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【论文摘要摘要：水资源短缺、洪涝灾难和地下水持续下降新问题是我国经济社会发展的重要制约因素，同时也是制约东营市发展的主要新问题。笔者结合东营市实际，分析了东营市近几年水资源状况，现就如何把洪水资源变害为利，科学和综合利用洪水资源谈几点粗浅的看法。
1前言
长期以来洪涝灾难一直是威胁人们生存的心腹之患，随着我国城市化进程的加快，防洪减灾已经成为中国21世纪可持续发展的重大课题，我国政府在1998年长江发生大洪水后，对防洪工作重新做了战略性的调整，即我国的防洪工作将逐步从控制洪水向体现水资源性的洪水管理转变，以规范人类社会活动，尽最大可能变害为利，充分利用洪水资源，以解决我国面临的水资源紧缺新问题。在水资源紧缺的东营市，汛期洪水在造成灾难的同时，其作为资源的特性越来越引起人们的高度重视，是值得探究和解决的重要课题。
2东营市地理位置及水资源概况
山东省东营市地处黄河入海口，是黄河三角洲的中心城市，也是我国第二大油田—胜利油田所在地。全市总面积8053平方公里，当地水资源量为5.07亿立方米，其中地表水多年平均径流量为4.47亿立方米，有70%集中在汛期，大部分汇流后经河道排泄入海。唯一的地下淡水区位于小清河以南的山前冲积平原上，面积为367平方公里，其多年平均浅层地下水资源量为0.6亿立方米。由于连年超采，致使地面裂缝、海水入侵。小清河以南地区地下水持续下降，，到2007年已形成以大王镇政府驻地、稻庄镇政府驻地、县城规划区、石村镇辛桥为中心的4个深层地下水漏斗区。同时，黄河水是东营市最重要的客水资源，近年来均引提黄河水量为55亿立方米。随着黄河水资源日趋减少，东营市水资源短缺新问题将愈加突出。因此，在有效利用黄河水的情况下，充分利用洪水资源是非常必要的。
东营市位于黄河入海口，濒临渤海湾，属华北暖温带半湿润季风型大陆性气候，也具有海洋性气候特征，多年平均降雨量560毫米，受地理位置及气候因素影响，该地区降水量在区域分布及时空分布上均具有较大的不均匀性，主要表现在降水量年际、年内分配变化较大，降水量丰枯相差悬殊，连丰枯时段变化明显。从实测降雨资料可以看出，1964年年降水量达到1133毫米，为系列之最大，而1989年降水量仅为364毫米，为系列之最小值，丰枯极值比达3.1。1961—1967年是明显的丰水时段，平均降水量706毫米；而1980—2004年则是典型的枯水时段，平均降水量仅为476.6毫米，丰枯时段降水量极值比为1.5。同样，降水量年内分布更不均匀，降水量主要集中于汛期6—8月。一般年份汛期降水量占到全年降水的60%—70%，而有些年份甚至高达80%以上。尤其是7、8月份易产生洪涝灾难，而其它季节降水极少，季节性干旱时常发生。全市多年平均径流水量4.47亿立方米，其中汛期3.08亿立方米，实际全市骨干河道建闸25座，拦蓄总量2.4亿立方米，仅占多年平均径流量的53%，每年汛期均有1.5—2.0亿立方米的洪水被弃，造成极大浪费。目前，水资源短缺已严重影响到城乡人民生活和工农业生产，严重制约着加快建设经济强市的步伐和全面建设小康社会的进程，必须从全局的、战略的高度推进传统的水利向现代水利的转变，在优化配置现有水资源的同时，不断强化洪水资源的意识，科学开发利用洪水资源，大力推进流域和区域水资源的可持续利用，提高水资源的利用效率，为实现经济社会的可持续发展提供强有力的支撑保障。
3科学和综合利用洪水资源的办法和办法
3.1加快水库及河道拦河闸建设步伐，提高拦蓄总量和多年调蓄能力
加快水库及河道拦河闸建设步伐，增强水库、河道拦蓄总量，提高多年调蓄能力，是科学利用洪水资源的重要工程办法。在洪水资源利用方面，东营市具有较好的优势，河道、水库众多，分布较合理，需水能力较大。截至2008年，东营市和胜利油田共建成平原水库708座（地方558座，胜利油田150座）；总设计库容9.31亿立方米（地方4.40亿立方米，油田4.91亿立方米）。但多数水库未达到设计蓄水标准。相当一部分水库地处低洼地带，或靠近河道，但具有流入水库条件。为从长远解决水资源供需矛盾突出的新问题，必须充分开发利用洪水水资源，提高水库的蓄水能力。力争经过3—5年的努力，使东营市蓄水工程规划增加蓄水能力2.0亿立方米。蓄水工程本着少占地的原则，采取以下办法摘要：一是利用工程办法对现有水库进行增容，1.5亿立方米。二是新建水库工程，库容2500万立方米。三是新建河道拦河闸，拦蓄库容2655万立方米。
3.2加快“水网”工程建设步伐，尽快实现洪水资源的统一管理和调度
加快“水网“工程建设及洪水资源的统一管理和调度，是科学利用洪水资源的重要途径。在加快水库衬砌及河道拦河闸建设的同时，组织本市主要骨干河道流域”水网“工程建设的科学统一规划，总的要求是”库库相通、沟沟相连“。按照“先急后缓、先易后难”和“尽力而为、量力而行”的原则，分期组织实施，力争5—10年的时间，建成东营市“六纵六横”的水网体系，以尽快实现洪水资源的科学统一调度。
“水网”工程建设要以现有水利工程为基础，以规划工程作依托，修建引、蓄、排配套工程，构成网络体系，达到引、蓄、排自如。修建拦蓄洪水工程，增强控制洪水和利用洪水资源的能力。另外，要建立水库、河道风险调度机制。随着东营市的发展、科学的进步以及水利工程的治理，水利工程拦蓄洪水的能力不断提高，水库、河道多级调度变为可能。
3.3加快水保生态工程建设，尽快改善生态环境
在抓紧水库除险加固、河道拦蓄及“水网”工程建设的同时，要加快水保生态工程建设，加大流域的水土保持工作的力度，结合产业种植结构调整，改进耕作方式，大力种草、植树，增强地表植被，减少地表径流，增大地下径流，减轻水库、河道淤积，涵养水源，改善生态环境。重点抓好支脉河、沾利河、神仙沟、广利河、溢洪河等流域水保生态工程项目建设，大搞以小流域为单元的水土保持治理，做到治一片、成一片、发挥效益一片。“十一五”末东营市水土流失严重区得到基本治理，再经过5—10年的奋斗，将东营建成富而强、绿而美的新东营。
3.4加快洪水资源开发利用决策支持系统建设，加强科学管理和统一调度
运用现代科学技术进行洪水资源管理和调度，不仅能提高洪水资源在利用管理和调度上的科学化、现代化水平，而且可为逐步建立洪水资源科学利用和调度信息系统奠定坚实的基础。发挥已建成的水情自动测报系统、雨情自动测报系统、防潮大堤潮水位自动测报系统、墒情监测及旱情信息管理系统、引黄灌区水信息化管理系统、地下水位自动监测系统的功能，充分利用计算机信息处理技术在水文预告、洪水资源调度等方面的应用。加快东营市大中型水利工程雨水情遥测系统建设，在主要河道流域上合理增补雨量、水情站，及时、准确、快捷、有效地收集雨情、水情等数据资料，用地理信息系统加以处理，利用洪水预告模型对流域上的产汇流情况及河道水库的水位、流量进行预告，用洪水资源优化调度模型对大中型水利工程实施科学统一调度，并做到可靠、平安、快捷、准确，真正实现洪水资源的科学管理和统一调度。
3.5加快法制建设步伐，尽快建立完善运行机制
按照市场经济运行规律的内在要求，使洪水资源的配置发挥最佳经济社会效益。依据《水法》、《防洪法》等法律法规，大胆探索地方流域洪水资源开发利用的配套规章建设，对洪水资源科学开发利用管理体系、运行机制及征收资源费等作出明确规定，加快依法开发利用洪水资源的步伐。积极探索科学开发利用洪水资源的运行机制，使其和社会发展真正融合在一起，用水的人有利益约束、开发水的人有经济保证。改革东营市洪水资源开发利用的投资体系，采取经济刺激手段和价格机制调节资源的利用和供给管理。尤其对洪水资源工程的开发建设，应实行收益者投资，真正从经济上保证洪水资源得以合理开发、利用和保护。
关键词：塔里木河流域水资源开发利用效率
1塔里木河流域基本情况
塔里木河流域位于新疆南部，在天山山脉和昆仑山山脉之间，东西长1100km，南北宽600km，面积102万km2（包括境外流域面积2.4万km2），占新疆国土面积的61%。塔里木河流域包括巴音郭楞州、阿克苏地区、喀什地区、克孜勒苏州、和田地区5个地州共42个县市和兵团农一师、农二师、农三师、和田农垦管理局共56个农垦团场。据1998年统计，流域人口826万人，占新疆总人口的47%；其中少数民族681万人，占流域总人口的82.5%；国内生产总值350亿元，耕地136.3万hm2，分别占新疆全区的31%和44%。
塔里木河流域是塔里木盆地内的阿克苏河、喀什噶尔河、叶尔羌河、和田河、开都河—孔雀河、迪那河、渭干河与库车河、克里雅河和车尔臣河等九大水系144条河流的总称，多年平均径流量312.5亿m3（国外入境水量63亿m3），主要以冰川融雪补给，不重复地下水资源量30.7亿m3，流域水资源总量为429亿m3。历史上塔里木河流域的九大水系均有水汇入塔里木河干流，但由于人类活动与气候变化等影响，20世纪40年代以前，车尔臣河、克里雅河、迪那河已相继与干流失去了地表水联系；40年代以后，喀什噶尔河、开都河—孔雀河、渭干河也逐渐脱离干流，目前与塔里木河有天然地表水联系的只有和田河、叶尔羌河和阿克苏河三条源流，以及通过人工干渠向塔里木河输水的孔雀河。
目前，源流区总面积为24.1万km2，其中山区面积17.12万km2，占71%，平原面积6.98万km2，占29%。源流区多年平均降水量252.4mm，主要集中在山区，年降水量可达400mm以上，是主要产流区；平原降水量大多在40～70mm之间，产流很少，属干旱地区。在源流区中，阿克苏河由源自吉尔吉斯斯坦的库玛拉克河和托什干河两大支流组成，河流全长588km，经依玛帕夏闸汇入塔里木河干流。国内流域面积4.28万km2（境外流域面积1.95万km2）。和田河发源于昆仑山和喀拉昆仑山北坡，有玉龙喀什河和喀拉喀什河两条支流，河流全长319km，由南向北穿越塔克拉玛干沙漠后汇入塔里木河干流。流域面积4.93万km2。叶尔羌河发源于喀拉昆仑山北坡，由主流克勒青河和塔什库尔干河、柯克亚河和乌鲁克河等支流组成，河流全长1165km，叶尔羌河出流域灌区流经200km沙漠后到达塔里木河干流。国内流域面积7.70万km2（境外流域面积0.29万km2）。开都河发源于天山中部，全长560km，最终注入博斯腾湖。博斯腾湖是连接开都河和孔雀河的枢纽，它既是开都河的尾闾，又是孔雀河的发源地。随着入湖水量的减少，博斯腾湖的湖水已无法通过自然落差流入孔雀河。1976年以来，借助于所建成的扬水泵站及输水干渠，实现博斯腾湖向孔雀河供水，进而向塔里木河干流供水。
