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关键词：精准扶贫；政策执行；基层组织；治理能力
中图分类号：F126文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）01-0001-08
收稿日期：20160906DOI：10.13968/ki.1009-9107.2017.01.01
基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（14JZD030）；教育部人文社会科学研究青年基金项目（16YJC710010）
作者简介：雷望红（1991-），女，华中科技大学公共管理学院/中国乡村治理研究中心博士研究生，主要研究方向为乡村治理。
一、问题的提出
2013年底，由中办和国办联合出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（以下简称意见）。《意见》提出，要建立精准扶贫工作机制，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。2014年初，中央和地方纷纷制定了精准扶贫的战略规划，地方政府逐步进入实施阶段。
精准扶贫政策，试图通过改“漫灌扶贫”为“滴灌扶贫”的方式，既能够节约扶贫资源，又能够有针对性地扶持贫困户，但在政策执行过程中，面临着多个层面的困境。一方面，在执行中出现目标偏离，表现为精英俘获[1]、贫困户参与不足[2]以及多种排斥现象[3，4]；另一方面，在政策落地时，会出现政策与村庄的不匹配现象，比如产业支持、安居扶贫等政策无法有效扶持贫困户[5，6]。不仅如此，精准扶贫政策还会引起村庄激荡，由于盛行平均主义思想，村民们要求对于政策资源进行公平分配，由此会引发上访等问题，给村庄带来新的治理难题，甚至会出现乡村治理的“内卷化”[1，2]。
精准扶贫政策的目的在于扶贫，实现路径在于“精准”二字，但从目前学界研究的整体上看，主流观点认为精准扶贫出现了严重的不精准执行现象。关于精准扶贫政策执行过程中出现的不精准执行问题，大致有三种解释路径：（1）从官僚体系的视角出发，认为是央地关系、社会控制和社会成本承担等因素导致了执行困境[3]；（2）从村庄的内部特性寻找原因解释，村庄社会环境、乡土社会的特征、社区精英被俘获、贫困群体集体行动的缺乏等因素影响了政策的执行[1]；（3）从政策本身进行解释，认为精准扶贫政策本身具有内在悖论，由于忽略了扶贫对象的内部差异性，从而引发执行问题[2]。另有一些学者主张从转型的角度认识当前的扶贫问题，从而理解贫困治理的复杂性所带来的精准扶贫挑战[7]。
精准扶贫政策的不精准执行，本质上是政策执行偏差问题。已有研究对于精准扶贫政策的理解与认识，从总体上来看，侧重于从政策落地的制度基础和社会基础探讨政策执行的状况，而忽视了政策执行主体即基层组织的重要性。制度基础与社会基础具有不可逆性，从这些角度出发，对于政策执行的改善无法做到对症下药。若从基层组织的角度探讨精准扶贫政策的执行问题，可以把握政策执行的情境性，因此能够洞悉政策执行偏差的直接原因，从而及时纠偏。本研究立足于赣南宋村的调查经验，呈现当地精准扶贫政策执行偏差，从基层组织的角度予以解释，并以此为基础，拓展理解当前我国农村资源输入的组织困境。
二、精准扶贫政策的实践个案
2014年5月，国务院扶贫办等七部门联合颁发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，要求通过对贫困户和贫困村进行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户。赣南宋村宋村是赣南最大的行政村之一，全村在册人口为8 837人，实际人口接近万人（严格计生时期的黑户多）。笔者于2016年7月4-24日在该村进行为期20天的调查。于2014年底开始集中精力开展精准扶贫工作，总共确定421户贫困户，1 468个贫困人口。2015年宋村将扶贫工作确定为中心工作，在具体的政策实践过程中，该村存在着明显的不精准执行现象。
（一）精准识别不精准
贫困人口与贫困户的识别与确定，原则上要求申请评议，由群众根据自己的家庭情况自行申请，由村组干部评议、公示公告，再由上级进行筛选和抽检。在村委会具体的识别过程中，宋村干部为了减轻精准识别的麻烦，实际操作过程如下所述：
