时间：2022-09-22 09:02:52
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇农村养老保险调查报告，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
建议。
关键词：农民工 参保 社会保险 分析
据国家统计局《2012年度全国农民工监测调查报告》（以下简称《调查报告》）显示，2012年全国农民工总量已达26261万人。而据国家人社部统计显示， 2012年底全国农民工参加基本养老、医疗、失业、工伤保险人数分别为4543万人、4996万人、2702万人、7173万人，分别占农民工总量的17.2%、19.0%、10.3%、27.3%。从上述数据可知我国农民工参加社会保险的人数少、参保率低。对此笔者提出简要的看法及解决农民工参保率低的建议。
一、现状分析
1.由农民工自身就业特点所决定
由于农民工就业具有不稳定性、流动性、跨行业就业等诸多特点，加之农民工受教育文化程度低，因此主要从事一些脏、累、苦和危险的工作。由于上述行业一般都具有时段性、规模小等特点，从而不利于他们办理社会保险业务。
2.中小企业参保的意识仍不强
近年来，虽然各级政府机构高度重视社会保险扩面工作，但由于绝大多数私营企业老板都追求利润最大化，从而导致了绝大多数私营企业至今仍未参加社会保险。而绝大多数农民工只能在此类企业工作，这就导致了他们参加社会保险的困难。
3.农民工缺乏自我保护意识
《调查报告》显示，农民工初中及初中以下占农民工总数的76.3%，约为20037万人。农民工受教育程度低，对我国的劳动法律、法规政策不了解，也就导致了他们遇到侵犯自己合法权益的情况时，不知道怎么去维护。
4.社会保险制度设计不完善
有些社保经办机构对企业参保实行“五险合一”的参保办法，这样既加重了企业缴费负担，也影响了企业参保的积极性，尤其是中小企业。同时，社会保险制度还存在，信息化建设滞后，农民工参保后难转移，享受待遇难办理等问题，这都导致农民工对参加社会保险预期收益期待不高，积极性下降。
二、提高农民工参保率、增加参保人数的建议
目前我国农民工的特点主要有：一是基数大、劳动年龄跨度大、流动性强、就业范围广，且在农村户籍地都有自留地；二是主要集中在中小企业就业；三是我国先后实施了新型农村合作医疗保险、城镇居民医疗保险和城乡养老保险等一系列的城乡居民保障制度，已覆盖了农民工。
由于存在以上三种情况，这就决定了农民工在较短时间内都按《社会保险法》来参加社会保险是不现实的。目前如何解决我国农民工参保率低的问题，笔者认为应根据农民工群体的上述特点，让农民工有选择地参加社会保险中的不同险种，具体建议如下。
1.按农民工群体文化程度不同
高中以上文化程度的农民工绝大多数不从事体力劳动，若失业，经过培训，他们也很容易掌握一技之长，因此将来他们留在城市生活的概率大，建议他们优先参加社会保险。可以强制他们参加城镇职工基本养老保险和工伤保险，其他三项保险也应有条件参加。
2.按农民工群体年龄段不同
对40岁以下青壮年农民工，建议可强制参加城镇职工养老保险和工伤保险，其他三项保险可暂缓。对41～50岁的农民工，建议应强制参加工伤保险，自主选择参加城镇职工基本养老保险，其他三项保险可不参加。对50岁以上的农民工，建议应强制参加工伤保险，其他保险可不参加。
3.按农民工从业情况不同
建议应强制从事制造业和服务业的农民工参加城镇职工基本养老保险和工伤保险，其他三项保险可自主选择参加。建议应强制从事建筑业、交通运输仓储和邮政业的农民工参加工伤保险，其他四项保险可自主选择参加。
三、农民工选择性参加社会保险的可行性分析
根据农民工的实际情况，农民工选择性参保也有现实可行性，就此简要分析如下。
农民工群体首先应该参加工伤保险，原因是工伤保险个人不缴费且费率低，而发生工伤赔付时待遇高。其次是参加城镇职工基本养老保险，原因是城镇职工基本养老保险虽缴费高，但转移方便，且缴费满15年后退休享受待遇规定明确。最后选择参加城镇职工医疗保险、失业保险和生育保险，其实这三项保险对绝大多数农民工没有多大实际的作用，因此作为农民工最后选择参加。
城镇职工基本医疗保险不但缴费高，且转移关系难，加之最低缴费年限规定各地不统一，因此办理异地转移接续是很难的。同时绝大多数农民工都参加了新型农村合作医疗，若患重大疾病，还可申请城乡医疗救助和刚实施的大病补充保险报销。
2012年5月13日，西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心了《中国家庭金融调查报告》。这份报告历时3年，对全国25个省、80个县(市)、320个社区（村）进行入户调查，最终获得8438份有效样本。结果发现，高达95.63%的农业户籍受访者家庭未持有任何形式的商业保险，而非农业户籍受访者家庭中这一比例达到90.72%。在持有商业保险的家庭中，平均保费支出4300元以上，其中非农村户籍占据更高的比例，而年龄在40岁到50岁之间的人又是购买商业保险的人群中占比最高的。
保险覆盖率极低
报告显示，我国90%以上家庭未购买商业保险。
对外经济贸易大学金融学院副院长吴卫星在接受《投资与理财》记者采访时表示，目前我国的保险产品不是特别丰富，比如城市居民保险、农村一些基本保险，一般来说功能比较单一，而且覆盖程度还是远远不够的。“如果我们在这方面开发一些比较好的产品，可能会更容易让投资者进入。”
此外，中国的保险市场起步较晚，目前尚处于初级发展阶段。而且中国市场上消费者对于保险的认知水平不高，因此很难得到消费者的认可，尤其在理赔、条款设计的合理性方面，消费者的满意度最低。
初高中学历人群成主力
不少人以为，学历越高的人，购买商业保险的意识就越强。
然而， 事实并非如此。根据《中国家庭金融调查报告》公布的数据，就保险消费者的教育特征而言，初高中学历的群体是商业保险消费的主力，占比47.58%；博士学历和没上过学的人群占比较低，分别为2.3%和1.9%；本科学历人群占比则为14.2%。
由此可以得出结论，学历最低和最高的人群，购买商业保险的比例很小，而学历中等的人，总体来说更愿意持有商业保险。
女性比男性更倾向于持有商业保险
看看和商业保险相关的其他数据，记者发现很有趣的一点：女性比男性更倾向于持有商业保险，其
转贴于
中女性占比50.78%，男性占比为49.22%。
保险覆盖率极低
报告显示，我国90%以上家庭未购买商业保险。
对外经济贸易大学金融学院副院长吴卫星在接受《投资与理财》记者采访时表示，目前我国的保险产品不是特别丰富，比如城市居民保险、农村一些基本保险，一般来说功能比较单一，而且覆盖程度还是远远不够的。“如果我们在这方面开发一些比较好的产品，可能会更容易让投资者进入。”
此外，中国的保险市场起步较晚，目前尚处于初级发展阶段。而且中国市场上消费者对于保险的认知水平不高，因此很难得到消费者的认可，尤其在理赔、条款设计的合理性方面，消费者的满意度最低。
初高中学历人群成主力
不少人以为，学历越高的人，购买商业保险的意识就越强。
然而， 事实并非如此。根据《中国家庭金融调查报告》公布的数据，就保险消费者的教育特征而言，初高中学历的群体是商业保险消费的主力，占比47.58%；博士学历和没上过学的人群占比较低，分别为2.3%和1.9%；本科学历人群占比则为14.2%。