三条源流的水资源总量201.39亿m3，其中地表水196.61亿m3，地下水4.78亿m3。径流量以冰川融雪补给为主，也有少量的地下水和泉水补给，径流的年际变化不大（表1）。阿克苏河是目前惟一的一条常年有水补给塔里木河的河流，是塔里木河最主要的源流；和田河在每年洪水期有水补给塔里木河，是塔里木河的主要季节性源流；1985年以后，叶尔羌河已无水供给塔里木河，仅在1994年发生特大洪水时，有部分余水输向塔里木河。三条源流河流入干流的多年平均径流量为45.87亿m3，其中阿克苏河占73.0%，和田河占23.9%，叶尔羌河占3.1%。此外，从1976年开始，通过博斯腾湖扬水泵站及输水干渠，每年向孔雀河供水约10亿m3，其中约2.5亿m3水量通过库塔干渠输到塔里木河干流的下游灌区，以解决该地区的春季生产生活用水。
2塔里木河流域水资源开发利用
塔里木流域在相对长的历史时期里，人口和经济增长缓慢，水资源开发利用处于相对稳定的阶段。塔里木河流域较大规模的水资源开发与利用，始于20世纪50年代。为了弄清塔里木河水资源开发、利用过程，我们先从历史的角度加以描述，然后从逻辑的角度做一个归纳。
2.1根据水源可利用性建立新的移民点
建国以后，为了国防安全，屯垦戍边的需要，我国一直面临着粮食短缺问题。在当时看来，塔里木河流域地域广袤，是适宜采用外延扩大再生产方式生产粮食的一个好地方，而且认为，这是合理利用塔里木河流域土地资源的重要途径。人力资源和水资源是当时开发塔里木河流域所面临的两个制约因素。第一个问题是通过扩大建设兵团建制和从东中部移民的办法加以解决的，第二个问题则是根据利用水资源的难易程度决定团场配置的做法加以解决的。于是在水资源条件相对较好的地区出现了一批新的居民点和大片新的耕地，塔里木河流域也随之变成了一个粮仓，生产出的粮食为化解当时的粮食短缺问题作出了应有的贡献。
2.2以提高引水率的做法扩大开垦规模进而粮食生产规模
生产建设兵团为了扩大商品粮产量，不断地开垦耕地从而扩大生产规模。1993年与1949年相比，源流区的灌溉面积从35.12万hm2增加到77.66万hm2，净增42.54万hm2。为了满足不断扩大的耕地对水资源的需求，生产建设兵团采取了增加引水量的做法，引水量占河川径流总量的份额逐步上升到80%以上，叶尔羌河灌区的引水率接近100%，从而导致源流汇入干流水量的逐年减少。据统计，1957─l995年源流区多年平均来水量平均每年增加2000万m3，而源流灌区用水量平均每年增加5000万m3，使汇入干流首阿拉尔站的水量平均每年减少3000万m3。经过几十年的累积，阿拉尔站的径流量由50年代的49.35亿m3减少到90年代的42.33亿m3，减少17.5%。
2.3以开辟新水源扩大开垦规模和粮食生产规模
在塔里木河流域，任何一条河的水量都是相当有限的，而且随着引水率的不断提高，引水的边际成本越来越高。所以，随着垦殖规模的继续扩大，先后又采用了打井获取地下水的办法。此外，还在博斯腾湖建起了扬水泵站及输水干渠，实现博斯腾湖向孔雀河供水，其中的库塔干渠则是专门为引孔雀河水济塔里木河下游的恰拉灌区修建的，从1976─1994年平均输水量2.06亿m3，解决了干流下游的一部分用水需求。
2.4减少灌溉系统的输水损失
为了化解下游来水量减少的负面影响，位于干流区的5个团场对干、支、斗渠全部进行了防渗处理，渠系利用系数由原来的50.2%提高到81.2%，提高了31个百分点，在来水量不断减少的情况下，仍能维持1.66万hm2耕地的灌水需求。同时，由于渠道渗漏减少，垦区地下水位有所下降，土壤盐渍化程度也在减轻。
2.5采用节水技术，提高水资源利用效率
具体措施是通过发展膜上灌，棉花改窄膜为宽膜，推广玉米、冬小麦的膜上灌，水稻改浅水淹灌为旱育稀植，有条件地方试行喷灌、滴灌。根据农一师水利规划和塔里木河流域规划，在不增加引水量的情况，发展节水灌溉。
2.6调整种植结构
在开垦初期，种植业结构以粮食作物为主，在粮食作物中又以水稻为主，占粮食总产量的70%。到80年代，流域内粮食作物比重仍然很大，占45%，但随着来水量的减少，水稻种植面积趋于下降。进入90年代以来，来水量进一步减少，1991─1995年平均供水量只有4.64亿m3，其中来水量2.38亿m3，引水量2.26亿m3。扣除水库、渠道及河道的蒸发与渗漏造成的水量损失，可用的水量远不能满足灌溉需要。为了解决水资源供不应求的问题，5个团场的粮食播种面积减少到100hm2，其中以小麦、大豆和棉花为主，占耕地总面积75%。
2.7弃耕
新疆生产建设兵团有3万hm2耕地，因为缺水不得不大面积弃耕，如今耕地已递减到1.2万hm2。2000年，塔里木河下游发生了有水文记载以来最严重的一次水荒，断流时间持续时间长达300多天。兵团被迫再次扔掉0.33万hm2耕地。在被称为“风头水尾”的34团、35团，也由于缺水而放弃了近半耕地，当年开垦的上万亩耕地如今仅剩266.67hm2。
在干流下游，由于垦区内水库蓄水严重不足，1993年被迫弃耕棉田3500hm2。20世纪90年代以来，恰拉和铁干里克灌区60年代开垦耕地约2.67万hm2，由于缺水灌溉，被迫放弃了约1万hm2。现有耕地面积1.67万hm2，实际播种面积1994年只有1.33万hm2。
塔里木河流域现在不仅停止了毁林开荒，而且决定在3年时间内压缩20万公顷棉田。退耕后的棉田大部分用来栽种果树及荒漠植被。塔里木河流域的巴音郭楞州2000年已经退耕还林0.75万hm2，今后5年内将退耕还林4.67万hm2，退耕还草2.2万hm2。阿克苏地区将在塔里木河两岸种植6.67万hm2生态林。
2.8实行宏观调控措施
塔里木河下游恰拉至台特马湖段，历史上因水量充足，沿岸胡杨、芦苇、甘草和红柳等植被生长茂密，形成一条宽约1~5km的纵贯塔里木盆地东部的天然“绿色走廊”。近几十年尤其是最近30年，这条“绿色走廊”因水源断绝，日趋衰败，自然环境急剧恶化，存在着被风沙淹没的极大可能。为了消除绿色走廊面临的生态威胁，政府采取了调水措施。2000年5月和11月，先后两次从博斯腾湖向塔里木河下游总共调水3.27亿m3，调水距离785km，水流通过断流河道长达215km，使断流将近30年的塔里木河下游得到清流的滋润。2000年第二次输水结束后，塔里木河下游河道的地下水位抬升3m以上，地下水影响宽度达到800m，影响范围约200km2，这对以胡杨林为主的“绿色走廊”起到紧急抢救的作用，延缓了生态系统的急剧蜕变，而且增强了搞好塔里木河流域治理的信心。由于塔里木河尾端台特玛湖以上148km的河道仍处于干涸之中，2001年第三次从博斯腾湖调水输入塔里木河，输水将直至台特玛湖。
从逻辑角度看，塔里木河流域的水资源利用相继经历了4个阶段：（1）单一依靠渠系利用地表水阶段。在这个阶段，由于渠道渗漏严重，加上大水淹灌，水资源的损耗率极大。（2）渠、库配合利用地表水阶段，其实质是利用水库拦蓄的一部分夏洪和冬闲水扩大灌溉面积，从而提高水资源利用效率。（3）渠、库、井配合，地表水与地下水并用阶段。地下水的适当开发，既能降低地下水位，从而防治土壤次生盐渍化，同时又能减少无效蒸发，使水资源得到合理利用。（4）提高引水效率与用水效率并举阶段。提高引水效率的措施有渠道衬砌等，提高用水效率的措施包括推广玉米、冬小麦的膜上灌，棉花改窄膜为宽膜，水稻改浅水淹灌为旱育稀植，有条件地方试行喷灌、滴灌，以及通过调整种植结构和产业结构，降低单位国民生产总值的用水量。
3近年来塔里木河流域开发治理方面所做的工作
3.1资源调查、考察与流域规划
1982─1986年，先后进行了阿克苏河、和田河、叶尔羌河和塔里木河干流的资源调查和科学考察。1986─1991年又相继完成了叶尔羌河、和田河和阿克苏河的流域规划和塔里木河的干流规划。1999年12月18─30日由自治区人民政府组织、自治区计委牵头，水利、农业、林业、牧业、气象、中科院新疆分院、巴州、兵团、农二师等方面专家组成的考察组对塔里木河中下游进行了勘察，并完成了《塔里木河干流水利工程建设与流域生态环境建设的项目建议书》。2000年1月12日～28日，2月13─29日，在水利部的具体要求和安排下，新疆水利厅组织了38位专家对塔里木河干流进行全程实地踏勘，历时33天，行程11000km；获得了大量的水样、土样、地形断面、gps定点资料及相应的音像资料，召开了六次座谈会和一次研讨会。在此基础上编制了勘察报告、塔里木河规划纲要任务书和规划工作大纲，以及塔里木河生态治理抢救工程的可行性研究报告。2000年4月24日，自治区计委和水利厅通过了塔里木河干流生态治理抢救工程可行性研究报告，并报国家计委和水利部，现己列人今年国家的基建计划。2000年5月27─28日，由水利部规划总院组织，水利部有关司局参加，审查并通过了塔里木河流域综合规划纲要任务书。
3.2塔里木河流域水资源开发利用和生态环境保护研究
