收入为2970元；全年支出平均为7082元，其中，食品支出为3686元，占全部支出的52％。
在享受配套救助政策方面：享受住房补贴的为9％，享受租金补贴还贷的为0.9％，享受实物配租的为2.1％，享受租金减核的为7％，享受粮油帮困卡的为16.8％，享受医疗救助的为14.8％，享受学杂费减免的为31.5％，享受公共交通费的为16.5％，享受临时救助的为17.5％。直辖市的情况也差不多，如北京市，只不过在享受粮油帮困卡方面有51.7％，此外，享受取暖补助的有23.9％。总的来讲，救助对象享受配套救助政策的人不多。
对16-60岁劳动年龄段内男性的有效回答的统计结果是，有劳动能力的占55.3％；16-55岁的女性有效回答的统计显示，有劳动能力的占59.1％。这说明，劳动年龄段中有劳动能力的低保对象的比例确实都比较高。
2．劳动年龄段内有劳动能力群体的基本情况
我们特别将直接受访者中劳动年龄段内有劳动能力的人分离出来。
数据显示，该群体的样本数为725个，占居民样本总量的40.2％；也就是说，在直接受访者中，劳动年龄段内有劳动能力的低保对象占40.2％。应当讲，这个比例不低。
该群体的家庭平均人口为2.6人，平均年龄为43.5岁。可见人口比样本总量的平均人口多，年龄则年轻些。
该群体在文化程度方面，初中以下的占62.9％，高中、中专的占34.6％，两者合计为97.5％；大专以上的只有2.5％。应当讲，与样本总量的情况差不多。高中、中专的多6.1个百分点，初中以下的少1.7个百分点。
就业方面的情况：55.1％处于失业状态，只有8％的正式就业，24.4％的为非正式就业，12.5％的回答为“其他”。
收入方面：过去一年的家庭收入平均为6316元，其中，低保金平均收入为2939元；全年支出平均为7326元，其中，食品支出为4008元，占全部支出的54％。该群体在平均收入和平均支出方面都稍高于样本总量，但是，低保金收入要略低些，而水平支出又要高些。这些大概都与有就业人口有关。
3．该群体与再就业有关的数据
在是否得到社保所或者社区社保主任的就业介绍方面：回答“从未得到过”的为19.2％，回答“一次”的为29％，回答“两次”的为33.3％，回答“三次”的为18.4％。在北京市的调查中，回答从来没有得到过街道社保所或居委会的就业介绍的，占33.33％；得到过一次介绍的占17.82％；得到过两次介绍的占25.74％；得到过三次介绍的占23.10％。表明在鼓励有劳动能力的低保人员就业方面，街道和居委会的工作人员做了不少工作，但也确实存在一些不尽如人意的地方。
认为目前的就业培训对再就业是否有用方面：回答“很有用”和“比较有用”的为32.9％，回答“一般”的和“不大有用”的为49.8％，回答“基本没用”的为17.4％。
对于低保对象不愿再就业的主要原因的看法：该群体将以下三种原因列在前三位：无三险（26.2％）、就业收入没有吸引力（25.9％）、工作岗位不理想（22.3％）。所谓“工作岗位不理想”，一般是指工作地点距离远、工作内容比较脏或者累、工作环境比较差等。
问卷中问到，“如果去就业的话，每个月至少增加的花费有多少”？该群体的回答：交通费平均为97元，餐费平均为146元，其他上班的费用为118元。
问卷还问到：“如果有一个工作岗位，您认为至少达到多少工资（不包括‘三险’），你才会去就业”？回答前三位的依次为1000-1100元（23.4％）、500-600元（23.1％）、700-800元（17.9），平均为730-830元。之所以有不同标准的回答，主要原因是地域方面的差异。
在配套救助与低保金之间的关系上，该群体中62.6％的受访者认为“对于低保家庭来讲，配套救助比低保金更有价值”，37.4％的受访者持否定的回答。
4．社保机构中办保工作人员有关该群体的回答
有劳动能力的低保对象在社保所登记再就业的情况：社保所的回答是平均为103人，占低保对象的40.4％。这个百分比的数据与我们前面40.2％的数字差不多。
过去一年中，有劳动能力的低保户重新再就业的情况：回答为27％的低保户实现了再就业，这个数字应当是包括正式就业和非正式就业两部分。因为笔者在与北京市劳动和社会保障局就业处负责人的谈话中得知，今年的最新统计数据，北京市有劳动能力的低保对象中，只有9％实现再就业（包括正式就业和非正式就业）。
过去三年中已经稳定实现再就业的低保对象情况：平均年龄为39.1岁，78.4％为初中文化程度，平均收入为435元，有“三险”的百分比为35％。
办保工作人员认为低保对象不愿再就业的主要原因：“对工作岗位挑三拣四”（15.8％）、“不具备就业技能”（14.7％）、“收入无吸引力”和“懒汉思想”排在第三位（两者同为13.6％）。
对于哪些政策能够有效促进低保户再就业，43％的办保工作人员同意对有劳动能力的低保对象的救助应当有期限，比如3-5年；33.6％的人认为应当扩大低保标准与最低工资标准之间的差距；18.5％的人认为应当加强就业培训中技能培训的内容。对于救助渐退政策的期限，74.4％的工作人员认为应当在3个月至一年之间。
同样，工作人员也认为配套救助政策会对再就业产生影响：75.2％的受访者认为配套救助对于促进再就业有负面影响，78.7％的人认为，对于低保户来讲，配套救助比低保金更有价值。
此外，在参加社区公益劳动方面，根据北京市的调查，能够全勤参加（即40-80小时/月）的比例逐年下降，2003年是89％，2004年是80％，2005年是77％，2006年截止到8月，是76％。
二、对调查数据的分析
根据以上调查数据显示的状况，我们可以得出以下分析结论：
1．我国城市社会救助队伍中，有劳动能力的低保对象占的比例较高。从发达国家的社会救助情况看，虽然救助对象的构成包括老人、残疾人、儿童、单亲家庭等丧失或部分丧失劳动能力、无法或暂时不能就业以及无足够收入的贫困群体以及有劳动能力的失业者。但是总的来讲，多数国家中有劳动能力的失业者所占的比例不高，基本上都是在经济不景气、失业率居高不下的情况下，大量的失业者在使用完其失业保险金和失业救济金的权利后，进入社会救助的队伍中，一旦经济恢复，不少领取社会救助金的失业者会重返就业岗位。例如，日本2004年社会救助对象的比例：老龄家庭为46.7％，母子单亲家庭为8.8％，残疾人家庭为10.3％，伤病者家庭为24.8％，其他家庭4包括失业者家庭为9.4％。而我们国家目前的情况是，经济一直在以超过10％的高增长速度发展，仍然有大量的失业者进入城市社会救助队伍，如根据民政部低保司的统计，2004年年底，全国享受低保待遇的人数为2205万人，其中，失业和下岗人员共计为892万人，占低保总人数的40.5％。［1］
2．有劳动能力的群体中，就业率较低，特别是正式就业的人数更低，仅为8％。一半以上的人仍然处于失业状态。民政部低保司的统计数据显示的在职人员也仅为141万，占6.3％。这似乎也可以作为参考。如此大的失业者比例，又是如此低的再就业率，充分说明确实有必要研究和制定有关促进有劳动能力的低保对象再就业的政策或措施。
3．那么，该群体再就业率为什么低，是什么原因导致他们不愿或不能再就业呢？这是我们关注的重点，通过分析，可以概括为以下几方面：
劳动力市场上供大于求。总体上，国家对增加就业岗位的制度和措施存在缺陷，经济连年高速增长，就业岗位没有随之相应增长，造成的对城市工作岗位的竞争等等，劳动力市场供大于求，同时，农村劳动力大量向城市的转移。
文化程度低。普遍缺少目前需要的工作技能，基本上不可能选择自己满意的工作岗位，就业培训工作也存在缺陷，培训内容不能满足劳动力市场的需要。
劳动力市场的不规范。特别是中小企业，多数用工都不能遵守国家有关规定，不能按照最低工资标准支付工资，通常也不负责解决“三险”。
一些低保对象存在挑三拣四的情况。但如果是对工资低于当地最低工资标准或者无“三险”的不满意，需要规范的就应当是劳动力市场中的雇方行为了。
上班的成本高于不上班。从调查数据中可以看出，该群体如果上班的话，至少会增加交通费、餐费开支，月均约为240元。这样，如果是北京的一个三口之家，不去工作而领取低保金的话，按照今年的标准，可以领取930元。如果两个成年人都去工作，能够领取到最低工资，即640元×2＝1280元，仅仅比低保金930元高350元。比较起来，工作比不工作确实没有什么吸引力。况且，实际上他们这些人往往领取不到最低工资，或者有时仅仅是一个人能够找到工作。
低保配套政策的负激励效应。大多数受访者都认可，配套救助政策比低保金更具含金量。我们目前的低保配套政策基本上是仅仅针对低保户的，有低保证，就能够享受粮油帮困、廉租房补贴、学杂费减免、医疗救助等等，甚至过年过节的临时补助的水平都高于非低保户。根据北京市民政局的推算，理论上一个核心家庭如果用足这些配套政策的话，补助金会是低保金的翻番。但是如果没有低保证，即使你的情况只是比低保户稍好些，也无权享受那些政策。这就是说，当前存在的低保户家庭的实际生活水平可能要高于一些边缘户家庭。这些实际情况，自然会让任何一个低保户家庭在考虑是否工作时，都会盘算：如果工资仅仅只是高于全家领取的低保金，他们不会去工作，否则，如果因此而进入到边缘户家庭，就什么都享受不到了。这就是低保配套政策的负激励效应，形成了中国式的“依赖陷阱”。
