时间：2022-04-04 08:21:19
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关键词：社会保障；民工荒；农民工
Abstract:Inrecentyears,China''''s"LaborShortage"isareflectionofChina''''ssocialsecuritysystemflaws.Improvethesocialsecuritysystemformigrantworkerstoaddressthe"LaborShortage"Thequestionistoimplementthescientificconceptofdevelopmentisanurgentrequirementtoachieveanecessaryrequirementforsocialharmony.Migrantworkersshouldbecombinedwiththecharacteristicsofthegroup,duetolowerpaymentrateandstrengthenthesocialsecuritysysteminurbanandruralareasofconvergence,theclassificationoftheestablishmentofmigrantworkerstheminimumlivelihoodguaranteesystemformigrantworkersgroupsandthecharacteristicsofthestratifiedsocialsecuritysystem.
Keywords:SocialSecurity;shortageofmigrantworkers;migrantworkers
一、问题的提出
2004年初开始，福建、广东、深圳等沿海发达地区相继出现农民工短缺现象，特别是珠江三角洲地区，农民工短缺形势相当严峻。劳动和社会保障部《关于民工短缺的调查报告》显示，目前有近200万的缺口，缺工比率约为10%。以珠江三角洲地区为例，私营、港澳台资及外资企业三类企业目前农民工短缺数量相当于这些企业就业人员总数的12%左右。据此推算,广东省农民工短缺数量超过100万人，且这一数字仍有上升的趋势。[1]中山大学劳工研究与服务中心2006年对珠江三角洲的缺工问题做了调查，结果显示，认为缺工的占64%，比2005年增长了10%，其中认为缺技工的占18%，缺普工的占了53%，认为两者都缺的占26%。2007年，基层劳动力短缺已经由东南沿海蔓延到北方内陆，从东部扩展到中部乃至全国，从暂时的缺工变成了长期的趋势。2007年5月，中国社会科学院《中国人口与劳动问题报告——刘易斯转折点及其政策挑战》提出警告：中国将要进入劳动力短缺的时代。[2]
农民工是我国经济长期持续发展的不可或缺的重要力量，在国民经济的各行各业都占有较大比例，其中在加工制造业中占从业人员的68%，在建筑业、采掘业中占到近80%，在环卫、家政、餐饮等服务业中占到50%以上。深入研究“民工荒”问题产生的原因，有效解决“民工荒”问题迫在眉睫。它是落实科学发展观的迫切要求，也是实现社会和谐的必然要求。
二、“民工荒”现象折射出我国社会保障的制度缺陷
造成“民工荒”的原因较多，工资水平低并长期不见涨，劳动力市场不健全等固然是重要的诱因，但农民工社会保障制度的缺失也是造成“民工荒”的重要制度因素。农民工社会保障制度的缺陷主要体现在以下三个方面：
（一）农民工社会保障存在高需求与低参保率的矛盾
农民工在城市工作面临生存、疾病、失业等诸多风险，需要得到社会保障制度的保护。农民工在城市大多数从事的都是苦、脏、累、技术含量低的体力工作，其工资水平相对较低。自身技术水平低、企业拖欠工资等情况又使得农民工的收入具有不稳定性，他们面临生存风险的可能性较大。农民工的生活和工作状况亟需得到最低生活保障、工伤保险、医疗保险、失业保险等社会保障制度的保护。
但目前农民工社会保障的参保率非常低，医疗保险、工伤保险、生育保险、养老保险的参保率分别为21.6%、31.8%、5.5%和33.7%，而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率更低，分别为2.9%、3.1%和5.6%。农民工一旦出事，很难得到应有的补偿，生活往往陷入困境。[3]农民工参保意愿不高的原因在于社会保障的个人承担比例对农民工来说过高，从某种意义上说，甚至成为他们的负担。
20世纪80年代初期，在全国范围内实行联产承包责任制，这是迄今为止中国农村最具深远意义的重大改革。它是20年多来农村经济、乃至国民经济中，一系列重大改革的引子。对于这场改革的动因，不同的人可能从不同的角度作出解释。但我认为，在改革之前，传统集体经济体制的长期运行，导致了农村土地保障功能的供给严重不足，则是引发这场改革的重要原因。
在20世纪80年代以前，农村经济结构的基本特征是，农村经济以农业经济为主，农业经济以种植业经济为主，种植业经济以粮食经济为主。这种农村经济结构，对于土地有着高度的依赖性，为土地成为农民社会保障的主要来源提供了条件。因为在当时，对于绝大多数农民来说，经营土地是获得收入、维持基本生存的主要手段。
在传统的农村集体经济体制下，农村土地实行集体所有、统一经营。农民对这种集体的成员权，是与生俱来的。这种成员权主要体现在两个方面，一是作为集体中不可分割的一部分，拥有对于土地的产权，特别是部分剩余索取权；二是成年后在土地上就业的权利。这种成员权加上土地的养育功能，使土地能够在相当程度上，发挥对农民的就业保障、生活福利保障和伤病养老保障功能。以其中较为复杂的养老保障为例，它主要是通过两种形式实现的。其一是对于为数较少的孤寡老人实行集体养老；赖以进行集体养老的收入，则主要来源于土地。其二是对于为数众多的一般老人，主要实行家庭养老。后者的养老保障收入，少量来自老人凭借其对于集体的成员权，所获得的福利收入；主要来自于家庭内收入的人际转移，特别是代际转移。而家庭内收入人际转移量的多少，则取决于两个因素：集体土地生产力水平的高低、家庭劳力的强弱多寡。因此，一般老人的养老保障收入，虽然不是来自于老人长期生活中的现金积蓄，却可视为其婚后的长期非现金储蓄。“养儿防老”实际上是一种长期非现金储蓄。
实行联产承包制以前，传统的集体经济体制的运行特征是，土地集体所有、集体统一经营和统一分配。这种传统的集体经济体制的长期运行，导致农民缺乏生产经营的积极性，也严重妨碍了农业生产力的发展和农村经济效益的提高。在农民人数不断增加、农村人地关系日趋紧张的背景下（注：在全国普遍实行联产承包制的1984年，农村人均耕地面积仅有1.5亩。），由此又进一步导致了土地的保障功能严重供给不足，土地对单位农村人口的保障能力不断弱化。到1978年，全国农民人均纯收入仅为133.57元，比1957年仅增加60.6元，其间年均递增率仅为2.9％。同年，全国大约有2亿人口不得温饱，农民的人均粮油消费量甚至比1957年还低。
在80年代以前，除五保户、民政救济和合作医疗等少数领域外，在广袤的我国农村，来自土地之外的社会保障，几乎是一片空白。因此，在当时高度土地依赖性的农村经济结构之下，农民长期的生活困难和土地保障功能严重弱化的现实，极易诱发出农民增强土地保障功能的制度创新冲动。联产承包制的产生，就是这种冲动爆发的结果。在农村改革初期，为什么实行联产承包制首先是从贫困地区开始？为什么在进行这项制度创新时，在农户之间往往是按人口或人劳比例分配？土地保障功能方面的原因，不能不受到充分重视。既然进行这项制度创新的重要原因，是增强土地的保障功能；那么，在土地集体所有这一“集体”范围内，平等的成员权就应该享有平等的土地保障权。因此，按人口或人劳比例均分土地，是一种难以回避的选择。甚至在绝大多数地区，是按人口而不是劳动力，把集体所有的土地，按肥力划等平分的。根据全国农村固定观察点办公室的资料，即令是到1997年，在观察点系统的317个村中，按人口或劳动力均分承包地的，仍占70.7％；其余29.3％实行所谓的“两田制”，如口粮田按人均分，责任田按劳力均分。此外，调查的266个村自实行联产承包制以来，有80％进行过土地调整；其中又有81％的村，在调整中采取增人增地、减人减地的原则（注：全国农村固定观察点办公室：“当前农村土地承包经营管理的现状及问题”，《中国农村观察》1998年第5期第57页。）。
二、土地保障的新矛盾
实行联产承包制（十五届三中全会后改称家庭承包制），从早期动因上看，是为了解决农土保障功能的严重供给不足问题。这场改革的发生，也带来了土地保障功能的一系列新变化。主要表现是：第一，提高了土地的生产力水平，增强了土地的收入保障功能。改革初期农业生产力迅速发展，农民收入水平的迅速提高。第二，强化了土地的失业保障和社会稳定功能。实行联产承包制，赋予了农民对部分土地的承包经营权。这种土地承包经营权，可以作为农民从事非农就业的退路。因此，农民的土地承包经营权，有利于增强其抵御非农就业风险的能力；也保证了不至于因多数农民无从就业，而妨碍社会稳定。80年代以来，随着人口的变化，许多地方频繁地进行的土地调整，在相当程度上，正是为了维护土地的上述保障功能。
但是，自实行联产承包制以来，农村经济和整个国民经济的迅速发展，也使土地保障功能的发挥，面临着一系列新的矛盾：
1.发挥土地的保障功能与提高土地利用效率的矛盾