近年来，中科院新疆生地所、清华大学、新疆农业厅、水利厅和塔里木河管理局等单位相继开展了《塔里木河流域自然环境演变和自然资源的合理利用》、《塔里木河流域资源与环境遥感调查和系列图纸编制》、《塔里木河农业自然资源的合理利用和整治》、《阿克苏河¾¾塔里木河水资源利用优化模式及环境保护对策》、《塔里木河上游三源流向干流输水目标管理系统研究》、《塔里木河流域水资源利用及管理研究》、《塔里木河干流来水平衡研究》、《塔里木河河流形态研究》、《塔里木河流域水资源利用、生态环境整治和经济发展战略研究》、《塔里木河流域整治与生态环境保护研究》等研究项目。上述研究对塔里木河流域水资源开发利用和生态环境保护提供了许多有较高学术价值和实用价值的成果。尤其是1996～1999年，中科院生地所、清华大学和塔里木河管理局承担的“九五”攻关项目《塔里木河流域整治与生态环境保护研究》，其研究的内容、深度和广度经国家鉴定达到国际先进水平。
3.3塔里木河干流的整治工作
1992─1996年利用世界银行贷款实施了《塔里木河治理前期准备项目》，项目总投资3514万元。1994─1996年在水利部的支持下实施了《塔里木河向下游绿色走廊应急输水工程》，项目投资2600万元。1998年开始利用世界银行贷款进行《塔里木盆地灌溉与环境保护二期工程》，总投资1.128亿元，目前正在实施。上述整治工程的完成使塔里木河流域管理机构和生态综合监测站初具规模，并相继建成了十几座阐、涵、桥。
3.4加强水政水资源管理
1992年1月，成立了塔里木河流域管理局，颁布了流域管理委员会章程和管理局职责。1994年4月，颁布了《塔里木河流域水政水资源管理暂行规定》。1994年冬至1995年夏，依据《塔里木河水资源管理暂行规定》，利用《塔里木河前期治理项目》和《塔里木河向下游绿色走廊应急输水工程》中已建成的部分工程，在自治区政府的协调和巴州、农二师的配合下，首次向塔里木河下游大西海子水库以下绿色走廊泄水2800万m3。1997年12月，颁布了《新疆维吾尔族自治区塔里木河流域水资源管理条例》。1998年8月，成立了塔里木流域水利委员会常委会和塔里木流域水利委员会、执委会、管理局，并通过了五年工作计划和水利委员会章程。1999年初，下发了《新疆塔里木河流域各用水单位年度用水总量定额》。2000年2月12日塔里木河流域水利委员会与流域内各地州师局签订了2000年用水协议。2000年4月30日和11月，依靠水利部、自治区政府和兵团的支持和巴州、农二师、塔里木河管理局的共同努力，先后两次从博斯腾湖向塔里木河下游大西海子水库以下绿色走廊泄水3.27亿m3，对于扭转下游植被衰败的趋势起了积极作用。上述工作的开展使塔里本河流域的管理逐步纳入了法治化管理的轨道。
4水资源开发中的主要问题
4.1源流区大量开荒，自用水量急剧增加，导致汇入干流的水量减少
据统计，在1949─1993年期间，尽管源流区的水资源趋于增加，但由于其新增灌溉面积太多，达42.54万hm2，引水率已提高到80%以上，甚至接近100%，导致汇入干流区的水量不断下降。据统计，干流来水量90年代与50年代相比减少了16.8亿m3。干流来水组成也发生了变化，即大部分是回归水和农田排水，由此导致了干流河水矿化度的升高。
4.2干流区上游引水过多，下游来水量急剧下降
干流区除了来水量有所减少、质量有所下降外，还出现了上游引水量增多，用水份额加大，下游来水量和用水份额急剧减少的问题。从表2可以看出，最近几十年，干流各区段的耗水量发生了很大变化。其中，上游耗水量从50年代的14.8亿m3增加到90年代的17.1亿m3，耗水份额由26.4%增加到43.5%；中游耗水量由50年代的25.8亿m3减少至90年代19.2亿m3，但耗水份额相对稳定，维持在46%~50%之间；下游段耗水量减少较多，由50年代的15.6亿m3减少到90年代的3.1亿m3，耗水份额由27.7%下降到7.8%。有关资料表明，上游沙雅县境内和中游尉犁县境内的开荒尤为严重，估计每年在1万hm2以上。为了满足新增耕地的用水需求，上游下段和中游乱扒的引水口多达300余处，致使下游来水量由50年代的15.6亿m3剧减为90年代3.1亿m3，减少了80%。由于下游来水量减少，大西海子水库的蓄水量满足不了当地灌区的用水需求，新疆塔里木河管理局准备实施的向“绿洲走廊”应急输水0.8亿m3的目标未能实现。
由于竞相引水，干流来水量愈往下游递减得越快。在阿拉尔至新满渠180km内，每km减少360万m3；新满渠至大坝284km，每km减少400万m3；大坝至恰拉的203km区段内，每km减少1010万m3。下游的总来水量从50年代的14.8亿m3减少到4.64亿m3，减少了69%，铁干里克的来水量由8.5亿m3减少到0.06亿m3，减少了99.3%。阿拉干和罗布庄则分别断流了25年和27年。
4.3流域内水利基础设施薄弱
无论是源流区还是干流区，所建的都是引水工程，基本上没有控制性水利工程，加上水利工程严重老化，水毁工程修复缓慢，对水资源的宏观调控能力很低；基本上没有采用工程治理措施，河道处于自然状态，洪水来时到处漫流，大量水资源被蒸发、渗漏掉了；枯水季节，水质咸化，又不适于灌溉；渠系衬砌率低，输水过程中的渗漏非常严重，损耗率高达60%～65%，以致每hm2耕地的灌溉用水达到16500~22500m3。
4.4缺乏流域总体规划
3.2塔里木河流域水资源开发利用和生态环境保护研究
近年来，中科院新疆生地所、清华大学、新疆农业厅、水利厅和塔里木河管理局等单位相继开展了《塔里木河流域自然环境演变和自然资源的合理利用》、《塔里木河流域资源与环境遥感调查和系列图纸编制》、《塔里木河农业自然资源的合理利用和整治》、《阿克苏河¾¾塔里木河水资源利用优化模式及环境保护对策》、《塔里木河上游三源流向干流输水目标管理系统研究》、《塔里木河流域水资源利用及管理研究》、《塔里木河干流来水平衡研究》、《塔里木河河流形态研究》、《塔里木河流域水资源利用、生态环境整治和经济发展战略研究》、《塔里木河流域整治与生态环境保护研究》等研究项目。上述研究对塔里木河流域水资源开发利用和生态环境保护提供了许多有较高学术价值和实用价值的成果。尤其是1996～1999年，中科院生地所、清华大学和塔里木河管理局承担的“九五”攻关项目《塔里木河流域整治与生态环境保护研究》，其研究的内容、深度和广度经国家鉴定达到国际先进水平。
3.3塔里木河干流的整治工作
1992─1996年利用世界银行贷款实施了《塔里木河治理前期准备项目》，项目总投资3514万元。1994─1996年在水利部的支持下实施了《塔里木河向下游绿色走廊应急输水工程》，项目投资2600万元。1998年开始利用世界银行贷款进行《塔里木盆地灌溉与环境保护二期工程》，总投资1.128亿元，目前正在实施。上述整治工程的完成使塔里木河流域管理机构和生态综合监测站初具规模，并相继建成了十几座阐、涵、桥。
3.4加强水政水资源管理
1992年1月，成立了塔里木河流域管理局，颁布了流域管理委员会章程和管理局职责。1994年4月，颁布了《塔里木河流域水政水资源管理暂行规定》。1994年冬至1995年夏，依据《塔里木河水资源管理暂行规定》，利用《塔里木河前期治理项目》和《塔里木河向下游绿色走廊应急输水工程》中已建成的部分工程，在自治区政府的协调和巴州、农二师的配合下，首次向塔里木河下游大西海子水库以下绿色走廊泄水2800万m3。1997年12月，颁布了《新疆维吾尔族自治区塔里木河流域水资源管理条例》。1998年8月，成立了塔里木流域水利委员会常委会和塔里木流域水利委员会、执委会、管理局，并通过了五年工作计划和水利委员会章程。1999年初，下发了《新疆塔里木河流域各用水单位年度用水总量定额》。2000年2月12日塔里木河流域水利委员会与流域内各地州师局签订了2000年用水协议。2000年4月30日和11月，依靠水利部、自治区政府和兵团的支持和巴州、农二师、塔里木河管理局的共同努力，先后两次从博斯腾湖向塔里木河下游大西海子水库以下绿色走廊泄水3.27亿m3，对于扭转下游植被衰败的趋势起了积极作用。上述工作的开展使塔里本河流域的管理逐步纳入了法治化管理的轨道。
4水资源开发中的主要问题
4.1源流区大量开荒，自用水量急剧增加，导致汇入干流的水量减少
据统计，在1949─1993年期间，尽管源流区的水资源趋于增加，但由于其新增灌溉面积太多，达42.54万hm2，引水率已提高到80%以上，甚至接近100%，导致汇入干流区的水量不断下降。据统计，干流来水量90年代与50年代相比减少了16.8亿m3。干流来水组成也发生了变化，即大部分是回归水和农田排水，由此导致了干流河水矿化度的升高。
4.2干流区上游引水过多，下游来水量急剧下降
干流区除了来水量有所减少、质量有所下降外，还出现了上游引水量增多，用水份额加大，下游来水量和用水份额急剧减少的问题。从表2可以看出，最近几十年，干流各区段的耗水量发生了很大变化。其中，上游耗水量从50年代的14.8亿m3增加到90年代的17.1亿m3，耗水份额由26.4%增加到43.5%；中游耗水量由50年代的25.8亿m3减少至90年代19.2亿m3，但耗水份额相对稳定，维持在46%~50%之间；下游段耗水量减少较多，由50年代的15.6亿m3减少到90年代的3.1亿m3，耗水份额由27.7%下降到7.8%。有关资料表明，上游沙雅县境内和中游尉犁县境内的开荒尤为严重，估计每年在1万hm2以上。为了满足新增耕地的用水需求，上游下段和中游乱扒的引水口多达300余处，致使下游来水量由50年代的15.6亿m3剧减为90年代3.1亿m3，减少了80%。由于下游来水量减少，大西海子水库的蓄水量满足不了当地灌区的用水需求，新疆塔里木河管理局准备实施的向“绿洲走廊”应急输水0.8亿m3的目标未能实现。
由于竞相引水，干流来水量愈往下游递减得越快。在阿拉尔至新满渠180km内，每km减少360万m3；新满渠至大坝284km，每km减少400万m3；大坝至恰拉的203km区段内，每km减少1010万m3。下游的总来水量从50年代的14.8亿m3减少到4.64亿m3，减少了69%，铁干里克的来水量由8.5亿m3减少到0.06亿m3，减少了99.3%。阿拉干和罗布庄则分别断流了25年和27年。
4.3流域内水利基础设施薄弱