另一个陷阱同样存在，即当前实施的按照收入与救助标准进行差额补助的做法。这种做法会形成随着收入的增加，社会救助以同样的速度被削减，等于是向低保户就业者征收100％的有效边际税率，因而意味着救助对象力图通过就业获取收入的努力几乎得不到回报，从而形成“贫困陷阱”。以上两种因素对于救助对象的再就业意愿来讲，恐怕起到的只能是双重的负激励效应。
三、发达国家社会救助制度改革的趋势和主要政策
从近10年来发达国家社会救助制度的发展来看，其主要趋势都是实施和贯彻积极就业的政策（Active labor market policies），该政策得到了政府和社会各界的重视，并被积极地加以倡导，在不少国家都取得了较大的成效。
积极就业的政策源于美国的“从福利到工作”的政策，早在上个世纪60年代，美国联邦政府就着手进行激励福利接受者重返劳动力市场、积极就业的实验。1967年通过的《社会保障修正案》批准了“工作激励项目”（WIN）的正式启用，WIN项目采用所谓的“胡萝卜加大棒”的政策（即奖惩并用的政策），其目的是让人们认识到通过工作获得收入比依赖福利生存更具吸引力。
在以后的探索中，这方面的实验不断地得到完善。到1996年，通过了《个人责任与工作机会法案》（PRWOA），该法案最显著的影响是废除了AFDC项目，并代之以一个新的项目，即“贫困家庭临时救助”（TANF）。从此，从福利到工作成为美国主流政策的核心，并且形成了今天美国社会救助制度的模式。这一模式包括两大类、三大块：一类（或一大块）是社会服务；另一类是经济救助，下面包括两大块，一块是针对65岁以上的老人、孤儿、盲人和永久性重残人的“补充保障收入”（SSI）政策，它于1972年通过，1974年实施，整合了以前的OAA、AB、APTD计划，由联邦政府提供资金和进行管理，Diana M. DiNitto教授亦称之为公共救助（Public assistance），［2］另一块即是针对有18岁以下未成年儿童的贫困家庭的AFDC政策，实际上，它是针对那些有儿童、但是家长也是有劳动能力的贫困家庭。1996年，它被TANF所取代。TANF项目的资金由联邦政府拨款，提供限时现金救助，对福利接受者提出了更严格的工作要求，比如说，规定所有有工作能力的成年人在领取福利金后两年内必须重新就业。
在美国福利改革成功实验的影响下，20世纪90年代后半期，欧盟国家由于居高不下的失业率，也随后进行了紧锣密鼓的福利制度的改革。虽然，该政策在各个国家的名称不同，如有的称之为“工作导向型改革”，有的称之为“从福利到工作”或“工作换福利”，还有的称之为“工作手段激励政策”等等。但是，所有的改革都是主张变以往的消极就业政策为积极就业的政策，促进有工作能力的福利接受者再就业，政策的实施主要集中在三个福利领域：社会救助、失业津贴（失业保险和失业救济）和残疾人福利。
在理论上，该政策一方面坚持福利体系向那些无法自食其力的群体提供帮助的核心目标不能改变；另一方面，也主张对福利接受者应为他们所接受的援助履行相应的义务，尤其是在他们力所能及之时尽快从事工作的义务，其主要观点如下：工作是重要的社会行为规范，并且对个人和他们的家庭都能带来经济和社会利益；大多数人都有能力从事工作，即便不是全职工作；某些福利接受者确实不应该工作，这主要包括那些具有某种程度残障或者智障的人，以及那些家里有学龄前儿童的单身父母；对绝大多数福利接受者来说，福利救助应当仅仅被看做是在他们无工作时社会为其提供的过渡性的临时援助；促进福利接受者积极就业可以使社会救助制度具有持续发展的能力；福利接受者重新就业可以减少这些福利接受者对福利制度的依赖性，祛除懒汉观念；并且，可以让他们通过自己的劳动，走出贫困的境地，达到反贫困的目的；让该群体能够保持自己的就业能力，这种能力一般是通过就业、培训来达到，相比较，就业岗位是对就业能力的最好训练。而这种能力对于年轻人尤其重要，如果长期不就业，就业能力必然丧失。［3］
在政策实施层面上，该理论的目标包括就业服务和有工作能力的个人积极寻找工作和参与与就业有关的活动两个方面，第一方面的内容主要包括：提供促进式的帮助和辅导使福利接受者认识和克服自身的就业障碍、激励雇主更多地雇用福利接受者、增加对福利接受者的人力资本的投入使他们更具就业能力等；第二方面的内容主要包括：激励福利接受者寻找工作或增加劳动投入、鼓励他们参加与再就业相关的活动等。为了实现上述两方面的目标，政府运用一整套的政策工具，概括起来，仍然是激励和强制两类，即“胡萝卜加大棒”的政策。
胡萝卜式的措施包括诸如与工作相关的开销补贴（如子女托护）、私营部门工资补贴、在岗津贴等；大棒式的措施包括强制性的寻找工作的行为、强制性接受合适的就业岗位、限制福利的领取时间、削减或取消不遵章守规者的福利资格等。此外，还有一些促进性措施，包括求职援助、职业指导咨询以及个性化案例服务和管理等。
在OECD关于澳大利亚等10个国家社会救助制度的研究报告中，在有关促进再就业的部分，指出这些国家的福利制度或多或少都会产生三种“陷阱”［4］：福利标准较高，而那些几乎没有工作技能的福利接受者就业的工资过低，而导致的情愿失业的“失业陷阱”。福利随就业收入的增加而削减，这种削减率比任何税率都高，因此福利接受者就业的话，会面临70％-100％的有效边际税率，因而形成“贫困陷阱”。享受社会救助就可能获得其他的福利，如房租补贴、能源和水的补贴、学校免费餐、医疗补助等等，这样，就形成了保留社会救助资格的强烈驱力，从而形成“依赖陷阱”。
从历时性的角度看，积极就业的政策和实践大多是在那些较早建立起社会保障制度的发达国家中，这些国家经过多年的发展，社会保障制度比较完善，不少国家实施的都是普享制的福利模式。但是，这些改革后来对那些社会保障制度处于较低水平的国家也同样产生了影响。比较典型的是韩国，在1999年以前，韩国的社会保障层次较低，在OECD国家中，社会保障的开支基本处于最低水平。1999年，韩国进行社会保障制度的改革，制定《国家基本生活保障法》，主要内容是，一方面，改变以往社会保障和社会福利的低标准，较大幅度地提高了保障金和救助金水平；另一方面，是借鉴发达国家的经验教训，特别是美国保障制度改革的经验，加强就业方面的审查与促进有劳动能力的救助对象就业。由此看来，我们国家在完善社会救助制度方面，也可以借鉴韩国的历史经验，避免走一些弯路，从而建立起既完善又高效的社会保障制度。
四、关于促进有劳动能力的低保对象再就业的政策建议
为了促进有劳动能力的低保人员再就业，笔者认为，应当加强低保制度与再就业的联动机制，对无劳动能力的低保群体和有劳动能力的低保群体进行严格的区分，实施不同的政策，对后者应采取“胡萝卜加大棒”的政策，积极促进他们再就业。笔者主张：
1．扩大最低工资标准与城市低保标准之间的差距。目前我国的最低工资标准与低保标准之间的差距过小，拿差距最大的直辖市上海来说，是430元（320/750），如果算低保替代率的话，一口人家庭的替代率是42.7％，两口人的家庭的替代率是85.3％，三口之家的替代率是128％。这样的替代率可能只有对单身汉有去工作的动力，而我们的调查显示，有劳动能力的低保户家庭的平均规模为2.6人；对于两口之家来讲，除非是两个成年人都能找到满足最低工资标准的工作，否则动力也不大；而对于三口之家来讲，如果两个人都能找到满足最低工资标准的工作，替代率变成64％，如果考虑加上交通费和餐费，应当讲，工作的吸引力并不大。并且，大多数情况下，两个人是否都能找到满足最低工资标准的工作是很难讲的。
实际上，我们的最低工资标准是比较低的，根据笔者对前东欧社会主义国家的研究，它们目前的最低工资标准普遍是平均工资的50%-60％。根据北京统计局的数据，2005年，北京市职工平均工资为34191元，［5］月为2849.25元；而北京市2005年的最低工资标准为580元，仅为平均工资的20.36％。再如，上海的低保标准为最低工资标准的42.7％。从以上两方面来讲，最低工资标准提高的空间都很大，我们建议提高最低工资标准达到平均工资的35％左右，同时，使低保标准为最低工资标准的1/3左右。如按照北京市2005年的平均工资水平，最低工资标准为980元左右，低保标准为300元左右。另一方面，就是实施合理的分类施保制度，相应地可以降低低保金的替代率。
2．加强对劳动力市场的监管，特别是加强对用人单位在遵守最低工资标准、“三险”方面的监督。大量的调查表明，企业特别是中小企业用人机制的不规范，不能给员工按照最低工资标准发放报酬，事先承诺后来又不兑现“三险一金”，也是目前许多低保对象不愿就业的主要原因之一。本来最低工资标准就不高，如果再拿不到最低工资，那么，就容易形成类似于OECD报告中指出的“失业陷阱”。再有，没有“三险”，再次失业就不能领取失业救济金，只能再次申请低保，这同样会降低低保户就业的意愿。所以，加强政府部门对劳动力市场的监管极其重要，每个城市都应当设举报电话，并且保持畅通；如有人举报这方面的问题，政府有关部门就应当迅速进行调查、核实，做出处理。
3．丰富培训内容。欧盟在解决再就业问题时，曾经拨出大量经费用于培训，参与培训项目的机构包括很多大专院校，甚至一些名校（如英国伦敦经济学院）都参与了培训项目。最近，中央决定大力发展和投入职业教育，我们认为，有关部门应当考虑将再就业培训与职业教育结合起来。
