时间：2022-11-05 19:09:05
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传统的公共行政学教学，缺乏实验的环节。随着科学技术的发展，计算机和网络都已被广泛的普及和应用。学生群体正是对计算机和网络感兴趣的人群，那么，新的公共行政学教学方法中，运用计算机技术进行相关章节的实验，就能有效的提高学生的学习兴趣，并激发学生的创新能力。而传统的公共行政学的教学是没有实验课的，整个教学过程都是通过教师的讲授进行。这样，既不能提起学生的兴趣、不能增加学生的创新能力，也不能使学生全面立体的掌握所学的理论知识［2］。所谓的纸上谈兵大概就是这样的了。那么，如果只是书面的全程讲授，学生只是对理论知识有了平面的、二维的理解，这就像早些年学生学习英语，很多学生学成了“哑巴英语”，只会做书面的题，口语应用十分吃力。公共行政学的教学也是同样的道理。因此，事实上公共行政学的教学应该是穿插着科学的实验课程的。
2教学缺乏实践环节
传统的公共行政学教学，缺乏实践的环节。所谓实践出真知，教学正全面的诠释着这句真理。医科大学学习公共行政学的学生，毕业后的培养方向是趋向于卫生行政部门或者医院的行政科室的，而传统的公共行政学的教学，是枯燥乏味的一味的讲授，期末是以试卷的形式进行考核。这样，无意中就进入了一个非良性的循环，既老师讲授无激情，学生听课无兴趣。同时，传统的公共行政学考核方式单一，只是用试卷说明学生一学期的学习成绩。学生就只为了如何应付考试去学习，不能全面、立体的掌握公共行政学的相关知识。传统的公共行政学教学内容单一，以书本讲授为主，未结合专业方向设计。在传统的公共行政学的教学过程中，教师的讲授只是针对书本上的知识进行讲授，并未将学生今后的就业趋势紧密结合。
3完善具有医科大学特色的公共行政学教学方法
改变传统的公共行政学的教学方法，已经刻不容缓。建立有医科大学特色的公共行政学教学方法，是有针对性的教学方法、是因材施教的教学方法、更是符合培养自治区卫生事业管理人才的教学方法。
3．1要有以学生为主体的教学理念
以学生为主体，就是要改变教师满堂讲授的授课方法，将学生的参与度提到最高［3］。每个章节在开始之前，用适合本章的案例引入，在了解案例之前，将问题提出，让学生带着问题去了解案例，然后对案例进行分析。分析案例时，逐步提高学生分析问题的能力、解决问题的能力，以及语言表达的能力。由于是在章节开始之前所看的案例，学生在分析案例的时候还不能系统的运用本章所学的知识，但是，正是这样带着问题去进行学习，遇到重点和难点再与学生进行分析和讨论，才能让知识不断内化，并提高了学生的整体能力。与此同时，在案例的选择过程中，以医疗行政系统的案例为主，让学生在早期就能站在卫生事业发展的高度去思考问题，有利于培养具有先进的管理学理论和实践方法、具有优良的政治素质和创新精神、能够基本掌握基础医学，并且能够将所学的知识运用到实践中去的在卫生行政部门或医院的行政科室的现代高级专门人才。
3．2要将现代化的实验课带到教学中来
目前，卫生管理学院的实验室，针对公共行政学这门课程，引入了电子政务实验课。在实验室，模拟了从中央到地方的各级政府的档案管理、公文传输、国有资产管理、行政审批系统、框架、招标采购平台、政府办公系统，以及政府信息门户等内容［4］。学生可以在实验课上，通过模拟政府的以上办公内容，更加直观和全面的掌握所学的知识，用更立体的手段和方法提高学生的动手和思考的能力。但是，目前针对电子政务的实验课课程安排还是不够科学合理，课时数还较少，在今后的教学过程中，将不断优化实验课的课程设计，并将实验课的实验设计的分数纳入到考核范围内。
3．3要把学生的课间实习规划到教学计划中来
卫生管理学院的卫生事业管理专业的学生，在大四上学期结课后，都会到实习单位进行实习。实习单位的范围包括各盟市的卫生行政部门、疾控、卫生监督部门，以及医院的行政科室等。这时的实习，正是考察学生学习各门课程成绩的最佳时期。通过实习，学生能够用体验式的学习方法将理论知识内化，在运用理论知识的同时，把理论知识和实践相结合。但是，目前学生在实习过程中，一旦确定了实习单位就不能更换，这使得学生不能全面的了解卫生系统内各个相关领域的具体运行状态，那么学到的实践知识限于学生所实习的单位。如果能够将实习单位施行轮岗实习，既卫生行政部门、疾控、卫生监督部门，以及医院的行政科室等将实习生进行轮岗实习，每个单位或部门实习一段时间，那么，学生将会从更多的角度和方位成长。
4结语
在1910年召开的第一次国际行政科学大会上，美国还是作为行政科学研究的后来者出现的。美国学者在这次会议上并未发出什么声音，以下就是由求学网为您提供的浅谈从行政科学到公共行政。
但就当时的情况看，美国在行政科学研究方面尚未构成对欧洲中心的挑战。美国学者甚至还需要为自己的参会名额而伤透脑筋，认为必须采取一些措施，以确保美国在这一场合得到足够的代表。此外，两次大会的主席分别由时任比利时下议院议长的科尔曼和法约尔担任也是对这种情况的注释。当然，从大会的分会场看，市政行政、州与市之间辖区的行政、公共和私人的中央组织、国际行政与文书以及公职培训和改进行政方法等分议题的设置表明，美国学者是有发表意见的空间的。在怀特的发言中，则把法约尔尊称为大陆公共行政的一位领军人物，从而表达了美国学者试图对会议讨论内容加以引导的意图。但如果说当时的学者已经意识到行政科学与公共行政两个词语的明晰差异的话，那是言过其实了。不过就美国学者与欧洲学者措辞上的差异看，显然代表了两种截然不同的研究取向。
1923年的国际行政科学大会反映出了当时公共行政研究的一些总体性特征。首先，大陆学界与英语学界在研究取向上的不一致暴露了出来。大陆学界在法约尔的主导下持有的是一般行政的视角，而英语学界则坚持公共行政的概念与学科建构的方向。其次，在英语学界内部，英国学者的研究仍然占有相当程度上的主导地位。比如，在美国人最为熟悉的第五个(人事行政)问题上，这次会议最后督促每个国家都以英国公共行政学院为样板而建立一个公共行政学院。
到了20世纪30年代后期，英国学者却逐渐淡出了公共行政研究主流学界。但即使在这种情况下，已经享誉国际公共行政学界的怀特与老莫舍尔麦克斯韦尔学院第一任院长、ASPA第一任主席还在感叹美国缺乏一个像英国公共行政学院那样的机构。之所以会出现这种情况，一个可能的原因是：英国公共行政学院本身是由高级官员组成的，他们更容易接触到高层次国家行政的第一手材料。因此，在强调事实的学术氛围下，美国学者的草根色彩更为浓厚，特别是在罗斯福倡导公共关系以前，美国学者几乎无法接触到联邦行政的一手材料。相比之下，英国学者的发言显然要比美国学者更有底气，也更容易得到实践者的认同。但也正是由于英国公共行政研究浓厚的官方色彩，从而限制了其在研究方法和理论建构方面的追求。
然而，即使在自然科学研究中，眼里只有事实的人是永远无法成为伟大的科学家的。真正的科学家必然拥有一种超越事实的理论意识或学科意识，否则，就永远只能在事实的迷宫中困步不前。美国学者虽然受到政治行政二分原则的限制和受到科学管理精神的感染而同样注重事实，但由于他们更难以接触到实际情况，从而不得不在研究的规范性和系统性方面做出更多思考，并承担起了领导公共行政学科建构的任务。
行政公务员是宪法赋予政府所拥有行政权的直接行使者，在整个权力或权利运作过程中，他们是双重或多重身份实体，并以其身份权为核心和逻辑起点被赋予其他各项相应的权利。这些权利是公务员以行政主体的名义行使行政权、执行公务的法律依据和保证，而只有相应的救济才能保证权利的实现。因此，权利与救济是一对动态的范式，是权利内在属性和机理的外现和要求。
Civilservantisthedirectexecutorofadministrativepowerownedbygovernmentaccordingtotheconstitutionallaw.Intheoperationsystemofallthepowersorrights,theyaredoubleortri-or-multi-qualificationentityandaregrantedothersrightsthatviewthequalificationrightasthecoreandlogicalstartingpoint.Theserightsarethelegalgroundsandsafeguard,andonlybyperformingappropriatereliefcanrightsberealized.So,rightandreliefisapairofstaticparadigm,thereflectionandrequirementofright’sinternalnatureandlaw.