由此可以得出结论，学历最低和最高的人群，购买商业保险的比例很小，而学历中等的人，总体来说更愿意持有商业保险。
女性比男性更倾向于持有商业保险
看看和商业保险相关的其他数据，记者发现很有趣的一点：女性比男性更倾向于持有商业保险，其中女性占比50.78%，男性占比为49.22%。
关键词：农村养老保险基金；农民小额信贷；保值增值
一、问题提出
从1991年农村养老保险制度开始试点以来，农村养老保险工作取得了一定的进展。但从参加养老保险的人数看，整体参保率较低。1998年以后参加养老保险的人数却逐步减少，有的地方甚至在建立农村养老保险制度后不久又停办了。实证研究结论表明，农村养老保险试点制度不成功的根源在于制度设计上存在致命缺陷，主要表现在两方面：一是在筹资渠道方面，养老保险基金的主要来源是参保者个人缴费，政府和集体尚未承担起应该承担的责任。二是基金运作方面，养老保险机构本身运行所需要的资金按照农民缴费的3％从养老保险基金中提取。在投资方向有限、收益率很低的背景下，这种做法的结果就是养老保险基金本金的萎缩［1］ 。随着社会主义新农村建设的深入，覆盖全体农村居民的养老保险制度将逐步建立起来，这就对养老保险基金运作提出了挑战：通过制度创新在控制风险的同时实现基金保值增值。保证农民收入持续增长是新农村建设中一项长期的经济和社会发展任务。实现这一目标的手段，除了各级财政和农村集体需要加大农村和农业基础设施建设的支出，最重要的就是农民各种生产型投资支出的增长。由于农民自身积累有限，农村金融发展严重滞后，农民对资金的需求难以得到满足。笔者对江苏省苏南某县的一个行政村作了调查发现，由于农业生产、家庭生活、人情礼节来往、孩子教育等多方面的需要，家庭资金不足后及因此而发生的借贷行为已经成为农村家庭的常态。调查结果显示，逾90％的家庭一年至少发生一次借款行为，剩下不到10％没有借钱的家庭并非没有资金需求，而是其资金缺口通常由子女支付。由于农村金融发展滞后，解决短期资金需求最常见方式就是向亲戚、朋友、邻居或高利贷者借钱，数额从几十元到数百元不等。能够从农村信用社贷款的只限于当地极少数信誉极好、主要从事生产加工活动的民营企业，贷款期限以短期为主（三个月和半年），且数量十分有限。南京大学学生暑期所进行的相关调查结论与上述状况基本相同。根据南京大学天健社暑期实践调研团对江苏省苏北的来龙进行的调查数据，有83.5%的
家庭在2006年都发生了透支现象。其中83.3%的家庭选择向亲戚朋友借钱，只有27.1%的家庭选择了向银行贷款［2］ 。
一方面，农村养老保险基金为控制风险而导致投资渠道狭窄、保值增值难；另一方面，农民在日常的生产生活中对于短期的资金需求难以通过正常渠道得到满足。如果通过某种制度创新，将两者有机的连接起来，那么就可能实现一种真正的双赢，为农民带来多重收益。
二、农村养老保险基金的信贷投放：理论分析框架
按照现行的制度框架，养老保险基金的投资渠道主要是认购国债和银行专项存款。农村养老保险基金规模相对较小，投资渠道单一。由于银行存款利率较低，而国债利率与银行存款利率之间呈现高度的正相关，因此单一的投资渠道大大制约了农村养老保险基金保值增值空间。如果能够对该项基金运作模式进行创新，即运用农村养老保险基金进行低风险（甚至无风险）的信贷活动，那么基金收益将大幅提高。
本文所探讨的农村养老保险基金运作的创新模式描述如下：农民参加农村养老保险后，其缴费（包括财政和农村集体的补助）全部进入个人账户，即采用完全的积累制，由此而形成了农村养老保险基金。当参保农民因各种原因需要资金时，可以用参加农村养老保险的有效证书作为抵押，向养老保险基金申请借款，上限为其个人账户中的保险金总额；养老保险基金按照同期商业银行贷款利率向农民发放资金。一旦有借款人违约，将直接以其个人账户中的资金抵补。这种信贷模式可以避免本金和收益的损失。
为了便于分析，先作如下假设：第一，农村养老保险基金的投资渠道为商业银行存款；第二，农民满足生产、生活中临时资金需求的方式是民间借贷（即高利贷）；第三，无论是养老保险基金的投资还是农民的借贷，期限都按照一年计算。
农村养老保险基金投资可能产生的收益、农民借贷活动需要支付的成本见图1。按照现行制度（传统模式），保险基金存放在商业银行而带来的收益为r1，如果采用银行贷款方式投资（创新模式），那么将带来r2的收益，比较而言，创新模式将增加收益r2－r1。农民为了满足资金需求，按照现行的做法（民间借贷），则其资金成本为r3，如果能够顺利的通过金融机构得到贷款（创新模式），那么其资金成本为r2，后者的融资成本降低了r3－r2。
在资金供求方面，只要农民参加养老保险制度，就可以从这种创新模式中获得贷款，且缴纳保险费越多，申请到的贷款额就越多。参保就会受益，必将提升农民的参保意识，导致农村养老保险基金的规模不断扩大，从而扩大创新模式中的资金供给规模。上述分析可以列入表1中。
显然，采用农村养老保险的创新模式，对于保险基金和农村居民而言将产生双赢的效果。通过对图1和表1 的分析可以发现，运用养老保险基金向农民发放贷款的创新模式，分别对农民养老保险基金和农民产生的诸多收益，而这些收益实现的同时，几乎没有任何经营风险（见表2）。
除了农村养老保险基金和农村居民可以从这种创新模式中受益外，社会也将从中受益：
（一）这种创新制度是将农村资金真正留在农村、为农业经济和社会发展服务的最佳方式。目前金融机构吸收了农民的储蓄存款，但为了减少贷款风险、降低运营成本以及为了带来更高的收益，很少将资金直接贷给农民，而是将资金贷给城镇地区或者少数农村地区的非农产业。这样运作的结果是农村和农民的资金不断流出。而农村保险基金创新模式真正实现资金取之于农民（还有部分资金来自于农村集体和财政），用之于农民，堵住了农村资源流出的渠道。
（二）有助于缩小分配差距，实现农村社会的和谐与稳定。从公共财政角度看，养老保险制度是维护社会稳定、缩小收入分配差距的有效手段。运用养老保险基金向参保农民发放贷款，贷款规模取决于农民保险账户中的金额，且前者通常不大于后者。为了能够有资格申请并多得贷款，农民必然主动参加农村养老保险制度，自愿增加养老保险上缴的规模。从现期看，缴费与受益直接挂钩，有助于刺激农民参加农村养老保险制度的积极性。在当前农村养老保险制度尚未完全建立、农民缺少参加养老保险动力的状况下，这种创新模式将对农村养老保险制度的普遍建立起到有效的推动作用。
三、案例分析—“呼图壁模式”
新疆呼图壁县的农村社保工作于1995年10月启动。试点工作开始之时，农民参保积极踊跃。截止1997年，全县共有1万多农民参保，参保基金达1478.7万元。按照国家规定，农村养老保险基金的资金只能存入银行和购买国债。这样做虽然保证了养老基金的安全，但难以实现保值增值。1998年，呼图壁县的农保暂停下来，参保人数下降到8696人，基金规模降到1260万［3］。为了实现基金的保值增值，呼图壁县农村社保办开始进行投资方式的创新。从1998年7月开始实行一种新型的农保基金投资模式：允许农民在发展生产急需资金时，用养老保险证办理质押短期借款，利率与银行同期贷款利率相同。为了使农村养老保险基金发放贷款合法化，2001年，呼图壁县农村社保办与县农业银行、农村信用联社正式签订了《农保基金委托贷款协议书》，通过银行和农村信用联社将农保基金贷给持保险证质押借款的农民，农保办按利息收入的1.5%向银行缴纳手续费，借款农民如无法归还借款，银行可用被质押的保险证余款核销抵账。这就是农村养老保险基金运作的“呼图壁模式”。 （一）“呼图壁模式”的基金运作产生了多方面的经济和社会效应。