4．对于参加工作的低保户，在计算其救助金时，应当给予一定比例的奖励，或者免除一定的收入额。目前，有些城市是采取奖励救助金的形式，如北京对那些再就业收入在低保标准和最低工资标准之间的低保户，对其个人低保金的80％不计入收入。发达国家通常的做法是对这种补充性收入按照一定比例进行奖励（即不计入收入）。我们认为，既可以按照低保金标准进行奖励（优点是好操作，缺点是太笼统），也可以按照收入进行奖励。国际上对这种补充性收入应当是多少，没有统一的标准或者比率，如果我们的最终目的是反贫困，而不仅仅是减少政府福利开支。这些家庭的补充性收入加上福利金如仍低于贫困线，那么，所有的补充性收入都应当奖励给该家庭。
5．救助渐退时间应当适当延长。目前，实施救助渐退政策的城市，大部分的渐退时间3个月以内。从调查中一些低保户反映，从开始工作到低保金全部不发的三个月期限太短。因为有些不正规企业录取员工之后往往在三个月后就无故辞退员工，这样又得重新申请低保。而从申请低保到确定成为低保对象往往又需要二三个月时间审查，这期间既没有工资，也没有低保，生活便没有了保障。所以，救助渐退的时间最好延长为3个月以上。如法国政府规定，社会救助对象再就业时获得是最低工资，则他/她可以继续领取100％的救助金6个月，然后，再领取50％的救助金9个月。法国政府称这种政策为再就业奖赏。更慷慨的是爱尔兰，长期依赖福利的失业者再就业，可以享受三年的再就业奖赏，第一年是75％，第二年是50％，第三年是25％。当然，我们不必完全按照法国、爱尔兰的做法，但是，这种观念值得借鉴。
6．进一步完善社会保障和社会救助制度。应当考虑将所有低保配套政策扩展到边缘群体。或者，我们也可以考虑，不根据低保户来给予配套政策，而是按照某一收入标准来给予该政策，凡是低于该收入标准的都有权享受。比如，可以考虑将当地低保标准的120%-130％收入范围内的低收入群体都列入有资格享受的群体。目前，有些城市已经将某些配套政策扩大应用于边缘群体，如廉租房政策。总而言之，是弱化配套救助政策与低保户之间的联系，而将其与低收入标准线（或贫困线）联系起来。从根本上讲，这方面的问题不解决，恐怕很难消除“依赖陷阱”。
7．照顾特殊群体。在发达国家中，虽然加强了福利接受者必须寻找工作、接受就业培训、接受所介绍的就业岗位，参加社区劳动的要求，但是，对于距离退休为5年年龄以内的人，家中有残疾人、重症病人、老人、5岁前儿童需要照顾的，这些责任和义务都可以免除。笔者建议，我们的规定也应当做出这方面的修改，因为这种修改是更合情合理，也更具人性化。
8．建议增加社区劳动的时间。目前社区劳动时间并不长，北京是一个月40-80小时，有些地方是按每周一次规定，两次不去取消。根据调查，绝大多数低保户、非低保户和办保工作人员都不认为40-80小时的时间长。因此可以考虑增加社区劳动的时间，甚至，可以考虑让有劳动能力的低保户以社区劳动换福利的做法。这方面的义务劳动不一定只局限于本社区，也可以到一些公共场所中劳动，劳动内容可以包括维护公共建筑、打扫城市街道、清理免费公园等。目的主要是为了培养该群体的社会责任或互惠义务，也培养他们的劳动能力。同样，对于家中有残疾人、重症病人、老人、5岁前儿童需要照顾的低保户，这方面的义务可以免除。
9．政府有责任尽力提供工作岗位。根据在天津的调查，能够为低保群体提供稳定就业岗位的是政府，该市再就业人员中有1/3-1/4是由各级政府提供的公益性工作岗位，其最大优越性是既能够满足最低工资标准，又有“三险”。当然，政府除了直接提供公共机构的就业岗位外，也可以通过向雇主提供工资津贴来鼓励企业吸纳社会福利接受者。不过，从不少发达国家的经验来看，这方面的效果并不大好。
10．建议对有劳动能力的部分低保对象规定救助期限。规定救助期限的目的，主要是明确身体健康的福利享受者应当承担社会责任和履行相应义务，避免产生长期的福利依赖者。首先，我们可以针对那些年轻和比较年轻的低保对象，比如16-40岁（具体年龄段可以探讨）之间有劳动能力的低保对象，要求他们只能连续领取低保金两年，然后必须就业，如再次失业，可以重新申请，但是，该年龄段的低保户累计领取时间不能超过五年。
11．应当考虑建立两类低保政策体制。我们可以考虑学习美国和韩国的经验，建立两类有区别的低保政策体制，一类是面向“三无”群体、老年人、残疾人、孤儿等不在劳动年龄段或者丧失劳动能力的人群。对这个群体没有工作方面的要求，同时，还应当进一步提高救助标准。在调查中，包括人大代表、政协委员在内的调查对象都认为，这个群体的低保标准过低，有必要加以提高。另一类是面向劳动年龄段并且有劳动能力的人群。对于他们有严格的工作要求，低保标准也不宜提高；同时，在考虑低保配套政策在他们身上落实的时候，应当考虑工作（包括社区服务性工作）方面的要求以及领取社会救助的期限等。
目前，我国的社会保障和社会救助仍然处于较低的标准，因此，在促进再就业方面，虽然应当是“胡萝卜加大棒”并用，但是，更多的应当是胡萝卜，即激励的政策；大棒应当相对少些。因为，促进低保对象再就业的最终目的，不仅仅是增加就业人数、减少福利依赖率，而且也应当是消除贫困。
总而言之，只有在制度设计上真正做到让就业“有利可图”，使大多数低保对象在面临就业机会时能够清楚、明确地看到就业的益处，才有可能促进低保对象去主动寻求再就业。
参考文献：
［1］民政部低保司.2004年全国城市居民最低生活保障情况.2005,6.
［2］Diana M. DiNitto, Social Welfare, Person Education, Inc. 2005（4）.
［3］尼尔・吉尔伯特.激活失业者［M］.北京：中国劳动社会保障出版社2004（78）.Stéphane Carcillo and David Grubb, From Inactivity to Work: The Role of Active Labour Market Policies, OECD, 2006.
关键词：贫困救助调查思考
贫困，一般是指个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本生存需求的一种经济状况。贫困问题是一个世界性难题。我国政府为有效解决城市贫困问题，建立了相应的法律法规，形成了较为完善的社会救助体系，在反贫困方面取得了举世瞩目的成就。对于城市贫困，我国政府主要通过建立以最低生活保障制度为主的社会救助制度，来解决贫困群体的基本“生存”问题。近年来，我国城市贫困人口数量不断增加，贫困问题已成为一个重要的社会问题，以“低保”为主的社会救助制度在实施中暴露出一些缺陷。研究当前较为严峻的城镇贫困问题，分析致贫原因，思考现行扶贫救助制度存在的问题，有助于我们进一步完善社会救助制度，保障公民基本生活，促进社会公平，维护社会稳定。
城市贫困状况及致贫原因调查思考
城市贫困现状
改革开放前，我国实行的是计划经济，对城镇居民采取供给制度，城镇居民总体生活水平虽不算太高，但较为稳定。城镇贫困人员主要是“三无人员”（无生活来源，无劳动能力，无赡养人或扶养人），由于数量少，政府能较好地解决。改革开放后，随着经济体制改革的进一步深入，贫困人口的数量开始逐年增多，1997年达到281万人，2000年达到402万人，2003年已达到2053.6万人。过多的贫困人口，势必对我国社会、经济、政治等方面产生严重影响。一方面，由于收入差距过大，使劳动者滋生不满情绪，从而降低其劳动积极性和劳动效率；另一方面，由于贫困人口增多，收入过低，抑制了社会的有效需求，平均消费倾向和边际消费倾向都会下降，富人过度储蓄，而穷人消费不足，严重影响社会经济发展；第三方面，由于贫困人员难以维持本人及家庭成员的基本生活，势必影响劳动力的再生产；第四方面，分配不均，贫富差距过大，易激化社会矛盾，引发社会动荡，影响政治稳定。
致贫原因分析
分析城市居民致贫的原因，可以归纳在三个方面：社会原因、贫困者自身原因、自然原因。其中，社会原因是城市致贫的重要因素。
社会原因。社会原因致贫主要反映在三个方面。一方面是经济体制改革（尤其是国有企业改革），使下岗、失业人员大量增加，造成其收入下降，陷入经济困难。1987年我国城镇失业人数为276.6万人，到2001年城镇登记失业人数已达681万人，每年失业人口以6.64%的速度递增。另一方面是产业结构调整，引起贫困人口增加。以纺织工业为例，纺织工业曾是我国支撑产业，吸纳了大量人员就业。在产业结构调整中，纺织行业有120万职工下岗分流。由于下岗职工普遍年龄偏大、文化程度偏低、技能单一，因此再就业十分困难，收入难以维持基本生活，贫困职工数量不断增加。第三方面是分配制度改革，增加了城市贫困人口数量。计划经济体制下，“按劳分配”被看成是唯一的分配原则，居民收入渠道单一，工资级差小，收入较为均等；改革开放后，实行了“按劳分配为主，多种分配形式并存”、“按劳分配和按生产要素分配相结合”等分配原则。分配制度的改革，极大地促进了生产力的发展和经济效率的提高，但也使城市居民收入差距进一步拉大，贫困人口数量进一步增多。
此外，社保制度的改革、住房制度的改革、教育制度的改革等社会变革，一定程度上也增加了城市居民的经济负担与经济风险，这些也是造成城市贫困的原因。