【关键词】公务员；权力；权利；救济；身份权
civilservantpowerrightreliefqualificationright
自从有国家以来，便有了从事专门管理公共事务、行使行政权的人员。因而古今中外的历史上都有文官制度的记载，然而其意义和作用均与近代以来产生的公务员不尽相同，在我国就更晚。公务员在行政法上是一个特殊的主体。其不仅直接享有宪法规定的公民权利，而且还间接拥有行使行政权的权利。即他集“权利”和“权力”于一身（一体两权），既与国家立法、行政、司法机关发生关系，又与公民及其他主体发生关系。这一特殊性是其他行政法律关系主体所不能拥有的。因此，赋予其什么权利、怎样的救济，对其他的主体就会产生不同的作用和结果。可以说，其是一个“牵一发而动全身”的特殊主体。法国著名法学家孟德斯鸠曾言，“一个拥有权力的人必然会滥用权力，这是亘古不变的一条经验。”[自从有国家以来，便有了从事专门管理公共事务、行使行政权的人员。因而古今中外的历史上都有文官制度的记载，然而其意义和作用均与近代以来产生的公务员不尽相同，在我国就更晚。公务员在行政法上是一个特殊的主体。其不仅直接享有宪法规定的公民权利，而且还间接拥有行使行政权的权利。即他集“权利”和“权力”于一身（一体两权），既与国家立法、行政、司法机关发生关系，又与公民及其他主体发生关系。这一特殊性是其他行政法律关系主体所不能拥有的。因此，赋予其什么权利、怎样的救济，对其他的主体就会产生不同的作用和结果。可以说，其是一个“牵一发而动全身”的特殊主体。法国著名法学家孟德斯鸠曾言，“一个拥有权力的人必然会滥用权力，这是亘古不变的一条经验。”]那么，一个权利的主体会怎么样？
一、权利和权力的法哲学
权利和权力，一向都是法学和政治学的两个基本概念，也是社会和法律生活运转所围绕的轴心。权利是一种支配力量，即按照主体的意志去影响、支配和控制他人的意志和行为的能力。所以彼得·布劳说，“权利是个人和群体将意志强加于其他人的能力”。[所以彼得·布劳说，“权利是个人和群体将意志强加于其他人的能力”。]R·H·陶奈曾说：“权利可以比定义为一个人和一群人按照他所愿意的方式去改变其他人或群体的行为以及防止他自己的行为按照一种他所不愿意的方式被改变的能力。”[R·H·陶奈曾说：“权利可以比定义为一个人和一群人按照他所愿意的方式去改变其他人或群体的行为以及防止他自己的行为按照一种他所不愿意的方式被改变的能力。”]现代法哲学的研究同样表明：“权利在社会关系中代表着能动而易变的原则。在权利未受到控制时，可以把他比作自由流动、高涨的能量，而其结果往往具有破坏性。权利的行使，常常以无情和不可忍受的压制为标志；在权力统治不受制约的地方，他极易造成紧张、摩擦和突变。再者，再权力可以通行无阻的社会中，发展趋势往往是社会上的权势者压迫或剥夺弱者。”[现代法哲学的研究同样表明：“权利在社会关系中代表着能动而易变的原则。在权利未受到控制时，可以把他比作自由流动、高涨的能量，而其结果往往具有破坏性。权利的行使，常常以无情和不可忍受的压制为标志；在权力统治不受制约的地方，他极易造成紧张、摩擦和突变。再者，再权力可以通行无阻的社会中，发展趋势往往是社会上的权势者压迫或剥夺弱者。”]而权利则是人们为满足一定的需要，获求一定的利益而采取的一定行为的资格和可能性，或说是正当的利益和允许的行为（自由）。[而权利则是人们为满足一定的需要，获求一定的利益而采取的一定行为的资格和可能性，或说是正当的利益和允许的行为（自由）。]所以孙国华教授说，“权利是最能把法与现实生活联系起来的范畴，权利是在一定的社会生活条件下人们行为的可能性，是人的自主性、独立性的表现，是人们行为的自由，权利是国家创造规范的客观界限，是国家创造规范时进行分配的客体。法的真谛在于对权利的认可和保护。”[所以孙国华教授说，“权利是最能把法与现实生活联系起来的范畴，权利是在一定的社会生活条件下人们行为的可能性，是人的自主性、独立性的表现，是人们行为的自由，权利是国家创造规范的客观界限，是国家创造规范时进行分配的客体。法的真谛在于对权利的认可和保护。”]因此权利和权力的本质关系是：权利是权力的基础和来源，一切公共权力都是由权利转化和派生而来的。即权力是权利的衍生物，是集中化、公共化、强烈化了的权利。[因此权利和权力的本质关系是：权利是权力的基础和来源，一切公共权力都是由权利转化和派生而来的。即权力是权利的衍生物，是集中化、公共化、强烈化了的权利。]同时，权力是实现权利的手段，权利是权力存在的目的；没有权利作为目的，权利就失去存在的意义和价值。两者相互依存，是对立统一的关系。[同时，权力是实现权利的手段，权利是权力存在的目的；没有权利作为目的，权利就失去存在的意义和价值。两者相互依存，是对立统一的关系。]但是，两者更有显著的不同，这也就是其对立性的表现。首先，权利有所谓“剩余权利”，即法律上未规定为权利，而有未加禁止并且符合社会成员和社会公共利益的事，可以推定为权利主体有权利做，即“法不禁止即可为”。这实际上允许从应有权利推定出法律权利，称之为权利推定原则。而权力则不能，其具有普遍性、垄断性、强制性和扩张性的特点。若不对之加以严格限制，他就可以凭借其强大的力量滥施于社会，并以武力做后盾侵犯公民、法人及其他法律主体的合法权益。因此，法律必须对权力的行使加以严格限制、界定，规定其职能，确定权利行使的方式和范围。即权力必须依法行使，不存在“剩余权力”，不应允许“权力推定”。其次，权利行为不具有直接强制性。当权利受到侵害或损害时，权利主体只能向国家司法等相应机关请求救济，而不得自行向侵害人施以强制。相反，权力的强制性是国家机关直接行使的。而权利的强制性必须以国家强制力作中介，是间接的。最后权利与权力的主体及其行为性质不同。权力的主体是国家机关或授权组织；权利行为的性质是职权或授权行为，或成公共权力行为。其以社会公共利益为目的，不能。这种公共权利的行为具有直接强制性。权力行为的对象必须直接服从权利的施行者，否则便会受到权力行为者的干预。权利的主体一般是公民和法人，其行为的性质直接体现其利益，并以获利为目的。[但是，两者更有显著的不同，这也就是其对立性的表现。首先，权利有所谓“剩余权利”，即法律上未规定为权利，而有未加禁止并且符合社会成员和社会公共利益的事，可以推定为权利主体有权利做，即“法不禁止即可为”。这实际上允许从应有权利推定出法律权利，称之为权利推定原则。而权力则不能，其具有普遍性、垄断性、强制性和扩张性的特点。若不对之加以严格限制，他就可以凭借其强大的力量滥施于社会，并以武力做后盾侵犯公民、法人及其他法律主体的合法权益。因此，法律必须对权力的行使加以严格限制、界定，规定其职能，确定权利行使的方式和范围。即权力必须依法行使，不存在“剩余权力”，不应允许“权力推定”。其次，权利行为不具有直接强制性。当权利受到侵害或损害时，权利主体只能向国家司法等相应机关请求救济，而不得自行向侵害人施以强制。相反，权力的强制性是国家机关直接行使的。而权利的强制性必须以国家强制力作中介，是间接的。最后权利与权力的主体及其行为性质不同。权力的主体是国家机关或授权组织；权利行为的性质是职权或授权行为，或成公共权力行为。其以社会公共利益为目的，不能。这种公共权利的行为具有直接强制性。权力行为的对象必须直接服从权利的施行者，否则便会受到权力行为者的干预。权利的主体一般是公民和法人，其行为的性质直接体现其利益，并以获利为目的。]由此可见，权利尽管具有本源性，但相对权力的直接强制性，其间接的强制性决定了权利主体往往处于被保护的弱势地位，但是权利却是对权利主体进行保护或救济的前提、基础和依据，也是维护和主张自己权益的根据。因此权利主体享有怎样的权利、多少权利是权利主体法律地位和人格的外在表现。然而，另一方面权利亦会产生消极作用或具有负价值。权利主体往往也会在依权利主张、要求和保护自己的权利时，侵犯或损害他人的权利。是故，法律必须对权利的内容和范围作一定界定，并使权利推定原则合理推衍，以避免和防止权利主体依权利滥主张和保护其权利。而作为间接行使权力（行政权）、执行公务的公务员，其是“一体两权”的特殊主体，其权利就更凸现出法律理论和实践的价值。鉴于此，世界各国都对其公务员赋予不同的权利，并规定了不同的救济。
二、公务员权利的法律定位及价值
法律权利，是指法律关系的主体依法享有的某种权能或利益，它表现为权利享有者可自己作出一定的行为，也可以要求他人作出或不作出一定的行为。公务员的权利是作为行政法的部门法——《公务员法》中的作为公务员法律关系主体的公务员，依法所享有的权能或利益。它在公务员法中处于核心地位，是公务员法的灵魂。在整个公务员法中，不论“入口”、“出口”或“管理”都必须以权利为衡量之法律准则。在与立法、行政、司法机关的法律关系中，亦应以权利为依据；在与相对人（公民、法人或其他组织）的关系中，亦应以它为限度。所以，公务员的权利是公务员法的“核心”和“灵魂”。它是宪法赋予行政主体的行政权，由静态转化为动态的连接点。只有通过这一连接点，才能实现行政权的价值或作用，完成行政管理目标，实现“公权为私权”服务的目的。据此，公务员的权利是指公务员依法行使行政主体所拥有的行政权、行使职权、履行职责、执行国家公务过程中能作出或不作出一定行为，要求作出或不作出的权能或利益。
价值，简单地说，是客体对主体的满足和需求，是主体和客体的对立和统一。法律价值，是以法律为客体对主体的满足，它是以主体与客体的相互关系为基础和核心的，是人关于法的绝对超越指向。再次，客体是既定的（常量），主体却是个变量。对不同的主体，其价值不同。公务员权利的价值是以公务员作为客体对主体的满足和需求，是公务员权利对不同主体的绝对超越指向，体现的是公务员权利与不同主体间的对立统一关系。其内容应包括：它对公务员自身的价值，对主体、行政、司法机关的价值及对公民、法人或其他组织（相对人）的价值。
（1）对自身价值。权利的存在或有无，是公务员法律地位的标志，使其执行公务、保障自身权益、寻求法律救济的依据。反之，如果丧失权利，那么其执行公务就因主体的不合格而受阻；或公务活动不能运转及效益的最大化受损或受阻。因此，其价值表现为利益（人身或财产）和自由。（2）对立法、行政、司法主体的价值。权利是由立法主体设定和赋予的，其设定必须权衡各方主体，以最大限度发挥公务员的作用和价值。因此，公务员权利对立法主体的价值应是公平和秩序。通过权利的设定和赋予实现社会的公平和秩序，就是立法主体的最大满足。行政主体通过公务员的法律行为使行政权向外发生作用和效果，没有权利，公务员以行政主体的名义行使行政权的效率或效益，就得不到保障。这样行政权的价值也不能张扬和实现。所以公务员的权利，对行政主体的价值是效率或效益。如果公务员的权利受到侵害，请求保护的最终主体只能是司法主体，而其救济的依据只能是其权利。因此公务员权利对司法主体的价值是公正、正义。（3）对相对人而言，表现为依法抗辩、抵制、救济等。其以逆向的负价值借以实现正价值——保障人权。因此，对相对人的价值是人权。
综上所述，公务员的权利不是臆想的或凭空产生的，它源于法律实践中，是行政权运作的必然结果。只要有行政权存在，它必然就会介于行政主体与相对人之间，并与立法与司法主体发生关系，成为一个独立的实体，并随之产生一种特殊的法律关系和相应价值。如图：
（公平、秩序）立法主体权静行政权
（效率、效益）行政主体动公务员权利态相对人（人权）
（正义、公正）司法主体力态权利