1．养老保险基金实现了在控制风险前提下的高收益。根据调查，以保险证质押借款的农民还款比例一直保持在99％以上，全县未出现一户质押的保险证被银行核销抵账的事件。通过几年运作，农保基金收益800多万元，每年的平均利息收入超过了百万元，基金规模也从1998年的1260万元增加到2004年的2100万元，年均增长7％以上［3］。
2．解决了农业生产中农民对资金需求的难题，促进了地方经济的发展。从1998年项目启动到2004年底，借款的农民有1252户3756人，占全县参保人数的43.37%［3］，超过四成的农户参与了保险质押借款，所借款项相当于农民投保资金总量的一半，参保农民受益面广，资金使用率高。
3．调动了农民参加养老保险的积极性。呼图壁县的农民表示：农保办这种质押贷款我们都很欢迎，手续简单方便。以前没买保险的村民都后悔了。县农村社保办主任郭新才说：“我们的基金运行得很顺利，但现在遇到的问题是，从1998年起，全疆的农村养老保险停办7年了，一些已参保的农民纷纷表示：如果这项制度能持续下去，他们会更加积极参保，而当时未参保的许多农民则经常到我们这儿打听农保工作何时才能重新启动，他们的迫切希望为制度所覆盖” ［3］。
（二）对“呼图壁模式”的评价
在“呼图壁模式”中，尽管农保机构的营运资金依然从农保缴费中提取，但由于资金是按照商业银行信贷模式进行运作，其收益率远高于固定投资类收益率与农保机构提取的运作费率（占保险资金的3%），农村养老保险的保值增值目标比较容易实现。“呼图壁模式”还产生了一个具有现实意义的效应，即将参保农民的当期受益与未来受益结合起来：一方面，农保贷款解决了农民生产经营过程中对小额资金存在信贷需求、却难以通过金融机构得到满足的困境，使他们在缴费后即可受益；另一方面，当他们达到一定年龄（60岁）后又能够获得养老金。 “呼图壁模式”不仅解决了农村养老保险基金的保值增值问题，更是农村金融制度的一个创新。此外，从农村金融发展角度看，由于“呼图壁模式”的服务对象是农民，这就保证了来自于农民缴纳的保险资金依然为现期的农业生产与经营活动服务，避免资金外流。从基金运作角度看，“呼图壁模式”是一种典型的ppp模式，即公私伙伴关系：公共部门负责养老保险基金的资金筹措，金融机构负责基金运作，以实现基金的保值增值。从国外已有的经验看，为了实现基金保值增值而采用的ppp模式，在商业性机构的选择上同样可以多元化，完全可以通过竞争机制来选择最佳的商业公司进行基金运作，从而真正实现基金在控制风险的前提下不断增值。
由于历史原因和地方政府财力的制约，“呼图壁模式”在执行过程中同样面临着困难。（1）由于“呼图壁模式”的创新是在基金的运作模式方面，在养老保险制度上依然采用的是1991年的试点模式，缴费问题没有解决，因此，“呼图壁模式”如果能够真正成为一种广受农民欢迎并积极参与的制度，需要突破基金缴费方面存在的政府缺位问题。（2）信贷对象有限：只能将资金贷给养老保险制度的参保者。由于当初执行的养老保险制度存在缺陷，导致参保者数量有限，这样实际具有信贷资格的农民自然有限。（3）信贷金额有限。一般情况下，农民能够得到的信贷规模不超过其个人账户中的保费额。由于所有的保费都来自于个人缴费，账户中有限的累计金额自然限制了贷款的额度。
四、政策建议
农村养老保险基金运作的创新模式本身是一种自上而下的制度变迁，如果能够在实践中得以顺利操作，需要突破现行的制度性障碍。当前的制度限制主要有两方面：一是为保障养老保险基金的安全，国家相关管理部门有明确的规定：农村养老保险基金的投向只能是认购国债，或者在银行的专项存款。二是根据现行银行管理法规规定，只有商业银行和从事信贷业务的信用社才可以从事现代业务，其他机构不允许从事贷款活动。
从制度层面上看，如果政府管理部门没有自上而下的制度变迁，那么本文的创新模式只是纸上谈兵。为促使养老保险基金投资的创新模式得到顺利运作，本文提出以下政策建议：
1.放开对农村养老保险基金运作方式的限制，对相关的管理规定作出修改，使以参保农民作为贷款对象的养老保险基金运作模式合法化。
2.在农村养老保险基金信贷发放上，通过竞争机制引入最佳的商业性合作伙伴（包括商业银行和信用社），将基金的运作委托给具有专业知识、运作经验丰富的商业性金融机构。保险基金只需要向金融机构支付手续费。
3.在社会主义新农村建设的大背景下，只要国家财力允许，可以通过财政贴息方式鼓励养老保险基金向参保农民发放低息甚至无息贷款，这样既从制度上鼓励农民参加农村养老保险，又能够真正保障农民增收节制。
4.在基金运作的过程中，农保机构的主要职能就是对商业性机构的行为进行监督，保证商业性公司能够按照合约的要求运作基金，以便维护参保人的利益。
参考文献：
［1］ 尚长风. 农村养老保险的财政学反思［j］.南京大学学报.2004（5）：113-118.
关键词：农村养老保险基金；农民小额信贷；保值增值
一、问题提出
从1991年农村养老保险制度开始试点以来，农村养老保险工作取得了一定的进展。但从参加养老保险的人数看，整体参保率较低。1998年以后参加养老保险的人数却逐步减少，有的地方甚至在建立农村养老保险制度后不久又停办了。实证研究结论表明，农村养老保险试点制度不成功的根源在于制度设计上存在致命缺陷，主要表现在两方面：一是在筹资渠道方面，养老保险基金的主要来源是参保者个人缴费，政府和集体尚未承担起应该承担的责任。二是基金运作方面，养老保险机构本身运行所需要的资金按照农民缴费的3％从养老保险基金中提取。在投资方向有限、收益率很低的背景下，这种做法的结果就是养老保险基金本金的萎缩［1］ 。随着社会主义新农村建设的深入，覆盖全体农村居民的养老保险制度将逐步建立起来，这就对养老保险基金运作提出了挑战：通过制度创新在控制风险的同时实现基金保值增值。保证农民收入持续增长是新农村建设中一项长期的经济和社会发展任务。实现这一目标的手段，除了各级财政和农村集体需要加大农村和农业基础设施建设的支出，最重要的就是农民各种生产型投资支出的增长。由于农民自身积累有限，农村金融发展严重滞后，农民对资金的需求难以得到满足。笔者对江苏省苏南某县的一个行政村作了调查发现，由于农业生产、家庭生活、人情礼节来往、孩子教育等多方面的需要，家庭资金不足后及因此而发生的借贷行为已经成为农村家庭的常态。调查结果显示，逾90％的家庭一年至少发生一次借款行为，剩下不到10％没有借钱的家庭并非没有资金需求，而是其资金缺口通常由子女支付。由于农村金融发展滞后，解决短期资金需求最常见方式就是向亲戚、朋友、邻居或高利贷者借钱，数额从几十元到数百元不等。能够从农村信用社贷款的只限于当地极少数信誉极好、主要从事生产加工活动的民营企业，贷款期限以短期为主（三个月和半年），且数量十分有限。南京大学学生暑期所进行的相关调查结论与上述状况基本相同。根据南京大学天健社暑期实践调研团对江苏省苏北的来龙进行的调查数据，有83.5%的
家庭在2006年都发生了透支现象。其中83.3%的家庭选择向亲戚朋友借钱，只有27.1%的家庭选择了向银行贷款［2］ 。