贫困者自身原因。贫困者绝大部分文化素质偏低，技术能力不高。据调查，在下岗人员中，初中以下文化程度占48%，初级工或没有技术等级的人员占52.6%。在人才竞聘中，他们缺乏优势，难以找到合适的工作，收入大幅下降；贫困人员家庭一般负担都较重。如家庭普遍人口较多，家庭成员健康状况不良，一些家庭有危重病人、残疾人，使家庭开支过多，负担过重；就业观念成旧，害怕竞争，留恋传统的固定工作、固定工资生活方式，遇到问题希望政府帮助解决，对工作期望值过高；特殊群体就业能力不足，如女性职工、残疾人、大龄人等群体，由于难以找到工作，收入也成问题。
自然原因。自然原因主要是指各种自然灾害发生造成社会贫困。我国是自然灾害多发的国家，每年都有水灾、火灾、旱灾、风雪灾等灾情发生。这些自然灾害一旦发生，将可能毁损居民的住房或其它财物，造成居民生活困难，使其暂时难以维持基本生活，形成社会贫困。
对于我国社会救助制度的调查思考
解决贫困问题，其有效手段就是由政府牵头，通过法律保障，建立社会救助制度。我国针对城市贫困的社会救助制度主要包括最低生活保障制度、医疗救助制度、教育救助制度、住房救助制度、灾害救助制度。其中，最低生活保障制度是城市救助制度的核心，在解决当前贫困问题方面起到了重要作用，解决了我国大量下岗失业人员基本生活问题。但同时这项制度在实践中也暴露出一些问题，需要我们进一步思考，以此进一步完善我国社会救助制度，更好地解决我国城市贫困问题。
关于“低保”制度的调查思考
“低保”制度覆盖范围问题。据调查，目前未纳入“低保”范围的贫困群体主要有：部分县级地区贫困人员，大部分乡镇贫困人员，大中城市中的贫困农民工、流动人员、暂住人员，大中城市中未被“低保”机构审核批准的贫困人员。
据统计，我国城镇贫困人口中有超过50%的居民，由于种种原因未被纳入“低保”范围，其基本生活得不到保障，生活极度困难。
“低保”制度覆盖范围过窄，一方面是由于一些地方“低保”资金严重不足，没有足够的能力去救助所有贫困人员；另一方面是由于“低保”管理人员不够、管理机构不健全、管理制度不完善，没有即时审核贫困申请，不能按时足额发放“低保金”；第三方面是贫困审核存在一些问题，使一些贫困人员不能享受“低保”，如一些地方不是按“实际收入”而是按“虚拟收入”确定家庭收入，一些地方规定有金银首饰的家庭、有电视机电冰箱的家庭、居委会反映经常吃荤的家庭，均不属“低保”对象，一些地方把居民的安置费、搬迁费、抚恤金等也计入收入，这些审核标准和观念，使一些贫困人员不能得到“低保”制度的保障。
“低保”制度的管理问题。管理机构不够健全，管理人员数量不足。“低保”制度的实施，主要由各地的民政部门组织，最终由街道办事处社会保障所来完成。目前，部分地区社会保障所还未建立，一些地区社会保障所仅配备两名“低保”专职人员，要负责辖区数百人的贫困申请、审核，“低保”金的发放、监督等工作，很难将工作做细做好。许多“低保”申请长期得不到批复，部分人员隐瞒收入、虚报假报家庭情况，管理人员难以有效监督核定。
“低保”标准不够合理。一方面，各地主要根据当地维持居民最低生活需要来确定“低保”标准，“低保金”过低。没有从“相对贫困”角度，从社会进步、经济发展角度，确定合理的“低保”标准，以此改善贫困家庭生活，缩小贫富悬殊，提高社会整体生活水平。另一方面，贫困家庭收入发展了变化，“低保”标准难以随之做出及时调整。其原因在于，一些贫困家庭隐瞒就业情况及收入情况，其所在工作单位也帮助员工开虚假收入证明，社保人员难以深入调查取证。第三方面，对于有劳动能力、无劳动能力，有特殊困难家庭、无特殊困难家庭，没有实行差别“低保”救助，而是按贫困家庭人均收入多少及家庭人口数量来发放“低保”金。目前，一些地方对有劳动能力，有一定收入（或隐型收入）的贫困人员实行了差别救助，在“低保”待遇标准、“低保”享受时间长短等方面与特殊贫困群体有所不同，对特殊贫困家庭，如家有危重病人、有残疾人，家庭人口数量较多等这样的家庭，适当调高“低保”标准。
“低保”制度的公平与效率问题。如何让有限的救助资金产生最大限度的社会效益，如何让真正需要救助的家庭得到社会救助，如何让“低保”制度既能达到救助贫困的目的，也可起到鼓励劳动就业的作用，这些问题也需要我们进一步思考。
我国现行“低保”制度规定，低保金的发放实行收入差额补助制度，贫困人员如有部分收入，则“低保”金发放时，将从“低保”标准中扣减其收入部分。这样的规定，不利于促进劳动就业，不利于社会经济发展。
我国现行“低保”制度还规定，享受“低保”的家庭，还可以享受廉租房、经济适用房、医疗救助、教育减免、创业税收及信贷优惠，而接近贫困线的“准贫困”居民，既不能享受“低保”，也不能享受其它救助，这对于低收入者很不公平。他们收入不高，又得不到相应救助，生活容易陷入贫困。
关于其它社会救助制度的调查思考
灾害救助制度。我国灾害救助制度主要由民政部门组织实施，由民政部门提供灾民吃、穿、住等基本保障，以解决其暂时生活困难。
分析我国灾害救助制度，主要存在缺乏法律保障，灾害救助能力（如快速反应能力、综合协调能力、物资保障能力、疫情控制能力）不足，灾害监测和灾情信息管理不够健全，抗灾救灾综合协调能力欠缺等问题。当前，我们应建立省、市、县各级救灾信息网络管理系统，应加强民政、水利、气象、统计等部门的协调配合，建立灾情定期会商制度，完善24小时灾情监测机制，建立和完善救灾应急预案体系，建立救灾物资的保障和供应工作机制，确保灾害发生后各类救灾物资调运渠道畅通，24小时内调运到位。
住房保障制度。针对贫困阶层的住房保障，政府实行了住房公积金制度、廉租房制度、经济适用房制度，以此解决贫困家庭住房问题。在实践中，存在着如下几个问题，应当引起我们的思考。
经济适用住房价格偏高，贫困人员很难买得起，一些地方政府修建的经济适用房实际上是被其它人员以各种方式买走。由于经济适用房制度在实行中种种弊端的存在，这一制度将逐步被废除。
廉租房过少。许多贫困无房家庭，自己又买不起经济适用房，只得提出廉租住房申请。但由于房源少，申请后要等多年才有望解决，一些申请甚至等到最终都拿不到廉租住房。
优惠政策不到位。如首付比例过高，税费未得到减免优惠，信贷手续繁杂，利率得不到优惠等。当前，一些地方对贫困家庭购买解困房，规定首付比例可以低至“一成”，在申请审核、贷款利息、税费减免等方面都给予方便或优惠，较好地解决了贫困家庭住房问题。
据调查，目前有超过150万个贫困家庭缺房，有35万个贫困家庭人均建筑面积在8平方米以下，贫困居民中有25%的家庭靠借款购房。如首付过高，购房还款负担过重，他们仍会继续陷在贫困生活中。
一、完善低保运行机制
（一）提高城乡低保标准。随着我市城镇职工最低工资标准的提高，按有关政策规定，决定从今年1月1日起我市城镇居民最低生活保障标准从每人每月300元提高到340元，农村低保从210元提高到240元，并实行差额救助。
（二）健全完善三级社救体系。健全市、乡镇（街道）、村（社区）三级低保管理网络，成立救助服务中心，保证人员、经费、制度到位。在审批和定期检查工作中，严格按照《*省最低生活保障家庭收入核定办法（试行）》的要求进行。强化镇、村两级评议小组和联络员工作责任，认真搞好调查摸底，规范救助行为，建立定期走访制度。低保家庭人员变动、收入变化等情况，要及时调整，做到“应保尽保”“应退尽退”的动态管理，对不符合低保条件的对象，坚决给予清退，确保政策落到实处。
（三）扩大困难群众救助面。进一步做好临时救助、医疗救助等救助工作，把困难救助范围由低保标准120％以内扩大到150％以内的家庭。让低保标准150%以内的重度残疾人全额享受低保金。
二、提高医疗救助力度
（一）增加医疗救助筹资额度。市财政决定从今年1月1日起，筹资标准从原来的每人每年6元提高到7元。
（二）低保、困难家庭继续实行零起点医疗救助。救助对象每人每年累计医疗救助最高额度不超过3.5万元的标准保持不变。
美国―最不像“穷人”的低保户生活
美国人似乎不习惯“低保户”这个词，他们通常叫“穷人”，也就是生活在贫困线以下的人。总之，甭管是“低保户”还是“穷人”，他们的含义大同小异，说的都是比较穷困的人。那么，对于这些“低保户”都有哪些基本生活保障呢？概括起来，主要有以下几点：
首先，衣食要有保障。解决美国穷人的最低生活保障问题，第一位的当然是解决吃饭问题，保证不能饿死人。在美国，符合低收入标准的美国公民或永久居民（持绿卡者），可以向政府申请食品券（Food Stamps）。这种食品券就像一张不可透支的银行卡，政府每月把钱打入卡里，持卡者只能在商店购买面包、水果、蔬菜、肉类、鱼类、奶类等食品，而不能用于烟酒等其他生活用品的消费。
另外，美国的非政府组织（NGO）也比较发达，他们会为穷人提供帮助。比如，哥伦比亚市有一个专门为穷人提供免费食品的民间组织――“食物银行（Food Bank）”，设有以教会为依托的点，便于穷人就近领取食品。在这些食品发放点里，除面包之外的其他食品都是按家庭人口限量供应，每个家庭每月只能领取一次。面包则可以无限量领取，有了随时可取的面包，至少可以保证饿不死人了。这些免费食品大部分是食品店或生产厂家捐献的，也有个人送来的。那些即将过期的蔬菜、水果，在超市不好卖了，老板就会主动打电话给“食物银行”，让他们开车来拉走。美国一般的城镇都有旧衣物捐赠中心，低收入者凭有关证件可以到那里免费领取。在一些低收入者食品供应点外面，往往也有一个放着旧衣服的筐子，人们也可把旧衣服捐献到这里，集中到一起，那些需要的穷人可以随便拿。