可见，公务员的权利在整个行政法中处于核心地位，是行政权通过公务员与其它法律主体发生作用和价值的主体资格的法律根据，也是取得救济的法律依据。
三、公务员权利和救济的行政法理思辨
1、理念的转变要求政府行政理念的转变
基本人权或立宪精神是现代法治进入或者对抗特别权力关系的最基础的理论。在人权的理念下，现代的世界政治思潮最明显的特色是在于大幅度和广泛地保护公民的基本权利。限制“公权”，保护“私权”是世界的主流。而特别权力关系的理念已相对弱化，并呈显出新特点：第一，法律保留原则逐渐适用于特别行政关系。所谓法律保留是指当行政主体行使公权力时，如果涉及公民权利义务方面的事项，只有在法律明确授权的情况下才可进行。第二，司法最终原则逐渐适用特别权力关系。“‘有权利，必有救济’，凡权利受到侵害时应有法律救济之方法，此为权利之本质。……故实质意义的法治国家就是司法国家。任何法律上之争议，皆应由法院裁判。”[：第一，法律保留原则逐渐适用于特别行政关系。所谓法律保留是指当行政主体行使公权力时，如果涉及公民权利义务方面的事项，只有在法律明确授权的情况下才可进行。第二，司法最终原则逐渐适用特别权力关系。“‘有权利，必有救济’，凡权利受到侵害时应有法律救济之方法，此为权利之本质。……故实质意义的法治国家就是司法国家。任何法律上之争议，皆应由法院裁判。”]所以，司法最终解决原则是现代法治社会的一项基本原则。
理念的发展要求政府行政理念的转变。19世纪末20世纪初，由于科技进步和生产关系的调整导致社会经济迅猛发展，大量的社会问题和矛盾纷至踏来。随之，行政权力扩张，职能大大增加。在19世纪以前的警察国家里，国家行政不过是御敌治安以及确保与之相应的财政的消极行政。但是，进入20世纪以后，社会国家、福利国家、服务国家理念随之确定。相应，它的政府的功能不仅仅在于管理社会成员，更重要的是为社会成员服务。而作为从事行政的公务员也就有了新的理念和要求，即必须以“服务”为理念和要求。
2、公务员之检讨
（1）公务员与国家、政府
公务员是体制下国家行政权动态运作过程中的具体操作者。尽管其是以行政主体的名义行使行政权，且在法律规定的范围内并不承担相应的法律责任。但这并不影响其在整个行政权力或权利运作系统中的法律地位。纵观行政权力的运作框架体系，行政主体在其中所享有的仅只是静态的行政权，而且并不对相对人发生任何直接作用。可以说，其作用和价值仅是观念形态。而真正起作用并产生动态效果的是公务员。所以，公务员在行政权的运作中是积极富有活力的第一主体因素，其宛如人体中的血液一般。但是，它从何而来呢？因此，必须首先界定或定位其与国家或政府的关系问题。就此，有些学者认为是公务员与政府的关系。笔者，对此持异议。因为首先政府是国家权力之一的行政权的拥有者和间接行使者，是依法设定的。因此，它从属于国家，并不是国家的全部；其次，公务员，它既可以表现为集体概念，又可表现为个体概念。表现为集体，其是行政法律关系或公务员法律关系中的独立主体，是整个国家机器的构成部分之一；表现为个体，公务员首先是公民，然后才是公务员。公民是其第一身份，而公民是国家构成的重要因素之一。公民权是国家的政治生活及理念和体制的核心和灵魂。故此，公务员应首先与国家发生法律关系，属第一位，是上位的。然后才和政府发生法律关系，属第二位，是下位的，而且这种关系必须由法律规定。这一点，从世界各国的《公务员法》均由立法或代议机关制定可以明证。最后，这与人民、在民及保障人权的理念和宪法原则也是不相吻合的。公民依法成为国家的公务员是公民政治权利的实现，参政、议政、管理国家和社会公共事务是公民的基本权利。所以，应是公务员与国家的关系。[笔者，对此持异议。因为首先政府是国家权力之一的行政权的拥有者和间接行使者，是依法设定的。因此，它从属于国家，并不是国家的全部；其次，公务员，它既可以表现为集体概念，又可表现为个体概念。表现为集体，其是行政法律关系或公务员法律关系中的独立主体，是整个国家机器的构成部分之一；表现为个体，公务员首先是公民，然后才是公务员。公民是其第一身份，而公民是国家构成的重要因素之一。公民权是国家的政治生活及理念和体制的核心和灵魂。故此，公务员应首先与国家发生法律关系，属第一位，是上位的。然后才和政府发生法律关系，属第二位，是下位的，而且这种关系必须由法律规定。这一点，从世界各国的《公务员法》均由立法或代议机关制定可以明证。最后，这与人民、在民及保障人权的理念和宪法原则也是不相吻合的。公民依法成为国家的公务员是公民政治权利的实现，参政、议政、管理国家和社会公共事务是公民的基本权利。所以，应是公务员与国家的关系。]同时，学者们把政府与公务员的关系归纳为几种关系说：服务关系、主仆关系、关系、雇佣关系、委托关系、代表关系。这几种关系说尽管在各国都有体现，但都与现代民主政治和理念相悖。起根本原因是把公民与公务员绝对割裂开来，忽视了公民与公务员之间的关系，以及公民、公务员在国家政治生活中的不同地位。这样，在实践中公务员的法律地位的不到应有的保障，反而会使其形成一种“做一天和尚撞一天钟的思想和作风；在理论上，公务员法作为一个部门法及法律位阶的作用和价值也不能充分构建和展现。因此，不论在实践和理论上都是不足取的。所以，笔者认为，公务员与国家之间本身就是一种宪法关系。因为，公务员是公民的衍生物，是从公民中分化派生出的一个特殊主体。所以应当考虑将公务员作为一个特殊主体纳入宪法。关于公务员与国家关系的性质，理论上有三种学说，即国家单方行为说，国家与公务员的双方行为说，以及以公务员同意为条件的单方行为说。[同时，学者们把政府与公务员的关系归纳为几种关系说：服务关系、主仆关系、关系、雇佣关系、委托关系、代表关系。这几种关系说尽管在各国都有体现，但都与现代民主政治和理念相悖。起根本原因是把公民与公务员绝对割裂开来，忽视了公民与公务员之间的关系，以及公民、公务员在国家政治生活中的不同地位。这样，在实践中公务员的法律地位的不到应有的保障，反而会使其形成一种“做一天和尚撞一天钟的思想和作风；在理论上，公务员法作为一个部门法及法律位阶的作用和价值也不能充分构建和展现。因此，不论在实践和理论上都是不足取的。所以，笔者认为，公务员与国家之间本身就是一种宪法关系。因为，公务员是公民的衍生物，是从公民中分化派生出的一个特殊主体。所以应当考虑将公务员作为一个特殊主体纳入宪法。关于公务员与国家关系的性质，理论上有三种学说，即国家单方行为说，国家与公务员的双方行为说，以及以公务员同意为条件的单方行为说。]就此，笔者倾向于双方行为说。因为其决定于国家公民与公务员的关系。马克思认为，事物的性质是由事物的主要矛盾的主要方面决定的。这一朴素真理体现在这个问题上，就是必须充分透视国家和公务员的生成及与公民的渊源关系。首先，成为公务员是宪法赋予公民的政治权利的实现。权利可以放弃，公民完全可以根据自己的意愿做出决定。其次，国家是否授予某一公民具有公务员资格也不是无条件的，而是必须按照一定的条件和程序进行。因此，公务员与国家之间是一种双方行为、双向活动。
（2）公务员之检讨
公务员在本质上是法律关系（公务员法律关系）的主体。因此，它同其他法律关系的主体一样，应该具有共同的性质和特点。主体是法律关系的根本要素。没有主体、权利、义务便失去依附的实在载体。但是，什么是主体呢？通常人们把法律关系的主体解释为法律关系的参加者，即权利义务的享有和承担者，但随着哲学和包括法学存内的各门社会科学对主体、主体性的深入研究，这一概念更加科学和丰富。无论在哲学，还是在各门社会科学中，“主体”总是意味着某种自主性、自觉性、自为性、自律性，起着主导的、主动的地位。法律主体的这些特征和地位集中表现为，凡是法律关系的主体，都应具有能够依法享有权利和履行义务的法律资格，即权利和义务能力，简称“权利能力”。权利能力分为一般权利能力和特殊权力能力。一般权力能力指主体自出生（成立）到死亡（解散）时止都享有的权能和资格。特殊权利能力是指主体在特定条件下，具有的权能和资格，这种权利能力要受到年龄或者条件的限制。具有权利能力的人要独立地享有权利、行使权利、履行义务，还必须具有行为能力。可见，公务员不仅是主体，而且是特殊的主体，那么相应的，其应当具有特殊的权利能力和行为能力，即特殊的法律资格。
能否成为法律关系的主体，是否拥有这种特殊的法律资格，不是任意或随意的。因为关于什么人或组织可以成为法律关系主体以及何种法律关系的主体，是由一国的法律规定或确认的。而这种规定或确认是由该国的社会制度即由经济结构和政治结构决定的。因此，不是任何公民或者自然人都能成为公务员，必须由法律规定或确认达到一定的标准或符合条件的公民才能成为公务员，具有公务员特殊的权利能力和行为能力。此时，其才享有相应的权利。当然，由于各国的政治、经济、文化、历史传统等因素的影响，各国的公务员所具有的权利能力和行为能力是不同的。可见，公务员的法律主体资格，是其拥有权利的先决条件。也就是说，如果一个公民没有取得这一法律资格，其不可能享有或拥有这些权利。这一法律资格与其他法律关系主体相比较，它首先表现为一种身份即身份权。因此，我们称之为第一位的权利，它应是公务员权利的核心、灵魂和基石。显而易见，判断和识别公务员的唯一标准也就是这一身份权，如果丧失身份权，就不是公务员，相应也就不享有其他的作为公务员应享有的权利。
然而，在行政权的实际运作过程中，却也存在着一种特殊的现象。作为某一组织成员的公民，（如中国的授权或者委托组织，法国的公务法人等），他们实际并无公务员的法律资格，即不享有身份权，但他们却在以不同的名义行使着行政权（行使职权、履行职责）。也就是，他们并不是法律规定的公务员，但可以说是法律确认的，对他们的权利如何界定？各国至今没有明确的法律规定。为了便于研究和识别，我们将国家法律规定的，谓之国家行政公务员；将法律确认的，谓之准国家行政公务员。相应的，前者具有了法律资格，后者具有准法律资格。可见，任何一个公务员，其首先必须是一个公民，这是成为公务员的首要条件和基本要求，也是宪法和理念的必然要求。因此，对国家行政公务员而言，其具有双重身份；对于准国家行政公务员而言，其有三重身份或者多重身份。两重者享有两重权利，三重或多重者享有三重或多重权利，其关系应由各源于的不同法律来调整和规范。
3、公务员权利之解析
“权利”一词，中外法学家、学者各言其意、其道，各执一词，莫衷一是。我国著名法学家周永坤教授集百家之长，领悟其实质，将其定义为：是为社会或法律所承认和支持的自主行为和控制他人行为的能力，表现为权利人可以为一定行为或要求他人作为、不作为，其目的是保障一定的物质利益或者精神利益。从这一定义，我们不难看出，权利只是围绕着主体，为主体设定、行使并回馈反归于主体。因此，权利与主体具有不可分割性。如果分离，权利也就失去存在的价值和实体。公务员是行政法中的一个特殊主体，其具有多重身份或多重角色。其权利必然与其身份相称，相对位，并紧密围绕公务员这一主体。那么，何谓公务员的权利？对其概念的定义，不仅要反映和体现权利的共性，更重要，也是最重要的必须映射和突出公务员主体的特殊性。只有这样，才能凸现公务员权利的内在实质和灵魂。对此，国内外学者也有多种表述，但其基本含义是一致的。因此，围绕其共性并把握特殊性，我们作一概括：