一方面，农村养老保险基金为控制风险而导致投资渠道狭窄、保值增值难；另一方面，农民在日常的生产生活中对于短期的资金需求难以通过正常渠道得到满足。如果通过某种制度创新，将两者有机的连接起来，那么就可能实现一种真正的双赢，为农民带来多重收益。
二、农村养老保险基金的信贷投放：理论分析框架
按照现行的制度框架，养老保险基金的投资渠道主要是认购国债和银行专项存款。农村养老保险基金规模相对较小，投资渠道单一。由于银行存款利率较低，而国债利率与银行存款利率之间呈现高度的正相关，因此单一的投资渠道大大制约了农村养老保险基金保值增值空间。如果能够对该项基金运作模式进行创新，即运用农村养老保险基金进行低风险（甚至无风险）的信贷活动，那么基金收益将大幅提高。
本文所探讨的农村养老保险基金运作的创新模式描述农民参加农村养老保险后，其缴费（包括财政和农村集体的补助）全部进入个人账户，即采用完全的积累制，由此而形成了农村养老保险基金。当参保农民因各种原因需要资金时，可以用参加农村养老保险的有效证书作为抵押，向养老保险基金申请借款，上限为其个人账户中的保险金总额；养老保险基金按照同期商业银行贷款利率向农民发放资金。一旦有借款人违约，将直接以其个人账户中的资金抵补。这种信贷模式可以避免本金和收益的损失。
为了便于分析，先作如下假设：第一，农村养老保险基金的投资渠道为商业银行存款；第二，农民满足生产、生活中临时资金需求的方式是民间借贷（即高利贷）；第三，无论是养老保险基金的投资还是农民的借贷，期限都按照一年计算。
农村养老保险基金投资可能产生的收益、农民借贷活动需要支付的成本见图1。按照现行制度（传统模式），保险基金存放在商业银行而带来的收益为r1，如果采用银行贷款方式投资（创新模式），那么将带来r2的收益，比较而言，创新模式将增加收益r2－r1。农民为了满足资金需求，按照现行的做法（民间借贷），则其资金成本为r3，如果能够顺利的通过金融机构得到贷款（创新模式），那么其资金成本为r2，
后者的融资成本降低了r3－r2。
在资金供求方面，只要农民参加养老保险制度，就可以从这种创新模式中获得贷款，且缴纳保险费越多，申请到的贷款额就越多。参保就会受益，必将提升农民的参保意识，导致农村养老保险基金的规模不断扩大，从而扩大创新模式中的资金供给规模。上述分析可以列入表1中。
显然，采用农村养老保险的创新模式，对于保险基金和农村居民而言将产生双赢的效果。通过对图1和表1 的分析可以发现，运用养老保险基金向农民发放贷款的创新模式，分别对农民养老保险基金和农民产生的诸多收益，而这些收益实现的同时，几乎没有任何经营风险（见表2）。
除了农村养老保险基金和农村居民可以从这种创新模式中受益外，社会也将从中受益：
（一）这种创新制度是将农村资金真正留在农村、为农业经济和社会发展服务的最佳方式。目前金融机构吸收了农民的储蓄存款，但为了减少贷款风险、降低运营成本以及为了带来更高的收益，很少将资金直接贷给农民，而是将资金贷给城镇地区或者少数农村地区的非农产业。这样运作的结果是农村和农民的资金不断流出。而农村保险基金创新模式真正实现资金取之于农民（还有部分资金来自于农村集体和财政），用之于农民，堵住了农村资源流出的渠道。
（二）有助于缩小分配差距，实现农村社会的和谐与稳定。从公共财政角度看，养老保险制度是维护社会稳定、缩小收入分配差距的有效手段。运用养老保险基金向参保农民发放贷款，贷款规模取决于农民保险账户中的金额，且前者通常不大于后者。为了能够有资格申请并多得贷款，农民必然主动参加农村养老保险制度，自愿增加养老保险上缴的规模。从现期看，缴费与受益直接挂钩，有助于刺激农民参加农村养老保险制度的积极性。在当前农村养老保险制度尚未完全建立、农民缺少参加养老保险动力的状况下，这种创新模式将对农村养老保险制度的普遍建立起到有效的推动作用。
三、案例分析—“呼图壁模式”
新疆呼图壁县的农村社保工作于1995年10月启动。试点工作开始之时，农民参保积极踊跃。截止1997年，全县共有1万多农民参保，参保基金达1478.7万元。按照国家规定，农村养老保险基金的资金只能存入银行和购买国债。这样做虽然保证了养老基金的安全，但难以实现保值增值。1998年，呼图壁县的农保暂停下来，参保人数下降到8696人，基金规模降到1260万［3］。为了实现基金的保值增值，呼图壁县农村社保办开始进行投资方式的创新。从1998年7月开始实行一种新型的农保基金投资模式：允许农民在发展生产急需资金时，用养老保险证办理质押短期借款，利率与银行同期贷款利率相同。为了使农村养老保险基金发放贷款合法化，2001年，呼图壁县农村社保办与县农业银行、农村信用联社正式签订了《农保基金委托贷款协议书》，通过银行和农村信用联社将农保基金贷给持保险证质押借款的农民，农保办按利息收入的1.5%向银行缴纳手续费，借款农民如无法归还借款，银行可用被质押的保险证余款核销抵账。这就是农村养老保险基金运作的“呼图壁模式”。 （一）“呼图壁模式”的基金运作产生了多方面的经济和社会效应。
1．养老保险基金实现了在控制风险前提下的高收益。根据调查，以保险证质押借款的农民还款比例一直保持在99％以上，全县未出现一户质押的保险证被银行核销抵账的事件。通过几年运作，农保基金收益800多万元，每年的平均利息收入超过了百万元，基金规模也从1998年的1260万元增加到2004年的2100万元，年均增长7％以上［3］。
2．解决了农业生产中农民对资金需求的难题，促进了地方经济的发展。从1998年项目启动到2004年底，借款的农民有1252户3756人，占全县参保人数的43.37%［3］，超过四成的农户参与了保险质押借款，所借款项相当于农民投保资金总量的一半，参保农民受益面广，资金使用率高。
3．调动了农民参加养老保险的积极性。呼图壁县的农民表示：农保办这种质押贷款我们都很欢迎，手续简单方便。以前没买保险的村民都后悔了。县农村社保办主任郭新才说：“我们的基金运行得很顺利，但现在遇到的问题是，从1998年起，全疆的农村养老保险停办7年了，一些已参保的农民纷纷表示：如果这项制度能持续下去，他们会更加积极参保，而当时未参保的许多农民则经常到我们这儿打听农保工作何时才能重新启动，他们的迫切希望为制度所覆盖” ［3］。
（二）对“呼图壁模式”的评价
在“呼图壁模式”中，尽管农保机构的营运资金依然从农保缴费中提取，但由于资金是按照商业银行信贷模式进行运作，其收益率远高于固定投资类收益率与农保机构提取的运作费率（占保险资金的3%），农村养老保险的保值增值目标比较容易实现。“呼图壁模式”还产生了一个具有现实意义的效
应，即将参保农民的当期受益与未来受益结合起来：一方面，农保贷款解决了农民生产经营过程中对小额资金存在信贷需求、却难以通过金融机构得到满足的困境，使他们在缴费后即可受益；另一方面，当他们达到一定年龄（60岁）后又能够获得养老金。 “呼图壁模式”不仅解决了农村养老保险基金的保值增值问题，更是农村金融制度的一个创新。此外，从农村金融发展角度看，由于“呼图壁模式”的服务对象是农民，这就保证了来自于农民缴纳的保险资金依然为现期的农业生产与经营活动服务，避免资金外流。从基金运作角度看，“呼图壁模式”是一种典型的ppp模式，即公私伙伴关系：公共部门负责养老保险基金的资金筹措，金融机构负责基金运作，以实现基金的保值增值。从国外已有的经验看，为了实现基金保值增值而采用的ppp模式，在商业性机构的选择上同样可以多元化，完全可以通过竞争机制来选择最佳的商业公司进行基金运作，从而真正实现基金在控制风险的前提下不断增值。