上面给了我们村1 468个贫困指标，基本上每7个人中有1个是贫困人口，指标这么多，谁是贫困人口根本辨不出来。具体分配的时候，村里按照人口比例分到小组，由小组长评选，再由包组组长进行确认，村里按照入选人口大致做个评选，砍掉条件明显比较好的，留下条件差的。小组长评选时，有时也有私心，但主要权力还在村干部。
宋村村干部在精准确定贫困户上，实际上面临两难困境：一方面，宋村分配到的贫困户名额过多，贫困名额占到全村人口的15%，远远超过实际贫困人口；另一方面，宋村村民的经济差异不明显，村干部容易选出绝对贫困群体，但不易选出次贫困群体，名额分配的标准不易确定，即使按照民主评议的方式，也无法公平地识别和确定。因此，村干部不得不采取主观评议的方式选择贫困户，避免群众申请和民主评议，并通过打球的方式，将名单公布在村委会六楼的会议室。
2.权责不匹配的无力。精准扶贫的政策由中央层面作出，但由基层组织具体执行和落实。基层组织责任重大，对贫困户的具体帮扶责任主要落在基层干部身上。一方面，他们需要亲力亲为为贫困户出谋划策、拟定计划、支持脱贫，另一方面，他们需要做好规范化管理工作，跟踪与记录，如果出现纰漏，需要承担失职的责任。在精准扶贫政策的执行上，基层干部既是政策的具体执行者，也是责任的直接承担者。
然而，基层干部肩负的责任与享有的权力严重不匹配，表现在两个方面：一是分税制和农业税改革以后，基层组织丧失了资源汲取能力，高度依赖上级政府的转移支付，可支配资源极其有限；二是随着官僚制的深化发展，上级政府对于基层治理的干涉程度强化，在面对乡村社会的现实问题时，基层干部丧失了治理的灵活性。当精准扶贫政策出现时，基层干部一无充足资源，二无政策权力，只能在资源有限的情况下硬着头皮，按照上级要求执行政策。他们一面利用国家政策，一面动用私人资源，试图完成帮扶工作，但政策渠道未打通，如银行设置种种障碍不给真正的贫困户贷款，私人扶持也不易获得，私人普遍不愿进行风险帮助。因此，帮扶干部们要真正完成帮扶脱贫工作难度极大。况且，一位帮扶干部面对几十个贫困对象，难度可想而知。在权责明显不对等的情况下，他们只好选择性退步，只完成相对容易的形式帮扶工作，即通过文字脱贫的方式交差，以期在运动期限内糊弄过去。
3.压力考核下的自保。目标管理责任制在权威体系内部构建了一套“责任―利益连带”的制度性联结关系，形成基层政权运行与地方社会的治理压力[12]。目标管理责任制在基层组织中所营造的压力氛围，会促使基层干部通过策略主义的方式，寻求自恰的生存之道[13]。实际上，策略主义的运用，既是基层组织的治理智慧，也是基层政权不得已的选择。
目标管理责任制具有明显的目标导向，通过对目标达成状况的考核进行奖优惩劣，但由于目标实践过程不可保留，无法完整呈现，只能通过形式化的文字材料呈现出来。文字材料就如同一份考卷，在上级进行检查时，如果“考卷”出现纰漏，上级“打分”低，不论平日里的工作做得多好，都相当于未实现目标。同样，在向上呈阅工作材料时，如果数据不好看，与规定目标相差甚远，也会受到上级的批评与惩罚。在压力型体制之下，基层组织更加看重上级的考核工作而非具有实质意义的实践工作，因此，基层干部会进行策略性转换，将文字材料的准备工作置于政策执行之上。面对精准扶贫工作，宋村村干部最强调的是数据的“正确性”，他们要反复核对文本数据与网上数据，国网与市网的数据。在上级检查时要确保所要回答的数据与贫困户家庭的文本情况一致，以免在领导问话时回答失误。在目标责任制下，政策落实通过文本形式的呈现，实际目的在于通过考核避免惩罚，以实现基层干部的自保。
（三）基层干部的政策定位
从基层组织的角度来分析精准扶贫政策的具体执行，能够观察到基层干部政策执行的情境。在基层治理资源有限、权责不对等和压力型的考核体制之下，基层干部会对政策进行定位，选择执行的方式与力度。尽管精准扶贫政策以政治运动的形式下达，但贫困具有相对性、流动性，消除了今天的底层，明天还会出现新的底层，今天解决一批，明天会新出一批，以突袭式的方式根本无法啃掉这块“最难啃的硬骨头”。在基层干部看来，这场针对贫困的运动式治理，“就是一阵风，很快就会过去” [14]，上级部门规定了目标达成时间，不论任务完成与否，在政治压力之下，各级政府都必须“完成”既定目标。