公务员权利是指依据法律规定，具有特殊法律资格的公务员在以行政主体的名义行使行政权的过程中，所作出的为法律所规定的自主行为或控制他人行为的能力。其表现为公务主体可以为或要求他人作为、不作为并求得权益的正位。据此，公务员权利具有以下几层涵义：①主体性，是基石和起点。权利体系中，权利是公务员的，不是公务员就不得享有此权利，两者不可分离；②资格性，是核心和灵魂。只有具有公务员的身份或法律资格，才享有此权利；③准行政权性，是公务员的外在标志，其具有公示公信的作用和价值。只有具有这一外在标志，权利才能达到实体价值和形式价值的统一，权利才能得以实现。某种意义上说，它是动力；④权益性，是归宿、目的，也是出发点和落脚点。权利追求的最大效益或目标，就是实现权益的正位。否则，权利没有任何意义和价值；⑤法定性，是准绳和标尺。尽管我们不能说权利源于法律，但相对宪法可以说法律是公务员权利的次级渊源。衡量和识别一个公务员是否享有某项权利，必须以有无法律规定为准则。这五个方面是有机的一个整体系统，缺一不可，并相互联系和制约。公务员的每项权利都必须同时具备并透视出这五个要素或涵义。否则，将不成为其权利或曰权利不成立。
公务员权利的定义和生成，只是解决公务员权利是什么或在怎么样的条件下，才具有公务员权利的问题。一个简单而且常见的问题是，公务员的权利是哪里来的呢？或曰为什么？正如我们中国人所说的那样，“知其然，知其所以然。”这就是公务员权利的渊源问题。渊源，本指出处。法学常用之表述表现形式。在此，它应包括实质渊源和形式渊源。形式渊源是它的法律表现形式，包括宪法、法律、行政法规等；而实质渊源是什么呢？学界尚无论述。我们认为：公务员的权利是法律规定的。因此，应当先从法谈起。一国之中具有最高法律效力的当属宪法。是故，它是寻找答案的唯一法律依据。它的制定、实施和内容反映了一国的理念和指导思想。最根本的是，它要决定赞成什么、反对什么、保护什么、禁止什么。纵观现代世界各国的宪法，无不反映出在民和保障人权的基本理念，并且各国均把保护公民的基本权利置于宪法的首章。可见，宪法的起点和落点、目的和归宿都是公民的权利。正如马克思所言，宪法是人民权利的保障书。而公务员的权利是体制下行政法中政府行政权运作过程中的占优势的一方主体（公务员）所享有的，而且，称当这一主体的只能只是公民（人民）。在在民的国家，国家权力属于人民，国家机构的设定、设置和组建，行政权等国家权力都是人民意志的反映，即权力主体的行权也是人民的授权。因此，权力来源于权利，权力服务于权利，权力应以权利为界限，权力必须由权利制约。可见，权力与权利是渊与源的关系。权利是第一位的，权力是第二位的、派生的。权利是本源性的，权力源于权利。③既然这样，公务员首先是公民，其必然首先享有公民的权利，然后才享有公务员的权利。而且世界各国的宪法大多规定，公民是公务员的先决条件，并且各国宪法中又不同程度的规定着公民参与管理国家、社会事务、公共事务的政治权利。据此，也不难看出，公民的权利与公务员的权利，也是一种源与渊关系。但是公务员毕竟是一种特殊的法律身份，其权利源于公民权利，却又表现出本身的特性，两者之间表现出严格的界限性，即其所享有的权利要么是公民所不享有的，要么是优于公民的权利。当然，在一定条件下，其享有权利的要求和条件甚至高于或严于公民享有的权利。这是公务员这一特殊主体在公权力——行政权运作中的地位和作用所决定的。根据其特殊性，我们认为公务员的权利的特征表现为：1、身份性。2、派生性。3、集合性。4、优益性。5、限制性。6、准行政权性。7、不可转让性。
因此，我们认为，应以公务员的特殊身份性为基准，以公民权利作为参照系，根据公务员权利与公民权利的渊源关系，确定公务员权利的内容。这样，应包括：（一）作为公务员特殊身份的特有权利；（二）作为公务员从公民权利中衍生出的一般权利。其主要包括：1、身份权（法律资格权）；2、平等权；3、政治权利和自由；4、社会经济权利（劳动、休息、休假、培训、工资、津贴、福利、待遇、退休等等）；5、文化教育权；6、执行公务权；7、救济权；8、人身权。其有权利包括身份权、执行公务权、特别的社会经济权利；一般权利包括平等权、政治权利和自由、部分社会经济权利、文化教育权利、救济权、人身权。
4、公务员的权利与救济
“没有救济，就没有权利”。有权利就必须救济，否则权利难以实现和保障。权利与救济密不可分，是内容与形式、实体与程序的关系。然而，救济不同于救济权。救济是权利受到侵犯所采取的事后的补救措施、方式、方法和手段。它以救济权为核心和基础。如果没有救济权，它就失去了进行救济的法律依据。因此，救济权是一种实体性的权利，它在程序上可以表现为各种权利，如告知、抗辩、抵抗、申诉、控告等。对此，各国宪法及公务员法规定不一。有的明确规定了救济权，有的则以控告、申诉权明确规定。显然，不同的规定，对于权利保护的程度和范围是不同的。同时，由于公务员的多重身份（法律资格），其救济也表现出本身独有的特点。它与公民权利救济相比较，其法律调整的范围广、大于公民的调整范围。因此，我们认为其不仅有外部救济，而且应有内部救济。即公民权利的救济一般有宪法救济、行政救济、民事救济、刑事救济，而公务员权利的救济不仅限于此（一些国家没有），而且有内部救济（即行政系统内的申诉和控告）。一个关键而且致命的问题的是：什么情况下适用公民权利救济？什么情况下适用公务员的权利救济？两者有无竞合的情况？既然我们认为，不论公民或是公务员，都是一种法律资格（身份），那么正确合理地识别他们的身份就是这个问题解决的焦点。对于公务员由于本身身份的特殊性对其救济，应优于且严于公民的救济；其身份竞合，救济不应竞合。因为公民是一种相对永久性的身份，而公务员却是一个相对稳定性的身份。失去或丧失公务员资格，其只能获得公民权利救济；反之，以公务员身份救济。或者在法律关系中，以公民身份作为法律关系的主体，则以公民救济之；以公务员身份作为法律关系的主体，则以公务员救济之。这样，在对公务员救济时，必然对其身份作识别。只有是在公务员身份时，其权利的侵害才得到相应的救济。
综上所述，公务员是“一体两位”的逻辑范式。一体，既是权利主体，又是救济主体。前者享有以身份权为核心的权利内容；后者在不同的法律救济关系中，享有不同的救济，权利不同，救济不同，前者决定后者。两位，即权利——救济，也是一对逻辑范式。而这一外现和表征归根结底是由权利的属性和机理决定的，从而形成其自身独有的机制。因此，我国的公务员法的制定和构建，应既容纳和凸现权利和权力内部性之机理和机制，又应兼容和彰显其外部性之机理和机制，使其内部之良性互动和外部之良性互动平衡而又均衡，从而使帕雷托最优和纳什均衡并存。
【注释】
[1]（法）孟德斯鸠：《论法的精神》[M]上册，商务印书馆，1961年版，第154页（中译本）
[2]文正邦：《法治政府建构论：依法行政理论与实践研究》[M],北京：法律出版社，2001，12，第7页。
[3]彼得·布劳：《社会生活中的交换与权力》，[M],华夏出版社，1988年版，第137页。
[4]R·H·陶奈：《平等》[M],(伦敦)：艾伦和恩温出版公司1931年版，第229页。
[5]（美）博登海默，邓正来译：《法理学——法律哲学与法律方法》[M],（中译本），中国政法大学出版社1999年版，第360页。
[6]文正邦：《论权力与权利》[J],载《外国法学研究》（重庆）1996年，第1期。
[7]孙国华：《法的真谛在于对权利的保护》[J]，载《时代评论》1998年创刊号，第79页。
[8]同[2]，第18页。
[9]吕世伦、文正邦：《法哲学论》[M]，北京，中国人民大学出版社1999年版第322页。
[10]吕世伦、文正邦主编：《法哲学论》[M]，北京，中国人民大学出版社1999年版第324页。
[11]沈宗灵：《法学基础理论》[M]，北京大学出版社，1987年版，第412页、414页。
[12]卓泽渊：《法的价值总论》[M]，人民出版社，2001年9，第25---27页。
[13]董鑫：《我国公务员人事权利诉讼救济可行性探索》，[J]载《政法论丛》，2004年8月第4期。
[14]翁岳生：《法治国家之行政法和司法》，[M]月旦出版公司，1994年版，第392页。
[15]祁少明、周铁华：《论公务员与政府的法律关系》[J]，载《法律评论》2004年第126期。
[16]同[15]。
[17]张淑芳主编：《公务法教程》，[M]——北京：中国大学出版社，第44页。
[18]张文显：《法哲学范畴研究》[M]——北京：中国政法大学出版社，2001年7月版第100页。
[19]同[18]，102页。
一、中职工商行政管理事务专业人才培养目标定位
通过调研和分析，我们认为：中职应以培养工商行政管理事务操作人员层次为主。中职工商行政管理事务专业的培养目标应定位于“工商行政管理事务操作人员”，以就业为导向，以能力为本位，以岗位需求和职业标准为依据，以培养学生的实践能力为重点，使学生成为具有稳定的职业思想、一定的文化基础、扎实的专业知识、综合素质高、专业技能熟练、实践能力强，能在中介组织、基层工商管理部门从事工商事务处理工作，在社区、物业从事社区服务工作的高素质技能型人才。
二、中职工商行政管理事务专业人才对应的岗位及技能(方向)
根据国家《中等职业学校专业目录》(2010年修订版)的要求，工商行政管理事务专业确定了企业注册、商标注册、合同管理三个技能方向。经过调研，现阶段全国开设工商行政管理事务专业的中职学校几乎没有。因此，我们建议该专业设置工商事务处理、公共事务处理二个专业(技能)方向，目的是为了适应各种中介组织、基层工商管理部门、社区、物业管理等对工商行政管理事务专业的人才需求。
工商行政管理事务岗位有工商事务处理、公共事务处理二大类岗位，各自对应的职业不同，具体从事的工作不同，对岗位人员能力素质的要求也不尽相同。在各种中介组织和基层工商行政管理部门中，主要人才需求是工商事务员、市场监管员、工商事务信息员等，中职生在这些岗位上就业也比较稳定;在社区、物业管理等部门的主要人才需求是社区工作者、劳动关系协调员、社会文化指导员等。(见上表)
三、中职工商行政管理事务专业课程设置及教学内容改革
在课程设置上，彰显立足岗位、重视素质、突出能力为主旨的原则。根据专业培养目标，围绕培养学生的职业素养及专业知识和技能，强调学生的可持续发展。
以“工作过程导向、任务引领”，注重课程设置的模块化，构建“公共基础模块、专业技能模块、综合实训模块、专业选修模块”之间有机结合的课程体系。
公共基础课程以“必需、够用”为度，着眼于基础性、应用性和发展性，为后继专业技能课程教学服务，为学生终身职业规划服务;专业核心课程按照适应本专业的技能方向和相关岗位的共同核心能力要求的原则设置;专业技能方向课程按照适应相关岗位的技能要求的原则设置，以“必需、实用”为度，突破学科的系统性禁锢，围绕专业核心技能开设，强调针对性，突出实践能力和动手能力培养，增强实战性。
四、中职工商行政管理事务专业培养模式
文献标识码：A
文章编号：1673-0992(2009)03-0138-01
摘要：关于语文教育的争论已经持续多年。在多年的争论中，语文工具化教育与语文诗化教育的争论是最为激烈的、语文教育工具性从1963年一直持续到现今，在语文教育日益发展的21世纪，语文诗化教育冲击着传统的语文教育方式，其实，早在孔子时期，就已经对诗化教育做出了肯定，古今中外的教育家、思想家都认为“诗”对于语文教育有很大的促进作用。从中国语文教育的进程和发展，我们可以看出语文教育工具性和诗化教育之间有着密切的联系，二者的结合将成为未来语文教育一种主流，将使语文教育的方式更加适合于当代教育的需要。
关键词：教学 语文工具性 诗化教育 模式化教学