土地不仅是农民社会保障的重要依托，还是重要的农业生产资料。如果农村的分工分业不发达，农民经营素质的分化程度也不高；那么，发挥土地的保障功能与利用土地的生产资料功能，往往不存在明显的矛盾。但是，随着农业生产力的发展和农民分化程度的提高，二者的矛盾将会越来越大。因此，土地向经营能手集中，土地连片开发、发展农业规模经营，就是提高土地利用效率的必然要求。如果过分强调土地的社会保障功能，势必导致农户的土地不断细分，不利于土地的连片和有效开发，妨碍农户之间的土地流转，延缓土地规模经营的发展；进而有悖于土地利用的效率目标。80年代以来，在耕地面积不断减少的同时，农村的人口和劳动力却不断增加，导致人地关系不断恶化。由此导致的结果是，从相对地位来看，土地所承担的社会保障功能上升，生产资料功能下降。在有些地方，由于农业经营比较利益低等原因，土地的生产资料功能已经严重退化，甚至基本消失；转变为单纯的保障手段。主要表现是，部分从事非农产业的农户，往往对土地进行粗放经营，或将土地撂荒。据张红宇（2001）对安徽寿县的调查，2000年全县土地撂荒面积高达16.3万亩，比上年增加1.4倍；占全县耕地面积的9％。其中常年性撂荒面积占72％，季节性撂荒面积占28％；撂荒2年以上的，占撂荒面积的26.7％。
2.发挥土地的保障功能与土地保障功能弱化的矛盾
长期以来，农民的社会保障，主要是以土地为中心的非正规保障；特别是那些在农村经济和农民的收入来源中，农业所占份额大的地区。因此，随着农村经济的发展和农民收入水平的提高，农村土地的保障功能应该得以强化。但是，遗憾的是，近年来，农村土地的保障功能不仅没有得到强化，反而不断弱化。主要表现是：
——农业经营的绝对收益越来越低，在有些地方，农业经营甚至绝对亏本。目前，多数农产品提价的空间小，降价的压力大。随着加入WTO，农产品提价的空间，将会越来越小。但与此同时，在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构之下，农产品成本增加的势头，却一直比较强劲；由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重，已经很大。以1999年为例，粮食、棉花、户养生猪的生产成本，占出售价格的比重分别高达82％、94％和99％。在价格、成本双因素的夹击下，我国农业经营的绝对收益，已经越来越低。以浙江省农村固定观察点的10村资料为例，1995年亩均净收益为680.04元，到1999年已经下降到505.71元，4年间减幅达25.6％；如扣除人工和物质费用因素，则农地经营的亩均纯收益，1995年为34.51元，到1999年已经下降到-174.72元；农地经营处于绝对亏本的状态。（注：张忠根、史清华：“农地生产率变化及不同规模农户农地生产率比较研究”，《中国农村经济》2001年第1期。）
——农村土地负担越来越重，越来越多的农民视土地为“鸡肋”或包袱。近年来，由于有关方面的积极努力，减轻农民负担工作取得了积极的成效。但是，农民负担问题的严重性，并没有因此而有明显的减弱；在有些地方，农民负担甚至越减越重。以1999年为例，未扣除价格变动因素的影响，全国农民人均纯收入较上年增加2.2％，但人均农业各税却增加了5.8％。农民负担的增长往往呈现以下特点：费比税增加快，隐性税费比显性税费增加快，欠发达地区比发达地区问题重。在许多地方，日趋沉重的农民负担，有相当一部分是按地分摊的。日趋沉重的土地负担，使越来越多的农民感到承包地“食之无味，弃之可惜”；甚至有不少农民将承包地视同包袱，早甩包袱早开心。在此背景下，土地的保障功能几乎无从谈起。
——土地的流转价格越来越低，在有些地方，经营土地甚至成了农民的绝对负担。根据《南方周末》2001年6月14日的资料，目前在河北监利县，多数农民认为种田是划不来的事，发生土地流转时，转出户不仅不能从土地转让中获得收益，反而要倒贴给转入户每亩300元，当地称此为“倒贴皮”。崔红志对吉林省梨树县新丰村的调查显示，该村将集体按规定预留的5％机动地，租赁给农民经营。1998年，在每亩租赁价格为105元时，农民还踊跃租赁；但到2000年，每亩租赁价格下降到60元，竟有不少地无人愿意租赁。
3.发挥土地的保障功能与国民经济结构调整的矛盾
——随着农民非农就业机会的增加，和农民收入来源渠道的多元化，在农民的收入来源中，农业或土地收入的相对重要性，将会趋于下降；土地经营的要素成本和机会成本趋于提高，农业经营的比较利益趋于减少。因此，土地保障的相对作用，也会趋于下降；主要依靠土地保障的局限性，也将趋于增加。据齐莉梅（2001）对广东石基镇的调查，在农村高度市场化和城市化以后，农户依靠小规模耕地，根本保证不了基本生活，更不能保证养老。特别是，有些农民已经较长时期地离开了土地，进入城市或乡村的非农领域，其就业观念和生活方式已经发生了质的变化。其中多数人即使暂时丧失了非农就业机会，也未必把回归农业、经营土地，作为一条退路；土地的保障作用将因此失去了意义。
——城镇化是国民经济结构调整的基本方向。随着城镇化的发展，一方面，农业用地转为非农用地的规模，将会迅速扩张；另一方面，在那些城郊或小城镇重点发展的地区，土地资产将会迅速增值。但是，当前，国家基本上垄断了农村土地的一级市场，在农用地转为非农用地的过程中，比较规范的程序是，先征为国有，再由国家或政（论文库）府将使用权出让给非农用地单位。国家征地时，往往将征地价格压得很低，而国家的土地出让价格却通常很高。在此过程中，政（论文库）府一转手即可获得高额收益；而作为土地所有者的集体和拥有土地承包权的农民，却所得甚少。根据有关资料，目前在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例大致是：农民得5～10％，集体得25～30％，政（论文库）府及其机构得60～70％。（注：张正河、武晋，“论农村生产要素的准城市化”《农业经济问题》2001年第7期第22页。）在土地农转非的过程中，也有相当一部分是以不规范的方式进行的。其大致情形是，地方政（论文库）府与土地开发商合谋，以较低的价格，从农村集体（农民）手中征得土地，通过土地开发或直接转手，赚得高额利润。可见，目前在与城镇化相关的土地农转非过程中，相关集体和农民的利益往往受到侵害。从土地农转非中，农民得到的有限利益，甚至远远不能替代转非的土地，发挥相应的保障作用。此外，许多农民还会因为失去土地，不得不更大程度地介入先前不太熟悉的非农领域或城镇生活，而增加了生活和就业风险。
——在不少地方的农业结构调整中，基层组织仍然习惯于计划经济下的行政命令，不顾当地条件和群众意愿，假借推进农业规模经营和企业化经营等名义，强迫、甚至替代农民和集体转出土地，或随意缩短土地承包期、收回承包地、多留机动地，侵犯农民的经营自。在有些地方，乡村组织甚至与“龙头企业”合谋，人为压低土地转包价格，为乡村或领导者个人创收。有的地方在招商引资中，甚至竞相压低条件，热衷于“低价格、长期限、大规模”地转让和租赁土地。由此，不仅侵犯了农民的物质利益和经营自，也剥夺了农民正常地获得土地保障的权利。这种现象为什么会发生？城镇化过程中农民的利益为什么会受到损害？在很大程度上是因为，在现有的以小规模农户分散经营为主的农业组织结构下，农民与政（论文库）府、农民与企业的交易地位严重不对等，农户多而散，谈判地位低、对话能力弱。
——目前，我国农村65岁以上的老年人口，已占农村人口的7％以上。由于70年代以来长期实行的计划生育政策的滞后效应，在今后相当长的时期内，农村老年人口的比重将会继续上升。因而，农村养老的任务将会日趋艰巨。与此同时，随着经济社会的发展，我国农村核心家庭的主流地位，将会继续提高。加之，农村劳动力的就业空间将会不断扩大。因此，主要依靠土地保障的传统农家养老方式，将会面临养老保障能力供不应求的挑战。从近期来看，80年代实行“独生子女”政策后的新生代，其父母很快将进入需要养老的阶段。届时，这些由“独生子女”组成的家庭，将面临一对夫妇供养4个以上老人的繁重养老任务。可见，提高农村的养老保障能力，不仅是一项长期任务，更是当前的迫切要求。面对如此日趋繁重的养老保障任务，单纯依靠发挥土地的养老保障能力，是远远不够的。
三、土地保障能力的再造与农民社会保障体系的建设
1.双管齐下，提高农业经营效益和比较利益水平，激活土地的保障能力
针对现有的土地均分制与提高土地利用效率的矛盾，许多学者提出了各具特色的土地制度创新思路，希望借此促进土地流转，提高土地利用效率。其中许多思路不乏创意。但是，多数思路的实施，因为受到两方面的制约，可操作性并不很强。一是农业经营比较利益低，导致农户转入土地的动力不足；二是因缺乏非农就业机会，导致农户转出土地后的收入来源和社会保障问题无从解决。提高农业经营的比较利益水平，不仅可以提高农户转入土地、扩大农业经营规模的积极性，有利于实现土地经营的效率目标，还可以提高农村土地的现实保障能力。当然，农业经营比较利益水平的提高，也有可能导致农户转出土地的动力不足。但是，综合而论，其积极作用还是会大于其消极作用的。农业经营效益和比较利益水平的提高，有利于提高农村土地的流转价格，进而提高农民的土地转让所得；也有利于促进土地真正向经营能手集中。目前，在农业经营比较利益水平较低的背景下，通过农户之间自发的土地流转，也有可能实现土地向部分人手中集中。但是，集中的指向往往不是经营能手，而是经营和就业能力比较差的农民。长期下去，对于提高农业竞争力，是非常不利的。
从当前来看，要提高农业的经营效益和比较利益水平，应该双管齐下。一方面，积极促进农业结构调整，加快农业的产业化经营；借此，优化农业结构，提高农产品的价格竞争力和农产品的加工增值程度。另一方面，适应加入WTO以后农业政策调整和提高农业竞争力的需要，改善政（论文库）府对农业的调控方式，优化农业的发展环境。特别是要根据“绿箱政策”的要求，加强政（论文库）府对农业基础设施、农业科技、农产品营销等方面的支持，改善支持方式。