无论是源流区还是干流区，所建的都是引水工程，基本上没有控制性水利工程，加上水利工程严重老化，水毁工程修复缓慢，对水资源的宏观调控能力很低；基本上没有采用工程治理措施，河道处于自然状态，洪水来时到处漫流，大量水资源被蒸发、渗漏掉了；枯水季节，水质咸化，又不适于灌溉；渠系衬砌率低，输水过程中的渗漏非常严重，损耗率高达60%～65%，以致每hm2耕地的灌溉用水达到16500~22500m3。
4.4缺乏流域总体规划
流域内各地州、各部门各自为政，水资源缺乏统一管理。源流区和干流中上游随意取水现象比较严重，到达下游的水量越来越少，越来越难以维持农田灌溉和生态需水。
5提高水资源利用效率的措施
5.1实行全流域水资源的统一管理和配置
为了有效地协调源流区与干流区的关系，干流区上中下游的关系，以及生产、生活与生态用水的关系，实现塔里木河流域的可持续发展，必须对塔里木河流域进行统一管理。1)强化管理、监督，实行干流、源流水资源一体化管理，按照大流域的概念对分源流、干流所做的流域规划作必要的补充、修改和调整，提高它们之间的耦合性。2)在源流区实行定额限量引水，确保塔里木河干流来水量不低于47.1亿m3，其中，源流区来水量不低于43.6亿m3，“引孔济塔”水量不低于3.5亿m3。为了拯救下游绿色走廊，近期要确保有2亿m3水量泄往大西海子以下，远期达到2.5亿m3。
5.2借助于水价和水权交易等手段，提高水资源利用效率
从供给角度看，水价必须反映水资源的稀缺程度，从需求角度看，水价要反映水资源可带来的边际效益。有了这样的价格信号，就会诱发源流区和干流区开展旨在提高水资源利用效率的技术创新，实现由增引地表水到转向开发地下水的转变。所谓水权交易，则是为了实现“双赢”。
5.3依靠技术创新和工程建设，提高水资源的可利用性
据业内人士估计，工程措施可挖潜的水资源达7.39亿m3，其中上游段2.46亿m3，中游段4.93亿m3；节水2.79亿m3。其中上游0.82亿m3；中游1.97亿m3。具体措施包括疏通河道，修建控制闸，封堵非法引水口，减少湖区蒸发耗水等。源流区内潜水位在0～2m的面积有7500km2，潜水蒸发量达47.7亿m3。通过开发地下水替代一部分地表水，不仅可利于提高向塔里木河干流输水的保证程度，而且可获得良好的生态效益。开发地下水的投资也不会高，一般都低于修建水库的投资，经济效益也是好的。
塔里木河流域的水资源利用应实行维护生态与发展生产相结合原则。生态用水按维护现有生长较好的植被面积计算约需31.23亿m3，生产用水可达到9.66亿m3，扣除水库、湖泊、湿地、河流水面蒸发损失6.4亿m3，生态与生产用水比例大体为3:1。干流各区段的水量的分配应按地域相对平衡，上、中游各占源流来水份额的42.5%，即18.5亿m3，下游占15%，达到6.5亿m3。下游再加上孔雀河供水3.5亿m3，合计10.0亿m3，就可满足维护下游绿色走廊用水。
6总结性评论
6.1存在的主要问题
（1）源流区大量开荒，导致用水量急剧增加。据统计，1957─l995年源流区多年平均来水量平均年增加2000万m3，而源流灌区用水量也平均年增加5000万m3，使汇入干流首阿拉尔站的水量平均年减少3000万m3，其结果是阿拉尔站的径流量由50年代的49.35亿m3减少到90年代的42.33亿m3，减少17.5%。
（2）干流区上中游大量耗水，致使到达恰拉断面的水量由50年代的l4.6亿m3减少到现在的2.5亿m3，阿拉干地下水位由3～5m下降到11～13m，下游段胡杨林由50年代的5.4万hm2减少到1995年0.733万hm2，减少了86.4%；35年内沙漠化面积增如1.231万hm2，两大沙漠正在靠拢。
导致上述问题的主要原因是无序开发、无序引水、无权威管理机构、无统一治理规划。
6.2治理的基本思路
（1）今后的开发治理中应以生态环境保护为前提，以水资源优化配置为重点，以水资源统一管理作保证，建好管好源流，改造治理干流。
（2）水资源首先满足生态需求，同时兼顾生产需求；源流和干流治理应抓紧干流治理；干流的上中下游治理突出上游下段和中游上段的治理；南岸和北岸应当重在南岸；水量水质重在水量，但不忽视水质。
（3）干流治理控制上游、改造中游、挽救下游，下游治理上段保绿洲、中段保生态、下段保通道。
（4）源流治理实现三个转变，即由粗放型向集约型开发利用水资源转变，由片面开发地表水向科学开发地下水转变。由建平原水库向建山区水库取代部分平原水库转变。干流治理实现三个改造，即通过修闸、筑堤、疏浚、封口改造干流通道；通过排水工程和泄洪区建设改造干流水质，通过退耕还林还草、种植业结构调整改造农业生产系统。
（5）强化流域法治管理，加大监督查处力度，依法治水，依法管理河流。
参考文献：
[1]新疆维吾尔自治区人民政府，中华人民共和国水利部.塔里木河流域近期综合治理规划报告[r].中国水利水电出版社，2002.
[2]宋郁东等.中国塔里木河水资源与生态问题研究[m].新疆：人民出版社,2000.
[3]樊自立.塔里木河流域资源环境及可持续发展[m].科学出版社,1998.
我国水资源总量约为28124亿m3，居世界第6位。但我国人均水资源量只有2200m³，约为世界人均水资源的1/4，居世界第88位。公顷平均水资源量也只有2.65万m3，相当于世界公顷平均数的2/3左右。因此，虽然我国水资源总量并不少，但人均和公顷平均水量并不丰富，是水资源贫乏的国家之一。我国现有300多个城市面临缺水危机，饮水困难的人口达7500万人。水资源危机严重地威胁了我国经济社会的可持续发展。
二、我国水资源开发利用中存在的主要问题
（一）水资源紧缺与用水浪费并存
据分析估计，按目前的正常需要和不超采地下水，全国缺水总量约为300亿m3～400亿m3。从总体上说，因缺水造成的经济损失超过洪涝灾害。许多地区由于缺水，造成工农业争水、城乡争水、地区之间争水、超采地下水和挤占生态用水。
但与此同时，用水效率不高、用水严重浪费的现象也普遍存在。我国的用水总量和美国相当，但GDP仅为美国的1/8。全国农业灌溉水的利用系数平均约为0.45，而先进国家为0.7甚至0.8。1997年全国工业万元产值用水量为136m3，是发达国家的5～10倍。工业用水的重复利用率为30％～40％，实际可能更低。全国多数城市用水器具和自来水管网的浪费损失率估计在20％以上。
（二）水资源过度开发，造成对生态环境的破坏
由于缺乏统筹规划，水资源过度开发的现象很普遍。全国水资源的开发利用率1997年为19.9％，不算很高。但地区间很不平衡，北方的黄河、淮河、海河，开发利用率都超过50％，其中海河已近90％。有些内陆河的开发利用率超过了国际公认的合理限度40％。由于地下水的持续超采，使不少地区地面沉陷，海水人侵。在黄淮海流域，由于水资源的过度开发，造成海河流域的河湖干涸，黄河下游经常断流，甚至淮河中游在1999年也出现了历史上罕见的断流现象。
(三)水污染与因此产生的水环境破坏
全国工业、城市污废水排放总量约584亿t，其中处理达标的只占23％，大量未处理的污水排人了江河，使全国46.5％的河段受到污染。城市地区90％以上的河道程度不同地受到污染，造成不能提供达标的生活、工业和农业用水的水质型缺水。
（四）水资源建设投入不足而且极不稳定
从20世纪70年代后期以来，对水资源建设的投人缺口很大而且极不稳定。“”结束以后，由于对水利的作用发生认识上的分歧，水利建设的投资被大幅度削减，以后虽逐渐增加，但很不稳定。有的地方，大灾以后大干，小灾以后小干，风调雨顺不干。有的地方，水灾以后抓防洪，早灾以后抓灌溉，重点不断变换。因此，一些已定的规划长期未能完成。
三、解决水资源可持续利用的具体措施
（一）制定科学的规划，对水资源进行优化配置
在对水资源的规划中，一要遵循综合效益最大化的原则，即在正确把握区域内人口、资源、环境与社会经济持续发展的基础上，运用现代科技手段，合理配置有限的水资源，规划水利建设项目，实现综合效益最大化。二要按照《水法》确定的水资源优先配置原则，合理确定水资源配置次序，确保当地经济秩序稳定，社会全面发展。首先要留足水源，就地取材满足人口密集的市、县和重点乡镇居民的生活用水，分散解决农村人口水源问题，确保人人有水喝。
为了实现可持续发展的战略目标，水资源的开发必需根据人口—经济—资源—环境协调发展的原则，在地区上对国民经济各部门的用水需要进行优化分配。通过水资源的合理配置，解决好严重缺水区的水资源供应。我国南方地区水资源丰富，但北方地区缺水严重。为解决地区性的水资源分布不平衡问题，应考虑适当地进行区域调水。近年来我国有关部门已就区域调水问题提出一些设想，比如，为解决辽河中下游缺水问题，提出了引松（松花江）入辽方案；为解决华北、西北等地用水问题，提出了南水北调中线、西线和东线工程的设想。随着我国经济实力的增强，应当更多地考虑区域性的水资源分配问题，使有限资源得到更好的利用。
（二）节约农业用水、提高工业用水效率
1.实行科学灌溉，减少农业用水浪费
全世界用水的70℅为农业灌溉用水，但其利用率很低，浪费严重。据估计，全世界有37℅的灌溉水用于作物生长，其余都被浪费掉了。改革灌溉方法是提高用水效率的最大潜力所在。例如，渠道渗漏是世界各国在发展灌溉事业时遇到的共同问题。据国际灌溉排水委员会的统计，灌溉水渗漏损失量一般为15℅～30℅，高的甚至达到50℅～60℅。我国渗漏损失一般为40℅～50℅，高的甚至达到70℅～80℅。由于大部分灌区的渠道没有防渗措施，我国南方长江、珠江、东南沿海等地渠道水利用系数平均为0.6，其它各片为0.5。估计全国渠道渗漏损失的水量可达到1700多亿m3。
2.降低工业用水量，提高水的重复利用率
现在世界上许多工业发达的国家都把提高工业重复用水率作为解决城市用水困难的主要手段。如果把全国工业用水的平均重复利用率从目前的20℅提高到40℅。每天可节水1300万t，相应地节省供水工程投资26亿元，节水量和经济效益都是相当可观的。