目前，语文教育遭到各种批评。高校教师反映：学生语文水平不行，语文入学分数高，而读写听说能力低。而写作能力尤低。中学教师也反映有些事情让人弄不懂：语文能力强的常得不到高分，得高分的又常是极其一般的。社会上反映：别说中学生了。有些大学生写的东西都很不像样。语文是给学生奠定基础的一门学科，成绩糟糕，自然会被大家评说。但质量糟糕到几乎是众口一词，那就不得不正视、不得不到认真对待了。因此，如何进行语文教学，提高语文教学质量就成为语文中一个争论的话题。
在众多的争论中，最激烈的当数语文工具化与诗化教育之间的争论。二者的各自拥护者引经据典，证明语文如此教学的重要性和必要性。二者为何会有如此大的争论呢?它们各自的优点缺点是什么呢?要对二者的争论做一个公正、客观的评论，虽非容易事情。但是对它们二者争论的探究可以给我们启示。有利于我们的语文教学。要对二者的争论做一个评论。
首先，我们必须对二者要有一个全面的了解。
1996年，国家教委颁发《全日制普通高级中学语文教学大纲》(初审稿)。明确了语文学科性质的新概念。大纲规定：“语文是最重要的交际工具，也是重要的文化载体。”突出了语文是负载文化的交际工具的本质特点，使其区别于物质工具，全面反映了语言是思维和交际工具的特点。
总之，语文的工具性得到了人们的普遍认同，并在语文教学中指导着语文教学。也给语文教学指明了正确的方向。
但是，随着时间的流逝。纯工具性的语文教育存在着不可忽视的弊端。
第一，它抹煞了学生参与的主动性和积极性。排除了学生在整个教学活动中的主体地位，使学生完全处于学习的被动位置。《狐狸和乌鸦》中“说说乌鸦为什么上了狐狸的当”这一题，也就是问乌鸦上当的与昂因，其实这个原因又很多，而我们的老师却给学生一个所谓的“标准答案”――“乌鸦喜欢听奉承话”，这严重的桎梏了学生的思想，把每一个学生都放进了老师的思想模具中，复制出无数个相同的思想。
第二，在处理工具性与其他属性的关系时过分强调工具性的重要性，忽视了其他属性的存在；在理解语文工具性概念时彻底切断了工具属性与其他属性的密切联系，孤立机械狭隘地划定工具性的内涵外延，从而导致了语文教学实践的片面机械。使得学生对于老师遗漏的只是没有一种探索的意识，对只是的了解存在着明显的片面性。
所以语文“工具化教育”已经不能满足于当今社会的教育模式，我们必须探寻更加适合于这个时代的教学方式。
要培养人，必须具备两方面条件。一是人的品性，二是人的学识，而以品性尤为重要。而最能培养人的品性的我认为莫过于使教学艺术化、诗化，这是诗的功能及优势所决定的，这就为我们引出了“诗化教育”一说。
语文诗化教育就是使语文课堂成为可持续发展的课堂，成为一个对学生知识进行再创造、重建构的课堂，成为一个使学生学会用自己的诗情去观察自然、用自己的诗心去理解别人、用自己的诗性去体悟人生的课堂，成为一个搭建起师生之间、生生之间对话平台、弥漫着浓郁的思想和生命的气息的课堂。让课堂犹如一个思维激荡和灵感勃发的磁场，充满着不可预料魅力的新的教育方式。
诗化教育应包含三个方面：第一以诗为文本的教学。这是诗化教学之基础。尤在语文课中必须加强教养学生阅读诗歌兴趣，提高其品评鉴赏分析领悟诗歌的能力，从而激发创造欲，学会用诗来表情达意，起到既炼语言，又提思维的效果。第二以诗为诱发点的教学。这是诗化教学的拓展，即以诗为根本样式，延及其它一切文学文本，以促使学生审美感受和情感思维的塑造。第三以诗为思维逻辑的教学。这是诗化教学深化和最终归结点。用诗化思维、逻辑、诗化的境界去感染激励学生。最终完成群体的人文化，从而达到真正意义上的素质教育“以人为本”之目标。
总而言之。方法是多样的，诗化教学实际上是一种打破模式化的教学方式。其运作在很大程度上，取决于学校的创新意识，每个学校都应该少些刻板；多些活泼，少些顽固，多些民主，少些俗滥，多些诗意，让缕缕的春风般的诗化启开人文素质培养的大门，使之更美。更好。更健康地发展。
［关键词］公共关系教学；行政管理专业；意义；现状；解决方案
公共关系学是高校行政管理专业的必修课，应该说，在行政管理的课程设置中，还是占有比较重要的地位。公共关系学本身虽然是一门独立的学科，但在一定程度上却仍依赖于其他学科的发展，尤其是管理学。于是，就产生了这么一种情况，一方面，公共关系学是行政管理专业的必修课，很重要，应该引起高度重视；另一方面，它的学科地位还不够高，缺乏相对的独立性，制约发展的因素太多，直接影响到了行政管理学的发展。根据对此现象的分析，笔者产生了三个疑问：一是公共关系教学对高校行政管理专业而言，究竟具有什么意义？毕竟，如果只谈意义的大小和重要程度未免过于抽象，研究成果也会流于形式，缺乏价值。二是在现实的行政管理专业的公共关系教学中，公共关系学本身究竟是处于一个什么样的现状？为什么会这样？因为充分地了解现实有利于我们对问题的进一步分析并得出解决方案。三是如果现状不容乐观，如何才能走出困境？这是本文最关注的问题，也是本文写作之最终目的。
一、公共关系教学对于高校行政管理专业的意义
考察公共关系教学对高校行政管理专业的意义，首先应该从两者的研究内容入手，寻找它们的共同区间，找到了这个区间，意义就显而易见了。行政管理学的研究内容比较广泛，是由其研究对象所决定的。随着这门学科的发展，其研究内容也不断丰富和发展。概括地说，包括政府自身的结构、功能及其对社会公共事务的管理活动的规律，具体地说，包括行政职能、行政环境、行政组织、行政首长与领导群体、国家公务员、行政决策与执行、行政监督、行政法制、行政机关管理、行政管理的方法与技术、行政效率与改革等等。由此可见，行政管理学关注的面极其广泛，但它不可能真正做到面面俱到。而公共关系学是研究组织与公众之间传播和沟通的行为、规律和方法的一门科学。它旨在通过塑造良好的组织形象，利用有效的传播和沟通手段，达成公众对组织的了解、认可与合作［1］。公共关系学既有较强的理论性又有较强的应用性，这就决定了学习这门学科必须注意理论与实践的结合。因此，公共关系学所关心的内容恰恰是行政管理学所需要的，在行政管理学看来，公共关系学是一种极其有用的工具，行政管理学只需要提出需要的内容，公共关系学则根据需要去完成。所以，在管理类专业设置这门课程就显得十分重要，没有了公共关系学，行政管理就如同断了一臂。归纳起来，公共关系学使攻读管理类专业的学生认识到公共关系在现代管理中的性质、意义和作用，学习和理解公共关系管理的概念和基本原理，了解和掌握组织与公众沟通的过程、手段和方法，最终的目的是努力培养现代公共关系意识，完善自身的公共关系素质，提高实际公共关系能力，将所学的理论知识和操作技能运用到工作实践和社会实践中去。
公共关系学是行政管理专业中必不可少的核心课程之一，其理论部分是对行政管理理论的重要补充和完善，其实务部分是行政管理学生所必备的技能。
二、在当前高校行政管理专业中公共关系教学的现状
既然公共关系教学在行政管理专业中的意义举足轻重，那么，它是不是真的就处于这么一个良好的现状呢？当然，成绩首先是不应该被回避的。应该说，通过努力，高校公关教学成绩显著，呈现出这样几个特点：
一是发展的速度快、规模大。全国大部分高校的行政管理专业都开设了公共关系课程，教师和学生数量都有较大增长，为我国行政管理人才的培养立下了汗马功劳，由此也在一定程度上带动了公共关系学作为一门独立学科的发展和壮大。
二是与行政管理学形成了良好的互补关系，互相促进，共同发展，与此同时，公共关系教学水平有一定的提高，配套的系列教材建设已经开始，师资水平也直线上升。
三是无论在校内还是在社会上，公共关系的教学效果已得到普遍认可和重视，培养出的学生在人才市场受到欢迎，而社会和企业对高层次公关人才的需要正呈现上升趋势［2］。
当然，高校公关教学虽然成绩显著，但同时也存在不少的问题，必须下决心、花力气尽快解决，这也是本文写作的意义之所在。
第一，教师队伍整体素质有待提高。
尽管现在我们拥有一支数量巨大的专业教师队伍，但是，由于我国高校专业设置上的问题，基本上就没有科班出身的教师，这就使得教师整体素质参差不齐，这种情况在行政管理专业的教学中尤其明显。因为一般院校都没有公共关系专业，公关教师大多是由其他学科、专业的教学科研工作转而从事公关教学，主要精力仍用于原来的专业研究，所以行政管理专业中公共关系的教学任务实际上是由其他学科的教师在承担，这必然会对整个公共关系学的发展产生影响。
第二，教材的编写和使用问题重重。
目前的教材种类繁多，但质量上乘者则少之又少，况且，大部分教材是为公共关系专业教育或者职业教育服务，很少有适合于行政管理专业学生使用者［3］。虽然公共关系专业教材有一定的广泛适用性，但对于不同专业的学生也应区别对待，毕竟不同专业对于同一门课的要求不一样。
第三，公共关系的理论研究水平亟待加强。
一方面，学习公关专业的教师很少，在很大程度上影响公共关系理论研究的进行；另一方面，国家在该学科的研究经费投入较少，国际国内学术交流机会寥寥，教师就某一问题进行切磋的机会太少，也不利于学习借鉴国外的新理论和新经验。理论可以指导实践，理论水平的欠缺自然也会导致实践水平的降低。整个学科的研究水平欠缺，对于日常教学来讲，受到制约和影响也是必然的了。
三、走出公共关系教学的困境
首先，加强师资队伍建设。师资队伍是学科发展的核心，学校应有组织、有计划、分步骤地逐渐完善公关教师队伍，可以以院系的名义聘请一些公关经验丰富、长期从事公关活动的资深专家作为校(院)系外聘教授或名誉教授，每年给学生开课，由此也带动教师教学水平的提高。有条件的话可以引进一些既有公关实践经验、又有深厚理论素养的公关人才，补充到高校公关师资队伍中来。同时，鼓励教师参加一些全国性的学术交流活动，不定期或者定期地举行一些针对教师的培训活动，不断提升队伍素质水平。要注意对教师进行专业教育和培训，将不利条件转化为有利条件。
其次，在教学方法和教材建设方面加大投入，争取突破。公共关系学是一门实践性很强的应用性学科，这就要求理论教学必须结合中国实际，特别是要结合中国行政管理的实际，形成独具特色的教学方法和配套教材。在教材建设方面，要组织有经验的专家学者编写适合于不同专业的公共关系学的示范教材，鼓励教材多样化，不仅采用书本教材，还要采用影音教材等多媒体手段，能够化说教为感知、化抽象为具体、化枯燥为生动。在教学方法上，要鼓励教师之间互相交流，还要充分注意到公共关系学的学科特点，有意识地将说教式教育转变成实践式教育［4］，一方面要保证学生理论水平的提高，另一方面又要注意学生动手能力的培养。例如，可以开展案例讨论，举办学生模拟创业大赛、商务洽谈策划、新闻会等情景模拟［5］。这需要公共关系学教师不懈努力，不断进行教学创新改革，挖掘学科潜力，实现教学模式多样化，多设计、安排课堂技能训练，灵活把握教学内容和教学方法，实现师生互动，充分调动学生学习的积极性。
再次，重视公共关系学理论研究，鼓励创新性成果。国家和学校应对公共关系学的基础理论研究给予高度重视，加大投入，加强师资队伍建设，多创造学术交流机会，争取我国的公共关系学研究与国际上接轨和对话。同时，又要保持自身的特色，发挥优势。行政管理学是一门中国特色非常强的学科，相对应的公共关系学自然也不例外，公共关系学理论的发展，必然为行政管理专业的建设和发展添砖加瓦。
[参考文献]
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[3]肖丽萌.改进高校公关教学之我见[J].公关世界,1996（1）.