在短促的扶贫运动中，基层政府一方面要在压力考核下满足上级目标达成的愿望，一方面要在基层治理资源匮乏、权责不匹配的情况下完成任务。他们需要在两者之间寻找到平衡，既去完成任务，并让上级在检查时感到满意，又不完全按照上级的要求做事。因此，精准扶贫政策在基层就被定位为隐秘的资源分配政策和文本制作工作，基层干部低调地将名额和资源分发下去，能否真正帮扶到贫困户不再重要，重要的是通过数字考评呈现政策执行的样态。在基层干部的这一政策定位之下，政策执行必然产生不精准执行现象。
四、国家资源输入的基层组织困境
农业税费改革后，公共服务型福利国家取代了控制提取型国家[15]，国家改“资源汲取”为“资源输入”，通过项目下乡的方式向农村社会输入资源。在国家资源输入的背景下，基层组织如何承接资源、如何执行国家政策成为一项重要的理论问题和现实问题。精准扶贫政策是国家的又一大惠农政策，基层组织在政策执行时所面临的治理成本、权责问题和考核压力等执行约束，暗含着基层组织的深层困境，严重制约了国家资源的输入效率与国家政策的执行力度。
（一）资源输入背景下的基层组织样态
农业税费取消以前，国家表现出强者形象，具有高度的专制权力[15]，保持着对于基层社会的强势汲取。此时，国家为了保持对于基层社会的汲取能力，与基层组织结成合谋关系，默许和容忍基层组织的过激或违法行为，导致国家政权与农民关系的紧张状态。基层组织则由于和农民在各项事务上密切互动，建立紧密关联。税改以后，国家改变治理思路，通过资源输入不断向农民示好，国家与农民之间的关系迅速拉近。然而，由于中央掌握财政的分配权，形成了“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”的分配格局[16]，乡镇财力下降，可支配资源严重不足。乡镇不得不依赖上级的资源转移，中央借机约束和规范基层组织的治理行为，导致基层组织日益丧失治理自主性。由此带来的后果则是，基层组织与国家的信任关系被打破，与农民之间的关系日渐疏远与恶化（见图1）。
在基层组织治理能力日益弱化的状况下，基层组织承担的自上而下的任务与自下而上的诉求却不断增长。在税改以前，基层干部对上主要完成收取税费与计划生育工作，对下主要则是解决矛盾纠纷和分配土地。国家加大向农村社会输入资源以后，大力发展民生事业，将提高农民的收入和改善农民的生活环境作为重要工作。国家改善“三农”的宏愿落到基层组织，不断累积的自上而下的任务堆积到基层干部身上，农民则借助国家对于“三农”领域的倾斜充分表达自身的利益诉求，对上的期待不断高涨，基层干部承担着来自于国家和农民日益增长的双重任务（见图2）。
参考文献：
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关于基层一线脱贫攻坚干部身体健康保障问题的思考和建议
脱贫攻坚以来，广大干部特别是基层一线干部，以群众呼声为信号、以群众满意为追求，齐心协力，顽强奋战，脱贫工作取得了阶段性成效。在此过程中，广大扶贫干部付出了大量的心血和汗水，部分干部甚至付出了宝贵生命。脱贫攻坚，关键在人，在于深处基层一线的同志，他们是各项利农惠民政策的落实者、推动者、见证者，其身体健康状况的好坏直接影响着脱贫工作成效。
多年来，各级党委政府高度重视保障基层一线脱贫干部权益，从提高待遇、组织体验、购买保险、落实“公休假”制度等方面，对基层干部工作生活予以关心关怀，但受区域、经济发展水平等客观条件的限制，基层一线脱贫攻坚干部各项权益保障还不尽如人意，而身休健康保障方面则尤为突出，还存在不小的问题。一是交通安全无法保障。当前的脱贫工作已由“大水漫灌”向“精准滴浇”转变，干部帮扶工作必须进村入户，面对面与群众交流，了解群众现状，明白其所需所求，进而制定针对性措施。但是由于各单位公务车辆有限，大家只能采取拼车、租车、搭乘农用车、打摩的等方式解决。而贫困地区大多山高路险、坡陡弯急、多雾多雨，在这样的路段风里来雨里去，长年累月，难保不会发生交通安全事故。六盘水市第十三中学女教师潘玲玲在和同事们前往保华镇奢旮村走访结对帮扶贫困户的路上，乘坐租赁的农村客运汽车坠落山崖,因伤势过重不幸去世，年仅31岁。竹海镇大槽子村驻村工作组长左南昌、组员杨天宇同乘一辆摩托车在村开展工作时，发生交通事故，两人均导致手臂骨折。这样的不幸还有不少，比如遵义的徐梅、广西的黄文秀、楚雄的李文芝等。二是操劳过度“亚健康”。