2.鼓励土地流转制度的创新，积极探索多种形式的土地资本化，实现土地保障模式由消极向积极的转变
土地既可成为农民获得社会保障的重要手段，也是重要的农业生产资料。但如果我们将目光仅停留在这样两点，则容易产生土地利用公平与效率的矛盾；与此相对应的，实际上是土地的消极保障模式。如果我们将视野放得更为开阔一些，看到土地还是一种可以资本化的资源；那么，就可能协调土地利用公平与效率的矛盾，将发挥土地的社会保障功能与利用其生产资料功能有效结合起来。与此相对应的，实际上是土地的积极保障模式。近年来，许多地方在此方面进行了积极的探索，通过实行反租倒包、转包转让、租赁、拍卖、土地经营权入股、企业或大户托管等形式，有效地盘活了土地资产，实现了土地增值；也明显加快了农村土地流转的进程，促进了农业规模经营。有关资料显示，目前，在广东、浙江、江苏等沿海发达地区，土地流转面已达10％。多数地方还将促进土地流转和土地资本化，与促进农业结构调整结合起来，产生了一石数鸟的效果。以江苏南京市为例，根据我们2001年8月的调查，全市土地流转面积已达41.9万亩，占土地承包总面积的15.2％；各种形式的土地流转面积，分别比上年增加1～3倍。其土地流转的特点是，土地流转与结构调整同步发展，大多明显提高了农业经营的科技含量、投入水平和经济效益，实现了农业增效与农民增收的统一。在土地流转过程中，转出土地的农户，不仅可以摆脱土地经营的后顾之忧，每亩还可得到平均300元、最高达800元的利益补偿。通过土地流转实现了农民土地承包权的资本化，因而实现了土地保障功能的再造（案例1-2）。
案例1目前，在江苏南京市六（论文库）合县，已有1500亩土地，通过反租倒包的形式，转让给了香港超大集团从事蔬菜栽培。原先承包这些土地的农民，每亩每年可得土地转让收入150元。按照有关协议，转出土地的农民可长期到超大集团，从事与蔬菜种植有关的劳务活动。在此方面每人每月可另得劳务收入400～500元。为此，公司一年支付的劳务费用高达80万元。农民通过为公司提供劳务，也学到了蔬菜栽培方面的新技术。
案例2江苏高淳县从1999年开始，在全县9个乡镇中成立了镇集体资产经营公司，公司负责流转后土地的重新发包，并对发包土地中由县、镇、村投入形成的实物性资产，和耕地、水面等资源性资产，实施有效的经营管理。公司采取股份制的方式运作，并对土地流转实行4个规范。即：（1）规范流转合同。（2）规范发包方式。公司在取得土地经营权后，先进行必要的基础设施配套，再按照公开、公平、公正的原则，统一向社会竞价招标发包。（3）规范收益分配。土地发包收益，50％给原承包农户，体现农户的承包权；20％作村组集体收入，体现土地所有权；15％作为政（论文库）府投资者的收益，由镇集体资产办公室监管，用于农田基础设施维修，实行滚动发展；10％作为农业税、特产税；5％作为公司业务经营服务费用。（4）规范公司运作。
当前需要注意的是在促进土地流转和土地资本化过程中，第一，要把长期稳定土地承包关系，与鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革结合起来。高度重视尊重农民的土地承包权和经营自，尊重农户在土地流转中的主体地位。要防止土地流转中的盲目刮风和“一刀切”。第二，加快试点，鼓励探索；注意规范，但不急于进行过多的规范。目前，农户之间的土地流转，大多是自发进行的，多数只要转出转入双方的口头协议，流转的期限也较短。这种不规范的土地流转难以形成真正意义上的土地规模经营。因此，要注意加强政（论文库）府和社区组织的引导作用，促进土地流转的规范化。但出现这种情况的原因，是非农产业就业机会不稳定，需要土地发挥失业保障作用。因此，由于外部环境的制约，近期内在多数地方。不太可能很快形成较长期、较规范的土地流转。过早地要求对土地流转进行过多的规范，往往会耗散土地流转制度的创新潜力，造成拔苗助长的后果。第三，加快土地流转的环境建设，包括土地流转市场的建设。土地流转市场的发展，与借贷市场、劳动力市场等要素市场的发育息息相关，不可孤军独进。
3.积极促进各种形式的农民合作组织和农民自我保护组织的发展，提高农民的谈判能力
土地制度的建设和社会保障制度的完善，都是一个制度变迁过程。制度变迁的方向，不仅取决于效率原则的指向，还取决于与此相关的不同利益集团之间相对谈判能力的强弱。在城镇化及与此相关的土地农转非过程中，在农业结构调整中，要规范政（论文库）府行为，有效地维护农民利益（包括土地承包经营权或社会保障权），必须有相当发达的农民组织作支撑。农民要制约土地负担的迅速增长，要在与农产品经营有关的诸多“谈判”中，节约交易成本，减少信息不对称性，改变其被动接受的地位，必须依靠其组织化程度的提高。在市场经济条件下，发展各种形式的农民合作组织，既是提高农民生产能力的重要形式，也是增强农民自我保护能力的重要形式。
4.因地制宜，加快发展面向农民的土地外社会保障
长期以来，农民的土地保障基本上属于非正规社会保障。正规的社会保障，基本上属于土地外保障。从前文分析可见，仅从今后农村养老保障的需求来看，发展农民的社会保障，必须把增强土地的养老保障能力，与发展土地外养老保障结合起来，积极实现养老方式的转变，由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举。实际上，养老保障如此，其他方面的保障也如此。当前，农民的社会保障需要重点关注以下问题，一是农民工的社会保障问题。二是逐步建立农村最低生活保障制度。
长期以来，城乡二元结构在社会保障问题上的反映，就是将大多数农民排斥在正规的社会保障制度之外。在这种社会保障的发展格局下，面对未来收入预期下降、支出预期上升的形势，农民往往不得不压缩现时消费，将为数可观的储蓄和手持现金留备不测。这是导致近年来农村消费市场扩张乏力的重要原因。因此，面向农民加强正规的社会保障建设，有利于缓解近年来农村市场的扩张困难。农村人口占全国人口的70％；目前农村市场的消费需求，水平低、层次也低，城乡之间存在巨大的消费断层。扩张农村市场的意义，不仅在于能够产生简单的数量意义上的扩张效应，更在于能够延长我国现有产业的生命周期，改善整个经济的循环关系，缓解包括城市企业在内的企业经营状况，扩大国民经济吸纳就业的能力。这对于整个社会保障体系建设的“开源节流”，（注：这里所说的开源节流，分别是指增加社会保障的资金来源，在失业保障等方面，减少社会保障的支出压力。）都是有益的。因此，加强农民的社会保障体系建设，与加强市民的社会保障体系建设之间，固然有相互矛盾的一面，比如争夺资源；也有相互促进的一面。通过它，可以消除农民的后顾之忧，促进农村市场的扩张，进而促进市民社会保障“开源节流”。
5.积极开拓农民正规社会保障基金的多元融资渠道
可在科学测算、加强试点的基础上，将农民的土地转让所得，拿出一个固定的份额，用于建立农民的社会保障基金。土地资本化不仅适用于农业用地不改变用途的情况，也适用于农业用地转为非农用地的情况。在城镇化发展中，对于农转非的土地，积极探索多种形式的土地证券化思路，促进土地的资本化开发，实现以地生财，以地建立正规的社会保障基金，也能明显地提升土地的保障功能。比如，鼓励农民采取土地入股等形式，参与城镇扩张地带的土地开发；或通过土地证券化，直接进入土地一级市场。在农民入股所得或土地证券化所得中，拿出一个固定的比例，纳入相应城镇的社会保障基金，使转出土地的农民，此后享有与所在城镇人口同样的社会保障待遇。结合相关政策或法律的调整，发展以土地使用权或所有权抵押为特征的土地金融，提高城镇化过程中的融资能力，加快土地开发或增值的进程。此外，市以上政（论文库）府可以根据当年的城镇开况，从财政收入中划出一个固定的比例，用于建立农民的社会保障基金。
农民正规社会保障的资金来源，还可有另外两个渠道，一是乡村集体资产的收益，包括集体资产改制中收回的价值形态的资产，以及股权收益、租赁收益等。二是发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益，包括上市公司国有股减持的部分所得，国有企业转制中的资产拍卖、变现所得和股权收益。这些国债收益、来自国有资产和国有企业的收益，转入国家财政，再通过转移支付等形式，支持农民的土地外社会保障体系建设。国有资产是全国人民所有的资产，不是城市人独有的资产，更不是国有企业职工独有的资产。因此，在国有资产和国有企业的收益中，应该有属于农民的那部分资产收益。否则，就是对农民利益的侵犯和剥夺。至于农民正规社会保障基金的增值问题，限于篇幅，在此不作专门分析。
【参考文献】
1.周其仁等，1987，《发展的主题》，四川人民出版社。
2.张红宇，2001，“正确看待农村土地撂荒现象”，《中国经济时报》7月31日。
3.方青，2001，“农村社会保障；回顾与前瞻”，《中国农村观察》第3期。
4.齐莉梅，2001，“广东省农户养老资源与养老保险制度需求调查”，《中国农村发展研究报告·2》，社会科学文献出版社。
[关键词]社会保障统计；指标体系；统计标准；风险控制；风险预警