由于历史原因和地方政府财力的制约，“呼图壁模式”在执行过程中同样面临着困难。（1）由于“呼图壁模式”的创新是在基金的运作模式方面，在养老保险制度上依然采用的是1991年的试点模式，缴费问题没有解决，因此，“呼图壁模式”如果能够真正成为一种广受农民欢迎并积极参与的制度，需要突破基金缴费方面存在的政府缺位问题。（2）信贷对象有限：只能将资金贷给养老保险制度的参保者。由于当初执行的养老保险制度存在缺陷，导致参保者数量有限，这样实际具有信贷资格的农民自然有限。（3）信贷金额有限。一般情况下，农民能够得到的信贷规模不超过其个人账户中的保费额。由于所有的保费都来自于个人缴费，账户中有限的累计金额自然限制了贷款的额度。
四、政策建议
农村养老保险基金运作的创新模式本身是一种自上而下的制度变迁，如果能够在实践中得以顺利操作，需要突破现行的制度性障碍。当前的制度限制主要有两方面：一是为保障养老保险基金的安全，国家相关管理部门有明确的规定：农村养老保险基金的投向只能是认购国债，或者在银行的专项存款。二是根据现行银行管理法规规定，只有商业银行和从事信贷业务的信用社才可以从事现代业务，其他机构不允许从事贷款活动。
从制度层面上看，如果政府管理部门没有自上而下的制度变迁，那么本文的创新模式只是纸上谈兵。为促使养老保险基金投资的创新模式得到顺利运作，本文提出以下政策建议：
1.放开对农村养老保险基金运作方式的限制，对相关的管理规定作出修改，使以参保农民作为贷款对象的养老保险基金运作模式合法化。
2.在农村养老保险基金信贷发放上，通过竞争机制引入最佳的商业性合作伙伴（包括商业银行和信用社），将基金的运作委托给具有专业知识、运作经验丰富的商业性金融机构。保险基金只需要向金融机构支付手续费。
3.在社会主义新农村建设的大背景下，只要国家财力允许，可以通过财政贴息方式鼓励养老保险基金向参保农民发放低息甚至无息贷款，这样既从制度上鼓励农民参加农村养老保险，又能够真正保障农民增收节制。
4.在基金运作的过程中，农保机构的主要职能就是对商业性机构的行为进行监督，保证商业性公司能够按照合约的要求运作基金，以便维护参保人的利益。
参考文献：
［1］ 尚长风. 农村养老保险的财政学反思［j］.南京大学学报.2004（5）：113-118.
［2］ 来龙报告——天健社暑期实践调研团调查报告（2006年7月，南京大学内部调研资料）.
关键词：农村养老保险基金；农民小额信贷；保值增值
中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1002-2848-2008（03）-0066-04
一、问题提出
从1991年农村养老保险制度开始试点以来，农村养老保险工作取得了一定的进展。但从参加养老保险的人数看，整体参保率较低。1998年以后参加养老保险的人数却逐步减少，有的地方甚至在建立农村养老保险制度后不久又停办了。实证研究结论表明，农村养老保险试点制度不成功的根源在于制度设计上存在致命缺陷，主要表现在两方面：一是在筹资渠道方面，养老保险基金的主要来源是参保者个人缴费，政府和集体尚未承担起应该承担的责任。二是基金运作方面，养老保险机构本身运行所需要的资金按照农民缴费的3％从养老保险基金中提取。在投资方向有限、收益率很低的背景下，这种做法的结果就是养老保险基金本金的萎缩［1］ 。随着社会主义新农村建设的深入，覆盖全体农村居民的养老保险制度将逐步建立起来，这就对养老保险基金运作提出了挑战：通过制度创新在控制风险的同时实现基金保值增值。保证农民收入持续增长是新农村建设中一项长期的经济和社会发展任务。实现这一目标的手段，除了各级财政和农村集体需要加大农村和农业基础设施建设的支出，最重要的就是农民各种生产型投资支出的增长。由于农民自身积累有限，农村金融发展严重滞后，农民对资金的需求难以得到满足。笔者对江苏省苏南某县的一个行政村作了调查发现，由于农业生产、家庭生活、人情礼节来往、孩子教育等多方面的需要，家庭资金不足后及因此而发生的借贷行为已经成为农村家庭的常态。调查结果显示，逾90％的家庭一年至少发生一次借款行为，剩下不到10％没有借钱的家庭并非没有资金需求，而是其资金缺口通常由子女支付。由于农村金融发展滞后，解决短期资金需求最常见方式就是向亲戚、朋友、邻居或高利贷者借钱，数额从几十元到数百元不等。能够从农村信用社贷款的只限于当地极少数信誉极好、主要从事生产加工活动的民营企业，贷款期限以短期为主（三个月和半年），且数量十分有限。南京大学学生暑期所进行的相关调查结论与上述状况基本相同。根据南京大学天健社暑期实践调研团对江苏省苏北的来龙进行的调查数据，有83.5%的
家庭在2006年都发生了透支现象。其中83.3%的家庭选择向亲戚朋友借钱，只有27.1%的家庭选择了向银行贷款［2］ 。
一方面，农村养老保险基金为控制风险而导致投资渠道狭窄、保值增值难；另一方面，农民在日常的生产生活中对于短期的资金需求难以通过正常渠道得到满足。如果通过某种制度创新，将两者有机的连接起来，那么就可能实现一种真正的双赢，为农民带来多重收益。
二、农村养老保险基金的信贷投放：理论分析框架
按照现行的制度框架，养老保险基金的投资渠道主要是认购国债和银行专项存款。农村养老保险基金规模相对较小，投资渠道单一。由于银行存款利率较低，而国债利率与银行存款利率之间呈现高度的正相关，因此单一的投资渠道大大制约了农村养老保险基金保值增值空间。如果能够对该项基金运作模式进行创新，即运用农村养老保险基金进行低风险（甚至无风险）的信贷活动，那么基金收益将大幅提高。
本文所探讨的农村养老保险基金运作的创新模式描述如下：农民参加农村养老保险后，其缴费（包括财政和农村集体的补助）全部进入个人账户，即采用完全的积累制，由此而形成了农村养老保险基金。当参保农民因各种原因需要资金时，可以用参加农村养老保险的有效证书作为抵押，向养老保险基金申请借款，上限为其个人账户中的保险金总额；养老保险基金按照同期商业银行贷款利率向农民发放资金。一旦有借款人违约，将直接以其个人账户中的资金抵补。这种信贷模式可以避免本金和收益的损失。
为了便于分析，先作如下假设：第一，农村养老保险基金的投资渠道为商业银行存款；第二，农民满足生产、生活中临时资金需求的方式是民间借贷（即高利贷）；第三，无论是养老保险基金的投资还是农民的借贷，期限都按照一年计算。
农村养老保险基金投资可能产生的收益、农民借贷活动需要支付的成本见图1。按照现行制度（传统模式），保险基金存放在商业银行而带来的收益为R1，如果采用银行贷款方式投资（创新模式），那么将带来R2的收益，比较而言，创新模式将增加收益R2－R1。农民为了满足资金需求，按照现行的做法（民间借贷），则其资金成本为R3，如果能够顺利的通过金融机构得到贷款（创新模式），那么其资金成本为R2，后者的融资成本降低了R3－R2。
在资金供求方面，只要农民参加养老保险制度，就可以从这种创新模式中获得贷款，且缴纳保险费越多，申请到的贷款额就越多。参保就会受益，必将提升农民的参保意识，导致农村养老保险基金的规模不断扩大，从而扩大创新模式中的资金供给规模。上述分析可以列入表1中。