脱贫攻坚是当前乃至今后一个时期内各项工作的重中之重，时间紧任务重，必须争分夺秒，但是对广大扶贫干部来说，不只有脱贫工作，还有其他的业务工作，并且要做到脱贫业务“两不误”，而解决这一问题的方式只能是“白天干脱贫，晚上干业务”，加班加班再加班，长期处于超负荷运转状态，再加上各项检查督查严格频繁，精神也高度紧张，不免身心俱疲，健康问题随之而来也就不可避免了。六枝特区牛场乡大箐村“第一书记”倪裔豹同志，一位普普通通的党员干部。2017年5月21日,罹患肺癌晚期且癌细胞已扩散的他,带着对驻村工作的不舍,对贫困群众的挂念闭上了眼睛，年仅54岁。三是走村窜户有风险。“一对多”的帮扶模式决定了大家需要只身入户走访，甚至不得不夜间走访，这些都存在不少的安全隐患。我们不时听到身边一些同志开展扶贫工作被狗咬的、夜间摔跤的，这些都影响着大家的安全。此外，被帮扶人员的素质也是良莠不齐，有部分甚至是心理或是精神上存在问题的，帮扶人员特别是女同志入户帮扶要冒不少风险，容易被言行骚扰。四是心理健康不容忽视。广大基层一线脱贫攻坚干部面对“5+2”、“白+黑”的工作常态，压力大易疲倦，还要自己想法出行，无补贴甚还倒贴，如果工作再不顺利，领导再关怀不够，家人亲朋再不理解，难免郁结暗生，心情不畅。心乱则百病生，这个时候，病魔就很容易找上来。
每个干部背后，都是一个家庭，保障干部的身体健康，不仅是对生命的敬畏问题，也是对无数家庭的责任问题。当前，脱贫攻坚已进入决战决胜、全面收官的关键阶段，要不断加强保障机制建设，确保基层扶贫干部能安心安全地在脱贫攻坚一线工作。具体说来，就是要结合实际将10月17日国务院扶贫办下发的《国务院扶贫办关于关心基层扶贫干部保障安全工作的通知》落到实处。一要保障交通安全。要高度重视交通安全问题，尽量安排乘坐公共交通工具；对自行前往的除提醒他们增强安全意识外，还要落实交通补贴。二要关心身体健康。定期组织干部职工体检，甚至是“督促式”体检，将体检工作纳入考核机制；适时开展谈心谈话活动，了解其心理状况。三要切实减轻负担。坚决避免形式主义，减少不必要的考评督查。四要免除后顾之忧。建立完善机制，强化对基层扶贫干部生活的关怀，特别是对因公殉职的扶贫干部，要以文件的形式落实优抚政策。
根据县上5月19日在村召开的县“走基层”暨精准扶贫工作推进会会议精神，切实做好精准扶贫“回头看”工作。
二、工作目标
对扶贫建档立卡工作中存在的问题进行全面整改，时间要求是在6月15日对前期精准扶贫建档立卡中存在的问题（程序问题、农户信息错漏问题、该进未进贫困户问题、不该进而进农户问题）进行更正，并建立好兜底扶贫台账（孤儿、五保、无劳动力、无明白人）及死亡销户台账。同时要对干部驻村帮扶存在的问题，扶贫项目建设存在的问题进行整改。
三、基本原则
（一）村为主体，分级负责
镇成立“走基层”暨精准扶贫“回头看”工作领导组，以各村为主体，按照领导联村、部门驻村、干部驻村原则分级负责,有序开展精准扶贫回头看各项工作。
（二）公开、公平、公正、公认
要确保公平、公正、公开、透明，确保无上访。
四、精准扶贫“回头看”工作整改内容及措施
第一部分，建档立卡方面
一、程序问题包括三个方面的内容:1、组上未召开评议会，2、村上未召开评议会、3、未在村组公示。
方法：要求按程序重新操作。对已进入系统的但不该进系统农户，采取自行脱贫；对该进未进农户进行建立档案登记造册，采取其它民政、冬今款等方式进行扶持。
二、农户信息问题包括：1、农户信息错误，2、农户信息不完善。
方法:以镇下发各村贫困户登记表为参考，通过实地走访对各农户信息进行逐项核实更正。
三、几套台账建立（兜底扶贫台账、死亡销户台账、该进未进台账、不该进而进入系统台账）
方法：对各建档立卡农户信息进行核对，分别建立相应台帐。
第二部分，干部驻村帮扶方面
1、进一步丰富帮扶内容（产业、贷款、民政、捐赠、修路等等；）。
2、帮扶规划与到户计划（制定三年解贫）。
3、切实抓好入户帮扶工作。
第三部分扶贫项目建设工作
6月10日前，2015年精准扶贫项目到户项目全部完成，各驻村工作队完成初步验收，并报镇经发办。
五、工作要求
1、进一步认清开展好走基层和扶贫工作形势和背景；
2、理清楚走基层和精准扶贫的关系；
一、加强组织领导，认真安排部署