所谓和谐社会，是指一个“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会。社会保障是社会稳定的“安全网”、经济运行的“调节器”，是构建社会主义和谐社会的重要内容，对调节收入分配、促进社会公平、扩大国内需求、拉动经济增长具有重要作用。面对构建和谐社会以及我国经济快速发展变化的现实，我们应采用科学的统计方法和统计工具，在具体时间、地点、条件下。全面、及时、动态地把握社会保障工作的发展水平、速度、规模、比例关系、结构和效益，并揭示其发展过程、发展趋势及其发展规律，为政府制定社会保障规划和政策提供依据。社会保障统计正是观察、研究社会对丧失或暂时丧失劳动能力的社会成员及其它需要与应该获得帮助的社会成员，在一定时期内所提供物质保障的范围、内容、水平、规模、效益的状况以及发展的趋势、特点和规律，监督并检查各项有关政策与措施的执行和落实情况，分析社会保障对预防和治理社会问题的作用程度的重要工具。从这个意义上说，要构建和谐社会，改革目前的社会保障统计势在必行。
一、改革我国社会保障统计的迫切性
社会保障统计工作的质量，不仅关系到其记述与反映社会情况的真实程度，而且直接影响到国家的政策决策是否能够满足构建和谐社会的需要。因此，尽快改革社会保障统计工作十分必要。
1、现行社会保障统计缺乏风险控制和预警机制。社会保障风险控制和预警机制是针对我国社会保障政策的实施可能带来的债务风险以及保障社会的和谐稳定而言的。据有关部门测算，由于人口老龄化的影响，我国仅养老保险基金一项在未来30年内平均每年就要短缺1000亿元。同时。由于社会保障基金的收缴与支付之间存在一个时间差，资本市场的不成熟及投资观念淡化，使我国现行社会保障基金因通货膨胀的影响以每年10％～15％的速度贬值。社会保障统计的发展应建立风险控制和预警机制，减少因缺乏合理健全的投资结构、科学有效的收益和风险控制机制导致的社会保障基金亏损，以保证社会保障资源可以长期有效供给、维护社会公正、有人民积极参与、满足构建和谐社会的需要。
2、现行社会保障统计指标遗漏项目较多、统计口径不可比。从我国的统计年鉴看，现有的指标有的按产业分类计算，有的按行业分类，有的又按地区分类，中外合资企业、独资企业在指标体系中有的单独列出，有的归人“其它”。这种极不统一的状况，给社会保障分析、预测带来极大的困难。因此，应满足各方面的需要，完善和统一社会保障统计指标体系的统计名称、计量单位、内容和核算范围。当前，由于多头管理，统计口径交叉重叠且有遗漏，即使将各主管部门的社会保障基金相加，也不能准确全面地反映我国社会保障的全貌。这给决策部门研究和制定计划带来许多困难，也难于进行国际比较。西方高福利国家如瑞典、英国、德国、荷兰等国的社会保障支出已占国民生产总值30％以上，一般发达国家均占10％～20％，而我国只占4％～5％，这主要是因为我国社会保障统计中遗漏的项目较多，统计口径不可比造成的。
3、现行社会保障统计信息采集单一、资源管理方式落后。受计划经济影响，我国现行社会保障统计仍局限于收集部门内部信息，采用的是单一的统计报表方式。随着社会保障工作的深入开展，常规统计报表制度存在的缺陷日益突出，如由于历经的环节过多，被人为因素干扰和加工出错的可能性很大，并且统计报表仅限于对客观数据的记录和统计，对社会保障主观评价方面的指标无能为力。此外，统计报表制度灵活性差，表式变动周期很长，所提供的数据资料常常不能满足需要。各级统计部门的主要任务是完成统计信息的逐级汇总上报工作，而对于与社会保障发展密切相关的信息没有建立相应的统计制度。目前，在国际上，信息管理已经发展到信息资源管理时代，而我国的信息管理还处于技术管理时期，即信息管理系统、办公自动化系统的社会应用时期。我国社会保障统计信息管理仍局限于统计资料的积累、统计报表的编制、统计图表的绘制方面，而统计定量分析、相关分析、预测分析仍然非常欠缺。
4、现行社会保障统计分析缺乏具有前瞻性的建议。目前，各级社会保障管理工作机构撰写出来的统计分析报告基本上是将统计数字进行文字化表述，各种统计信息只负责向上级主管部门和同级专业统计信息管理部门(劳动和社会保障部或统计局)提供资料，而没有对本机构的统计信息进行相关性分析、指数分析和统计预测。社会保障统计不能为机构内各职能部门提供有效的参考信息，不能很好地为开展市场开发研究提供及时有效的服务，更不能及时为领导层的决策提供服务。
一套全面系统的社会保障统计是研究社会保障的基础资料，是政府部门编制计划、制定政策的重要依据。在当前的改革大潮中，社会保障是进行改革的“调节器”和“稳定器”，因此，建立和完善社会保障统计以适应构建和谐社会的需要显得尤为迫切。二、改革社会保障统计的具体措施
改革社会保障统计，维持必要的社会公平与正义已经成为构建社会主义和谐社会的必要条件。构建和谐社会下的社会保障统计，其改革思路是：建立社会保障统计的风险控制预警机制，完善社会保障统计指标体系，构建抽样调查与统计报表制度相结合的社会保障统计调查方法体系，强化社会保障统计分析的职能。也就是要做到以下几点：
1、建立社会保障统计风险控制机制和预警机制。建立社会保障统计风险控制机制，应增加反映人口变动尤其是人口老龄化对社会保障基金的影响的指标；加强对社会保障的定量系统研究，即把人口变动、社会转型、经济发展、劳动就业和社会保障联系起来综合考虑，建立系统模型定量测算，进行风险控制。社会保障统计预警系统由警戒指标组成，可以设置征缴警界线、与经济发展的适应性警界线和社会稳定警戒线等指标。征缴警界线，即企业缴纳的社会保险费用占企业职工工资总额的百分比。企业社会保险费用占工资总额的百分比要有一定的限度，在欧洲一般认定警界线为24％，日本则认为是28％。与经济发展的适应性警界线，即社会保障费用占GDP的比重，国际社会一般认为是15％。社会稳定警戒线，即失业率，美国政府认为失业率的警界线不能超过5％，而我国的失业率以6％为警界线则较为合理。社会保障风险控制机制和预警机制相结合，可以监测社会保障的经济运行与波动，为建设和谐社会提供长期有效的保障。
2、构建和谐社会下的社会保障统计指标体系。为构建和谐社会和反映社会保障体系全貌，需要建立一套科学的社会保障统计指标体系。和谐社会的核心是人与人的和谐、人与社会的和谐。构建和谐社会下的社会保障统计指标体系应增加以人的全面发展为核心的指标，包括和谐社会的社会保障评价指标、社会保障管理工作机构配置和运行状况的指标、社会保障实施效益指标、社会保障基金监督统计指标等，共同反映各个领域中人们的生活质量、社会保障工作的执行情况、社会保障基金的管理情况以及社会的和谐情况。
3、建立既与国际统计接轨，又具有中国特色的社会保障统计标准体系。建立社会保障统计标准体系是一项基础性的工作，是避免统计内容交叉重复、杜绝数出多门、规范各项统计活动、提高统计数据质量和统计工作效率的重要保障。统计标准化水平的高低是衡量统计现代化程度的一个重要标志。要按照有利于加强国民经济管理、便于进行国际比较、符合构建和谐社会以及促进统计信息处理和管理现代化的要求，借鉴国际社会保障统计，尤其是经济发达国家的社会保障统计标准的经验，加快对统计标准体系的研究、制订和完善。尤其对统计指标体系标准、统计分类标准、统计编码标准等应进一步细化，建立统计分类标准库、统计指标体系标准库、基本单位名录库、统计指标解释库、统计标准语言库等，逐步建立起既具有中国特色，又符合国际惯例，与国际统计相接轨的统计标准体系。
4、改革统计调查方法，推进社会保障统计信息化建设。与统计报表制度相比，抽样调查不仅可节省人力、物力、时间及经费，而且由于相对减少了搜集报表资料的中间环节，还有利于消除统计误差和人为干扰现象。因此，推广社会保障统计的抽样调查技术，建立抽样调查与统计报表制度相结合的中国社会保障统计调查方法体系是十分必要的。社会保障统计数据的采集、报送、汇总和分析等各个环节，都离不开社会保障统计信息化。社会保障统计工作的及时性、准确性和科学性，需要以信息技术为支撑。社会保障统计信息化有利于对社会保障统计数据处理工作进行标准化、规范化管理，有利于社会保障统计数据的开发利用和分析研究工作。随着我国政治、经济体制改革的不断深入，对社会保障统计工作提出了更高的要求，加快社会保障统计信息工程建设，是改进社会保障统计工作和构建和谐社会的必然要求。
儿童是国家的未来和希望，高度重视对儿童权利保护是政府、社会和家庭的一项重要任务，做好对儿童权利保护首先必须清楚我国儿童现状问题。
据联合国的人类发展报告中儿童是指0¬—14周岁孩子【1】，中国人口调查中划分年龄阶段的第一档也是0—14周岁【2】。所以本文所指的儿童概念是指0—14周岁的我国大陆孩子（不包括港澳台地区）。
经国务院批准，我国于2005年底开展了全国1%人口抽样调查工作。这次调查以全国为总体，各省、自治区、直辖市为总体，采取分层、多阶段、整群概率比例的抽样方法。所以本次调查的人口数量比较新的也是比较准确的数据。全国人口中（未包括港澳台地区），0—14周岁的儿童人口为26478万人，占总人口的20.27%，与第五次人口普查相比，0—14周岁儿童人口的比重下降了2.62个百分点【3】。
（一）教育方面
我国近2.7亿儿童中未入学率约1%，也即大约有270万儿童失学，这其中大部分是农村儿童【4】。我国小学适龄儿童入学率由1990年的96.3%提高到2000年的99.1%；小学5年巩固率由1990年的71.4%提高到2000年的94.5%；小学净入学率中女生为92%，男生为90.2%；中学净入学率中女生为48%，男生为52.2%【5】。由于发展不平衡，我国贫困地区仍有适龄儿童无法入学。
（二）健康卫生方面
我国有许多贫困儿童由于家庭经济贫困而得不到良好的健康营养与卫生医疗保证。营养不良的儿童约占9%（占儿童总人数，1997—1999年数据），相对于年龄体重不足的儿童10%（占5岁以下儿童的比例，1995—2000年数据），相对于年龄身高不足的儿童17%（占5岁以下儿童的比例，1995—2000年数据）【6】。