显然，采用农村养老保险的创新模式，对于保险基金和农村居民而言将产生双赢的效果。通过对图1和表1 的分析可以发现，运用养老保险基金向农民发放贷款的创新模式，分别对农民养老保险基金和农民产生的诸多收益，而这些收益实现的同时，几乎没有任何经营风险（见表2）。
除了农村养老保险基金和农村居民可以从这种创新模式中受益外，社会也将从中受益：
（一）这种创新制度是将农村资金真正留在农村、为农业经济和社会发展服务的最佳方式。目前金融机构吸收了农民的储蓄存款，但为了减少贷款风险、降低运营成本以及为了带来更高的收益，很少将资金直接贷给农民，而是将资金贷给城镇地区或者少数农村地区的非农产业。这样运作的结果是农村和农民的资金不断流出。而农村保险基金创新模式真正实现资金取之于农民（还有部分资金来自于农村集体和财政），用之于农民，堵住了农村资源流出的渠道。
（二）有助于缩小分配差距，实现农村社会的和谐与稳定。从公共财政角度看，养老保险制度是维护社会稳定、缩小收入分配差距的有效手段。运用养老保险基金向参保农民发放贷款，贷款规模取决于农民保险账户中的金额，且前者通常不大于后者。为了能够有资格申请并多得贷款，农民必然主动参加农村养老保险制度，自愿增加养老保险上缴的规模。从现期看，缴费与受益直接挂钩，有助于刺激农民参加农村养老保险制度的积极性。在当前农村养老保险制度尚未完全建立、农民缺少参加养老保险动力的状况下，这种创新模式将对农村养老保险制度的普遍建立起到有效的推动作用。
三、案例分析―“呼图壁模式”
新疆呼图壁县的农村社保工作于1995年10月启动。试点工作开始之时，农民参保积极踊跃。截止1997年，全县共有1万多农民参保，参保基金达1478.7万元。按照国家规定，农村养老保险基金的资金只能存入银行和购买国债。这样做虽然保证了养老基金的安全，但难以实现保值增值。1998年，呼图壁县的农保暂停下来，参保人数下降到8696人，基金规模降到1260万［3］。为了实现基金的保值增值，呼图壁县农村社保办开始进行投资方式的创新。从1998年7月开始实行一种新型的农保基金投资模式：允许农民在发展生产急需资金时，用养老保险证办理质押短期借款，利率与银行同期贷款利率相同。为了使农村养老保险基金发放贷款合法化，2001年，呼图壁县农村社保办与县农业银行、农村信用联社正式签订了《农保基金委托贷款协议书》，通过银行和农村信用联社将农保基金贷给持保险证质押借款的农民，农保办按利息收入的1.5%向银行缴纳手续费，借款农民如无法归还借款，银行可用被质押的保险证余款核销抵账。这就是农村养老保险基金运作的“呼图壁模式”。
（一）“呼图壁模式”的基金运作产生了多方面的经济和社会效应。
1．养老保险基金实现了在控制风险前提下的高收益。根据调查，以保险证质押借款的农民还款比例一直保持在99％以上，全县未出现一户质押的保险证被银行核销抵账的事件。通过几年运作，农保基金收益800多万元，每年的平均利息收入超过了百万元，基金规模也从1998年的1260万元增加到2004年的2100万元，年均增长7％以上［3］。
2．解决了农业生产中农民对资金需求的难题，促进了地方经济的发展。从1998年项目启动到2004年底，借款的农民有1252户3756人，占全县参保人数的43.37%［3］，超过四成的农户参与了保险质押借款，所借款项相当于农民投保资金总量的一半，参保农民受益面广，资金使用率高。
3．调动了农民参加养老保险的积极性。呼图壁县的农民表示：农保办这种质押贷款我们都很欢迎，手续简单方便。以前没买保险的村民都后悔了。县农村社保办主任郭新才说：“我们的基金运行得很顺利，但现在遇到的问题是，从1998年起，全疆的农村养老保险停办7年了，一些已参保的农民纷纷表示：如果这项制度能持续下去，他们会更加积极参保，而当时未参保的许多农民则经常到我们这儿打听农保工作何时才能重新启动，他们的迫切希望为制度所覆盖” ［3］。
（二）对“呼图壁模式”的评价
在“呼图壁模式”中，尽管农保机构的营运资金依然从农保缴费中提取，但由于资金是按照商业银行信贷模式进行运作，其收益率远高于固定投资类收益率与农保机构提取的运作费率（占保险资金的3%），农村养老保险的保值增值目标比较容易实现。“呼图壁模式”还产生了一个具有现实意义的效应，即将参保农民的当期受益与未来受益结合起来：一方面，农保贷款解决了农民生产经营过程中对小额资金存在信贷需求、却难以通过金融机构得到满足的困境，使他们在缴费后即可受益；另一方面，当他们达到一定年龄（60岁）后又能够获得养老金。 “呼图壁模式”不仅解决了农村养老保险基金的保值增值问题，更是农村金融制度的一个创新。此外，从农村金融发展角度看，由于“呼图壁模式”的服务对象是农民，这就保证了来自于农民缴纳的保险资金依然为现期的农业生产与经营活动服务，避免资金外流。从基金运作角度看，“呼图壁模式”是一种典型的PPP模式，即公私伙伴关系：公共部门负责养老保险基金的资金筹措，金融机构负责基金运作，以实现基金的保值增值。从国外已有的经验看，为了实现基金保值增值而采用的PPP模式，在商业性机构的选择上同样可以多元化，完全可以通过竞争机制来选择最佳的商业公司进行基金运作，从而真正实现基金在控制风险的前提下不断增值。
由于历史原因和地方政府财力的制约，“呼图壁模式”在执行过程中同样面临着困难。（1）由于“呼图壁模式”的创新是在基金的运作模式方面，在养老保险制度上依然采用的是1991年的试点模式，缴费问题没有解决，因此，“呼图壁模式”如果能够真正成为一种广受农民欢迎并积极参与的制度，需要突破基金缴费方面存在的政府缺位问题。（2）信贷对象有限：只能将资金贷给养老保险制度的参保者。由于当初执行的养老保险制度存在缺陷，导致参保者数量有限，这样实际具有信贷资格的农民自然有限。（3）信贷金额有限。一般情况下，农民能够得到的信贷规模不超过其个人账户中的保费额。由于所有的保费都来自于个人缴费，账户中有限的累计金额自然限制了贷款的额度。
四、政策建议
农村养老保险基金运作的创新模式本身是一种自上而下的制度变迁，如果能够在实践中得以顺利操作，需要突破现行的制度。当前的制度限制主要有两方面：一是为保障养老保险基金的安全，国家相关管理部门有明确的规定：农村养老保险基金的投向只能是认购国债，或者在银行的专项存款。二是根据现行银行管理法规规定，只有商业银行和从事信贷业务的信用社才可以从事现代业务，其他机构不允许从事贷款活动。
从制度层面上看，如果政府管理部门没有自上而下的制度变迁，那么本文的创新模式只是纸上谈兵。为促使养老保险基金投资的创新模式得到顺利运作，本文提出以下政策建议：
1.放开对农村养老保险基金运作方式的限制，对相关的管理规定作出修改，使以参保农民作为贷款对象的养老保险基金运作模式合法化。
2.在农村养老保险基金信贷发放上，通过竞争机制引入最佳的商业性合作伙伴（包括商业银行和信用社），将基金的运作委托给具有专业知识、运作经验丰富的商业性金融机构。保险基金只需要向金融机构支付手续费。
3.在社会主义新农村建设的大背景下，只要国家财力允许，可以通过财政贴息方式鼓励养老保险基金向参保农民发放低息甚至无息贷款，这样既从制度上鼓励农民参加农村养老保险，又能够真正保障农民增收节制。
4.在基金运作的过程中，农保机构的主要职能就是对商业性机构的行为进行监督，保证商业性公司能够按照合约的要求运作基金，以便维护参保人的利益。
参考文献：
［1］ 尚长风. 农村养老保险的财政学反思［J］.南京大学学报.2004（5）：113-118.