其次，住宿要有保障。有相当多的美国穷人没有自己的房产，甚至有人无家可归。为此，美国政府花巨资为这部分人提供廉租房。低收入者均可提出申请，一旦获准，不仅房租大大低于市价，而且只需缴纳不超过家庭收入30%的租金，差额部分可凭住房券向政府兑取现金。有些穷人觉得租住在公寓楼不舒服，如果想自己买房子，也可以享受政府提供的各种购房优惠，比如可申请抵押信贷证书，10年内享受个人所得税的抵免。凡有能力支付月供款，但无力支付首付款的美国家庭，均可申请低收入家庭特别资助，政府将为他们交首付款和办理房屋过户手续的有关费用。廉租房的申请往往需要一个过程，“排队”是免不了的，不可能“立等可住”。
再次，医疗也要有保障。在美，看病非常昂贵，住院一天的费用大约等于一个普通工人一个月的收入。但是，对于穷人来说，反而不用太担心，因为他们可以向政府申请免费的医疗保险。即便没有免费医疗保险，有急病也尽管上医院看，医院会先看病后再寄账单。即便交不起高额的医疗费，还可以和医院讨价还价或申请缓交。
英国―典型福利国家型社会救助
过去，英国失业人口平均每周可领到65英镑（约合650元人民币）的补贴。英国还曾经出台强制性劳动法案，要求失业人员从事“超级低薪资”的扫街、浇花等工作，以此督促他们积极寻找工作。不过，从目前英国社会救助的情况来看，并没有公益劳动等劳动形式的出现。
英国属于典型的福利国家型社会救助，早在1601年的《济贫法》中，英国就将社会救助作为一项公民权利保留至今，现在称其为贫困收入支持，其中包含低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、残疾救助、失业救助以及免费疾病救助等，这些项目带有很强的福利性。英国对社会的救助资金基本上由政府通过税收来承担，不采取个人集资形式。
之后的《补充救助法》规定，凡是16岁以上的英国公民收入来源不能满足最低生活需要者，也可以申请社会救助。目前，英国将本国的相对贫困线设置为平均收入的60%，但由于目前社会保障的刚性增加，决定了社会保障支出的不断增大，令英国财政部门不堪重负。近些年，英国调整社保政策，以缓解福利刚性给国家和社会带来的压力，但并没有提到任何接受低保的英国公民需要付出公益劳动或其他劳动形式的情况。
作为最早出现资本主义原始积累的国家，英国的劳动法历史悠久，且颇具特色。世界上最早的“劳动法规”是英王爱德华三世于1349年颁布的。但当时的背景是以国家强制的方式迫使失去土地的农民与早期的资本家建立雇佣关系，并且规定最低工时和最高工资，以便强化剥削。现代英国实施的《劳动法》源于欧盟立法，但和欧洲其他国家有所不同。简单而言，英国法律重视雇主与员工之间附带法定权利的个人协议，而很多欧盟国家在雇佣关系上，是由行业集体协议来调整的。
目前，英国的工会生存压力很大，对于法国人抗议劳动法改革的关注和同情相对不多。英国舆论认为，劳动法改革应帮助企业形成健康的企业文化，同时解决因年龄、性别等问题带来的劳动歧视现象。来自伦敦Addleshaw Goddard律师事务所的律师派克表示，企业都希望劳动法改革能对自己有利。而改革不光是针对普通的雇用者，也针对高管。派克举例说：“‘董事会需要注入新鲜血液’的话你已经听了多少次了？但如果一家公司想开除一名表现不佳的企业高管，该高管就会用年龄歧视等借口对公司进行回击，最终捞到一笔丰厚的解雇金。” 他说，这样的例子在欧洲企业时有耳闻，而它带来的就是贪婪，导致懒惰思想在社会各劳动阶层蔓延。
英国近年来也对《劳动法》有所调整。2011年，英国政府出台一项新决定――工作表现不佳的“懒雇员”将失去以“不公平解雇”名义状告雇主的权利。在政府看来，如果要振兴英国的经济，就必须允许雇主裁减混日子的雇员，只有改革才能使雇主雇用更有能力的人，从而提高公司效率和竞争力。英国商会一名负责人说，雇主经营一家企业，总想雇用最能干的人，但现实往往与此相反。2012年，英国为进一步推动社会从业者积极工作，避免雇用容易解雇难，同时实现良性竞争的目的，再次推出新劳动法规，雇用少于10名员工的英国雇主，可以通过简单及低成本的方式解雇表现不佳的员工。
德国―哈尔茨第四阶段就业改革方案
德国有一个非常著名的社会救助方案“哈尔茨四”，全称是哈尔茨第四阶段就业改革方案，由前总理施罗德制定推出，该方案很大程度上减轻了德国庞大的社会福利开支负担，增强了德国在世界上的竞争力。“哈尔茨四”方案的最大亮点就是领取救济金的人，不再是闲在家里。而这一方案的推行大大降低了德国的失业率。所谓的“哈尔茨四”方案，就是把以前的纯社会救济与失业金等进行整合，主要针对长期失业者。一个最大亮点就是领取救济金的人不再闲在家里，而是必须服从福利部门和劳动部门给予的工作，通常情况下都是一些零工，不一定与自己专业或原有职业相关。比如你原来是个工程师，现在安排你去送报纸或做清扫工作，你也必须得去。
也就是说，领取救济金的人有接受德国劳动局安排的工作或职业培训的义务，如果没有充足理由拒绝的话，将面临减少救济金的处罚。第一次拒绝减少30%，第二次60%，第三次救济金就会全部被取消。此外，根据个人状况，如有无家庭和子女等，还可以领取住房、育儿教育等其他方面的补助。“哈尔茨四”的推行大大降低了德国失业率，使很多待在家里等工作的人不得不接受相关部门指派的工作，不管你喜欢与否。
法国2016年一季度失业率为9.9%，接近欧元区国家10.2%的平均失业率。从数据看，德国无疑是欧洲再就业的典范。欧盟统计局的最新统计显示，德国2016年一季度失业率仅为4.2%，为欧元区最低。德国《焦点》周刊说，德国用十几年的劳动法改革铸就“就业奇迹”。
本世纪初，德国失业率曾高达13%，被称为“欧洲病夫”。时任总理施罗德2002年委托大众汽车董事哈尔茨进行劳动法和福利系统改革。2003年3月，德国公布显示改革方向的“2010议程”，开始推动被称为“哈尔茨改革”的一系列改革。比如设立介绍工作的人才服务机构，帮助中老年获得最低限度的工作。目前，德国有近800万人进行“迷你工作”。51岁的劳拉在法兰克福一家外贸企业担任会计助理。她每周仅上3个半天班，可根据自己的情况调整时间。每月，她获得的工资上限为450欧元。而对于那些长期领取失业救济金的人，德国要求他们做“每小时工资1欧元的工作”，即收入很少的公益性工作。如去公园修剪树枝，在社区活动中心的车间里干活，在老人院给高龄老人读小说等。
农村社会保障制度的内容
社会保障制度体系包括三部分，即农村最低生活保障、养老保险和新型合作医疗制度。其中，农村社会保障制度的最底层为农村贫困居民日常生活提供了有力保障，即农村最低生活保障制度。该制度从规范性、可操作性的角度，继承、发展并改善了农村特困救助制度，旨在为农村提供人口提供基本生活保障。
二、对某市农村低保制度执行情况的调查
（一）农村低保监督机制薄弱
某市民政局颁布了《家庭收入测算办法》，随后人民政府下发了《关于加强农村最低生活保障制度建设的通知》，从政策的角度明确规定了农村低保的操作流程，但是其可操作性差，没有形成完善的监督和评估机制，如：内容调查手段、证明材料内容、档案管理、低保金发放时间和领取方等，规定的随意性较强，许多内容不够全面、准确。《关于加强农村最低生活保障制度建设的通知》并没有涉及监督、约束低保审批机关和基层组织的具体内容，只对信息的公正、公开和透明进行了明确的规定。
（二）农村低保标准失真
目前，家庭收入的确定低保对象的唯一标准，但是，未知性、不稳定性、多样性和复杂性是农村家庭收入的主要特点，这为家庭收入的准确核算增加了难度，阻碍了农村低保工作的顺利开展。相关调查结果表明，除了农业养殖等主导性收入以外、村集体补助金、政府临时性补贴和低保金、亲友资助、务工收入等，都属于农村家庭收入。此外，除上述收入以外，还包括10.5%的其他收入。多样化、不确定性的家庭收入来源，为准确核算家庭收入增添了阻碍。同时，大部分农村家庭以农业收入为主，具有明显的多样性，核算家庭收入的难度和复杂性较高。此外，不稳定和不确定的农村家庭收入，增加了核算的难度。
（三）农村低保执行机构及工作人员效率低
各级民政部门是常德市农村“低保”政策的主要执行机构，然而，在民政局内部，无法实现上下对接和协调组织具体分工。例如：农村“低保”政策，既有由社会救济局监管的民政局部门，也有专门设立“低保”中心的民政局部门。此外，受乡土文化、有限资源、治理水平等因素的影响，不仅在村级组织中存在低保资源的变异，农村低保制度的变异还体现在共同推进乡镇和村两级组织的活动中。在确定低保对象时，乡镇和村两级在共同执行的模式下，达成一致共识，其微妙的内在关联与低保对象的确定密不可分。
（四）农村低保保障方式简单
相关统计数据表明，某市主要采取村委领取低保金的方式，因为贫困农村大多分散居住在山区，这种方式保证了安全、可靠的发放资金。此外，还有12.5%的低保金由乡镇政府发放，凭低保证领取，适用于与乡镇政府较近的家庭。但是，大部分贫困用户处于交通不便利的偏远地区，与乡镇政府距离较远；只有少数低保户与乡镇政府距离较近。因此，这种领取低保金的方法并不是十分合理。