儿童卫生保健方面投入不足，虽然在儿童计划免疫项目增加了乙肝疫苗、水痘疫苗等的接种保证了儿童的健康成长【7】，但农村中的医疗水平有限、经费投入不足，使得农村儿童保健方面出现了严重障碍。中国儿童现在有7.6万人感染艾滋病【8】，虽然相对于全国儿童总数比例不高，但这是一个非常大的问题。
（三）儿童福利院服务方面
1995年全国共有儿童福利院73所，收养孤儿、弃婴和残疾儿童7000多名【9】。全国有托儿所、幼儿园共18万家，在园儿童2711万人，教职工共116万人，其中教育者87万人【10】。对流浪儿童的服务由过去通常是纳入收容遣送范畴改为专项的儿童福利范畴，到1997年底，全国已投入资金8000万元，建成72个这样的场所，能为流浪儿童提供健康检查、医疗、衣食住、非正式教育、心里咨询和行为偏差矫治等多方面服务【11】。
（四）农村留守儿童现状
农村儿童有23200万人，农村留守儿童约有5800万，农村平均每四个儿童就有一个是留守儿童，结构如下：
从这图中可以得到农村留守儿童（0—14周岁）为4799.5万人【12】。
2、我国儿童福利政策与分析
为了保证儿童健康成长，国家通过社会福利、社会救济和享受抚养人的连带社会保险等几个渠道，推出一系列保障儿童健康、教育的措施【13】。
这些措施有成效也有不足，分析如下：
（一）儿童保健与儿童计划免疫
儿童保健与儿童计划免疫旨在保护儿童的身体健康和成长，从小就预防疾病做到了从源预防，成效非常大。
在计划免疫项目有一些项目是免费接种的，但也有一些是收取费用的，虽然近几年来扩大儿童计划免疫项目，但新增的大多需要收费，本文认为收费不可取。职工子女的接种劳务费可由家属医疗或子女筹医疗项下部分报销【14】，而且职工族收入高又稳定，可以支付得起这项开支。可农村子女的这项计划免疫费用是家庭生活开支，虽然金额不大，但也是不小数目，农村农民由于“近视”效应，认为花费金钱去做免疫不划算，更有令人费解的是打三针预防就打一针或二针，原因是“打了这个没用，没有看到孩子异常，挺健康的，少打一阵可以省些钱买包奶粉”。
农村儿童保健近几年来发展很快，乡村医生医疗水平和设备大大提高和改善，儿童的健康得到了很大的保障。由于农村经济发展落后，国家对农村医疗卫生方面投入不足，医生得不到良好的培训和生活保障，医疗设备也相对落后，这一点城市儿童保健做得比较好。所以农村儿童保健事业不容乐观，大多数医生不具有本科学历，许多医生只是跟其他医生做了一二年学徒，参加医生培训个把月就在当地开个诊所，其中有不少是庸医，值得政府和社会关注。农村中缺乏一支良好素质的技术医疗队伍和良好医疗设备是制约农村儿童保健事业发展的直接因素。
（二）儿童抚育津贴和儿童福利设施
凡领取独生子女证的职工独生可以享受儿童抚育津贴，而且可以享受托儿补助费【15】，而农村儿童则不能享受抚育津贴。在英国，国家为家庭内第一个子女（未满16岁，学生未满19岁）每周发放10.4英镑（约合15美元）的津贴，其余子女每人每周8.45英镑。此外许多国家的政府还为婴儿提供一定的食品和婴儿用品或者提供相应的现金补助，这些津贴都是给本国国民所有的儿童【16】。这一点我们还做得不够，有些观点认为给所有儿童提供津贴有两个障碍，国家经济实力和家庭为社会创造的财富。国家经济基础条件方面本文想指出“少儿强则国家强”，我们国家若想更强大必须让儿童“强大”，从本文第一栏中儿童健康、卫生现状可以发现许多儿童有营养不良、体重不足、身高不足等欠缺，用一部分财政预算给儿童津贴上从国家长远战略考虑非常值得，关于如何保证津贴费用真正到儿童身上，下文再做论述。无论哪个产业都是国民经济的重要组成部分，职业无贵贱，农民子女有权利享受社会发展的成果。用家庭对经济发展的贡献来限制儿童平等享受儿童抚育津贴是错误的观念，国家有责任保护每一个儿童的权利。
在儿童福利设施方面国家加大投入，目前已经建立起比较规模的托儿所、儿童福利院等，但是农村的儿童福利设施相对比较落后，从上文指出的农村留守约有5800万可以看出农村儿童福利设施有待于进一步改善。
（三）儿童免费教育
我国义务教育法规定，年满六岁的儿童都要接受教育，从2007年开始，全国开始实行免费的九年义务教育，学生只交书本费即可，从理论上保证了全国所有儿童都能完成九年义务教育。事实上，我国仍有许多儿童失学和辍学，如上文指出我国约有270万儿童失学，大部分是农村儿童，中学净入学率比小学经入学率低，儿童的教育不仅关系到儿童的一生也关系到祖国未来的兴衰。保证所以儿童能够真正完成九年义务教育是我国政府的义务和责任，儿童失学有重要的原因是家庭经济贫困所导致的。家庭经济贫困使有些父母支付不起孩子的书本费及相关费用，同时有些儿童因为家庭经济贫困引起了内心的自卑感不能与同学相处从而导致失学和辍学。
（四）农村留守儿童的社会福利问题
农村留守儿童是指因父母双方或一方流动到其他地区工作，留在农村所在地而不能和父母双方共同生活在一起的儿童，他们一般由祖父母、亲戚、邻居等照顾。
我国农村留守儿童基数十分大，平均每四个农村儿童就有一个是留守儿童。祖父母年龄大，知识水平低根本不能教育和监管孩子，他们只能督促不能教导，在亲朋好友家的那些留守儿童，因为不是自己生的小孩，往往不会尽心教导。许多家长也知道这一点，可是他们最无奈的事“要想出去赚钱，孩子不放在祖父母、亲朋好友家管放哪管”。可见农村的儿童设施水平比较低，政府对留守儿童问题不够重视，留守儿童的受教育权、人身权、受监护权、发展权得不到应有的保障。如何解决留守儿童的社会福利问题关系到千千万万儿童和农村的权益。
四、加强儿童社会保障的措施
国家对于保护儿童权利的许多措施取得很大的成效，儿童的整体平均素质和健康水平有很大提升，但由于政府把保护儿童利益放置于保护妇女权利一起，限制了儿童社会保障进一步发展。同时由于目前儿童社会保障覆盖面比较窄，农村有许多儿童没有得到相应的社会福利。特别是农村留守儿童及失依儿童的社会保障做得不够到位，究其深层原因是家庭经济困难导致许多儿童失依与留守农村。有些观点认为儿童的生活水平不能与国家挂钩，这是家庭家长原因怨不得人，国家没有太大责任在保护儿童权益身上，不能破坏游戏竞争规则。本文认为这种观点核心目的是倡导拉开距离，保证竞争的不对称性。中国人有一种弊病观念：自己富，则不希望别人富，喜欢别人都穷；自己穷，不希望别人变富，自己不能富则希望人人都穷，这里不做讨论。认为国家没有太大责任保护儿童权益的观点不可取，完全忽视了国家、政府的社会责任。每一个儿童的事都不是小事，不能因为个例而忽视，国家有义务保护每一个儿童的权益不受侵犯和损失，保证农村儿童和城市儿童在同一起跑线上发展。同时社会和家庭也有责任和义务保护儿童权益，本文从政府、社会、家庭三方面分析如何加强儿童社会保障。
（一）政府方面
1、儿童计划免费免疫与加强儿童保健投入
扩大儿童计划免疫项目，普及麻疹、风疹、腮腺炎联合疫苗等的接种，对计划免疫内的项目全部实行免费。由国家财政预算拨付，同时增加预付新疾病的财政预算，防止新增的疾病对儿童健康造成威胁，延长儿童免疫年龄，保证0—14周岁儿童均可获得免费免疫，切实从源头保证儿童健康成长。
增加对儿童保健投入，特别是加大对农村儿童保健投入。农村农民对卫生健康方面并不熟悉，从上文数据可以看出，农村由相当一部分儿童存在营养不良，体重不足，身高不足等健康问题，如何消除这些健康问题是政府的一大任务。加大投入，培养一支素质比较高的农村医疗队、巡回各个乡村，免费为农村儿童做健康咨询，推广营养配餐，保证儿童营养健康；培养农村当地医生，提高农村医生素质与技术水平，严厉打击农村的庸医与高收费情况；加大对农村医疗设施投入，更新医疗设备，特别加大对儿童常见病门诊的投入，降低医疗费用；为边远山区贫困地区配备1名或若干名专业医疗师，维护当地儿童的健康权。
2、扩大儿童抚育津贴范围和改善儿童福利设施
（1）扩大抚育津贴范围，保证农村儿童也可以享受抚育津贴，给每一个0—14周岁儿童发放现金或购物券津贴，由于农村许多农民文化素质不高，可能会把儿童现金津贴转化为生活所用。为了保证儿童津贴真正服务于儿童可以发少许现金津贴，更多的发放购物券：0—3周岁发放奶粉购物券，由家长持购物券到指定的若干奶粉超市购买奶粉，边远山区的由超市运载到村委会，然后家长持券购买，这样可以减少家长变卖购物券；4—9周岁发放营养配餐购物券，由家长持购物券到指定地点购买；10—14周岁发放食品如鱼、肉等购物券，由家长持购物券到指定的地点购买。
这里须指出一点比较好的奶粉和营养配餐一般都只是超市有，所以家长也比较愿意上超市为孩子购买。但农民没有去超市购买肉、鱼等食品习惯，一般都认为集市比较便宜又方面。可以在乡镇集市设立一换券站点，持券者持食物到站点，站点服务员见物换券给予现金补贴，站点服务员由当地银行在每次市集时派出一名工作人员即可，这样就可以避免家长因缺乏购物的选择性而不去购物，也考虑到购物券不能在自由市场流通。在这里有人会问要是这家长到站点换券之后再把食物退回买主而把钱变为他用，那该如何？首先要明确农民并不是不想为孩子营养着想，而是怕麻烦，担心在指定地点购物吃反亏，所以才不去购物而想着变卖购物券。如果给予他们方面，自然会取得预期效果，如果真是人人都是那样换到钱而退货那就真没办法了，除非看到孩子吃到食物，否则什么措施都没用，购物券更多的考虑到家长是为孩子健康着想的。
对于担心给农村儿童发放抚育津贴而引起计划生育政策难以落实，只要把抚育津贴和母亲节育联系在一起即可，母亲在一年内节育后，她的孩子即可获得儿童津贴，这样既可以把计划生育真正落实到农村，也可以保护儿童健康成长（关于母亲节育年限可以视各地具体情况而定）。