为保证“走基层”活动顺利开展，我局成立了以局党组书记、局长任组长，党组成员及各股室负责人为成员的领导小组，办公室具体负责活动的日常事务工作。并召开专题动员部署会议，宣传活动的重要意义和总体目标，明确主要任务和具体要求，充分调动广大干部职工参与行动的积极性与主动性。细化工作措施，制定切实可行的工作计划、规划，有效保证“走基层”活动的有序开展。
二、深入现场调研，落实帮扶责任
（一）局党组书记、局长同志任村和村第一书记。一年以来，同志每月至少一次亲自带队到帮扶村开展调研及结对帮扶工作，召开座谈会，听取当地村委会人员汇报，认真了解村情、民情及产业发展情况，进行实地调研，指导开展“挂包帮”活动。看望慰问贫困户和贫困党员，在重要节日时为贫困户送去米、面、油等慰问品，并到帮扶村上党课、开展支部联谊活动，号召当地干部群众解放思想、更新观念、树立信心、自力更生、勤劳致富。
三、提供集体经济发展思路，助推精准扶贫
我局认真开展走访调查，与村委会干部召开座谈会等形式，详细了解村情民情，结合和村实际情况，为两村提供发展思路。两村现有资源都比较丰富，应该合理利用，搞好集体经济。建议村利用地理环境优势，搞好庄园经济，协调推进大樱桃自行采摘，鼓励发展其他季节水果的自行采摘活动推广，促进农家乐，农家特色旅店的发展；村老街目前已修建好，结合大禹文化等元素搞好古镇旅游开发，给周边老百姓提供更多更好的创业和致富路子。
四、走访慰问困难户，结对帮扶暖人心
我局根据村两委提供情况，结合实地了解，与镇村6户，村18户困难户结成帮扶对子。并深入困难户家中同他们交流，座谈沟通，详细了解帮扶户的家庭人口情况、主要经济收入来源、子女上学等相关情况，询问生产生活中存在的困难和急需解决的问题，尽力帮助解决困难。并在重要节日来临之际，挑选特别贫困的家庭进行慰问，送去慰问金、大米和油等慰问品，同时鼓励他们振奋精神，树立信心，坚定信念，通过自身的努力和社会的帮助，克服眼前的困难，努力改善生活条件，早日脱贫致富。
五、加强法律法规、扶贫政策的宣传活动，促进政策落实
为了使精准扶贫政策知识家喻户晓，我局深入村和村宣传《农村扶贫开发条例》、精准扶贫工作会议精神和相关政策。提高了广大农民对精准扶贫政策知识的知晓程度，为村民脱贫致富指明了方向。通过普法宣传，不断提高村民法律意识，引导村民知法懂法用法。
六、“走基层”活动成效显著、群众满意
一年来，通过“走基层”活动的开展，我们取得了以下几方面效果：一是让群众能有机会更多、更具体的了解各项政策，提高群众政策知晓率；二是通过入户走访，进一步拉近干部与群众之间的关系，机关干部可以更直观、更真实的看到、了解群众的生产生活，对自己今后的工作也是一个促进；群众也可以更深入的了解干部的工作，改变群众对机关干部工作的错误认识，同时有问题也能及时反映，并得到及时、妥善的解决和处理。
七、存在的问题
通过“走基层”活动的开展，虽然取得了一定成绩，但也还存在以下几方面的问题：
1、单位日常工作任务重、工作量大，帮扶工作不能投入足够的时间，有时忙里偷闲进村入户，但因时间紧张，工作效果也不是很好；
2、虽然提供了一定的物质援助，由于我局工作经费少、人员少，在帮扶活动开展中无法为帮扶村提供充足的帮扶资金。
3.由于我局主要职责是审计监督，单位职工大部分为财会人员，无法为村民提供创业、项目、技术、技能等方面的培训。
4.仅凭本单位及职工的微薄之力，实现“联村帮扶”的总体目标还是有一定的困难，我们建议上级政府及行业主管部门在联系户自主创业方面提供一些政策上的优惠、项目手续办理以及融资上的便利。
一、加强组织领导，认真安排部署
为保证“走基层”活动顺利开展，我局成立了以局党组书记、局长任组长，党组成员及各股室负责人为成员的领导小组，办公室具体负责活动的日常事务工作。并召开专题动员部署会议，宣传活动的重要意义和总体目标，明确主要任务和具体要求，充分调动广大干部职工参与行动的积极性与主动性。细化工作措施，制定切实可行的工作计划、规划，有效保证“走基层”活动的有序开展。
二、深入现场调研，落实帮扶责任
（一）局党组书记、局长同志任村和村第一书记。一年以来，同志每月至少一次亲自带队到帮扶村开展调研及结对帮扶工作，召开座谈会，听取当地村委会人员汇报，认真了解村情、民情及产业发展情况，进行实地调研，指导开展“挂包帮”活动。看望慰问贫困户和贫困党员，在重要节日时为贫困户送去米、面、油等慰问品，并到帮扶村上党课、开展支部联谊活动，号召当地干部群众解放思想、更新观念、树立信心、自力更生、勤劳致富。
三、提供集体经济发展思路，助推精准扶贫