White（1926）的《公共行政学导论》和Willoughby（1927）的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则；MaxWeber（1978）的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范，发明了层级制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科学论文集》，深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。
首先为古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为行政管理提供一系列方法与技术，为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域，提高管理理论的科学性。Taylor（1911）在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则，并指出：“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，从而成为了公共行政的核心价值追求。
其次为行政管理学派，该学派从管理实务出发，建立了一套管理理论和规则，作为管理者的行为准则。HenriFayol的主要贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究，并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。JamesD.Mooney提出了组织四大原则，即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则，结合组织与原则分析。
最后为官僚制度学派，Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率，因而是对人类行使权威的最理性工具。
（二）公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对；二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地论述了当时的情形：“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。
社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理，摆脱了传统行政管理理论的缺陷，并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题，他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。
理性决策理论学派代表人物Simon（1988）把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”，并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想，也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路，同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
（三）公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展，拓宽了管理思维，也促进了管理现代化，更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。
系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用，都不可能孤立地存在和发展，拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益，即政府与社会其他组织之间的政治关系，以及注重组织工作环境对公共组织的影响力，政府被置身于社会外部大系统中，公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。
系统管理学派是以系统为研究对象，研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottParsons和JamesE.Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响，任何组织都被视为相互关系之中，任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统，必须持续地与环境产生互动，并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。
行政生态学派，借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授JohnM.Gaus。其追随者FredW.Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系，为公共管理学开辟了新的领域，使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风，用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
（四）公共管理价值重塑流派
历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段，而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵，也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代，以DwightWaldo等为首的新公共行政学派，除了致力于民主行政的推动，还大力提倡社会正义、自由、民主等价值，这也就突破了科学实证主义的限制，走向了人文精神与价值的复兴之路。
关键词：公共行政学；语言；图像；游戏；修辞
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1001-5981（2012）02-0016-06
尽管在以追求实用为主要导向的公共行政学界，套用语言哲学的名言“没有语言学的本体论和认识论皆无效”来说明公共行政学的语言问题的重要性，不免显得危言耸听，但是当语言哲学的历史已跨过整个20世纪，将语言哲学的重要原理引进（同样具有百余年历史的）公共行政学，也许恰逢其时。本文正是基于上述考虑的一项尝试，即运用语言哲学的图像论、游戏论、修辞论，来说明公共行政学的语言与行政世界的关系，从而分别揭示出公共行政学语言的图像性质、游戏性质、修辞性质以及此三项性质的相互关系。
一、公共行政学语言的图像性质
语言的图像论，是前期维特根斯坦的核心观点。这一观点认为，语言如同图像那样摹画世界：语言与世界具有同构关系，语言具有意义和真假之别，伦理学（绝对价值）不可说、从而必须对其保持沉默。因此，依据语言的图像理论，可以推知公共行政学语言的图像性质，并需要基于公共行政学语言本身的特点对其予以说明。
（一）公共行政学的语言与行政世界同构
维特根斯坦所说的“世界”，不仅包括实际发生的事实，还包括在逻辑上可能的事态。他基于分析思维认为，事态由基本事态构成，基本事态由对象和对象组合而成。在与世界相对的另一面，语言由基本命题构成，基本命题由名称和名称组合而成。因此，语言与世界的同构关系表现为：名称代表对象，基本命题代表基本事态，在总体上，语言就像一幅图画那样，表现整个世界（包括逻辑上可能的世界）。
公共行政学语言所摹画的世界，同样包括已经发生的行政世界，以及还未发生的但在逻辑上可能的行政世界，前者构成公共行政学的实证研究对象，后者来自公共行政的“乌有乡消息”，它反映人们要在现实的周遭世界重建公共行政“乌托邦”的愿望。而无论对于公共行政的真实世界、还是对于公共行政的可能世界的描画，公共行政学的语言均可以被沿着“命题一基本命题一事物名称”的分析路径，追溯至公共行政的现实世界的具体对象。
对于公共行政的实证研究而言，泰勒、吉尔布雷斯夫妇等人在进行动作研究过程中，不仅记录了不同工人的动作流程，并且将这些动作流程分解成最小分析单位，然后进行定性和定量比较，最终得出“科学”的工作动作和流程。在此过程，他们使用的典型语言：“生铁搬运工弯下腰，搬起大约92磅重的生铁，移动数英尺……一名最优秀的适合从事这种工作的工人，一天中只有42%的时间有负荷”，直接由事物的名称和名称组合成基本命题，然后由基本命题，经过逻辑连接，得出一系列科学管理原理。西蒙在其《行政行为》第1版前言中说道：“我们必须能够用文字精确地描述管理型组织的面貌和运转状况。我试图构造一套能够进行上述描述的词汇，本书就记录了我从中得到的结论。”在这本前身为《行政科学的逻辑构造》的博士论文中，西蒙忠实的执行了深受前期维特根斯坦影响的卡尔纳普的语言哲学原理，他从“人类抉择的逻辑学和心理学中”导出“管理理论的词汇”，并逻辑地构造出有限理性决策理论。从宏观角度而言，我们可以列举里格斯行政生态学说、布坎南公共选择理论、奥斯本企业家政府理论等，这些理论均形象地为人们呈现出相应的公共行政图画，（例如里格斯借用光的折射图，摹画转型社会的行政模式；企业家政府理论认为某些优秀的政府部门正在像企业那样运作），这些图画或理论深刻描画了公共行政的真实世界的运作过程。
另一方面，公共行政学语言对于公共行政的可能世界的描画，不仅表达了公共行政在逻辑上的可能事态，而且同样可以分析为公共行政的真实世界的具体对象。在公共行政思想史上，新公共行政学集中地摹画了逻辑可能的公共行政的公平世界。对于作为公平行政世界要义之一的“比例公平”原则来说，不仅公共行政领域的任意两个人的收入和付出，均是现实世界的真实对象，而且各自的收入付出之比，也完全可能在逻辑上具有相等关系。同样，作为新公共行政学所倡导的机会公平、代际公平等原则的理论基础，罗尔斯的正义论的两个原则，也完全具备对象的真实性（宪法上的基本自由、每个人的经济、社会利益等）及其在逻辑上（如罗尔斯所说的那样）进行合理组合的可能性。同时，从上述例证也可以看出，新公共行政学理论志于在现实的行政世界构建“比例公平”、“机会公平”、“代际公平”以及罗尔斯在“无知之幕”下构建出来的“自由平等”、“差别原则”等理想状态之旨趣。
（二）公共行政学的语言具有意义和真假之别
维特根斯坦认为，语言中的名称的意义，是它指称的对象；由名称和名称合逻辑的组成的基本命题的意义，是它表达的基本事态（包括可能事态）；基本命题和基本命题符合逻辑地连接，组成（复合）命题；“命题只是就其在逻辑上有秩序的而言，才是事态的图像。”因而，命题的意义，就在于符合逻辑地表达事态（包括可能事态）。此外，命题的真假，取决于它所表达的事态是否与实在相符合：“若一个基本命题为真，事态就存在；如果一个基本命题为假，事态就不存在。”
由此可得，符合逻辑的说出一句公共行政学语言，是“有意义”的，即它逻辑地表达了某种公共行政的（可能）事态。它一方面意味着此句公共行政学语言包含着某种符合逻辑的“语义”（即“意思”），另一方面在其表达可能事态（或应然事态）的维度，还意味着此句公共行政学语言有“价值”。但是，符合逻辑的公共行政学语言，如果要是真的，还需要追加一个条件，即其表达的公共行政事态必须客观存在。如果人们无法确证公共行政学语言所表达的事态的真实性，那么就无法确证公共行政学语言的真假，这对于追求建立公共行政“科学”的人们来说是无法接受的。