（2）增大对农村儿童福利设施的投入，缓解农村失依儿童和留守儿童的救助问题。从农村中每4个儿童中就有1个儿童是留守儿童可以看出我国农村儿童福利系统是非常脆弱的。本文认为我国的福利设施建设更多是从城市角度出发的，政府及多数人认为城市时非常必要建设儿童福利设施。因为城市人“不善良”，大多数城市人不愿意照顾他家孩子、收留街上浪儿，城市居民一般都有工作，也没有时间照顾儿童，所以必须给城市中的儿童提供福利帮助。而农村人民因为善良，看见流浪儿动了恻隐之心会收留，也会愿意照顾他家小孩，农民因为时间比较空闲所以本家孩子可以很好照顾，把整个农村看成是儿童收养站，所以农村中儿童福利设施比较少。其实应该加大对农村儿童福利设施的投入，给农村失依儿童和留守儿童提供直接的帮助。同时也可以减少农民的经济负担和外出工作农民的后顾之忧，如农民工的孩子有比较好的安置，他们就会安心在城里工作，农民农忙的时候也可以专心耕作。
3、儿童教育全免费与免费午餐
（1）虽然我国实行免费九年教育，但还是有一部分儿童因为贫困而失学。对于九年义务教育不仅学杂费免除而且要免除书本、资料费，免费提供书本和相关资料（考虑到国家经济条件，小学不提供相关书籍，初中每门课程提供一本辅导书）。给贫困生提供生活补助、助学金、奖学金，而且要落实到每一所中小学（从笔者角度出发，当地县城乡村中小学暂无助学金、奖学金制度，生活补助也很少有，但并不代表学校没有贫困生，而是没有这项资金）。让每一位贫困生不会因为贫困产生自卑感和失去自信心而失学。
取消小学和初中生不能留级的规定，应该充分考虑每一位学生智力的差异性，切实提高基础教育质量。
鉴于目前我国的经济条件，实行全免费的九年义务教育和补助有很大的困难，但至少要保证小学要全免费和补助。因为小学生往往没有判断力，很高兴能不去学校上学，要是家长因为贫困而不关心孩子学习则会产生很大的失学率。如果国家不介入会使义务教育不能落实到每一个儿童身上，所以必须对小学生一定要“狠抓”。至于初中生已有一定的判断力，知道学习的重要性，更多的会主动争取。
落实教育公平的政策，改善外来民工子弟就学条件。政府要统筹管理，提高外来务工人员待遇，增加教育设施，降低收费标准。有条件的可利用已有资源开办寄宿制学校，假期学校等，逐步建立起社会监护体系，放宽按户籍入学的政策，让更多的农村留守儿童能在父母工作地入学。
（2）在乡村中小学提供免费午餐，推广营养配餐，既可以节约农村家庭开支也可以保证儿童营养健康，促进儿童健康成长。
4、提高农民的生活水平与加强农村治安建设
留守儿童大量存在和不断增多的原因，儿童卫生健康和教育问题的产生，主要都是农民生活贫困。农民生活水平提高，家庭收入增多自然会给儿童提供良好的教育与健康饮食，同时也不会“丢妻弃子”离开农村到城里打工，提高农民生活水平是从根本上解决留守儿童大量存在的措施。为此，各地党委和政府要想方设法大力发展农村经济，尽快提高农民的收入，改善他们的生活。
政法部门要加强执法力度，净化农村社会环境。当前农村社会结构和生活方式发生巨大变化，犯罪、吸毒、等不良现象在农村大量存在和扩散，这些丑恶现象的存在对留守儿童非常不利，他们缺乏判断力和控制力而容易陷入困境，所以执法部门必须对农村治安加强建设，严厉打击各种犯罪不良行为，保障农村儿童生活在良好的社会环境中。
（二）社会方面
目前，我国许多公共服务部门逐步开始市场化，官办机构竞争导致了分层日益明显，拥有众多资源的机构收取高费用，于是可以投更多的资金用于改进服务设施（从而再次提高收费标准），而资源较少的机构则因为缺乏资金而难以发展，服务水平低。公共服务的市场化已经为贫困者获得公共服务设置了经济障碍，在这种情况下，社会力量则是填补公共服务缺口的一种重要方式，政府必须支持社会力量的救助措施。
1、改善儿童福利机构管理
本文主张政府建设福利设施，然后由社会力量管理福利设施，但同时也鼓励社会资金进入儿童福利设施领域，这里不再赘述。在儿童福利机构中，改变政府“万能型”的儿童福利行政模式，寻求管理模式社会化、资金来源社会化、服务队伍社会化的新型福利模式【17】。由专业的管理人员和专业的服务队伍管理福利设施给儿童提供人性化、个性化服务。配备专业医疗师、心理专家解决儿童困惑和心理阴影。社会应该关注福利院中儿童的成长，减少对他们的歧视和不友善，帮助儿童走出心理困境。农村福利机构更多地关注为留守儿童提供服务，在管理儿童过程中实行“一对一”管理模式，并不是要求为每一位儿童配备一位服务人员，而是在管理过程中实行个性化管理而不是大众化管理，那样会陷入“万能型”政府行政模式。
实行资金来源社会化可以扩大资金来源，保证儿童福利机构正常运转。
2、保护失依儿童权益
失依儿童是指由于各种原因失去生身父母和其他具有亲情关系的成人照顾的儿童，他们或是由于父母亡故；或是由于法律原因不能与自己的父母共同生活；或是其他各种原因无法得到成年人的正式照顾（更多是流浪儿童），只能由社会中的他人或是福利机构帮助才能维持自己的生活【18】。对于失依儿童推行福利社会化是一种非常有效的办法。让失依儿童有所“依”除了儿童福利院收养，更多的让社会家庭接纳，让失依儿童体会到“家”的温暖。对于家庭收养失依儿童办法在下文讨论。
3、加强农村社区建设，发挥社区对留守儿童的监护和教育作用
在社区内加强各户家长合作，把留守儿童组成几个队，并由当地服务机构或志愿者带领，家长参与监护。引导儿童积极参与思想道德的修养活动，使脱离学校和家庭的留守儿童能在社区继续接受思想道德教育。
4、发挥学校教育功能，培养儿童的合作精神
学校要增强孩子对学校的向心力和凝聚力。对留守儿童要给予特殊的关怀，应配备心理老师，以便于对留守儿童及时疏导教育，建立留守子女家长（监护人）与学校的定期联系制度。实行多向管理，真正形成家长、学校、临时监护人共同教育管理留守儿童的教育网络系统。
学校要多活动，培养孩子的合作精神。许多留守儿童因为缺乏母爱或父爱而变得沉默寡言，学校应该帮助他们走出消沉，培养以学校为家，以同学友情为关爱的制度，多开展一些班级、校级集体活动，提高儿童的合作、协调能力，从集体活动中体验生活的快乐【19】。
5、社会关注及预防艾滋病在儿童身上传播
目前中国大约有7.6万儿童被艾滋病感染，预防艾滋病传播不是一个家庭可以完成的事，需要政府、社会和家庭三方合作才能预防。社会应该加强让艾滋病源远离儿童，教导儿童养成健康的生活习惯，学校应该加强儿童思想道德建设，家庭应该关注孩子成长，不能把病源带入家庭，感染儿童。
社会对于艾滋病儿童应该给予温情关怀，而不是仅仅捐钱，这样会使儿童认为他们是被社会“抛弃”的“孤儿”。社会更多的要给予感情关怀，帮助他们树立积极的人生观，给予他们精神安慰，一个微笑、一次握手都是温馨的情感关怀。
大多人忽视儿童的恋爱，认为儿童无恋爱或没有可谈的，一般都不讨论它。但在儿童的恋爱方面，本文想指出人生的恋爱观是从儿童小时候不知觉与知觉中培养和树立的，培养良好的恋爱观（这恋爱观是人生恋爱的启蒙思想观）是儿童保持健康的一个重要方面。
（三）家庭方面
1、农村家庭要转变观念，重视孩子的全面健康发展
留守儿童出现的诸多问题，除了农村现实生活环境的制约外，也有做父母的自身认识和观念上的偏差，大多数父母认为，只要给孩子吃饱、穿暖、有书读就行了，很少有家长关注孩子的教育以及孩子真正需要的东西。对于孩子，他们真正需要的是家庭温暖，而家庭教育是孩子的启蒙教育，也是影响人一生至关重要的教育。良好的家庭教育气氛，有利于培养身心健康的下一代。如果父母真是无能力教育孩子，可以在社区组成一个团体（如上文所指），由服务机构或当地知识分子志愿者给予教育指导。家长除了让孩子衣食无忧，也需要同他们建立情感沟通，一个电话可以让孩子感受到父母的关心，感受到家的温暖。父母一年至少要回一次家看望自己的孩子，让孩子体会到父爱母爱。经常也要与学校联系，形成“家庭—孩子—学校”三边管理，重视孩子全面健康发展。
对于儿童的营养问题，所有农村家庭必须高度重视，并不是让孩子吃饱饭就可以，更要注意营养搭配。这一点政府、福利机构与家庭必须建立信任模式，推广儿童营养配餐，保证儿童健康成长。
2、家庭收养
本文认为对于失依儿童更多的实行家庭收养，家庭收养可以给孩子一个“家”的概念，让孩子有所依，使他们体会到生活的精彩，同时也可以减少福利机构人员和资金投入。
对于家庭收养首先应鼓励城市居民收养，名额不限，以不影响收养儿童正常发展为前提。本文认为鼓励城市居民收养有三个原因：第一是城市居民素质高；第二是经济基础好；第二是户籍制度。家庭收养不是一时权宜之计，而是关系失依儿童长远发展和终身大事。良好的家庭环境可以提供良好的家庭教育；城市居民一般都有稳定的工作，稳定的经济收入，生活水平较高，可以给孩子提供良好的生活保障；在现行的户籍制度下，由收养关系登记到城市户口，对失依儿童将来发展具有重要的作用。
其次是鼓励乡镇经济基础较好的居民收养失依儿童，乡镇居民文化素质较高，经济基础较好，失依儿童进入乡镇家庭也是比较好的选择。
最后是让农村家庭无子女但确实希望收养一孩子的家庭收养。
基于这样的排序选择并不是本文观点利益化，而是基于孩子的长远考虑，若一家庭经济困难而给与他们收养，一方面增加家庭经济经济负担；另一方面也不利于儿童的长远发展，更有可能的是会被受到家庭虐待。
4、评估
本文从现行的儿童社会保障制度存在的若干问题出发，讨论如何做好农村儿童社会保障，虽然分为三个大部分：政府，社会，家庭。但其中有些措施并非一方可以完成，它需要政府、社会、家庭三方的努力。
扩大儿童抚育津贴范围和加强儿童保健措施可以保证儿童健康成长。
儿童的基础教育关系到孩子的一生也关系到国家的未来。真正落实儿童免费教育和提供免费午餐，使每一位孩子同等享受教育权，保证儿童在同一起跑线上发展。