三、地方政府完善农村低保政策执行的对策
（一）建立科学高效的农村低保监督机制
完善的农村低保监督机制应包括行政监督、审计监督和社会监督机制。行政监督机制方面，各级民政部门应确定符合本地区的政策和方针，逐步建立监督管理网络，加强对农村“低保”基金财务、会计制度执行情况的监督，检查“低保”资金的发放情况，保障低保制度的公正公平。审计监督方面，重点是监督相关部门是否及时、足额地支付农村低保金，同时加强对农村低保基金的管理和运营安全性和有效性的监督。社会监督方面，可以通过设立诸如村委会及村民代表等机构来监督低保制度的实施情况，同时加大新闻媒体的舆论监督作用，进而通过社会的力量来逐步完善农村“低保”制度。
（二）严格核定低保对象，科学建立低保标准
在管理“低保”人群的收入情况方面，不仅要根据静态的事实数据，而且还要依靠动态的实时监控。在对通过初审的申请者进行复审的时候，应该关注街坊邻居对此的看法。具体来看，主要分为两方面，其一是推选出部分村民作为评选代表，对申请者的情况发表意见；其二是即时的公布获得“低保”资格审查的名单，以便体现审查工作的公正和公开性。另外，对于申请者的资格审查条件也并非一成不变的，在具体的情况中可以做出适当的调整。在确定最低生活标准时，应根据保障对象的日常生活水平和家庭结构制定出不同的保障标准。这种分层次的“低保”标准，不仅体现出了制度的灵活性，还在一定程度上提高了“低保”制度的有效性。
（三）提升农村低保执行机构及工作人员工作效率
为了全面提高农村低保管理服务水平，各地区应该加强农村低保管理工作，这主要包括以下几个方面的内容：通过各种规范化建设活动，逐步完善“低保”政策；健全“低保”操作规范，及时公开“低保”信息；建立部、省、地市三级社会救助数据中心；逐步完善农村社会救助信息网络系统；逐步规范全国统一的社会救助信息应用系统。同时，政府相关部门应分层次的对工作人员进行在岗培训，对工作人员的进入渠道进行严格的审核，把与“低保”相似的工作合并起来，逐步实现同类型工作的合并归类。
（四）丰富保障方式的多样性
一、基本情况
二、主要做法
1、强化组织领导，统一思想认识。脱贫攻坚工程是各级党委、政府推动科学发展，促进社会和谐的重要举措，围绕原xx区2008年在全市率先全面脱贫的工作目标，区委、区政府召开了全区脱贫攻坚工作动员大会，明确各镇（涉农街道）党（工）委、政府（办事处）是本地区脱贫攻坚的责任主体，党政主要负责同志为“第一责任人”，并通过多种形式广泛宣传发动，真正做到领导到位、认识到位。为了确保脱贫攻坚工程有序推进，成立了由分管书记任组长、分管区长任副组长，25个部门、单位分管负责人为成员的区扶贫工作领导小组，并下设办公室，具体负责全区脱贫攻坚工作的统筹规划、组织协调和督查考核。同时，出台了《区委、区政府关于组织实施脱贫攻坚工程的意见》，作为全区脱贫攻坚工作的指导性文件。
2、明确工作责任，建好基础台帐。脱贫攻坚工作必须以详实准确的台帐资料为依据，具体工作中，农经、统计、民政等部门责任明确、通力协作、把好“三关”，高质高效的完成了去年初贫困户建档立卡和年底脱贫攻坚考核台帐填报工作。一是把好业务培训关。区委农工办、区统计局3次联合举办贫困户建档立卡及脱贫攻坚考核业务培训班，共计培训150余人次，组织基层业务人员认真学习相关文件，并就工作中的主要做法和关键环节进行了有重点、有目的的专题培训。通过培训，切实提高业务人员工作水平，提升工作质量。二是把好入户调查关。入户调查是数据情况详实可靠的关键，为此，各镇（街）农经、统计、民政部门和村组干部组成调查小组，逐户调查，首先通过一整套的辅助调查表，逐项统计有关数据，然后按照台帐要求汇总填写，最终请户主签字确认。三是把好汇总审核关。根据分工，统计部门具体负责台帐资料的汇总审核，统计人员充分发扬细心、耐心的工作作风，认真汇总、严格审核，率先在《泰州日报》发表了《xx区农村绝对贫困人口监测报告》，脱贫攻坚考核台帐也已按上级要求及时上报。
三、下一步工作打算
脱贫攻坚工程不是一次短期的行动，而是一项长期的工作，2008年，虽然我区采取资金补差的方式确保了脱贫目标的如期实现，但是从长远看，这也只是权宜之策，下阶段，我们将把工作重心下移，制定帮扶措施，完善社会救助机制，大力开展开发式扶贫，落实帮扶单位，由区四套班子领导挂钩经济薄弱村，政府部门、重点企业结对农村贫困户，开展“一对一”帮扶。确保苏陈、罡杨两镇2012年全部脱贫，全区不再出现新增贫困户，切实将这项工作抓好抓实抓出成效。
1、大力开展开发式扶贫。对于有劳动能力的贫困农户，要大力开展开发式扶贫。一是发展高效农业。帮助贫困农户发展设施栽培和畜禽养殖。对特别贫困的农户，可由财政、村集体经济组织或帮扶单位投资建设设施大棚和养殖棚舍，零租金或低租金提供给贫困农户使用。项目建设所需资金可通过财政奖补、小额贷款、村企合作等多渠道帮助解决。组织科技人员与贫困农户结对帮扶，帮助发展高效农业，实现增收脱贫。二是加强劳动力转移。对有意愿参加技能培训的农村贫困劳动力实行全免费的“五包”技能培训就业政策，补贴经费纳入区财政预算。3年内，确保有劳动能力、有致富愿望的贫困农户至少有1人实现非农稳定就业。对农村“零转移家庭
”贫困农户的特殊困难劳动力，可由政府购买公益性岗位，帮助其实现稳定就业。鼓励有条件的农民通过兴办农副产品加工业和劳动密集型产业，为贫困农户劳动力提供就近就地转移就业岗位。三是发展集体经济。通过资源承包、资产出租等多种形式，增加村级发包收入；积极发展土地股份合作，规范实行土地流转，增加村集体土地收入；支持有条件的村大力发展二、三产业，增加村级经营收入。通过集体经济的发展壮大，吸纳本地贫困户劳动力就业，增强村集体对农户增收的服务和带动功能。同时，鼓励工商企业参与村企挂钩帮扶，支持帮助经济薄弱村发展经济、扩大贫困户劳动力就业、改善生产生活条件。
2、完善社会救助保障机制。对于无劳动能力的贫困户，要通过健全社会保障、强化社会救助，帮助贫困户实现脱贫。一是健全社会保障。2009年，原xx区各镇（街）农村低保标准将提高到2500元以上，苏陈、罡杨两镇也将逐步将农村低保标准将提高到2500元以上。新型合作医疗将覆盖到全部贫困农户，人均筹资标准逐步提高，看病报销比例也相应提高。扩大贫困农户的养老保险覆盖面。医保、养老保险中个人缴费部分，凡是贫困农户无力缴纳的，由扶贫基金、财政资金或帮扶部门解决。二是强化社会救助。对符合医疗救助条件的农村特困群众患重病大病的，要及时予以救助。加大临时救助力度，对家庭人均收入高于当地低保标准、但低于低保标准两倍范围内的农村困难群众，以及因大病重病或遭遇突发灾害导致基本生活困难的，由区、镇（涉农街道）实施临时生活救助。加大对贫困农户的法律援助力度，切实保障农村困难群众获得免费的法律服务。按规定落实农村贫困残疾人、孤儿的各项帮扶措施。对农村低保对象以外的无固定收入重残人员，按照有关规定参照当地低保标准给
一、严格要求，扎实工作。
社会事务科承担了社区管理、低保及低保边缘户、廉租住房救助、居家养老、双拥、残联、社区教育等多项职能，是直接为居民服务的科室。我们在具体工作中，始终做到坚持“以人为本、求真务实、扎实有序”的工作思路；坚持各项工作想在前、干在前，以身作则；坚持调动科室人员工作的积极性，集思广益。2014年主要完成了以下工作：
民政工作
（一）城市居民最低生活保障：实现管理和服务信息化，资金发放社会化，做好动态管理下的“应保尽保”。自6月2日开始的市“阳光低保”专项行动中，社会事务科工作人员会同社区低保工作人员两人一组开始对所有低保家庭进行入户复核，调查问话、照相、填表，通过一个多月的努力工作，中大辖区内216户低保家庭全部入户完成复核工作，通过本次复核有12户家庭退出低保或转往现居住地，有8户困难家庭新纳入低保。
1-11月份新增低保18户42人，退出低保37户77人，目前，现有低保202户385人，上半年共发放低保金99.69万元，月人均补差309.61元，发放分类施保金3.9万元；低保户电价补贴5.2万元；低保家庭学生补贴2.9万元；高龄老人补贴1.9万元；失能老人补贴3400元。
（二）社会救助：以阳光民生救助服务中心为工作载体，临时救济、专项救助相配套，努力推进扶贫帮困社会化，不断拓宽社会救助的覆盖面。2014年春节期间走访慰问救助困难户540户，发放救助金额30.88万元，发放救助物品211份，40934元；其中发放低保户春节补贴523份10.55万元；发放“雪中送炭”补助41户2.48万元；穆斯林春节补贴2800元；完成低保边缘户家庭材料申请36份，发放生活补助金20100元，完成辖区生活长期不能自理经济困难老年人调查上报材料6份；为35名辖区大重病困难群众办理了医疗救助和临时救助金，共计发放救助金16万元。
（三）拥军优属：办事处现有伤残军人17人，参战退伍人员5人，困难企业安置1人，新兵入伍6人，我们认真落实优抚安置政策，积极配合区有关部门做好退伍返乡人员的安置和现役军人优待金发放等工作。对各类优抚对象做到了解他们生活、住房、医疗等方面情况，实行动态管理、动态跟踪，切实为优抚对象解决“三难”问题。全年走访慰问优抚对象110户，发放春联、慰问信、纪念品110份；发放义务兵家庭优待金7.95万元，换发烈士证一份，开具退伍义务兵介绍信7份。