我国近几年来，对水的重复利用也逐步开展起来。在一些水源特别紧张的城市，水的重复利用率已达到较高水平，如大连市为79℅，青岛为77℅，太原为83℅，但整体水平还比较低。
（三）加强价格管理
价格杠杆是在社会主义市场经济中市场机制发挥资源配置作用的主要手段。加强价格管理，一是改革供水管理体制，加强水费计收和管理力度；二是按原标准制定的定额管理，推进基本水价和计量水价相结合的综合水价；三是对各类用水实行定额管理，超定额用水加价收费，定额内用水，按价计费，低于定额，降价计量。实现水资源的有效控制，保证水资源的可持续利用。
（四）加大对污水的处理力度
我国已是水污染非常严重的国家，为了给子孙后代留下一片净水和一方净土，我们必须高度重视对环境污染的治理，通过各种手段坚决杜绝和防止未经任何处理的污水直接排入河道，制止一切为了眼前利益和局部利益，不顾长远影响盲目引进高污染项目的行为。
（五）树立大水利，全流域的战略意识
国家水利政策的调整和改变流域内工业和农业经济结构的调整，区域重大工业项目和水利项目的上马，都会对整个水资源的开发利用产生深远的影响。所以要进行大量的调查研究和科学的分析论证，多方案比较，站在整个流域而不是局部区域的角度，把不利影响、负面影响、长远影响、全流域影响考虑充分。如上马一个蓄水项目或调水项目，不仅要考虑对当地带来的利益和影响，还要考虑项目对上游、下游和其他区域产生的影响，要对项目的必要性进行详细论证，并与节水等方案进行比较，能否通过节水等措施获得同样多的水资源量，而投资较省、风险较低、负面影响又较小。
一、美国水资源概况
美国地处北美洲中部，总面积937万平方公里。辽阔的地域上平原、山脉、丘陵、沙漠、湖泊、沼泽等各种地貌类型均有分布，山地占国土面积的三分之一，丘陵及平原占三分之二，境内地势东、西两侧高，中间低，东部与西部大致以南北向的落基山东麓为界，也是美国太平洋水系和大西洋水系的分水岭，两边的气候和自然条件差异较大。
美国河流大都为南北走向，主要水系为：墨西哥湾水系，由密西西比河及格兰德河等河流构成，流域面积占美国本土面积的三分之二；太平洋水系，包括科罗拉多河、哥伦比亚河、萨克拉门托河等；大西洋水系，包括波托马克河以及哈得逊河等；白令海水系，由阿拉斯加州的育空河及其它诸河构成；北冰洋水系，包括阿拉斯加州注入北冰洋的河流。
根据降水量的自然分布，美国水资源特点可以概括为，东多西少，人均丰富。全美多年平均降水量为760毫米。以西经95度为界，可将美国本土化分成两个不同区域：西部17个州为干旱和半干旱区，年降水量在500毫米以下，西部内陆地区只有250毫米左右，科罗拉多河下游地区不足90毫米，是全美水资源较为紧缺的地区；东部年降水量为800至1000毫米左右，是湿润与半湿润地区。美国水资源总量为29702亿立方米，人均水资源量接近12000立方米，是水资源较为丰富的国家之一。
二、美国水资源管理情况
经过近一个世纪的建设，美国水资源开发利用工程已基本形成体系，对局部洪水的控制和西部水资源的配置都达到了较高水平，可以说，美国大规模开发利用水资源的阶段已经结束。在进一步开发利用水资源已受到生态和环境强力制约的今天，美国水资源工作的重心已转向高效管理，重点是提高水的利用效率和防治水污染。其水资源管理的主要特点是：
1、以州为主的水资源管理体制。由于美国是联邦制国家，水资源属州所有，水资源管理基本以州为主进行。全国无统一的水资源管理法规，管理行为以州立法和州际协议为准绳。州以下往往分成若干个水务局，对供水、排水、污水处理及回用等涉水事物统筹考虑，统一管理。以我们考察的南加州都市水务局为例，这个成立于1928年的水资源管理机构，起初只负责6个县，5200平方公里的供水事宜，向州供水工程买水再向下一级水务机构趸售。随着人口的增加，经济的发展，水务局的职能已不可能拘限于单纯的供水，而是必须统筹考虑工业、农业、服务业及生态用水需求，统一规划调度外来供水、区域内地表水、地下水以及废污水处理回用，以保障区域经济社会发展的需要。尽管这样的水务局不是政府部门，但州立法赋予其管理权限，对区域水资源、水环境负总责，使美国的水资源在一定程度上实现了统一管理。
2、行政措施主要体现在规划的制定和实施。以州为主的水资源管理体制，并不意味着联邦政府在此方面只能袖手旁观。历史上，美国联邦有关部门一方面进行过大量水利基础设施工程的建设，一方面也协调制定并监督执行了许多州级分水协议。在我们走访的内政部地质调查局、垦务局等部门，目前都有一些规划、计划在制定或执行中，这些计划涉及水资源调查评价、水质监测、节水、水生态系统恢复等等，都由联邦投资保证执行。通过规划、计划的制定实施，促进美国水资源管理更趋科学和高效。在加州水资源局，政府工作人员正在着手修改“加州水资源计划”。于1957年制定的“加州水资源计划”写入了加州的法律，即每五年就要修改一次该计划。此次修改将增加干旱对策、节水措施、环境气候变化等新内容，并对未来10年加州水资源供需作出预测。水资源局今后的行政措施将主要通过这个计划的实施得以体现。
3、发挥市场在水资源配置中的作用，水价制定遵循市场规律。美国是一个高度市场化国家，市场驱动机制无所不在。从大型水利工程的建设到供水区域内水资源的配置，其融资、供求均通过市场机制调控。在南加州都市水务局，来水、蓄水、输水、抽取地下水、废污水处理、地下水回灌等都是有偿运行的。水务局根据用水需求和供水情况，通过水资源调度模型进行实时调度，以满足用户需求。这个调度系统运行的基础就是市场化管理，水资源按质和成本论价。不同的价格决定了各种水源的分配，也促进了产业结构的调整，使废污水得以处理回用，使水资源向效益更高的产业部门流动，即“水往高处流”。
美国的水权与土地所有权密不可分，在水资源使用权的继承、流转和交易上，各州有较大不同，因涉及较多法律问题，都非常繁琐。近年来，在美国西部地区出现了水银行的水权交易体系，将每年水资源量按水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理，方便了交易程序，使水资源的经济价值得到充分体现。
美国水价的制定遵循市场规律，基本上要考虑水资源价值、供水及污水处理成本、新增供水能力投资。水费包括供水债券、资源税、污水处理费、检测费、管线接驳费等等，水价每年修订一次。美国也注重水价对节约用水的杠杆作用，近年水价年增幅达到8％，对1985年以后全国保持用水零增长起到了积极作用。水权、水价和水市场的运营，使开源和节流成为市场机制调控的自觉行动，尽管存在管理失灵的问题，但在促进美国水资源可持续利用方面的作用是显而易见的。
4、节约和保护水资源是管理的重点。美国各级水资源部门在谈到目前水资源管理方面的主要工作时，都强调节约和保护的重要性。美国用水结构在20年前已基本趋于稳定，居民生活用水所占比例较高，在1950年至1980年的总用水量增长期内，农业、工业由于结构调整、降低成本以及对废水排放的严格限制，用水一直在下降，增长较快的就是城市居民和服务业用水。为此，美国水资源较紧缺的西部各州采取了许多节水措施，推广家庭节水器具，改革水价，开展节水宣传等。有的州对居民用水的限制措施非常细，甚至连灌溉草坪的时间都有明确规定。为了鼓励节水，政府规定了详细的经济政策，凡家庭、商业单位、工厂采取节水措施的都有不同程度的奖励补贴。节水措施有效遏制了用水量增长的势头。现在，各有关规划、计划中都把节水作为主要措施加以突出，尤其是西部各州，在开源与节流的关系中，首先强调的就是节流。
在水资源保护方面，美国十分重视减少对江河的污染和水生态系统的维护。目前全美建有20000多座污水处理厂，各种规模的污水收集处理系统保证了较高的污水处理率。一些城市划定了大面积的水源保护区，如旧金山政府就购买了饮用水源地集水区，采取严格保护措施。美国在水资源开发利用过程中，对生态系统的维护进行了大量研究。联邦垦务局所管理的西部水库，都规定要下泄生态水量，以保证动植物对水的需求。美国地调局近年启动了一项计划，对全国地下水进行监测评价，以推动各州采取回灌等措施，加强对地下水的保护。
5、新技术应用于水资源管理。在水资源调查评价、规划、实时监控等方面，美国有关部门广泛地应用先进的科学技术，如遥感技术，卫星传送，地理信息系统等。美国地质调查局负责水资源的监测、评价和科研工作，共设有覆盖全美各个河流和水源地的7028个观测站点，技术手段十分先进，这些监测站点全部与卫星联网，任何一个站点上发生在两小时以前的监测数据都能在因特网上查到。该局不仅开展正常的水资源观测和评价工作，近年来，还率先运用数学模型进行了全美地下水的水量和水质方面的研究工作，其技术方法值得我们借鉴。
水资源实时调度在美国也很普遍，许多供水区都是通过计算机模型完成对水量的分配，自动化控制对水资源的科学配置起到了促进作用。
6、不断进行改革。美国的水资源管理处在不断改革中，体制问题是改革的重点。目前呼声最高的就是供水与污水处理业的私有化改革。由于美国环保部门对供水提出了更高的水质要求，大量20年以上管龄的供水管道需要更换（占70％），加之水处理成本也要增加，供水业对资金的大量需求呼唤私人资本的注入。美国目前的供水和污水处理企业90％以上是县、市及各种社区所有，资金不足，人才缺乏，使企业改造举步维艰；而投资回报率达到20％的美国供水业，对其国内和海外的私人资本有极强的吸引力，因此，供水与污水处理业私有化趋势明显。在一些地区，私营水厂和委托管理的水厂越来越多。美国水公司协会调查研究的结果表明，水厂体制变革带来了一系列的变化：水质提高了，用水户投诉率降低了，经营成本降低了。更重要的是，私有化带来了资金、工作效率、优质服务，为美国水业注入了活力。
三、美国西部水资源开发利用与北水南调工程
与我国相类似，美国的西部较之东部也是主要的缺水区域。美国西部以山地高原为主，主要由太平洋沿岸山地、哥伦比亚高原、科罗拉多高原以及落基山山地组成。太平洋沿岸地区属温带海洋性气候，夏季干旱无雨，以冬季降水为主，大部分地区年降水量少于500毫米，尤其是毗邻太平洋的加州地区，在全美人口密度最大，工业和城市化程度很高，水资源不足长期以来是美国联邦和加州政府十分关注的主要问题之一。