对于农村留守儿童问题的解决涉及到众多农民的利益，改善儿童福利机构管理服务，加强农村社区建设和加强学校教育是一项非常有效的措施，通过这项措施可以解决农民的后顾之忧，也可以保护儿童的切实利益，培养儿童的合作精神，促进儿童全面发展。
家庭收养是一种有效解决失依儿童的措施，体现给失依儿童提供社会温情关怀，真正改变失依儿童的人生观、价值观，使他们能够获得良好的发展家庭环境。推广家庭收养可以减少福利机构投入。对于家庭收养还需要注意一点，应避免儿童受到家庭暴力和虐待，所以在收养前必须考核收养者家庭背景及家长文化素质，以免家庭收养产生负效应。
在儿童社会保障方面必须加强政府、社会、家庭三方合作与联系，净化家庭环境、社会环境，给无助儿童多一些关怀，给农村儿童多一些帮助。
六、总结
儿童是国家的未来和希望，高度重视对农村儿童权利保护，是我国各方力量的责任和义务。只要政府重视儿童福利问题就会有解决问题的前提。社会力量加强服务范围，填补公共服务缺口就会有解决问题的可能。家庭关注儿童的全面发展是保障儿童健康成长的关键。
儿童社会保障是一项复杂而巨大的工作，它涉及到千千万万儿童权利和父母的利益，但我们不能因为工作困难而放弃对儿童权利的保护，我们要一步一步的推广儿童社会保障，使全国儿童都可以享受到社会保障发展的成果。儿童社会保障是一项“网络型”项目，许多措施需要政府、社会、家庭三方合作才能实行与落实，在儿童服务社会化过程可以提倡志愿者服务，让更多的人关心儿童的成长，构建和谐社会。本文提出的措施并不是万能的，需要在推行儿童保障过程中根据各地实际情况不断评估与完善。
七、后语
本文主要讨论农村儿童成长过程中的社会保障问题，更多偏向于讨论失依儿童，农村留守儿童的权利保护。很少涉及残疾儿童等社会福利问题，并不是指残疾儿童社会保障不属于儿童成长过程中的社会保障范围，而是限于相关数据与篇幅条件限制以及本文在构思中是把残疾儿童社会保障划入残疾人社会保障范畴，所以没有纳入讨论范围。未出生婴儿其实也是儿童范畴，许多儿童的健康成长是与他们在母亲怀孕时期健康发育分不开的，如果从儿童大范围内讲，儿童社会保障年龄应该从母亲怀孕开始计算，但由于数据和操作性问题本文最终没有把未出生婴儿纳入讨论范围。
文中许多数据是从《2002年世界人类发展报告》和相关文献获得，所以有不少数据是过时的，本文已在相关数据标出年限，其中只作本文写作参考。文中有不少观点是超越目前国家经济实力的，如国家向全社会儿童提供抚育津贴，暂时不符合国家经济现实条件，但这是我国儿童社会保障的发展方向，本文并不强调实行过激的儿童社会保障，而是从实情出发逐步实现。
参考文献：
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13、[19]，孙炳耀，常宗虎著：《中国社会福利概论》，中国社会出版社，2002年版，57页。
一、引言
养老保险是社会保障的最重要组成部分，在国外文献中养老保险被直接称为社会保障(Socialse-curitySystem)。按筹资方式的不同，养老保险可分为现收现付制(Pay-as-you-goSystem或UnfundedSystem)和基金制(FundedSystem)两种类型。现收现付制是从社会保障制度产生以来至今大多数国家采纳的一种养老保险制度模式；而基金制是自20世纪80年代人口老龄化及养老保险面临的财政支付危机以来，一些国家开始试行并逐渐实施的一种养老保险模式。
20世纪60年代以来，在Samuelson(1958)和Diamond(1965)的世代交叠模型(OLG)的基础上，多数研究通过对个人储蓄、收入分配、劳动力流动之间关系的认识，对养老保险制度与经济增长之间的关系进行了卓有成效的研究。例如Barro(1974)从遗产动机的角度、Romer(1986)从个人储蓄、劳动供给的增长模型讨论了现收现付的养老保险制度对经济增长的负面影响等。不过这类研究通常不考虑技术、人力资本、制度等要素。
自Lucas(1988)和Rome(1990)等的新增长理论形成以来，经济增长更加强调技术和人力资本等要素的重要作用，于是人力资本积累与物质资本一样也被看作是经济增长的重要源泉。此后，许多研究借助于人力资本积累这一桥梁来研究养老保险制度同经济增长之间的联系。在人力资本的新增长模型中，教育投入成为衡量人力资本积累水平的一个重要的指标，教育投入量、受教育时间与人力资本积累水平三者之间是成正比的，延长受教育时间意味着教本论文由整理提供育投资越多，人力资本积累水平就越高；反之，受教育时间少则教育投资则相对会减少，人力资本积累水平也较低。人力资本投资主体可分为政府和非政府两类，其中政府对人力资本投资一般表现为财政性教育投入，而非政府的人力资本投资主体则包括企业、社会其他经济组织、学生家庭以及学生本人等。但从新近的文献研究来看，各类研究主要针对养老金制度与政府或者学生家庭对子女人力资本投资而进行，一般不涉及其他非政府主体的人力资本投资(如企业和社会团体对教育的资助)的内容，且研究路径也各有差异。
二、养老保险与人力资本投资的理论研究
通过世代交叠模型假定年青期和年老期人力资本和养老保险效用存在代际间相互转化，是研究养老保险制度与人力资本投资的基本理论框架。在市场经济条件下，政府人力资本投资属于公共支出，需要符合公共服务效用最大化的公共决策原则；而家庭人力资本投资的决策则需要符合个人终身效用最大化的原则。这样，通过2期或3期的世代交叠模型本论文由整理提供就可以针对现收现付制和基金制这两种不同的养老保险制度对人力资本投资之间的关系进行分类研究，约束条件为市场均衡条件下的微观主体效用最大化和经济稳定增长。
(一)养老保险与家庭对人力资本的投资
在世代交叠模型中，基金制条件下的强制性储蓄或社会保障税使父母在年老时获得的养老保险与子女未来承担的赋税无关，也无法产生遗产效应，这可能造成生育率上升和人均人力资本水平下降，不利于经济长期增长(Stuart，1998等)；反之，现收现付的养老保险制度则能通过对年青期个体强制征收养老保险或社会保障税并转移给当期的老年期个体(或者父母)，以保证年老期个体(或者父母)对孩子人力资本投资的回报，也有利于鼓励父母对子女进行人力资本投资，提高他们的技术水平，有利于经济增长。
Kemnitz&Wigger(2000)等则认为现收现付的养老保险制度实际上是人力资本积累存在外部性时政府矫正市场失灵的政策手段，它可以本论文由整理提供促成人力资本积累达到最优水平，而基金模式的养老保险制度则与没有社会保障的自由放任经济一样会造成人力资本积累的不足。其原因是，每一代人的人力资本积累总是建立在上一代平均基础之上的。如果每个人都增加学习时间，不仅可以提高其自身的人力资本存量，还可以提高下一代人的人力资本水平及劳动生产力。在具有基金制社会保障制度的自由经济中，个人并不能获取人力资本积累所产生的全部收益，也不可能为了提高下一代人力资本水平而增加学习时间，因此个人投人学习的时间往往少于最优配置的学习时间。
在现收现付的养老保险制度条件下，养老金的数量往往与个人的工作年限和工资收入有关，而工资收入通常是与教育程度正相关的，这相当于将养老金数量直接与年轻时积累的人力资本挂钩，使得延长学习时间的人能够在年老时获得更多养老金，这种更高的回报是来自于下一代人的人力资本增加而带来的整个社会生产水平的提高。所以从理论上讲，只有现收现付养老保险制度才能体现出人力资本积累在代际之间的正向溢出效应，刺激各代人为了提高下一代的生产能力而积累更多的自身人力资本。
(二)养老保险与政府对人力资本的投资
由于人力资本投资离不开政府对公共教育领域的资助，许多研究还将政府人力资本投入引人理论模型分析之中。政府支出包括生产性支出和非生产性支出，其中，非生产性支出中包括政府用于公共教育和社会保障等领域的投入。由于一国政本论文由整理提供府每年预算的约束，增加一方面的公共支出比重则必然会导致另一个公共支出领域预算的减少。
在现收现付的养老保险模式中，当期工资与养老金数量挂钩，这利，养老保险计划不影响当年的财政收支平衡，政府可将更多的公共资源用于教育和基础设施等公共支出领域，优化公共资源配置以提高全社会生产效率。而在基金制的养老保险模式下，个体的养老金数量或者说未来的福利是由他本人过去的储蓄和基金运作表现决定的，与下一代人力资本水平提高而带来的教育收益率的提高没有关系，他们希望政府能将更多预算投入到社会保障体系中来，这将会减少政府对教育和基础设施等领域的公共支出，从而不利于政府人力资本投资的决策。因此从养老保险与政府人力资本投资的研究结果来看，这些结论也大都偏向于现收现付养老保险制度对政府人力资本投资和经济增长的积极作用。
在一个3期的世代交叠模型中，Buiter&Kletzer(1995)考虑了现收现付养老保险的代际转移再分配政策对人力资本积累的影响，发现当年轻个体不能够从资本市场上进行借贷以支付他们的教育费用时，现收现付的养老保险制度尽管会降低物质资本的积累，但却有利于公共资源偏向于对人力资本的投资。而Kaganovich&Zilcha(1999)的研究表明，假定在现收现付的养老金制度下存在市场均衡，那么政府会将大量预算开支用于教育而最大限度地减少对社会保障的转移支付，这时养老金计划也许没有存在的必要。而在子女的福利状况是由人力资本水平决本论文由整理提供定的前提下，父母的效用函数由其自身消费大小和子女当期的人力资本回报来决定，因此，父母考虑到今后的退休福利水平，就必然会加大对子女的教育投入，这时政府给予家庭的教育补贴也会起到积极作用。此外，Bellettini&Ceroni(1999)还将公共支出和人力资本作为经济增长的内生变量并引入理论分析，指出只有现收现付社会保障才会增强公众赞成提高生产效率政策的意愿，从而对基础设施建设和人力资本投资方面产生积极作用…。。