（四）社区建设：
1、第九届社区居委会换届选举已经结束，办事处现有5个社区，26名居委会成员，平均年龄37岁，党员17名，大学以上学历14人，女性22人，社工师5人。
2、全面认真的梳理中大地区居民群众的各项民生需求，结合中大地区的实际情况实施民生工程，重点工作放在开放式小区的各项为民服务项目，做好保障困难群众的居家物业化管理服务和各类民生工作，做到路平、灯亮、人心安。裕北社区为了进一步贴近群众服务居民，把办公室搬到了廉租房小区，和派出所、物业管理一起积极营造“温馨友爱，和谐向上”的社区文化，让廉租住户共享社会发展成果，建起了阅览室、多功能活动室；成立社区艺术团、秧歌队，社区警务室、法律调解室、维权维稳服务站以及社区居民党支部等机构的设立，为住户们提供了专业的法律援助，开展纠纷排查和矛盾调解，配合搞好社区自治，共同将廉租房小区打造成幸福、温暖的家。
本年度上报本辖区民生服务项目13个，现已经完成11项，正在进行2项；总投资540万元，其中办事处自筹资金投入147万元，上半年开放式老旧小区整治投资,126.72万元，其中粉刷楼道33栋，整修小区主次道路16条，8700平方米。申报市社区治理创新成果评选项目两个，申报市“泉学E站”1处。
（五）、居家养老工作
辖区内现有社区居家养老服务站一个，服务点3个，正在建设居家养老服务中心一个，社区居家养老服务站一个。提供医疗上门巡诊服务，社区老饭桌免费午餐送餐服务，家政上门服务三种服务方式，服务辖区老年群众。依托社区医疗服务中心，开展居家养老医疗上门服务44户，与市一键通服务中心合作开展老年人免费送餐服务48户，开展家政上门服务14户。辖区内接受服务的老年人106人，其中孤老6人，半自理和不能自理70岁以上困难老人7人，80岁以上空巢老人93人，现在正在准备资料，准备发放老年人免费手机30部
（六）、廉租住房：办理低收入认定320户,主要服务人群是八里桥新居的廉租房住户，八里桥新居是市住户最多的集中建设的廉租房小区，现有住户480户，来自市五区，全部是低保户、残疾人家庭、空巢老年人家庭等社会弱势群体，低收入认定十分集中，家庭情况复杂，负责办理低收入认定工作的高俊强同志提前介入材料审核工作，深入到廉租房小区，和社区居委会工作人员共同审核校验住户材料。科学安排审核时间，耐心解释各项政策，及时反馈上级部门的审核要求，得到了服务人群的理解和支持。
二、残疾人工作中大残联
目前工作有持证残疾人315人，于春节期间为63个贫困残疾人家庭发放了节日救助现金18900元，联合各社区居委会为其他部分残疾人提供了过节物资和慰问品。新办、补办残疾证10人。在审证期间共审核残疾证220人。
残疾人康复工作：为本辖区的9名残疾人建立了康复训练档案；肢体残疾人辅助器具进万家辅助需求调查工作进行摸底，为2名具有康复需求的肢体残疾人评估适配了基本辅助器具6件。为3名重度肢体残疾人评估个性化适配辅助器具10件，为4名听力残疾人评估适配申请了助听器。共有11名贫困精神病患者享受市贫困精神病免费服药的救助项目；1名贫困精神病患者申请了免费住院。为辖区的4名贫困脑瘫、智力残疾儿童申请了免费康复救助项目。为迎接全国白内障无障碍社区的检查，准备了档案等材料。6月份，
就业工作：今年办事处辖区内共有11名有劳动能力的持证残疾人就业或再就业，残疾人培训11人，为38名符合条件的低保重度残疾人发放了重残生活补贴22500元。
三、文化体育工作
文化方面
1、第九届“新城之光”大型元宵灯会和第“之夏”消夏晚会成功举办。
2、积极创建省级社会文化先进区。参演第二届社区文艺汇演取得圆满成功。组织社区居民参加创建美好家园摄影展。皇家马戏嘉年华爱心活动组织社区特困群众免费观看。
体育方面
1、完成了健身场地设施的统计。完成了第六次全国体育场地普查。
2、完成了2014年国民体质监测。
为进一步推动社会保障工作，根据市政协安排，第二调研小组一行10人，于6至7月份，深入淇县和淇滨区，进行调查、研究。调研组通过听取汇报、走访座谈、实地查看等方式，重点对城镇企业职工养老、医疗、失业保险，淇县新型农村合作医疗，两县区城市和农村居民最低生活保障工作开展情况进行了调研，现将此次调研情况报告如下：
一、淇县、淇滨区社会保障工作基本情况
目前，全市初步形成了以养老保险、医疗保险、失业保险为主要内容的社会保障体系框架，社会保险覆盖面不断扩大，为实现“两个确保”，我市积极争取上级资金，弥补了保险基金的缺口，维护了全市改革发展大局；进一步完善了城乡最低生活保障等12项救助制度，形成了以最低生活保障和灾民救济为基础，医疗、教育、司法、住房等专项救助为辅助的新型城乡社会救助体系；新型农村合作医疗试点工作进展顺利，运行平稳，社会效果明显。
养老保险淇县应参保单位286个，实参保单位247个，占86.4％，应参保职工17653人，能正常缴费职工11661人，占66.1％；淇滨区应参保单位36个，实参保单位28个，占77.8％，应参保1800人，能正常缴费职工1286人，占71.1％。失业保险淇县应参保单位295个，实参保单位281个，原创：占95.3％，应参保职工18000人，能正常缴费职工9100人，占50.6％；淇滨区应参保单位36个，实参保单位16个，占44.4％，应参保1140人，能正常缴费职工639人，占56.1％。医疗保险淇县应参保单位295个，实参保单位191个，占64.7％，应参保职工22000人，正常缴费职工12000人，占54.5％；淇滨区应参保单位36个，实参保单位9个，占25％，应参保1100人，正常缴费职工516人，占46.9％。淇县共有城镇居民低保对象7108人，农村低保对象3069人；全县农民“参合”19万人，“参合”率92.67%，为全省“参合”率最高县份。淇滨区城镇居民低保对象5254人，农村低保对象3213人，没有开展新型农村合作医疗保险。
二、主要做法
淇县和淇滨区采取了多项措施，做了大量工作，促进了社会保障工作的开展。
1、加强领导，建立完善了组织机构和工作机制。为做好社会保险费征缴工作，淇滨区推行目标责任制，将目标完成情况列入区政府目标考核体系，与有关单位签订目标责任书，对完不成任务的责任单位实行一票否决，取消年度评先资格。推行目标责任制以后，淇滨区养老保险费征缴工作进展顺利，2003—2005年连续3年在全市养老保险费征缴工作中排名第一。两县区都成立了由主要领导牵头，分管领导具体负责，有关部门参与的领导小组，经常深入基层，调查了解社会保障工作开展情况，及时召开现场办公会解决存在的问题；制定了一系列规章制度，建立、完善了工作机制，有力地促进了社保工作的开展。
2、广泛宣传发动，增强社保意识。县区充分利用电视、墙体标语、公示栏和宣传资料等形式广泛宣传政策法规、工作程序及流程，增强社会和群众对社会保障工作的认识。淇县在新农合工作中，印发合作医疗“明白卡”12万份，编制“合作医疗就是好，农民看病能报销”等“顺口溜”万余册，发放到农民群众手中。淇滨区每年都举行劳动保障法律、法规、政策宣传月活动，广为宣传社保知识；邀请市有关领导、市劳动保障部门业务骨干到区大中型企业举办政策业务知识讲座，并采取致企业负责人一封信的形式，向法人代表讲解有关企业职工参保的责任和义务，提高用人单位的参保意识，引导广大职工树立自我保护和维权意识，大大激发了用人单位和职工参保的积极性和主动性。
3、扎实开展低保工作，努力做到“不漏保”、“不错保”。淇县在县城区的朝歌镇和铁西区成立了三个居委会低保工作站，设立专职低保工作人员，分块管理城区的低保工作，形成了居委会低保工作站、乡镇、民政局三级审批的管理机制，实现了城镇低保工作的规范化管理。两县区建立了低保申请、审批、三榜公示、“一评三审两榜、三公开一监督”、“三对照”、低保金社会化发放、低保对象分类施保制度，规范了低保工作，严格了操作程序。坚持定期核查，动态管理，对家庭收入超过低保标准的取消低保待遇，对符合条件的及时申批加入，努力实现应保尽保。2005年以来，淇县共取消低保对象800多人，新增低保对象1000多人。淇滨区大河涧乡为解决农民看病难和因病返贫的问题，积极想办法，与郑州大学医学院和新乡医专进行合作，每年在全乡举行2次义诊，为群众、特别是特困群众提供医疗服务。今年，大河涧乡缴请30多名专家来乡里进行为期6天的义诊，并准备与郑州大学共建实验、教学基地，为群众提供长期质优价廉的医疗服务。
4、加强资金管理，确保专款专用。资金运作是社保工作的核心和关键。两县区把社保资金全部纳入财政专户，建立专账，由财政监督执行；严格资金发放手续，低保资金全部实现了银行发放，为低保对象建立专户，保证每一笔资金都用到低保对象身上；严格审计监督，每年均要组织审计、财政等部门，对有关社保资金进行严格的审计。