我局认真开展走访调查，与村委会干部召开座谈会等形式，详细了解村情民情，结合和村实际情况，为两村提供发展思路。两村现有资源都比较丰富，应该合理利用，搞好集体经济。建议村利用地理环境优势，搞好庄园经济，协调推进大樱桃自行采摘，鼓励发展其他季节水果的自行采摘活动推广，促进农家乐，农家特色旅店的发展；村老街目前已修建好，结合大禹文化等元素搞好古镇旅游开发，给周边老百姓提供更多更好的创业和致富路子。
四、走访慰问困难户，结对帮扶暖人心
我局根据村两委提供情况，结合实地了解，与镇村6户，村18户困难户结成帮扶对子。并深入困难户家中同他们交流，座谈沟通，详细了解帮扶户的家庭人口情况、主要经济收入来源、子女上学等相关情况，询问生产生活中存在的困难和急需解决的问题，尽力帮助解决困难。并在重要节日来临之际，挑选特别贫困的家庭进行慰问，送去慰问金、大米和油等慰问品，同时鼓励他们振奋精神，树立信心，坚定信念，通过自身的努力和社会的帮助，克服眼前的困难，努力改善生活条件，早日脱贫致富。
五、加强法律法规、扶贫政策的宣传活动，促进政策落实
为了使精准扶贫政策知识家喻户晓，我局深入村和村宣传《农村扶贫开发条例》、精准扶贫工作会议精神和相关政策。提高了广大农民对精准扶贫政策知识的知晓程度，为村民脱贫致富指明了方向。通过普法宣传，不断提高村民法律意识，引导村民知法懂法用法。
六、“走基层”活动成效显著、群众满意
一年来，通过“走基层”活动的开展，我们取得了以下几方面效果：一是让群众能有机会更多、更具体的了解各项政策，提高群众政策知晓率；二是通过入户走访，进一步拉近干部与群众之间的关系，机关干部可以更直观、更真实的看到、了解群众的生产生活，对自己今后的工作也是一个促进；群众也可以更深入的了解干部的工作，改变群众对机关干部工作的错误认识，同时有问题也能及时反映，并得到及时、妥善的解决和处理。
七、存在的问题
通过“走基层”活动的开展，虽然取得了一定成绩，但也还存在以下几方面的问题：
1、单位日常工作任务重、工作量大，帮扶工作不能投入足够的时间，有时忙里偷闲进村入户，但因时间紧张，工作效果也不是很好；
2、虽然提供了一定的物质援助，由于我局工作经费少、人员少，在帮扶活动开展中无法为帮扶村提供充足的帮扶资金。
3.由于我局主要职责是审计监督，单位职工大部分为财会人员，无法为村民提供创业、项目、技术、技能等方面的培训。
4.仅凭本单位及职工的微薄之力，实现“联村帮扶”的总体目标还是有一定的困难，我们建议上级政府及行业主管部门在联系户自主创业方面提供一些政策上的优惠、项目手续办理以及融资上的便利。
2019年10月17日是我国第六个扶贫日，也是第二十七个国际消除贫困日。按照宁南县脱贫攻坚工作领导小组办公室的工作要求我局以本单位帮扶责任人为主体，以杉树乡漆树村为基地，在认真总结帮扶经验的基础上，积极开展了“扶贫日”帮扶活动，现将活动开展情况总结如下：
一、主要做法
（一）领导重视，确保目标明确
我局历来把贫困村帮扶工作作为本单位的一项重要政治任务和政治责任，在接到“开展2019年‘扶贫日’帮扶活动的文件”后，局领导积极召开了全体参与帮扶工作的干部会议，结合当前帮扶工作开展情况，制定了开展“扶贫日”活动的实施方案，明确了时间、地点、人员、资金的落实，帮扶活动取得了一定的成效。
（二）强化宣传，确保活动开展
一是组织帮扶责任人到定点帮扶村杉树乡漆树村进行入户走访工作，对帮扶的建档立卡户现行生活状况和生产需求做了了解。二是集中为29户贫困户每户发放了二桶油、一袋米。三是以面对面的形式向贫困户积极宣传了扶贫惠民政策，尤其是贫困户能享受的政策，帮助贫困群众理清脱贫思路，解决生产生活困难。四是慰问了驻村帮扶干部，并送上慰问品。
二、存在的问题
（一）基层组织力量薄弱，目前漆树村党员大多在外地务工，使得村支部班子力量弱化，村级组织功能弱化，帮扶工作开展困难。
（二）漆树村产业基础薄弱，村庄的劳动力大量流失，造成漆树村集体经济发展难以形成规模化，无法建立起厚实的产业基础。
（三）贫困户发展动力不强，虽掌握一定的扶贫惠民政策，但部分群众思想认识有偏差，主体意识不够强，安于现状，有的贫困户家庭生活没有目标，致富没有规划，小钱不愿赚，大钱赚不来，积极性和主动性极低。
三、下一步计划
（一）进一步加强基层组织建设。强化以村党支部为核心的基层组织配套建设，提升村民党员党性意识和党性修养，充分发挥村级组织的领导作用，为走好扶贫致富道路，打赢脱贫攻坚战，打好基础，夯实阵地。