也有一些研究如Starketa1.(1997)、Panu&Poutvaara(2007)等从跨国之间劳动力流动或者技术转移的角度考察劳动力流动对人力资本的影响。结论是跨国间劳动力的自由流动，能够促进欠发达国家的人力资本投资并通过技术人员的双向流动提高欠发达国家的人均人力资本，但现收现付制社会保障形式下，比例工资制社会保障制度国家和固定本论文由整理提供费用制养老保险制度国家间的劳动力流动会导致前者人力资本投资的减少和后者人力资本投资的增加，并由此带来帕累托改进。
三、养老保险与人力资本投资的应用研究
与理论研究不同的是，养老保险与人力资本投资的应用分析并不关注养老保险制度的唯一合理性问题，而是围绕着生产率提高和经济增长这些主题，对不同经济体中现行的养老保险制度与受教育年限、退休年限、社会福利及生育率之间的关系进行实证分析。
Rojas(2004)的研究配合了内生生育率选择来量化1985年以来西班牙的高等教育资助(政策)的成本和收益，结果显示：西班牙的政府教育补助的增加改变了人口教育程度的分布并导致人口出生率下降，受教育人群中低人口出生率和高人均寿命改变了总人口的年龄结构，使得政府必须增加社会保障税率以平衡养老金预算，因此这一机制实际上降低了教育投入政策的社会福利。
在充分考虑了美国劳动者工作期内缴费形成的现收现付的养老保险这些参数的条件下，CruzAEchevarria.AmaiaIza(2006)的研究结果表明，在美国，由工作期内劳动者缴费的现收现付的养老保险支付制度会促使人们考虑提前退休，但随着未来社会保障费用负担人口的减少，预期寿命的提高也能够促进单位资产GDP增长速度的提高。现收现付的本论文由整理提供养老保险制度能够促使个人延长受教育时间，增加家庭或个人对人力资本的投资，但随着社会保障负担率的提高会带来单位资产GDP增长速度的降低，使政府面临着预算平衡等问题。
我国的养老保险模式是现收现付型还是混合型模式目前还存在许多争议，不过从目前养老保险资金账户运行的实际情况来看，现阶段中国仍然处于现收现付的养老保险模式中。针对这种情形，近来国内也有一些关于养老保险与人力资本投资方面的研究。例如，于凌云等(2008)针对中国社会保障改革过程中养老保险和人力资本公共支出的增长效应进行了分析，并通过人力资本这一指标来体现它们与经济增长的相关关系，结果表明：从公共支出角度来看，政府对养老保险的转移支付与人力资本和长期经济增长率之间呈现出一种负相关关系；公共教育投入对于长期人力资本及经济增长的正面效应很明显，而对短期经济增长的正效应却不明显。超级秘书网
针对中国长期的城乡分割的现实情况，赖得胜等(2004)、田永坡等(2006)等的文献根据当前中国“统账结合”的社会保障模式，对我国城乡人力资本投资进行了比较研究，认为由于当前我国农村社会保障体系的缺位，造成了基层政府和农村家本论文由整理提供庭在教育投资领域的沉重负担，因此需要尽快建立覆盖全国的社会保障体系，同时提高养老保险个人账户的比重，从而有利于人力资本投资。
四、结论与展望
社会保障税的征收要与一国国情、经济发展水平和所处的时代相适应，相关研究文献也体现了这一特点。国外早期的研究主要体现在对社会保障税存在意义的研究，而当代的研究主要体现在社会保障税这种筹资方式是否为最佳、社会保障税应达到何种程度为最佳以及如何对社会保障税进行改革以达到最佳等方面。现阶段，我国国内研究的重点为关于是否应该开征社会保障税、现阶段开征社会保障税条件是否成熟、开征以后税收制度应如何设计、相关制度应如何完善等问题。
一、国外研究现状
(一)对社会保障制度的早期研究
早期研究首先涉及到对社会保障制度的研究，西方社会保障理论的产生经历了一个从否定社会救济到主张社会福利思想的发展过程。英法古典经济学家否认社会救济制度，而随后德国的历史学派、社会主义政治经济学、福利经济学和凯恩斯主义都从不同角度论述了社会保障税存在的基础和意义。
2、社会主义政治经济学的奠基人马克思(1885)则从社会必要扣除理论的角度提出了设立社会保障基金的必要性，他认为社会总产品在分配前必须扣除消耗掉的生产资料的部分、扩大生产的部分和应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。马克思的必要扣除理论为后来社会主义国家的社会保障实践确立了指导思想。
(二)当代对社会保障税的研究
当人民群众在年老、失业、患病、工伤、生育时，社会保障维持其基本生活和基本医疗不受影响。其二是协调社会收入分配的作用。社会保障制度将所有社会成员纳入其中，发挥收入再分配的功能，适当缩小不同社会成员之间的收入差距。其三是维持社会经济平衡稳定的作用。完善社会保障制度，这样有利于进一步提高劳动者素质，确保劳动力的有序流动，推动经济更快发展。其四是稳定社会持续的作用。完善的社会保障制度，为劳动者建立各种保障措施，帮助他们化解和抵御各种市场风险,从而维护社会的稳定[1]。可见，健全事业单位保障制度改革对于灵活事业单位人事机制具有重大意义。
二、现阶段事业单位保障制度问题分析
事业单位社会保障制度改革是个复杂的系统工程。改革开放以来，我国扭转计划经济体制下的事业单位劳动人事制度取得初步成效，但事业单位职工退休养老等保障通常由国家财政负担或单位自理，按照职工退休时工资的一定比例发放，由此职工仍依附于所在单位。各单位根据自身的收入状况，各行其是，致使事业单位的社会保障待遇在一定程度上存在不公平的现象，事业单位社会保障制度改革进展较慢。首先，事业单位社会保障体系不完备。特别是事业单位社会保险制度仍处于试点探索阶段，落后于城镇企业的基本社会保险制度改革。社会保险制度包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等项目。而在事业单位保障制度改革过程中各险种存在诸多问题：在向养老制度转轨的过程中，事业单位员工养老金待遇可能大幅下降；参保率不高。由于事业单位种类多、结构复杂、员工抵触等问题，虽有相关政策但操作起来仍有难度。其次，事业单位保障体系保障范围不全面，阻碍了人员的流动。目前，事业单位保障体系范围只包括了劳动合同工人和聘用制干部，而“编外”人员并不包括在内。随着事业单位工作人员社会养老保险制度改革试点的启动，“编外”人员是否适用养老保险政策、单位是否为“编外”人员缴费、“编外”人员个人养老金依据什么计算等问题亟待解决。最后，全国没有统一的社保机构，相关部门职能交叉，管理混乱，效率低下。目前，全国各地事业单位社会保障经办体系建设参差不齐，在机构名称、编制、职责、层次上都各自为政，没有统一标准。事业单位社会保障工作由各地人事部门主管整体划转到劳动和社会保障部门，但事业单位的机构编制、进人计划、工资管理、离退休审批等职能却依然留在了人事部门，这就导致两部门在社会保障方面出现职能交叉、责任不明确、工作难以协调的问题。
三、深化事业单位保障制度改革的对策建议
1.我国城乡社会保障制度设计。我国二元经济导致二元社会保障。大部分的农村地区的居民都是自己负担为主，国家财政扶持为辅，而城市的发展水平高，大多数社会保障是由企业支付、自己支付和国家三方来承担；资金运作方式也大有不同，城市的是实行的现收现付制度，农村的社会保障则是采取的完全积累制。可见，农村社会保障制度不够完善，导致了城乡间的社会保障相差甚远。农村社会保障制度从几个重点着手，在很多方面如工伤、失业、生育等等，但尚未形成规范性文件。政府在农村社会保障上也存在严重的随意性，缺乏合理的目标定位，相对于城镇来说，政府的扶持力度可以是还是远远不够的。
2.我国城乡社会保障的水平比较。从城乡社会保障筹资方式来看，以基本养老保险为例，2010年全国企业基本养老保险征缴收入的总额为11110亿元，财政补助的养老保险1954亿元，加起来的自己一共是有13064亿元，个人、企业、政府的筹资比例依次分别为24.4%、61.0%、14.6%。2010年新农保基金收入453亿元。个人、政府和集体的筹资比例依次为49.7%、50.3%，其中个人缴费有225亿元。虽然新农村的社会养老保险的资金筹集转变为“政府补贴、个人缴纳、集体补助”，但比较得出城镇地区的居民个人缴费比例24.4%远远小于农村地区的居民个人缴费比例49.7%。
3.城乡人均收入差距大。随着我国普遍居民的生活水平的提高，城乡间收入差距越来越大，贫富差距也在扩大。我国基尼系数居高不下，少数人掌握大量财富。城乡实际收入和福利之间差距接近6：1，相当于城乡平均20年的收入增长距离，导致入城打工者社会保障得不到及时解决。若能很好解决这些困扰和阻碍的问题，城镇中的社会保障才得以更好的发展。
二、完善我国城乡社会保障体系对策建议
1.创新城乡社会保障制度。不论社会成员的职业和身份是什么，只要他们有能力向社会尽了承担未来社会保障的责任和义务，他便应同样享受这个社会给予的各类保障。
2.完善城乡收入分配格局。城乡居民收入差距大、地区间收入差距大、行业工资差距大，城乡之间明显的收入差距的两极分化，同时导致了城乡社会保障制度两极化。缩小城乡之间收入差距，确保低收入居民和农村地区人民的基本生活和基本的社会保障，并提高他们的收入水平。
3.推动城乡产业互动发展。提升农村经济实力，推动农村地区发展，其社会保障能力也会随之上升。要实现城乡产业聚集和融合，形成城乡一体的产业组织体系，使农村的工业化融入全国的工业进程中去，可以在农村建设具有特色的产业园区和开发区，发挥农村优势，促进农村工业园区建设与发展，能实现城乡劳动力互补发展。
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