5、新型农村合作医疗工作进展顺利。淇县按照“政府组织引导，农民自愿参加”原则，初步建立起了新型农村合作医疗制度。为保证新农合的有序运转，强化经办机构建设，在县乡两级建立了办事机构，固定人员专门负责新型农村合作医疗工作；制定了管理委员会工作制度、合医办工作制度、公示制度、审计监察制度等26项规章制度，并对县、乡合医办人员进行了集中学习培训，确保新农合试点工作有章可循，有案可查；确定了定点医疗机构，5个县直医疗卫生单位、7所乡镇卫生院和3所大型民营医疗机构已被确定为淇县第一批新型农村合作医疗定点医疗机构，村级定点医疗机构正在按甲级卫生室标准进行评定。新农合已全面启动运行，截止5月份，淇县农民享受补助7056人次，补助资金98.96万元，其中门诊小额补助13.41万元，住院大额补助85.55万元。
三、存在的问题和困难
1、应保未保和不能正常缴费现象比较突出。根据淇县和淇滨区提供的养老、失业、医疗保险数字显示，应保未保和中断保险费缴纳现象普遍存在，各项社保费欠费比较严重。养老保险正常缴费率淇县为66.1％、淇滨区为71.1％，失业保险正常缴费率淇县为50.6％、淇滨区为56.1％，医疗保险正常缴费率淇县为54.5％，淇滨区为46.9％，两县区在养老、失业和医疗保险费征缴工作中还有较大差距。出现这种情况有的是企业有缴纳能力，也恶意欠费，拒不缴纳；有的是企业由于生产经营不景气、改制、破产等原因，无力或中断缴纳。原淇县电厂由于破产，正在对原职工的社会保险费进行清算，就无法正常缴费，厂方表示将在清算完成后，尽快把所欠职工的社会保险费足额缴纳；一些新建企业，由于还处在起步阶段，目前也没有参保。
2、社会保险覆盖面小，民营企业参保率低。两县区参保单位多数是原来的国有、集体企业，大部分事业单位、民营企业、个体工商户都没有参加社会保险。许多民营企业主没有认识到参加社会保障的重要性和必要性，只追求“利益最大化”，把为职工投保视为负担，认为参保是从我口袋里往外掏钱，会增加管理成本，却没有意识到缴纳社会保险费是一种法律义务，所以对保险费能欠就欠，能拖就拖。民营企业员工流动性大，企业不愿意为他们参加社会保险，一些企业参保，也只是为企业较为固定的职工参保。河南大用公司作为我市一家具有相当规模的民营企业，现有员工3000多人，只为130多名管理人员和技术骨干参加了养老和失业保险。鹤壁市绿色环保生产有限公司有职工72个，只为36人办理了养老保险，为46人办理了医疗保险。由于我国社会保险费征缴缺乏强制性执法手段，劳动和社会保障部门对拖欠保险费问题显得无能为力。
3、宣传不到位，影响社会保障工作的开展。有关部门虽然对社会保障工作进行了大量的宣传，但仍然缺乏细致的、有针对性的宣传，部分企业和职工对社会保险政策和具体操作程序并不十分了解。有部分从业人员认为企业普遍不景气，如果中断交费致使累计交费不满15年，那么以前的交费就等于白白丢掉了，因此不愿交；淇县民营企业用的农民工较多，许多人认为参加社会等保险没有用，不如现在多拿些工资，因此不愿参保；原来在国有或集体企业工作过的职工，对社会保险有所了解，有比较强的参加社会保险意识，但由于当前就业困难，大部分人认为能保住现在的“饭碗”就已经不容易了，虽然有这方面的要求，也不愿或不敢争取；有的企业虽然参加了社会保险，但对具体政策不了解，使自己本应享受到的保障无法实现。鹤壁市绿色环保生产有限公司参加了社会保险，一个职工因看病花费732元，但企业和职工本人不知道只有去定点医院看病才给报销的规定，结果在非定点医院看病花费的425元不能报销，对社保政策产生误解，认为参加社会保险也得不到补偿，影响了参保的积极性；一些参合农民不知道报销程序和补助办法。淇县北阳镇王庄村一个参加了新农合的农民，可以使用新农合医疗证免费在村级定点医疗机构看病，但他却不知道这个规定，看病时依然付的是现金。
4、新型农村合作医疗保障水平偏低，难以解决农民看病需要。目前的新农合医疗制度基本目标定位还是以“大病为主”。淇县的新农合每人每年50元，纳入新农合医疗基金专帐，分为基本医疗服务基金、大病统筹医疗基金和风险基金三部分。基本医疗服务基金，即农民个人帐户中的金额太少，每人每年只有10元，如果不住院，在门诊看病，只能使用个人账户的钱，一年10元，根本解决不了大多数农民的基本医疗需求。由于大病统筹基金有限，抗风险能力较弱，补偿比例及补偿能力也就较低，造成慢性病补偿的病种较少，仅限于门诊治疗肿瘤的放疗、化疗、肾病的透析等慢性病，对其他需长期门诊治疗且费用较高的慢性病均未纳入，农民患大病后的医疗负担仍然较重。淇县北阳镇王庄村一农民因患类风湿病，由于经济等原因不能住院治疗，只好长期门诊服药，每年治疗花费3000多元，但这个病又不需要住院，除了花个人帐户的10元钱外，其余的无法报销，只能自己负担，对于一个长期有慢性病患者的家庭，几年下来已是家贫如洗。这类人大多因病部分或全部丧失了劳动能力，收入很少，因病返贫、因病致病现象非常严重。大病补偿比例、报销封顶线偏低，农民看病难问题依然存在。农民在乡镇级定点医疗机构住院医疗费用补助起付线是100元，在县级定点医疗机构住院医疗费用补助起付线是500元，大额医疗费用超过起付线以上部分的可享受大额分段补助，补助封顶线每人每年累计不超过1万元。淇县北阳镇南口村一农民因病住院，花医疗费1.5万元，报销了4038元，报销比例只有27.22％，自己负担10962元，农民认为难以承受。
5、低保救助资金紧张，补助标准低。县区财政困难，上级资金有时也难以及时到位，导致救助能力不足。淇滨区反映，由于城市失业人员、农村因病因灾返贫人员增多，救助资金需求量不断增大，但区财力有限，省市匹配资金都没有及时到位，低保资金缺口较大，仅有能力保障丧失劳动能力的鳏寡孤独人员、残疾居民及无劳动能力且未纳入五保范围的居民。低保金补助标准过低，只能解决低保对象最基本的吃饭问题，而低保对象在就业、就医、子女上学、住房等方面的困难仍然十分突出。淇县一个城市低保户，大人没有工作，2个孩子上大学，1个孩子上高中，每月312元低保金只能解决基本生活，孩子上学等其它花费只能另想办法。淇滨区一个农村低保对象因病基本丧失劳动能力，有一个孩子正在上学，每月低保救助金20元，只能保证基本生活。
6、准确界定低保对象困难。在对贫困人员进行核查界定时，个别家庭不如实申报收入，特别是隐性收入难以了解，干扰了低保工作人员对低保对象家庭收入的核查和确定，给救助对象的确认带来很大困难。
四、几点建议
1、加大力度，有针对性地做好宣传教育工作。推动社会保障的主要思想障碍是利益矛盾，是局部与全局、个人与整体、眼前与长远的利益关系。要采取多种形式、多种途径、多种办法，组织学习条例和细则，使企业和职工掌握政策法规，认清社会保险的重要性、强制性和共济性，增强社保意识和法制观念。要将宣传工作重心下沉，组织专门力量深入企业特别是到民营企业中去，耐心细致地宣讲法规，解惑释疑，推动企业和职工参保；制作通俗易懂的电教片，在企业播放，使广大员工了解社会保险的性质、意义和政策法规，提高参保的自觉性；要充分发挥企业工会组织以及各种商会、协会的作用，开展宣传活动；新闻媒体应加强社保法律、法规、政策宣传，大张旗鼓宣扬先进典型单位。
2、加大清欠社会保险费和扩面征缴工作力度。在社会保险法未出台前，建立相应的制约机制，加大社会保险费清欠催收力度。对拖欠养老保险费的企业分清原因，属恶意欠费的企业要加大处罚力度。一是通过法院强制征收，二是通过媒体曝光，实行舆论监督。对效益差、经济困难的企业，职工个人缴纳的养老保险费应先到位，单位缴纳的部分暂时挂帐，待企业走出困境后再予以补缴。对企业缴费应建立目标责任制度，企业与政府签定缴费目标责任书，年终完不成缴费的，追究企业经济责任等等。协调税务、工商、卫生、工会等部门，加强与劳动保障部门的配合，共同建立社会保险征缴联动机制，对不为职工缴纳社会保险的用人单位，有关部门不得为其出具有关证明和证件，如对安全监察重点企业，没有劳动保障部门出具的参保证明，安监部门不予办理许可证。对民营企业、特别是一些新建企业可以区别分类，先易后难，逐步纳入。对那些有一定规模、经营正常的民营企业要按照与国有企业和集体企业同样的政策，尽快纳入，一步到位。
3、积极探索新型农村合作医疗慢性病门诊医疗补偿模式。建议按照“大病统筹，兼顾门诊”的原则，在不影响基金运行安全的前提下，逐步扩大慢性病补偿种类，提高慢性病门诊治疗报销标准。
4、把农村医疗救助制度与新型农村合作医疗制度相衔接。新型农村合作医疗与农村医疗救助分属卫生和民政两个部门管理，但其资金的来源渠道、用途、目的和宗旨具有一致性，建议把农村医疗救助制度与新型农村合作医疗制度结合在一起，对参加新型农村合作医疗的农民，特别是农村五保户和农村特困（低保）户，因患大病经合作医疗补助后，个人负担医疗费用仍然过高，难以承受，影响家庭基本生活的，由医疗救助专项基金给予一定数额的医疗费用补助。民政部门应根据医疗诊断书、已支付的医疗费用原始收据、已领取的医疗保险补助凭证等有关情况证明，对符合医疗救助条件的农民给予救助。
5、在三个区建立新型农村合作医疗制度。在调研中了解到，淇滨区希望尽快建立起新型农村合作医疗制度，并已经做了准备。在国家未能批准我市城区纳入新农合试点范围的情况下，建议由市政府出台政策，原创：在我市三区建立新型农村合作医疗制度，由市、区、乡、农民个人分别按比例筹集新农合基金。条件成熟时，可考虑在全市实现新型农村合作医疗基金市级统筹，在市级层面上建立医疗基金，增强基金保障的能力，给农民看病提供更好的服务。
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