在美国漫长的西部开发历史中，水资源的开发利用始终是重中之重。早在1902年，联邦政府就设立了垦务局致力于中西部水资源的开发利用，经过近100年的努力，在西部已经建成水库348座、泵站267座、渠道21.6万公里、输水干管2300公里、水电站58座。这些工程的建设，为美国西部水资源的配置，为西部经济社会的发展奠定了基石。有了胡佛水坝，才有内华达美丽的城市拉斯维加斯；如果没有北水南调工程，今天的美国第二大城市洛杉矶将风光不再。
美国西部水资源开发利用的一个典型就是北水南调工程。北水南调工程是加州解决水资源短缺问题的配置性工程。位于美国西海岸的加利福尼亚州，南北狭长，地形起伏，雨水分布不均。北部雨水较多，常有洪水；南部人口密集，降雨稀少。尤其是南加州，聚集了该州2／3的人口，又是经济高速发展地区，水资源矛盾十分突出。这一地区主要依靠从东北内华达州科罗拉多河引来的部分河水和地下水。但随着各州对本州水源的控制和保护，加上地下水超采引起地面下沉等情况，迫使加州政府于20世纪50年代起，统筹考虑解决北涝南旱的水资源配置之策。1960年，加州全民公决支持北水南调计划，使全长600多公里的调水工程得以开工建设。该工程主干道于1973年竣工，此后，完善和配套工作一直未停。整个工程建有28座大坝和水库，22座抽水站和一些发电站，年调水量近50亿立方米，供加州2000万人使用，调水量的70％用于城市，30％用于灌溉360多万亩农田，是目前美国乃至世界距离最长扬程最高的调水工程。
北水南调工程主体投资17.5亿美元，全部来自长期债券，由州水资源局根据用水需求与当时的29个地方水务局签署长期用水合同，再用水费偿还债券。这种市场化的资金运作，不仅解决了工程建设的资金问题，也为工程的运营管理打下了良好的基础。从目前的情况看，北水南调工程的建设是成功的，即使美国对水利工程建设反对最激烈的环保人士也充分肯定这一工程的功绩。
四、体会和建议
通过赴美水资源培训考察，针对我国及西部地区水资源开发利用和管理保护的实际，我们深切感到，美国作为一个水资源条件较好的国家，又有多年来大量水利设施建设的基础，仍然高度重视水资源问题，采取切实措施促进水资源的节约和保护，很值得我们学习。归纳起来有几个方面值得借鉴：一是美国基层水务局的模式和供水业的改革，对我国正在进行的水务管理体制改革有借鉴意义；二是美国水资源规划和计划的制定实施，对我们增强规划的可操作性与如何保证实施有借鉴意义；三是在深入研究水权、水市场及制定水资源节约和保护的经济政策上，美国的做法值得学习；四是水资源管理的先进技术可以学习交流；五是西部地区水利建设从资金筹措到运营管理能够从美国西部开发的做法中学到经验；六是我国西部大开发中如何维护良好的水生态系统应当借鉴美国经验。为此，提出以下建议：
1、进一步深化水务管理体制改革，为水资源可持续利用提供体制保障。从美国水务局的运行情况看，水资源的统一管理与涉水事物的统筹治理具有体制上的优越性。我国水务管理体制改革的方向是正确的，应坚定不移的走下去，国家和地方应制定政策予以推动。目前，我们在推行水务一体化管理上主要着重于理顺城乡水资源管理体制，在水资源保护、污水处理以及回用的管理上比较薄弱，随着城市化进程的加快，要加强对水资源保护和污水处理的统一管理。要指导水务部门积极改革内部管理体制，做到政企、政事分开，推动供水企业的改革、改组和改造，引入竞争机制，增强运营活力。
2、切实转变政府职能，编制落实好水资源规划。当前，全国各地都在进行水资源规划的编制工作，统筹安排今后水资源的管理、节约和保护工作。要汲取以往教训，以求真务实的作风，抓好前期基础资料的整编，制定切实可行的措施，编制出管用、落实的规划。
3、适应我国加入WTO的新形势，深入研究制定促进水资源节约和保护的经济政策。我们过去过多的依赖于行政政策进行管理，对经济问题研究得很不够。水价、水权和水市场的研究在我国刚刚起步。要借鉴美国在这方面的成功经验，充分利用水价这一杠杆促进节水，依靠市场对水资源实施配置，在全社会建立节约用水和保护水资源的机制，为“十五”期间全国节水型社会的建设提供政策支持。
人力资源配置受限制，人员流动不畅。目前，基层税务机关大多设置税政、征管、法规、办公室、信息中心等多个机关科室和多个基层税源管理单位，管理部门的细分与高素质人才的匮乏存在较大矛盾，普遍存在人力资源配置机关科室优于税源管理单位的状况，基层税源管理单位人力资源配置不均衡的现象尤为突出，而且人员交流轮岗力度都比较小，有些人长期呆在特定岗位上，成了“包岗”干部，形成了个人依赖岗位、岗位依赖个人的局面，不仅为人员的交流轮岗带来了不便，也不利于岗位间的横向协作。第四，人力资源过剩和人才资源相对匮乏的矛盾突出。人力资源过剩与人才资源不足是当前的主要矛盾，已成为制约税务工作发展的一个重要因素。目前，基层税务机关由于受编制的限制，普遍存在在岗人员过多，但真正能胜任工作的较少，应付一般性事务的人员过多，专业性人才过少的问题。第五，部门及人员间工作不平衡，考核评价不尽合理。从工作职责分工上看，由于部门职责划分，行政和业务部门的工作内容差异较大。从工作量集中的时间上看，部门工作繁忙的时间段也存在差异，如办税服务厅工作量集中在月中临近征期结束前，而科室工作量大部分集中在月末月初。这些差异虽然可以通过统筹协调来解决，但受部门间协作机制限制和条块分割的影响，整体工作不易统筹安排。同时考核评价内容很难量化，定性多于定量，存在形式化问题，造成工作干好干坏、干多干少一个样，评价考核不能科学反映实际工作成果。第六，激励机制尚不够完善，阻滞了税务人员工作的积极性和创造性。现有激励机制主要包括绩效考核和职务晋升，但由于职务晋升激励机制受编制的限制，当前主要以绩效考核激励为主。但考核激励的时限较短，激励方式单一，且侧重于经济待遇激励，形式化的评价方式下造成经济待遇差异小，分配机制不够公平合理，而其他激励方式又相对欠缺，无法充分做到奖优罚劣、奖勤罚懒，客观上挫伤了部分干部的工作积极性。
二、对实施人力资源“云管理”的建议
（一）因才分类，积极搭建云平台
按照云信息、云智库和云评价三个模块搭建云平台。云信息模块实现两个功能：一是通过直观式人才评价机制，实行个人申报、集体审议和专项评估相结合的形式，采集税务人员的专业特长、工作经验优势、兴趣才艺以及工作成果等方面的信息，并予以公开，同时根据其当前实际工作状况提供云的工作需求；二是各单位需要集中云资源集中处理的工作任务，通过两方面的有机结合，实现云的科学使用。云智库模块主要采集对全局和某项工作的意见和建议、组织开展某项工作好的经验和做法、税收政策法规的掌握和理解、对创新性工作的创意和策划以及对人生正能量的理解和分享等。云评价模块负责记录对云工作使用状况的科学评价过程。通过云平台，可以实现云的动态管理，提升云的工作效率。
（二）创新方式，合理分配云使用
以云平台的搭建为工作基础，确立以AB角工作制度作为云使用的基本方法，分为日常使用和项目使用两大类。云的日常使用主要是指云的替岗使用，当承担某项工作的岗位或部门发生人员缺位或工作量骤增时，由相应的云进行补位或协助工作，从而保证工作的顺利运转。主要包括岗位AB角制度、部门AB角制度和跨部门AB角制度。项目使用是指对上级安排或本单位自发的全局性或重要性工作，仅靠某一部门力量难以完成时，集中各种云进行协同工作，集中优势力量以完成工作任务。
（三）积分管理，分项明确云评价
云评价根据云使用的情况，对云资源的提供部门、云本身的常态和动态使用情况进行积分评价。对云的评价按优秀、良好、合格、较差四个等次予以确认并合理分配评价分值，而对云资源的提供部门，按照云工作评价情况，给予所在单位相应的加分，以提高部门的协作积极性。针对云提出的有建设性、创新性意见和建议、好的经验和做法等，以被智库采纳作为考评依据，按对工作的指导意义和重要程度纳入日常评价结果，充分体现云的价值。每年年终根据日常评价和项目评价的综合结果，汇总确定云的积分评价结果。
（四）多措并举，逐项落实云激励
1．1思想认识不足，节水意识淡薄
基于上述水资源配置分析，当用水保证率提高时，菏泽市农业、工业、生态则将出现不同程度缺水状态，水资源短缺形势严峻。菏泽市部分工业存在生产能力大于污染处理能力的问题，在正常生产情况下工业年排放COD总量要达到1．25万t，加上城市生活污水，万福河、东鱼河、洙赵新河等3条主要河流综合污染指数年际变化呈逐年上升趋势。农业、个别服务行业也存在水资源浪费、利用率不高的情况。从节约用水、可持续发展来看，部分领导干部、取用水户、社会群体没有认识到人与水资源和谐相处、共同发展的重要性，仅仅把节水当成目前的权宜之计，没有认识到节水工程的长期性。部分领导干部、负责人对水资源管理制度了解不深，认识不全，个别水利部门和环保部门对制度理解不透彻，宣传方式不灵活、范围不广，执行力度不足。
1．2缺乏统一管理，开发过程紊乱
菏泽市属于资源性缺水、水质性缺水、工程性缺水并存地区，菏泽地下水的浅层水苦咸，深层水氟化物偏高，整体地下水水质较差，因此只能以黄河水作为饮水水源，导致很多非法取水现象。比如城市供水管网覆盖范围内的城区自备井必须全部关闭，但有些饭店、宾馆、洗浴中心等依然在使用私自设置的自备井，这种现象不仅加剧了水资源的供求矛盾，而且增加了废水排放量。另一方面，菏泽市作为全国棉粮生产基地，对用土量的需求很高，加上一些需要泥土为原料的工业如烧窑等，导致河堤破坏严重，甚至部分河堤的外大堤已低于水面。减缓了水资源的流量，进而破坏了水工程的运行。水资源的开发管理中缺乏统一的工程规划，对开发过程中可能遇到的问题没有事先提出明确的应对措施，导致开发过程中出现影响整体工程进程的不良现象。
1．3法律政策欠缺，监管力度薄弱