实施“组织联建”工程。开江县在充分调研各贫困村产业特性、自身优势等因素的基础上，灵活采取强弱联合、同业聚集、区域联合、链条联合等方式，先后在全县51个贫困村建立起“贫困村+富裕村”、“贫困村+帮扶单位”、“贫困村+公司(企业）”、“贫困村+专业合作社（协会）”等形式。精准扶贫联合党委，负责各贫困村脱贫攻坚的统筹、引领工作。开江县联合党委通过村务共管、资源共用、基础共建、成果共享以及干部区域内选配的“五位一体”运作模式，将联合党委各方优势资源有效聚合至各贫困村，进一步加快了贫困村脱贫摘帽步伐。截至目前，精准脱贫联合党委共为贫困村引进特色产业27项，落实脱贫项目54个、脱贫资金6000万元，实现了3562名贫困群众脱贫致富。
实施“干部选育”工程。开江县从137个县级部门和20个乡镇中精选148名干部人才组建51个驻村帮扶工作组进驻建档立卡贫困村。同时，创新推行“实施两轮甄别、推行三方承诺、组织四类培训、强化五项保障”的“2345”第一书记队伍选育用管机制，甄别召回第一书记6人，调整驻村干部26人，实现了第一书记、驻村干部个个精兵强将。选派14名有乡镇工作经历的干部挂任县扶贫移民局副局长和到脱贫攻坚任务重的乡镇挂任党委副书记、副乡镇长，为全县脱贫攻坚工作配备骨干力量。此外，开江县还树立鲜明的用人导向。截至目前，已对20余名在脱贫攻坚中苦干实干、工作业绩突出的干部进行了提拔重用，在全县上下掀起了在脱贫攻坚战场建功立业的新热潮。
实施“能人培养”工程。创建“毓秀开江大讲堂”，邀请4位知名专家教授培训村两委班子成员500余人次；创办开江村政学校，打造出村（社区）干部专用培训基地，举办培训班9期，培训1000余人次，村两委班子成员致富带富本领得到大幅提升；编制精准扶贫“265”人才培养计划，即利用2016、2017两年时间，围绕脱贫攻坚“六个一批”重点任务，组织培养5000名人才，建立一支全面过硬的脱贫攻坚人才队伍；统筹选派600余名各类人才成立“基础建设、产业发展、医疗卫生、教育解困、社会保障、党的建设”6个扶贫攻坚人才志愿服务队，开展服务1000余人次，指导发展种养新品种10余类；借助达州商会、乡友会、达商大会等平台，引导鼓励有实力的企业和个人，到贫困村投资兴业、招工就业、捐资助贫，回乡创办实体经济628家，带动3000余名群众就地就业。
实施“致富先锋”工程。积极发挥先富党员带头、带领致富的“双带”作用，充分利用“致富先锋”上接企业，下联农户的优势，组织贫困群众到党员创业致富示范基地、示范户参观学习50余场次，并按照致富党员人均帮带10户缺资金、缺技术的贫困户创业的方式，成功帮带3000余名贫困群众脱贫致富；注重发挥贫困党员群体脱贫奔康的主动性和示范性，用好用活产业周转金、小额信贷等金融扶贫资金，支持帮助一批贫困党员率先脱贫。
一、总体思路
把扶贫开发作为重大政治问题、重大发展问题和第一民生工程，将精准扶贫精准脱贫作为全处工作大局和中心任务，以建档立卡贫困人口为主要对象，坚持开发扶贫与社会保障两轮驱动，确保2016年建档立卡贫困人口全部“销号”，贫困户稳定脱贫，贫困村全部“出列”，贫困地区发展差距明显缩小。
二、目标任务
按照提前全省三年、提前两年的要求，确保2016年实现全处贫困村“出列”、贫困户脱贫的目标（办事处精准脱贫计划一览表附后）。全处共两个贫困村（坳口村、白龙村），贫困人口1581人。2015年，360人脱贫；2016年，两个贫困村“出列”，1581人脱贫。所有贫困户实现“一有、两不愁、四保障”（即建立档案卡的扶贫户通过扶贫开发有稳定的收入来源，不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房和养老有保障）的目标。
三、政策措施
（一）产业扶贫带动。因村、因户制定产业发展规划，引导社会资本帮助发展特色产业。每个贫困村至少有一个主导产业，至少组建一个农民专业合作组织，每个有劳动能力的贫困家庭至少掌握一门实用技术，消除产业空白村组户。按照“龙头带动、一村一品”的思路，引导农业产业化龙头企业到贫困村发展，重点支持发展柑橘、蔬菜、畜牧、水产、花卉苗木、食用菌等农业特色产业。