在公共行政思想史上，表达公共行政应然事态的规范研究，确实是“有意义”的。正如作为一种典型的规范研究，新公共行政学不仅表达了公共行政的可能世界（公平世界）的语义，而且对于公共行政实践具有重要“价值”，它在事实上使得一社会公平，俨然已经作为当代公共行政的重心而取代了传统技术性效率的地位。而对于行政“科学”或实证研究来说，不仅需要其“有意义”，而且需要基于事实鉴别其“真假”，从而获得某种关于行政过程的真理性命题。例如，关于政治与行政二分的命题，古德诺既基于“政府机构的分立”的事实，证明其真理性，又基于“在各政府机构领地的交界地区都存在着‘公地’”的事实，证明政治与行政二分的虚假性，进而得出“政治与行政相协调”的命题。而西蒙作为行政科学研究的杰出代表，在其《行政行为》附录中直接表达了他关于管理科学的信念：“关于管理过程的命题若是科学命题，就可以从事实意义上判断其正误。反过来说，关于管理过程的命题若可以判断其正误，就是科学命题。”众所周知，西蒙的《行政行为》也确实是他关于管理科学的信念的真实写照。
（三）公共行政学的语言必须对绝对价值保持沉默
维特根斯坦哲学关于语言图像理论的一个重要特色，是它提出了伦理学不可说的观点。他在《逻辑哲学论》中指出：“伦理是不可说的。伦理是超验的。”而“对于不可说的东西我们必须保持沉默。”需要指出的是，维特根斯坦所说的伦理学，其实是指表达绝对价值的伦理学，不包括表达相对价值的伦理学，即维特根斯坦关于“伦理学不可说”的观点，是指“绝对价值不可说”，或者说“我们需要对于绝对价值保持沉默”。
如果以维特根斯坦关于伦理学不可说的标准，衡量公共行政思想史对于行政伦理的言说，可以得出：行政伦理学对于“相对价值”的言说，实际具有行政“科学”的属性，而行政思想史上存在的关于公共行政的“绝对价值”的承诺、争论和阐释，则由于越出语言的界限，成为一种无意义（无指称对象）的胡说。
例如，库珀在其饮誉全球的著作《行政伦理学：实现行政责任的途径》中，对于行政伦理的论述始终保持在“相对价值”的范围之内。库珀无论是对于行政伦理的思考层次、决策模式，还是对于行政责任的来源、责任冲突的化解途径、内外部责任控制机制等的论述，均以某种“事先设定的标准”，诸如具体的道德和法律规则、上级指示、公民利益、内心信念等，作为评判行政行为的伦理依据，从而均成为了相对价值判断。他至多在多元主义的后现代背景下，声称“我们还是需要自我组织起来”，“通过对话和协商来确定（具有相对价值属性——笔者注）价值观、信仰和伦理准则等行为标准，从而确保我们的生活世界富有意义”。对于“普遍的、‘神授’的价值观和伦理准则”，库珀认为其在后现代社会已“不再具有最终的立足基础”。由此可见，具有“相对价值”意义的行政伦理的确立，均可以被还原为特定的事实之间的关系（作为的事实的行政行为和作为事实的具体伦理准则之间的相对价值关系）或者具体的“对话协商”过程，从而正如维特根斯坦所言，“这里只有事实、事实，还是事实，而没有伦理学”，因而，作为纯粹事实判断、探讨“相对价值”的行政伦理学，便具备“科学”的性质。
另一方面，在公共行政思想史上，也存在关于公共行政的绝对价值的承诺、争论和阐释。在传统公共行政学时期，古利克宣称“效率是行政价值尺度上的最高原则。”到了新公共行政学时期，作为该学派哲学基础的罗尔斯正义论宣称：“公平的自由处于高于一切的地位”，因而“公平至上”便取代传统的“效率至上”，成为新公共行政学的“核心价值”。但是，如果依据维特根斯坦关于绝对价值不可说的观点来看，新公共行政学和传统公共行政学关于公共行政“核心价值”、“最高原则”的承诺和争论，就会由于并不存在指称对象，成为一种无意义的胡说。原因在于，西蒙已经从管理科学的角度，证明处于粗俗世界的人（而不是神），并不具备全面理性或寻求最优的能力，那种关于人类决策的最优化模型“也许可以当作老天爷的心理活动模型”。维特根斯坦也指出：“我们不能写出这样一本科学著作，它的主题在本质上就是最好的，是在其他主题之上的。”因此，如果要合理阐释新公共行政学和传统公共行政学的“公平至上”、“效率至上”价值观，我们就必须将其转变为或还原为特定语境下的相对价值判断来理解，即诚如古利克自己所说：“我们最终被迫根据政治价值尺度和社会秩序调节纯粹的效率概念”，或者如弗里德里克森所说：“在效率和经济之外，将社会公平看作公共行政的第三支柱”。由此，我们就从正反两方面论证了公共行政学的语言在阐述行政伦理之时，必须保持在相对价值的范围之内，或者说，公共行政学的语言必须对绝对价值保持沉默。
二、公共行政学语言的游戏性质
语言的游戏性质，是后期维特根斯坦和日常语言学派的重要观点。这一观点将语言置于日常生活之中，考察语言的多种多样的用法、语言的实际使用规则以及语言与日常生活之间的互动，得出了“意义即用法”、语言存在不同使用规则以及“言语行为”等重要原理。如果结合公共行政学语言本身的特点，那么公共行政学语言的游戏性质，可以表述为：公共行政学语言的意义是它在行政生活中的用法；公共行政学语言确认或修改行政生活的规则；公共行政学语言同时包含语义、语行、语效。
（一）公共行政学语言的意义是它在行政生活中的用法
后期维特根斯坦将语言与人类交往活动联系起来，动态地考察语言的意义，他把“语言和那些活动相互交织在一起的整体称为‘语言游戏’”。由于人类的交往活动或者生活形式纷繁复杂，因而，镶嵌在人类交往活动或生活形式之中的语言的用法（语言游戏）也就具有多样性。就是说，“要理解语词的意义，就是要掌握该语词是在怎样一种确定的活动中被使用……一个词的意义就是它在语言中的用法”，或者“一个名称的意义有时是通过指着它的承担者来说明的。”
运用“意义即用法”的原理，考察公共行政学语言，可以得出：公共行政学语言的意义，是它在行政生活中的用法。这意味着，公共行政学的语言不存在先验的固定的含义，它随着人类行政实践类型的变化而变化。例如，作为公共行政学的关键词，“行政”语词就存在不同用法。它在拿破仑时期的法国。是指对于“国王”意志的执行，在威尔逊时代的美国，是指对于“国家”意志的执行。在“洪宪帝制”（大帝）时代的中国，行政还具有“法外治权”的含义。在实行“议行合一”制的社会主义国家，行政往往具有表达国家意志的功能。在当前的行政学教科书中，一方面存在关于公行政与私行政的区分，另一面企业家政府的理论与实践又表明，企业管理方法同样可以被用来管理政府。凡此种种，我们均称之为“行政”。这实际上表明，存在多少种行政实践的类型，也就存在多少种“行政”语词的用法或意义。如果仅仅将“行政”单调地解释为“国家意志的执行”，那么无疑错过了“行政”语词的更为开放多样的意义或用法。
（二）公共行政学语言确认或修改行政游戏的规则
后期维特根斯坦在日常生活之中关注到语言与实践的互动关系，将语言与实践相交织的整体称为语言游戏。既然语言与实践遵循互动（而非受动）关系，就意味着语言既可能与实践玩一种同质性游戏（直接遵守实践游戏规则），又可能与实践玩异质性游戏，即语言试图对于实践游戏的规则作出修改。
公共行政学的语言在与行政生活互动过程中，同样会确认或修改行政生活规则。而且，基于行政思想史来看，公共行政学的语言往往同时具备上述两项功能，即特定的公共行政理论在确认（或修改）某种行政生活规则的同时，往往意味着试图修改（或确认）他种行政游戏规则。依据公共行政理论是以确认行政游戏规则为主、还是以修改行政游戏规则为主，我们可以将公共行政理论划分为三种类型：
其一，以确认行政游戏规则为主的公共行政理论。韦伯在迈向现代性的社会背景下，抽象出神秘型组织、传统型组织、官僚制组织的运作机制，倡导资本主义和社会主义均应当主要实行官僚制的组织形式，同时又希望借助于神秘型组织的“超凡魅力”，来补救官僚制组织的机械性和沉闷性弱点。里格斯在二战之后，经过实地调查，描述了农业社会、过渡社会和工业社会的行政游戏规则，但在其整个进化论式（现代化是由农业社会迈向工业社会的发展过程）的理论框架中，暗含着行政游戏规则应当从农业社会向工业社会转变的要求。西蒙基于人们的实际决策过程，发现了有限理性的决策模式，并进一步论证了制度理性的限度，从而也暗含对于全面计划经济的管理模式的批驳。
其二，以修改行政游戏规则为主的公共行政理论。它们以倡导规范性理论的新公共行政学和黑堡学派为代表。这两个学派均反对传统公共行政的管理主义模式，同时均倡导建立以主义、贤明治理和高度公民精神为主要特征的行政游戏模式。
其三，确认与修改行政游戏规则并重的公共行政理论。泰勒将“第一流工人”的动作流程制作成标准化的操作方法，强制性地推广到整个工作场所。麦格雷戈既认可对于贪婪、消极的庸人实行“强硬的”管理方法，又主张调动人性中的积极因素，实行温和的、参与式、授权式管理模式。登哈特基于美国传统的社区实践、公民精神和服务理念，批评企业家政府的“掌舵而不是划桨”模式，提出“服务而不是掌舵”的公共行政模式。
（三）公共行政学语言同时包含语义、语行、语效
语言游戏的“言语行为”理论，是深受后期维特根斯坦影响的日常语言学派的重要观点。这一观点道出了一个简明道理：人们说一句话（表达语义），通常怀有一定目的（语行），并希望取得相应效果（语效）。用语言哲学家奥斯汀的术语来讲：人们借助于语言表达，主要履行三种行为，即“以言表意行为”、“以言行事行为”（说话就是做事）、“以言取效行为”。
将公共行政学语言置于日常行政生活之中，考察作为一种学术语言的公共行政学语言的语义、语行、语效，可以得出：公共行政学的语言不仅包含理论上的含义（公共行政学的语言表达了一系列理论命题）、也不纯粹是一种理论活动、并会取得相应理论效果（做出理论创新），更重要的是，它同时包含对于日常行政生活的语义、语行和语效。
首先，公共行政学语言的语义，可以在日常行政生活之中被合理地理解。原因在于，公共行政学语言符合逻辑地说出了具有指称对象的命题，这些指称对象均现实地存在于行政生活之中，所以它们均能够获得日常生活意义上的语义。甚至那些（在科学意义上）对于公共行政的绝对价值的“胡说”，也可以在日常生活当中得以合理地理解，因为所谓公共行政的“核心价值”、“最高原则”在于“效率”或者“公平”，在日常生活意义上，不过是说效率或者公平对于公共行政“非常非常”重要（人们在日常生活之中通常并不进行严格的逻辑分析），因而它们必须获得足够地重视才行。
其次，公共行政学语言包含对于行政生活的“语行”和“语效”。但需要说明的是，以改造行政生活为主的公共行政理论，通常明确地表示其对于行政生活的语行和语效，而以解释行政生活为主的公共行政理论，其对于行政生活的语行和语效，便往往是一种言外之意。例如，威尔逊、泰勒、法约尔的公共行政学语言，明显地符合“说话就是做事”并取得相应语效的标准。威尔逊通过宣扬政治与行政二分，推进文官制度改革，取得了减少行败的效果。泰勒的科学管理理论、法约尔的一般管理理论本身即产生于工厂管理的实践，因而其理论生产和工场实践直接地合为一体，从而更为直接地表现出理论的“语行”、“语效”特征。另一方面，尽管在以解释行政世界为主要旨趣的西蒙决策科学理论、里格斯行政生态学等理论中，难以找到“祈使语句”，但如上所述，西蒙决策科学理论和里格斯行政生态学说，分别暗含对于全面计划经济管理模式的批驳以及行政游戏规则应当由农业社会向工业社会过渡的言外之意。另外，鉴于这些理论本身对于现实行政世界的巨大影响，因而对于解释世界的行政科学理论而言，也可以套用阿尔都塞的名言“理论也是一种实践”来说：行政科学理论也是一种实践。
三、公共行政学语言的修辞性质
科学语言特别是社会科学语言的修辞性质，是伴随科学语用学、科学社会学的兴起而获得人们重视的。它在当代全面复兴了亚里士多德的修辞观：“修辞学是辩证法的对应物”，“修辞术是分析科学和伦理方面的政治学的结合”，通过科学、修辞、伦理、民主的联姻，祛除了柏拉图一脉对于修辞的贬低态度。在柏拉图看来，修辞是运用语言技巧，进行煽动情感和鼓动舆论的活动，它传达具有相对性、或然性的“意见”，而不能发现普遍性和必然性的“知识”，从而修辞至多在其善说的意义上，成为表达真理的佐料，如果往坏里说，修辞干脆就是邪恶的诡辩。可是，当后现代科学语用学、科学社会学突显科学的语境性、协商性和伦理性（应然人际关系），科学也就成为一种相对性、或然性的“意见”；修辞则借此机会蜕变其诡辩气质、以符合伦理的认知面目跻身科学殿堂。至此，科学和修辞的结合，能够为我们认识公共行政学的语言提供情境性、或然性、劝说性、伦理性、辩证性等多方面的洞见。