“农民工”是指拥有农村户口和拥有承包土地，进入城市后从事非农产业的人员。所谓的“断保”是指除依法享受基本养老保险而不需继续缴纳保费的退休人员以外，已参加养老保险的人员由于各种原因暂时中断缴纳保费的现象。
【关键词】
农民工；断保；对策
据统计，中国有27395万农民工，这些农民工大多集中在二三产业当中，尤其以制造业、建筑业、批发零售业、交通运输业、住宿餐饮业为主。其中1．68亿人在城乡间频繁流动，7867万人涉及跨省流动。截止2013年末，全国参加城镇职工基本养老保险人数为32218万人，其中累计有3800万人中断缴纳社会保险。断保人群主要集中在灵活就业人员和建筑工人等职业不稳定、流动性较大的农民工群体。本文就以青岛市的农民工为调查对象，试图摸清农民工断保的原因与规律，以便寻求出降低农民工断保的措施。
1农民工养老保险从退保到断保
早在2009年，媒体就曾报道出珠三角地区出现了农民工“退保潮”。每逢春节返乡时，珠三角的外来务工人员就主动将自己养老保险个人账户中的资金提取出来。这种将个人账户中部分养老金提取出来的现象被称为“退保”。但是2011年7月《社会保险法》的正式实施，规定参保者只有到达法定退休年龄才可以提取个人账户中的资金，否则只能转移接续。至此“退保”现象退出了历史舞台，取而代之的是大量农民工中断缴纳养老保险，从此“断保”现象出现。
2农民工断保原因
2．1经办管理滞后，转移接续不畅
一方面，多数经办机构都是在服务大厅里提供各种社保服务，缴费时间固定，缴费手续繁琐，甚至不同社保服务在不同部门和地点办理。所以对于居住偏远、交通和通讯网络不便的农民工们参保极为不便。参保缴费所花费的时间成本和交通成本高于参保者的收益，这点对于一部分人的缴费积极性造成了打击。另一方面，目前我国的社保统筹水平不高，导致养老保险关系接续手续十分复杂，再加上农民工的养老保险关系发生转移时，统筹账户中的基金只能部分转续，剩余的则直接留在了转出地的社会统筹基金里。因此，养老保险关系的转移会或多或少地影响不同统筹区域间的经济利益。转出就相当于转嫁了责任，转入就得负责承担今后新转入人员的退休金，长期的支多收少会引发养老金的支付风险。因此各个地区才会筑起重重门槛来防止农民工养老保险关系的大量涌入。很多农民工之前的工作缴纳了养老保险，新单位也可以提供养老保险，但就是由于跨统筹区域流动，所以导致了养老保险关系无法顺利转接，之前的年限无法累积，于是就宁愿主动选择断保。
2．2费率偏高，部分企业与个人缴费负担过重
就拿在全国中缴费比率较低的青岛市职工养老保险缴费标准为例:以本人工资收入为缴费基数，本人工资收入低于去年本市在岗职工平均工资60%的，以本市在岗职工平均工资的60%为基数，本人工资收入高于本市在岗职工平均工资300%的，以本市在岗职工平均工资的300%为基数，缴费比例为18%，其中10%由企业进行支付。随着我国经济增速的持续放缓、企业竞争的不断加剧、中小企业的利润减少甚至破产，同时大多数的农民工，其收入水平普遍较低且工作不稳定，再加上很多地区还实行了五险捆绑型缴费，使得大部分低利润企业和低收入农民工面望而却步。
2．3农民工对养老保险了解较为片面，加之商业保险的竞争
企业中的一些农民工在解除并终止了同企业的劳动合同后，使得养老保险关系一时间没有连续起来，或者是因为辞职和停薪留职等原因，忘记了及时进行续保，便造成了职工养老保险关系的暂时中断。还有很多农民工对于养老保险的认识存在不足。认为自己还很年轻，可以不急于投保，只要等到以后参保缴纳费用满15年就可以拿到养老金了。其中不少的农民工们只是片面地认为“视同缴费和缴费年限满15年就可以不用缴费”，但会对之后养老金的领取造成什么影响却不了解，也不关心。在受调查的人群当中，有一部分人参与了商业保险，因其养老保险年缴费比职工养老保险要低一些，服务态度要好一些，领取养老金的年龄要低一些，更灵活一些。所以对工作不稳定、工作环境条件差的农民工群体来说商业保险更有诱惑力。
3治理农民工养老保险断保的对策
3．1借鉴欧盟实行“分段计数法”
繁琐复杂的社保关系转移接续流程是导致农民工“断保”的重要因素之一。欧盟有近5亿的流动人口在27个成员国间自由流动，欧盟国之间的养老保险政策被国内学者称之为“分段计算”法。概括起来就是劳动者在不同成员国的参保缴费时间累积相加，得出总时间，再按照劳动者在各国的工作时间比例由这些国家共同向参保者提供养老金。我国在未实现全国统筹之前可以尝试借鉴这种分段计数法，由各统筹区域在投保者退休以后分别按比例支付投保者养老金。当然，这还需要一个功能强大的社会保险信息系统和大量专业的社会保险服务人员来提供支持。
3．2降低企业的投保费率
受益于我国改革开放政策以及人口红利优势，国内大中小型企业在这几十年期间得到了飞速的成长。但随着同行竞争的加剧、经济增长的放缓、人口红利的消失等等原因，近几年来中小微企业的利润大大缩减，很多小微企业时刻徘徊在生死边缘。青岛市是全国地区内少数的企业养老保险投保18%的城市，比全国的20%低两个百分点。即便如此，企业还是承受着非常大的压力，再加上企业资金周转的问题，导致很多企业心有余而力不足．所以应该适当降低企业投保比例，减轻企业负担，让企业有能力给更多的农民工投保。
3．3加强宣传，让农民工们真正了解职工养老保险的好处
随着手机尤其是网络科技的发展，现在通过微信微博等手机客户端就可以足不出户便可游览各种各样的信息，不同群体在游览信息的时候最关注的还是和自身息息相关的政策，所以可以通过媒体在网络上多加宣传职工养老保险的优点，通过简明的语言传达正面的信息对于农民工群体参保续保会起到很大的作用。
4结语
我国现阶段农民工养老保险断保的主要原因有政策、企业、个人三方面。虽然能够一一对应找出其对策，但是真正实施起来还是非常困难。由于涉及的群体数量庞大、性质特殊，对我国社会保障体系的稳定与可持续发展意义重大，所以需要给予重视对待。
作者：孙祥原 单位：长春工业大学
参考文献:
［1］国家统计局．2014年全国农民工检测调查报告．［DB/OL］．
［2］殷志芳．农民工养老保险关系转移接续探究［J］．社会福利，2012(5)．
［3］王辉．多方合力防止农民工断保［N］．中国劳动保障报．2014－10－24(10)．
[关键词] 农民工社会养老保险滞后原因制度安排
据统计，目前全国进城务工和在乡镇企业就业的农民工总数超过2亿，其中进城务工人员1.2亿左右。这一亿多的农民工大军，每天从事着城市里脏，累，差的工作，却领着与高强度的劳动极不相称的数百元的工资。然而事实上他们的养老保障不仅关系着劳动者自身的合法权益，更关系着社会的长治久安。
一、建立农民工养老保险的必要性和重要性
根据国家统计局人口抽样调查的结果，截止2004年我国超过60岁的老龄人口已达12.38%，表明我国早已迈入老龄化社会的行列。据估计2010年到2040年是我国人口老龄化的高速增长期，老年人口总数将增至4.09亿，占人口总数的26.53%。这意味着每四个人中就有一个是老年人，更意味着我国的养老问题将面临前所未有的严峻挑战。由于计划生育政策的执行，“四四一”，“四四二”型家庭结构使传统的家庭赡养老人的功能削弱，急需社会养老功能发挥作用，因此在老龄化到来之前构建好完善的社会养老保险制度是迫在眉睫。