（二）基础设施提升。通过整合资金、向上争取、指标倾斜和农民筹资筹劳，重点解决贫困群众出行、用水、用电三大难题。到2016年，在路基改造达标基础上，实现组组通砂石路，常住人口100人以上的村民小组和群聚地全部实现道路硬化，实现村村通客车、村村通快递。深入实施“安全饮水惠农家”行动，继续推进城镇供水管网延伸，全面解决农村贫困人口安全饮水问题。统筹解决防洪除涝、灌溉供水和农田基础设施建设，保障生产灌溉用水。实施新一轮农网改造升级，加大贫困地区配电网建设力度，实现生产生活用电户户通。
（三）住房改善安居。结合新农村村庄整治和美丽乡村建设，整合危房改造、以工代赈、因灾倒房等项目资金，加大农村危房改造步伐。提高贫困户危房改造补助标准，争取专项资金，对整栋危房（D级）全部拆除重建，对局部危险（C级）的破旧土坯房实施结构加固。出台补助贫困家庭生活必需品的具体政策，在农村集镇设立“阳光超市”，整合慈善资金和社会资金，引导社会各界参与捐资捐赠，为贫困家庭配齐“件”（餐桌、木椅、床、棉被、衣柜、电视机、电扇、电饭煲），满足基本生活需求。
（四）保障救助兜底。建立低保标准、五保标准自然调整机制，实行动态条件下应保尽保，逐步实现低保线和贫困线“两线合一”。继续实施“情暖特殊苦难群众行”活动，实施常规救助政策之后，对生活上仍然存在各种困难的特殊困难群众实施“保上加保”，实现“有饭吃，有衣穿、有床睡、有电用、有安全水喝、有安全房住、有法定监护人”的基本目标。继续实施农村福利院“星光工程”，完善集中供养设施。多种渠道筹资设立大病关爱基金，提高贫困户大病报销比例和救助标准，遏制因病致贫和因病返贫。
（五）教育培训扶智。制定贫困户子女教育优惠政策，阻断贫困代际传递。实行贫困户子女学费全免，基本生活费全免，落实普通高中和中职国家助学金及困难大学生扶助政策。进一步完善贫困户学生救助体系，确保顺利完成学业，实现就业、创业。整合“希望工程”、“金秋助学”、“金凤工程”等资源，支持民营企业设立助学基金会，资助贫困户大学生缴纳瘦脸学费。整合农业技术和职业技能培训力量，完善农技服务入户制度，加大对贫困户实用技术培训和转移培训力度，教育一批新型职业农民和产业技能农民工，让每个有劳动力的困难家庭至少掌握一门实用技能。
四、时间安排
全处扶贫攻坚行动从2015年8月中旬开始，至2016年底结束，分3个阶段开展。
（一）宣传发动（8月中旬至9月上旬）
8月中旬，安排部署，召开动员会议。9月上旬，完成入户精准识别。
（二）精准脱贫（9月中旬至2016年底）
在精准识别贫困户基础上，进村入户开展精准脱贫工作，认真制定贫困村出列、贫困户脱贫、贫困人口销号规划，分步实施，确保全处按期整体脱贫。
（三）检查验收（2017年1月上旬）
迎接省、市、市检查考核、验收。
五、组织保障
（一）落实主体责任。全面落实村支部、村民委员会主体责任，建立处、村两级领导责任制。成立全处精准扶贫精准脱贫工作领导小组，负责协调部署全处精准扶贫精准脱贫行动各项工作。确保完成精准扶贫精准脱贫任务。相关处直部门、各村要组建强有力的工作专班，制定切实可行的实施方案，并认真组织实施。
（二）制定配套方案。由相关处直责任部门制定特色产业扶贫、生态扶贫、交通扶贫、水利扶贫、电力扶贫、危房改造扶贫、医疗卫生扶贫、教育扶贫、低保五保救助及养老扶贫、培训与就业保障扶贫、文化事业扶贫、网格化管理扶贫等十二个配套实施方案。
（三）组建工作队伍。由市、处两级领导连带村、包户的工作机制。按照整合资源、强弱搭配的原则，从党政机关组建12支驻村扶贫工作队。对明年“出列”的两个贫困村，由市选派一名第一书记帮助工作，并协调安排一名县级领导联系一个贫困村。
（四）强化投入保障。坚持以对上争取为基础，以本级财政投入为重点，以社会资金为辅助，以村自筹为补充，积极整合资金，加大扶贫投入。充分发挥“第一书记”和驻村工作队的帮扶作用。大力引导社会扶贫，动员全社会通过捐资捐物扶项目等方式参与精准扶贫精准脱贫工作。
（五）培优基层组织。加大从优秀外出务工人员、乡土能人、复退军人和大学生村官中选拔村干部的力度，发挥村组干部带头致富、带领致富的作用。深化农村集体股份合作模式，发展壮大村级集体经济，增强贫困造血功能。
（六）严肃考核问责。建立有计划、有措施、有目标、有考核的考核问责机制，把精准扶贫精准脱贫完成情况纳入年度综合目标责任制考核。2016年进行考核总结评比表彰的推进工作机制，确保全处精准扶贫精准脱贫工作取得实效。
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