目前，山东省水资源管理适用的法律法规主要有《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《山东省实施(中华人民共和国水法)办法》、《山东省取水许可管理办法》、《山东省水资源费征收使用管理办法》等法律法规和规范性文件。但是菏泽市相关的水资源政策法规体系尚未完全建立，政策法规配套情况存在差异。部分法律法规偏于理论，实际执行起来有一定难度。不同部门出台的水资源管理政策和法规存在不衔接甚至冲突的情况。与水资源法律相关的配套的考核制度、激励奖惩制度、补偿制度等仍然不完善甚至缺失。没有相应的保障体系和监督体系，导致水资源法律政策在实际执行过程中发生偏差，或者执行不足，缺乏足够的权威性，不能达到预期的效果。
1．4经济手段不力，宏观调控失衡
根椐山省135号令规定，凡在本省行政区域内直接从地下或者河流、湖泊、水库取水的单位和个人，必须缴纳水资源费。农业灌溉、农村非经营性取水暂不征收水资源费。家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的也不缴纳水资源费。从河流、湖泊、水库中取水的，水资源费征收标准为自备水源0．30元/m3，公共供水0．20元/m3;从地下水取水的，自备水源0．55元/m3，公共供水0．45元/m3，微咸(劣质)水0．15元/m3，疏干、排水0．10元/m3。对于超采区内公共供水、自备水源水资源费征收标准按当地地下水相应公共供水、自备水源征收标准的2倍征收。合理的价格是配置资源、保护资源的重要经济手段之一，从上述政府颁布的号令可以看出:由于水价成本核算不科学、不全面，造成了水价不合理、水价偏低的现实，导致了许多水资源浪费的情况，部分污水处理企业无力偿还贷款，甚至亏损，难以达成水资源的优化配置目标。
2资源开发政府管理的对策
2．1提高节水意识，加强宣传力度
菏泽市政府及相关部门应该认清本市现在的水资源形势，加大节水宣传工作的力度，加强自身以及群众、工业企业等群体的节水保水工作的责任心，减少生活用水的浪费，认识到水资源匮乏的严重性和节水保水的紧迫性。政府应该积极引导建设一个节水型社会，实现可持续发展，努力创造人与自然和谐相处的生产、生活环境。在污染治理方面，坚持节约与治污并重，工业企业中着力宣传开源节流，节约水的使用量。严肃查处水污染防治违法行为。对执法不力、失职渎职的执法人员也要追究相应责任。政府还应积极引进、开发科学技术，提高农业、工业用水的利用率，提高企业工业等治理污水的能力，促进水资源循环利用的同时保护生态环境，达到优化配置的目标。
2．2合理配置水源，统一规范管理
水资源的统一管理和优化配置是实现水资源合理开发利用的基础，是保障水资源可持续利用的根本。规范管理首先要菏泽市政府要认识到自身的宏观调控作用，运用政府的权威明确划分各相关部门的职责，协调他们之间的矛盾，使得水资源管理的各项工作衔接有序，责任到位，角色明确。其次推进水资源管理体制改革，逐步建立起科学协调的水资源综合管理体制，加快建设现代化的信息采集、处理系统，逐步实现对水资源全方位、全领域、全过程的统一管理［7］;最后是提高管理部门人员能力和水平。政府和相关部门在做好设1期陈佳佳:区域水资源政府管理对策研究125施配备工作的同时，应加强教育培训工作，努力增强从业人员的业务能力和工作本领，学习典型代表事迹和其他地区先进的制度和技术，对受训人员进行考察、考核和奖惩，提高整体业务水平。
2．3完善法律政策，提高监管力度
菏泽市政府为完善水资源法规体系，使水资源管理工作规范化、制度化，应注重水资源开发利用过程中每个环节的政策规范。水资源开发方面包括水能开发、水文工作管理、水资源调查评价、水资源论证、水利规划、水利建设资金、水管理体制、水工程建设管理、质量监督管理等;水资源利用方面包括取水许可、水资源有偿使用、水权转移等［8］;水资源节约与保护方面包括保护水质和水量、水生自然保护区保护，防止污染、枯竭、堵塞和过量开采，建立起完善的污染赔偿制度等;水行政执法方面要注重对水政监察执法队伍建设与管理和执法程序的公正公平，严格执行水行政执法并加强对执法行为的考察和监督管理。
2．4制定合理水价，发挥宏观手段
一、水资源管理现状及存在的问题
1．水资源管理现状
1949年以来，我国进行了大规模的水利建设，开发利用水资源，治理水旱灾害。这一时期，中国水资源管理体制的特点是采用分级、分部门的管理模式。按照行政区划在各级政府设立了水利部门，负责水利建设和水资源的管理，并且在各级政府的水利、电力、农业、建设、矿产、环保、交通等部门之间划分水资源管理职能。例如，水利部门负责农村水利和防洪，建设部门负责城市供水，矿产部门负责地下水勘察，交通部门负责航运、航道建设和管理等。在这种管理体制下，往往只重视本地区或本部门的利益而忽视水资源的整体性和多功能性，忽视水资源的综合效益，并且各个部门之间缺乏有效的协调，影响了水资源的合理开发利用。
20世纪的70年代末到80年代初，随着人口增长和经济发展，以及出现了连续干旱，我国北方和许多沿海城市水资源严重不足，水污染日趋严重，有些城市和地区出现了地下水过量开采、造成水源枯竭、地面沉降、海水入侵等问题，地区之间、部门之间的水事纠纷时有发生。出现这些问题的原因，一方面是我国的人均水资源量不足且时空分布不均，增加了水资源开发利用的难度；另一方面，水资源管理体制存在缺陷，导致水资源的无序开发，用水效率低下，不重视水资源的节约和保护，也是其中一个重要的原因。
1988年颁布的中华人民共和国第一部《水法》，提出要对水资源实行统一管理，即“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”。实行水资源统一管理的核心问题是理顺不同部门和不同层次（中央、流域、省、地方）之间在水资源管理方面的职责。但从10多年的实施情况来看，水资源管理体制不顺的问题尚未真正解决。
1998年以后，中央政府实行了机构改革。在水资源的管理方面，水利部和建设部、国家经济贸易委员会、国家林业局、地质矿产部之间进行了职能的调整，本着一事一部的原则，基本上把水资源的统管职责划归水利部门。但由于种种原因，水资源分级、分部门管理的基本格局尚未真正改观。
2．水资源管理中存在的问题
造成水资源问题除了自然因素外，人为因素特别是水资源需求管理上的不足也是影响水资源问题主要原因，它们包括：
（1）水资源管理政策法律法规尚不健全，未能形成良好的法规体系和政策监督机制；
（2）水资源行政管理体制关系不顺，水资源统一管理的管理模式并未形成，也难以形成；
（3）水资源权属管理滞后，水权制度尚未形成，影响水市场运作和发展；
（4）取水许可制度的实施与贯彻不完善，水资源有偿使用制度尚未全面实施；
（5）用水方式落后，用水效率低下，水资源短缺与水浪费和污染并存；
（6）水资源管理仍处于粗放、落后状况，缺少先进的科学技术手段。
因此，进行水资源需求管理是抑制不合理的水资源需求、缓解水供需矛盾、防止生态环境系统持续恶化的有效途径。
二、水资源需求管理概述
1．水资源需求管理的基本概念
水资源需求管理是近年来国际上正逐渐兴起的一种先进的水资源管理理念和模式。由于正处在不断发展之中，尚未有统一的解释。从水资源综合管理的概念进行引申，水资源需求管理一般来说可以理解为：为了抑制由于水资源需求增长所造成的用水矛盾加剧、生态系统破坏和水环境容量衰减，促进水资源的公平合理配置与高效可持续利用，综合运用法律、行政、经济、科技、宣传等一系列手段，而进行的涉及水行政管理者、用水户及水经营者三大群体的综合系统。
其中“水行政管理者”是指政府决策者、政策制订和执行者、代表政府行使职能的规划和管理者；“用水户”是指水的终端用户以及对问题关注的公众，包括具有经济效益的经济各行业用水部门、具有社会效益的生活及公共用水者、具有生态环境效益的生态环境用水要求；“水经营者”是指水服务提供者，包括水利工程开发者、各级趸供（售）水经营管理者（非终端用户）、废污水处理经营管理者等。因此，所有受水资源开发利用有利或不利影响的群体，即所谓利益相关者，都是水资源需求管理行为的主体。
水资源需求管理涵盖了水资源综合管理与需水管理，即在水资源综合管理的基础上将重点加强需水管理，强调从整个流域的观点出发，从源头到终端用户全过程对需水进行管理，达到可持续的供需平衡。
2．水资源需求管理的可持续性原则
水资源需求管理模式中体现了可持续发展的思想。资源利用的可持续性意味资源利用不仅要满足当代人的需求，也要维护子孙后代对其利用的权利。可持续性的内容应包括以下方面：经济、财务的可持续性、技术可持续性、运行可持续性、体制可持续性、资源基础与健全环境的可持续性。
水资源需求管理是水资源可持续利用的必由之路。水利作为国民经济的基础设施和基础产业，水资源可持续利用是发展经济、提高人民生活水平的基本保障。所以，水资源需求管理是水资源可持续利用的必要条件，而人们又以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展，作为进行水资源需求管理的基本指导思想。
3．水资源需求管理的主要内容及活动
水资源需求管理的主要内容涉及水资源管理中的法律法规、管理机构体制、经济效益与调节手段、社会需求与利益相关、机构能力建设以及有关的科学技术手段等。这些内容特别需要围绕水权、取水许可制度、总量控制与定额管理三个方面的主题进行深入的研究和实践。
我国早期的水利管理主要强调工程管理，到20世纪70年代后期，开始考虑全面的水资源管理，重视对过度需水采取控制措施。我国现代的需水管理大约始于1982年。当时华北地区水资源短缺的矛盾开始显现并不断加剧，山西省尤为突出，因此率先开始对水资源的需求采取控制措施，通过了《山西省水资源管理条例》。中央政府也逐渐加强对需水的管理，进行宏观调控，尝试改革水利管理体制，出台了一系列政策法规，包括1985年国务院94号文件《水利工程水费核订、计收和管理办法》，1988年颁布《中华人民共和国水法》，以及后续的《水利产业政策》，加强水资源的宏观调配，建立取水许可制度，逐步加快了需水管理的进程。