进城务工农民从事的多为农民工所从事职业中最辛苦，最危险的行业，同时也面临着当下欠发工资和未来的养老没有保障的情况。这也就使得对于许多农民而言，纯粹的务农收益已不再是他们的主要收入；但仍然不愿放弃自家的一亩三分地，土地意味着生活的最低保障，是其心理的最后一道防线。当农村大部分青壮年都外出打工时，大量抛荒现象的产生就不难理解了。这显然不利于我国粮食安全的保障，也不利于土地的集约化经营，使我国农业始终跳不出低效的圈子，也成为经济发展的薄弱一环。
可见，解决农民工的社会养老问题可以促进我国粮食安全的保障，促进农业的集约化经营，还可以分化整个农村养老的压力。
二、农民工养老保险发展滞缓的原因
造成农民工社保滞缓的原因究竟何在？
首先，我国传统的二元经济结构造成了现有的城镇农村社会保障的资源分配和民众意识上的巨大差异。在计划经济的影响下，以牺牲农民的部分利益来保证工业化在中国的尽快实现的整体战略思想给留下了城乡二元经济的特点，长期以来政府通过严格的户籍制度，将政策资源倾向城市居民，因此社保问题上在城镇居民的社保资金尚存在巨大差额的前提下，更谈不上农村的社保问题了。1991年民政部在全国范围内开展农村社会养老保险制度试验，经过6年的发展，至1998年初虽然全国已有2000多个县（市，区，旗）开展了农村社会养老保险工作但实际参加人数只占应保人数的12%。而养老保险的试点工作也因覆盖面小，共济性差，制度不稳定等多种因素陷入实质的停滞状态中。时至今日，7亿多农村居民绝大多数仍依靠传统的家庭养老。
其次，现有制度自身的缺陷使其难以被推广。论及农民工养老保险发展的滞缓，许多人将之归咎为农民工自身意识的淡薄。其实正好相反。根据社会保障的“逆选择”理论，越是自身风险高的个体，越是积极的参与到社会保险中。农民工工作的高度流动性，使其在老年之后能享受单位养老的可能性几乎为零，面对没有保障的未来，任何人都不可能无动于衷，只是农民工的弱势群体地位让社会听不到他们对自身利益的诉求。农民工输出大省“四川省”刚刚公布的《当前四川农民对新农村建设最关注问题的调查报告》中，32.4%的农民认为“养老难”是其生活中最困难的问题，可见农民对能否安享晚年是非常关注的。
笔者认为不能把目前农民工养老保险的滞缓发展归结为农民自身意识的淡薄，而应更多地考虑现行制度本身的缺点。综合分析了目前各地的农民工养老保险制度后，笔者将之分为独立型与纳入型社保，两类社保各有特点，但也均有不足之处。
1.独立型农民工社会养老保险。2003年1月成都市人民政府了《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》，建立了将非城镇户籍就业人员的工伤，医疗，养老纳入其中的社会保障体系。该保险是专门针对农民工制定的独立险种，与城镇或农村养老保险均无关。其中被称为“老年补贴”的养老部分规定，非城镇户籍从业人员参加综合社会保险的，社会保险经办机构按综合社会保险交费基数的8%为其建立老年补贴个人账户。个人缴纳的5.5%全部记入个人账户，其余的2.5%从单位缴费中划入。综合社会保险老年补贴由非城镇户籍从业人员年老时一次性领取，其领取标准为：个人账户累计储存额+个人综合社会保险平均缴费基数×本人累计缴费年限×0.6%。享受老年补贴必须具备两个条件:1，男年满60周岁，女年满50周岁；2，累计缴费满1周年。另外，北京，上海等地也有相应的关于农民工保险的政策规定。
独立型养老保险运行实施以来，取得了一定的成效，迄今为止成都地区参保的农民工已达30余万，但制度本身仍然存在很大的问题。首先，它没有体现社会养老保险应有的互济互与国家性。其“综合社会保险老年补贴由非城镇从业人员年老时一次性领取”的规定使老年补贴仅仅成为一种变相的储蓄方式，与国际通行的逐次给付的标准背道而驰，不算真正意义的养老保险。其次，虽然有“非城镇户籍从业人员虽未年老但不在本市就业时可提前领取老年补贴个人账户累计储存额及其利息”的灵活性规定，而一旦农民跨出原统筹区打工，就得提前领取，无异于退保，也就不能发挥养老保险的作用了。
2.纳入型农民工社会养老保险。2000年12月，深圳市人大常委会通过了修改后的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》，把在特区内企业工作的外来员工的养老保险纳入当地城镇企业(包括企业化管理的事业单位、民办非企业单位)职工的基本养老保险制度。该条例规定，“非本市户籍的员工”与深圳市户籍的员工一样，按员工个人缴费工资的13%缴纳基本养老保险费，其中员工个人按本人缴费工资的5%缴纳，企业按员工个人缴费工资的8%缴纳；他们计入个人账户的比例与本市户籍的员工相同，为个人缴费工资的11%。积累满15年后可按月领取有基本养老金和个人帐户养老金构成的基本养老金。另外规定“非本市户籍员工在本市退休按月享受养老保险待遇的，应在达到国家规定退休年龄的前5年，在本市连续缴费。”
纳入型社保制度虽避免了一次性支付基本养老金的弊端，但其中的一些具体规定又显出另外的不合理性。如“员工的月工资总额低于本市上年度城镇职工月平均工资60%的，按本市上年度城镇职工月平均工资60%计征养老保险费”，根据深圳市统计局统计数据显示2004年在岗职工平均月工资为2667元，平均工资的60％计达1600元每月，而个人缴纳的保险费将达近百元。对于每月收入几百元的农民工而言，这无疑是一笔沉重的负担，难怪他们宁愿选择退保。纳入型养老方案同样未能将农民工的高流动性实际考虑在内，相反其“退休前5年在本市连续缴费”的规定，又将许多农民拒之门外。
另外，还有资金投入的问题。资金方面上社会帐户的缺位，使农民工的养老缺乏政府的财政支持而只能靠自我积累和单位的少量积累，这不仅加重了农民工现时的负担，而且年老时也难以发挥其养老保障的功能。
三、对尽快进一步完善农民工养老保险的建议
在我国建立农民工社会养老保障的急迫需求的背景下，针对上述存在问题，笔者认为应从以下方面着手进一步建立、完善农民工社会养老保险制度。
1.建立农民工养老保险的全国联网电子化个人账户，解决农民工流动性的养老保险续接问题。运用先进的信息技术，依赖邮政储蓄或农村信用社等农村网点较齐全的金融机构的网络优势，办理农民工卡，建立个人账户，卡随人走实现农民工养老保险关系的无障碍转接，以便利的制度解决农民工退保问题。
2.建立社会帐户，加大国家的财政支持。国家性是社保的最大特点，中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，我国只有10%左右，而这10%的投人绝大部分给了城镇职工。建立农民工的养老保险帐户国家财政的投入是必不可少的，而具体的方式可参考90年代农村养老保险试点中个人帐户与社会帐户的结合，这样既坚持了效率又不乏公平的原则。
3.对用人单位采取有效的监督激励机制。一方面，组织专门的检查监督人员，负责监督企业与农民工签订正式的劳动合同，为其缴纳社会养老保险金，加大违规的惩罚力度。另一方面，通过企业缴纳为农民工缴纳的社会养老保险金的税前列支（企业所得税的税前列支项），激励和提高企业的参保积极性。
4.在养老保险基金的增值保值管理上，可以借鉴智利模式，即通过竞争引入私营公司来管理基金，减少其中的寻租空间，提高养老保险基金的收益率。
参考文献:
[1]《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》,2003年1月
[2]李强:《农民工与中国社会分层》，社会科学文献出版社，2004年
[3]许海燕:《我国农村社会保障存在的社会问题与对策》，农村经济，2006，(04）
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