（一）公共行政学语言基于特定理论或实践情境进行言说
作为一种修辞的公共行政学语言，是在特定的理论或实践情境之下，有意识地针对特定问题进行的相对性言说，它无意于也无法超脱具体的历史情境、说出永恒真理。在公共行政思想史上，每一种公共行政理论均具有独特的修辞情境。传统公共行政学时期，威尔逊为了改进美国行政系统的工作效率，同时在理论上倡导创立一门“前所未有的行政科学”，发表了《行政学研究》。在这篇行政学的开山之作中，威尔逊提出了著名的政治与行政二分的假设。这一假设成为了古德诺的《政治与行政》的重要理论情境，即古德诺不仅对于政治与行政二分假设作了经典阐述和扬弃，而且基于美国总统制的政治情境，强调政党对于美国实现政治与行政相协调的独特功能。泰勒和法约尔均是在受雇于企业主的情境下，创立他们的管理理论的，因而他们的理论当然以追求效率、秩序、利润为基本目标。韦伯在工业化背景下，描述了组织的三种纯粹形态，并提倡现代社会应当主要实行官僚制组织形态。到了20世纪30年代，传统公共行政（学）的泰勒制、官僚制及其制度主义路向、经济人假设，开始遭到全面批判。在此情景下，梅奥、西蒙率先运用在当时社会科学界确立起来的行为主义方法论，分别创立人际关系理论、有限理性决策理论。二战以后的公共行政学，呈现出了更加复杂多元的修辞情境。里格斯在美国强行推销政治与行政文化遭到阻力之后，推出了行政生态学说；布坎南、奥斯本在政府应对财政危机过程中，推出了公共选择理论和企业家政府理论；福克斯、米勒在后现代的哲学旋风中，推出了后现代公共行政理论。由此可见，所有上述理论，均是置身于特定情境之下的真理，均带有显著的修辞情境印记，同时也均放弃了柏拉图式的寻求永恒真理的野心。
（二）公共行政学语言基于行政世界的或然性进行劝说
行政世界的或然性，是指行政生活具有多样性或者不确定性。它归因于行政生活中的人们，能够对于行政生活作出多种选择或者筹划，从而能够创造出多种多样的行政生活形态。以行政组织为例，它具有官僚制、扁平型、网络化等不同组织形态，可能采取寻求满意、最优、改进等不同决策路径，还可能追求效率、法治、公平等不同价值观。这意味着，在具有多种可能性的行政世界，人们并不必然地选择过某一种行政生活。那么“行政生活向何处去”的问题，就给追求“语效”的公共行政理论，提供了一定的修辞或劝说空间。就是说，公共行政学面对行政世界的或然性，需要从中选择某一种行政生活样态，运用特定修辞策略展开劝说。从公共行政思想史来看，公共行政学基于行政世界的或然性进行劝说所运用的修辞策略，可以归纳为三种情形，即基于或然性的前提，经过或然性的推理，得出具有或然性的实践路向。
第一，公共行政学基于或然性的前提进行劝说。例如，在政治与行政的关系方面，传统公共行政学基于政治与行政二分假设，认为公共行政应当主要是一个关注技术理性的事务性领域。而后现代公共行政学基于政治与行政对话假设，认为公共行政应当走向民主治理模式。
第二，公共行政学通过或然性的推理进行劝说。这一点即便对于逻辑实证主义者来说也不例外。因为逻辑实证主义者的实证，只能是部分实证、或遵循不完全归纳逻辑，因而它在根本上就是可错的。西蒙经常以下棋为例，论证决策的有限理性；布坎南也将政治选择模拟为市场交易。可是，决策是否一定如棋，政治是否一定如市，都可以作进一步疑问。因而，在其不完全归纳意义上，我们甚至可以说西蒙、布坎南运用了“世事如棋”、“政治如市”的“比喻”或“类比”进行科学理论的论证，而比喻和类比已经是两种重要修辞格。其他诸如弗里德里克森、艾赅博、百里枫等人文主义者，常常阔绰地运用想象（弗氏援引“无知之幕”）、讲故事（百里枫讲述“大屠杀”）等手法，劝说行政人员乐善好施、弃恶从善，这使得公共行政学的人文主义著作，通常表现出更加显著的修辞特征。
第三，公共行政学得出具有或然性的实践路向。尽管法约尔的一般管理理论，似乎得出普适性的管理原则，但是在西蒙看来，这些管理原则其实是一些相互矛盾、成对出现的谚语，甚至法约尔自己也宣称“在同样的情况下，我们几乎从不重复使用同一原则”，况且“事态的变化决定了规则的变化”（此处规则即原则）。可见，一般管理理论得出的“一般性”管理原则，同样具有“或然性”，诚如法约尔所说：“管理方式绝不是死板和绝对的东西……重要的是应知道如何运用它，这是一门艰辛的艺术”。而在传统官僚制“破产”以后，公共行政学在精心诊疗“死了的政府”过程中，更是提出主义、社群主义、新管理主义以及话语模式等诸多甚至相互冲突的实践路向。这种状况集中表现了公共行政学语言基于行政世界的或然性进行劝说的特征。
（三）公共行政学语言基于行政世界的辩证性进行辩护
行政世界的辩证性，是指行政世界存在相互冲突、对立统一的行政生活样态，并且在历时性上呈现出不断扬弃的否定之否定进路。作为一种修辞的公共行政学语言，正是基于行政世界的辩证性，才能为相互冲突的行政生活模式提供辩护，同时避免公共行政学落人“怎么都行”的诡辩陷阱。
从共时性来看，同一时代的公共行政学，需要基于行政世界的对立统一性，为相互矛盾的行政生活样态提供辩护。在传统公共行政学时期，法约尔的一般管理理论提出了诸多管理原则，这些管理原则后来被西蒙批评为只是相互矛盾、成对出现的行政谚语，但是法约尔在创立一般管理理论之初，就已声明这些管理原则“完全取决于一个‘度’”。因而，法约尔的本意在于，人们需要辩证对待每一条管理原则的“度”，以使它能够与另外相对立的管理原则并行不悖。在新公共服务时期，登哈特夫妇依据“新公共服务运动”，提出“服务，而不是掌舵”、“服务于公民，而不是服务于顾客”等原则，与企业家政府理论倡导的“授权而不是服务”、“满足顾客需要，而不是官僚政治的需要”等原则，形成对垒之势。但是，新公共服务理论并非意图、实际上也无力将新公共管理理论置于死地而使自己获得新生。正如登哈特夫妇所说，新公共服务理论只是构成“思考公共行政的备选方法”。公共行政理论与实践的发展状况也表明，“新公共管理”与“新公共服务”实际上构成了公共行政（理论）世界的“双螺旋”结构，前者注重寻求公共行政的技术理性，后者逼问“谁来掌舵”、“为谁服务”等价值理性问题，从而使得二者均能够在公共行政世界的对立统一之中，为各自存在的合理性进行辩护。
从历时性来看，公共行政学需要通过扬弃手法，解决不同时代的行政生活模式之间的冲突及其在理论上各自获得同时代的公共行政学的辩护的悖论。由于后一时代的公共行政学、特别是后现代行政学，往往可以被看做对于传统公共行政学的颠覆史，因而，如果循着理论发展的脉络逆向检视，那么传统公共行政学对于传统行政生活模式（在当前看来已失去合理性）的辩护，就带有强烈的诡辩色彩。这显然是看待行政生活变迁的非辩证态度，并且是对于公共行政学语言的修辞性质的错解。原因在于，即便以政治与行政二分假设、官僚制、泰勒制等为代表的“传统治理模式已经死亡，尽管学术界不停地为其举行送葬仪式，但其灵魂仍徘徊于公共行政研究的上空，并在所有的管理理论方面以及在几乎每一个实际的公共机构中都能看到它的影子。”所以，无论作为传统治理模式特征的政治与行政二分假设、森严机械的官僚体制、单调偏狭的价值追求在现在看来多么不合理性，现今的人们也不愿重回政治与行政不分、腐败盛行、效率低下的前公共行政学时期（这正是传统公共行政学努力消除的弊端），而且当前行政学所倡导的政治与行政对话、分权治理、多元价值观，实际均以更加灵活的形式吸收了传统公共行政学的合理之处。因此，如果重回每一时代的公共行政学的历史情境，它们对于各自公共行政理论与实践的辩护，便会被看做一种正当的修辞、而非邪恶的诡辩；同时后一时代的公共行政学对于前一时代的公共行政理论与实践的批判，也会被看做一种扬弃而非抛弃。
（四）公共行政学语言基于行政世界的伦理性进行沟通
所谓行政世界的伦理性，是指行政世界的主体之间的应然关系属性。作为修辞的公共行政学语言，基于行政世界的伦理性进行沟通，不仅使得公共行政学的语言摆脱了传统修辞的邪恶认知面目（把坏的说成好的），而且使得行政世界的真理或者知识具备了协商、共识性质。传统公共行政学，在政治与行政二分的前提假设下，以追求效率为“首要的善”，经过泰勒的论证，效率更被说成是雇主和雇员的共同利益（相对于前公共行政学时期来说，以科学方式追求效率，的确增进了全体或几乎每一个人的利益）。由此便在当时情境下，赋予传统公共行政理论与实践以符合伦理的性质。但是，在政治与行政二分的假设之下，作为纯粹事务性领域的公共行政的真理，其实是由政治与行政过程的领导者（包括泰勒、法约尔那样的管理天才）以法律、命令、原则的形式“给定”的。这在相当程度上削弱了传统公共行政学语言的修辞性质，即传统公共行政学语言作为传统行政世界的主客体关系（行政雇员和行政相对人仅仅作为客体）的理论镜像，并不关涉行政世界的弱势群体对于应然行政关系的吁求。到了新公共行政学时期，弗里德里克森开始追问，优秀的管理为谁而做？为谁有效率？为谁符合经济的要求？从而明确提出行政世界的“主体间”关系问题。在弗里德里克森的影响下，行政民主理论、治理理论、话语理论等迅速登场，纷纷呼吁行政世界应当建立平等、对话、协商的主体间关系。这意味着后现代公共行政学对于行政世界的真理的设定，不再依赖于某一类主体的绝对命令，而是取决于行政世界的平等主体间的对话、协商和共识。由此，经过新公共行政学直至后现代公共行政学的努力，公共行政世界的真理或者说公共行政学的知识，越发取得社会建构或话语建构的属性（真理是主体协商和利益博弈的结果），从而使得公共行政学语言的修辞性质一时得以前所未有的勃兴。
四、公共行政学语言的三重性质的关系
辨析公共行政学语言的图像性质、游戏性质和修辞性质，可以得出公共行政学语言的此三重性质实际遵循辩证互补的逻辑，共同支撑公共行政学语言的健全功能的发挥。
一方面，在公共行政学的语言与行政世界的关系维度，公共行政学语言的图像性质，意味着公共行政学语言作为行政世界的理论镜像（亦称逻辑图像），静态地反映了行政世界的现象或游戏，但其本身并不参与行政世界的游戏活动。公共行政学语言的游戏性质，不仅要求人们返回公共行政的日常生活世界，动态考察公共行政学的语义；而且意味着，公共行政学能够借助语言手段，参与到行政世界的游戏活动中去，它还可能表达对于行政游戏规则的修改要求，并主动追求相应的行政游戏效果。公共行政学语言的修辞性质，表示公共行政学的语言并不是在行政世界之外，而是在行政世界之中，对于行政世界的游戏活动作出镜式的静态“反映”，同时对于行政世界向何处去及其伦理属性，作出动态“反应”——劝说、辩护、沟通。质言之，公共行政学语言的图像性质，使得行政世界能够通过逻辑渠道、井然有序的进入语言世界成为可能；而公共行政学语言的游戏性质和修辞性质，使得公共行政学能够反过来通过语言的方式进入行政世界、并获得符合伦理的话语效果成为可能。
另一方面，在公共行政学语言的图像、游戏和修辞性质的相互关系维度，作为图像的公共行政学语言是“前提”，作为游戏的公共行政学语言是“目的”，作为修辞的公共行政学语言只是“手段”。首先，人们只有遵守公共行政学语言的语法——镜式反映行政世界的规则，才可能基于正确而非误解的语义进行交流，也才可能顺利实现公共行政学的语行和语效。其次，人们发明公共行政学语言，并不只是为了正确反映行政世界，而是为了进一步对于现实行政世界作出合理反应。因此，作为游戏的公共行政学语言，以劝说人们遵守或修改行政世界的游戏规则为目的，从而使其呈现“语行力”性质。最后，作为修辞的公共行政学语言，基于特定理论或实践情境进行言说，并分别基于行政世界的或然性、辩证性、伦理性，进行劝说、辩护和沟通，均是运用修辞手段，以求达到公共行政学的“语行力”目的。换言之，作为修辞的公共行政学语言，仅是人们进行公共行政学语言游戏的手段。
五、结语
公共行政学语言具有图像、游戏、修辞三重性质。此三重性质遵循辩证互补逻辑，共同支撑公共行政学语言的健全功能的发挥。基于上文论述，我们可以得出如下启示：
第一，公共行政学语言的图像性质，意味着公共行政学研究有必要以分析的方式，厘清公共行政学语言的指称对象和命题表达的基本事态，同时需要将公共行政学语言保持在论述行政世界的相对价值范围内，以免说出非真非假、不可验证的公共行政学命题。
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