随着时代的发展，我国目前正在积极开展水资源需求管理的各项活动。这些活动包括：修订《中华人民共和国水法》以适应形势的发展、变化；建立、健全各项法律、规章、制度，修改国务院（1993年）第119号令《取水许可制度实施办法》，在竞争用水激烈的地区进行水资源的合理配置，调整水价，全面实施取水许可制度，建立鼓励用水户参与管理用水者协会组织，建立经济自立灌区，变革水管理体制，进行各方面的能力建设等。从2002年开始，全国水资源综合规划工作正式启动，其别强调了对水资源的需求管理和对水资源的合理配置。我国积极参加国际社会水行业的各项活动，配合制订水行业的各种行动计划和行动纲领，开展水资源需求管理领域中的工作，引进国际上先进的管理方法与技术，并认真履行对国际社会做出的承诺。例如，参与水行业的国际协作网络组织——全球水伙伴，成立中国地区技术咨询委员会，多次举办有广泛代表性的研讨会，推进各部门、单位、团体、社群的协作、沟通，加快水资源需求管理的步伐。
4．水资源需求管理与现代水利的关系
“现代水利”或“资源水利”，是以水资源需求管理为基础对水资源进行统一管理，达到水资源的可持续利用。“现代水利”和水资源“需求管理”分别与“传统水利”和水资源“供给管理”相对应。过去，为了解决缺水问题，人们一般倾向于开发新水源、扩大供水，尽最大可能满足用户要求，总的来说需求不受约束，即所谓的“供给管理”。但随着人口的继续增长以及经济的不断发展，这种方法日益显露出其不可持续性，具体表现为：资源渐趋枯竭，环境日益恶化。例如，在黄淮海平原地下水资源过度开采、黄河断流、水土流失严重，一些北方城市水资源严重短缺、水污染严重、生态环境恶化、荒漠化面积扩大、沙尘暴危害加剧等等。人们开始认识到水资源承载能力和水环境容量是有限的，不能无节制地开发利用，否则就会造成严重的后果，于是开始把目光转向水资源的需求方面，即所谓的“需求管理”。
需求管理对水资源管理提出了新的要求，例如，要求有广大利益相关者的参与和公众介入，有足够透明度的决策和管理，科学的水行业战略规划，以及强调水资源配置的合理性、公正性与有效性等。供给管理强调征服自然、改造自然，反映了人类从畏惧、崇拜自然的远古洪荒时代进入文明社会后，随着科学技术的日益发达及生产力水平的不断提高，强烈要求主宰自己命运的思想；而需求管理则侧重于人与自然和谐相处的思想，倾向于抑制人类过多地向自然界索取，尽量约束人类本身过度膨胀、只顾眼前利益、损害环境与生态系统的种种不适当需求。
在从“传统水利”向“现代水利”转变的过程中，做好水资源需求管理是关键。只有约束人类对水资源无限制的需求，对有限水资源进行合理配置和科学管理，才能从根本上解决当前面临的主要水问题，真正实现水资源可持续利用。
三、实行水资源需求管理的措施建议
1．水资源需求管理面临的挑战和机遇
进入21世纪，水问题日益受到世界各国的广泛关注。目前我国在推行水资源需求管理中面临的主要挑战是：
（1）如何改善水资源与环境的管理；
（2）如何缓解水资源短缺、用水竞争激烈、水污染严重、水环境恶化的矛盾；
（3）如何实现水资源的合理配置；
（4）如何防止浪费和污染水资源，普及推广节水减污高效的用水方式；
（5）促进国际合作，协调参与者之间的关系。
目前我国政府正在积极推行流域水资源统一管理和城乡水务一体化管理的水管理体制，对洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化等问题进行统筹规划、综合治理，做到除害兴利结合，防洪抗旱并举，开源节流并重，强化流域水资源的统一管理，建立权威、高效、协调的水资源管理机构，提高水资源管理的整体水平，使水资源得到优化配置、合理开发、高效利用、全面节约、有效保护和综合治理。在国际上，面临日趋严重的水问题，联合国及其所属机构和其他国际组织频繁举行水问题方面的国际会议，实施各种水管理项目，采取行动，帮助各国政府解决水与贫困问题。因此，当前国际、国内的形势都为中国推行水资源需求管理提供了难得的机遇。
2．实现水资源需求管理的措施建议
针对当前水资源管理中存在的问题，应采取下列措施逐步加强水资源需求管理：
（1）健全水资源管理的政策、法律和法规，形成完善的法规体系和政策监督机制。立法规划既要体现新的治水思路，也要根据不同时期的工作中心，分清轻重缓急，统筹安排。加强水资源需求管理，应该修订水法规体系，突出重视水资源合理配置、节约保护、高效使用和抑制不合理用水需求等方面的内容，以及有关水权、水市场的法律法规内容，用法规推动水管理体制的改革。
（2）理顺水资源行政管理体制。理顺不同部门和不同层次（中央、流域、省、地方）之间在水资源管理方面的职责，划清水资源管理与水资源开发利用的界限。加强流域统一管理和城乡水务一体化管理，真正形成“一龙管水，多龙治水”的格局。在水管理体制改革中还应当重视建立有效的协调机制，认真总结以往在部门之间进行协调方面的经验教训，并对如何建立这种机制进行深层次的探讨。
（3）加强取水许可制度改革。理顺取水许可制度管理体制，由水行政主管部门代表国家行使水资源权属管理，对水资源实行统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质；完善取水许可监督管理制度，强化建设项目水资源论证制度和取水许可申请报告的审批制度；建立水资源使用权转让制度；维护生态水权和环境水权等自然水权。
（4）加快建立健全水资源总量控制和定额管理指标体系与合理的水价体系，有效抑制低效用水和水污染严重的用水需求，建立起鼓励节水减污、高效用水的激励机制。
（5）采用先进科学技术手段管理水资源。采用诸如水资源管理信息系统、实时监控系统、水资源定额管理等先进的科学技术手段，综合运用运筹学、计算机科学和管理学等各学科知识来为水资源管理服务。
1、水资源管理学内涵
加强水资源管理成为有关水资源领域出现最为频繁的词汇。但究竟什么是水资源管理，目前学术界尚未统一，《中国大百科全书》在不同的卷中，对水资源管理有不同的解释。综观传统的水资源管理概念，有以下特点：首先，从整体上来看，他们都是以水资源开发作为主线，“保护”处于被动的地位；其次，视野相对狭窄，大多数概念只局限于水资源本身，缺乏复合系统下对水资源的综合认识，以水论水；第三，缺乏生态环境的和水资源高效利用的内涵。基于此，作者认为，水资源管理就是为了满足人类水资源需求及维护良好的生态环境所采取的一系列措施的总和。
水资源管理学是从学科角度对水资源管理进行系统研究的科学，是水资源管理知识体系，是建立在水文学、水资源学、管理学等诸多学科基础之上的新的交叉性综合性学科。通过水资源管理学的研究，可以为提高水资源利用率和利用效率，保障水资源安全，通过水资源可持续利用支撑国民经济健康发展提供理论和实践基础。
2、水资源管理学研究内容
水资源管理学研究对象很明确，就是围绕水资源持续高效利用的而展开的一系列管理活动。目前，水资源危机在世界范围内蔓延，水资源危机的出现和加剧与人类在经济活动中缺乏对水资源的有效保护和管理有着重要的关系。水资源是社会经济发展的重要自然资源，人类的绝大多数经济活动都要涉及水资源。可持续发展是当前和未来人类社会与经济发展的基本战略目标。关于可持续发展的定义和解释多种多样，但都基本围绕着“满足目前需要但不破坏未来发展需求的能力”这一核心思想。实现社会的可持续发展的一个重要内容就是实现水资源等自然资源的可持续利用。在人类追求可持续发展目标的前提下，实现水资源的可持续利用要求人类必须正视干旱洪涝灾害、水资源短缺、水环境污染等诸多与水资源相关的问题，这给水资源管理学提出了新挑战和难得的机遇。传统的水资源管理活动无法应对挑战。实现可持续的水资源利用目标必须改变传统的水资源管理活动，必须以可持续发展的、系统的和综合的观点构建全新的现代水资源管理体系，这成为水资源管理学研究的主要研究内容。
具体地说，水资源管理学的研究内容至少应包括以下几个方面：水资源数量管理和质量管理、水资源法律管理、水资源权属管理、水资源行政管理、水资源规划管理、水资源配置管理、水资源经济管理、水资源投资管理、水资源风险管理、水资源利用技术管理、水资源工程管理、水资源数字化管理、国际水资源管理、水资源综合管理、水资源安全管理和水资源数字化管理等等。
3、国内外水资源管理学研究进展
3.1国际水资源管理学研究进展
到目前为止，明确提出水资源管理学的文献极为有限。根据人类开发利用水资源面临的新的问题和挑战以及实际水资源管理活动的特点，国际上也对新形势下的水资源管理理论和体系进行了一系列的探讨和研究，并就一些问题达成了某种程度的共识。他们主要围绕着“可持续发展条件下水资源可持续利用目标对水资源管理活动的要求”而展开。这些研究活动为水资源管理学作为一门新兴学科的诞生和发展起到了十分重要的推动作用。
在1992年爱尔兰召开的“国际水和环境大会—21世纪的发展与展望”上提出了水资源系统及可持续研究的问题。1993年“第二届国际实验与网络资料水流情势学术大会”上探讨了水资源管理的水文学基础和信息资料问题。1994年，联合国教科文主持，国际水资源协会与国际水文科学协办召开了“变化世界中的水资源管理研究规划国际学术研讨会”，探讨了可持续发展水资源管理研究展望、水资源开发中的风险和不确定性、水资源可持续管理的决策支持系统和水资源开发与环境保护协调四个专题。
1996年在日本京都召开了“国际水资源及环境研究大会：面向21世纪新的挑战”，讨论了流域尺度的可持续水资源系统管理的应用实例等问题。联合国教科文组织（UNESCO）国际水文计划工作组1996年将“可持续水资源管理”其定义为“支承从现在到未来社会及其福利要求，而不破坏他们赖以生存的水文循环及生态系统完整性的水的管理和使用”。[1][1]水资源可持续管理要求在水资源规划、开发和管理中，寻求经济发展、环境保护和人类社会福利之间的最佳联系与协调。与传统的水资源管理相比，可持续水资源强调了未来变化、社会福利、水文循环、生态系统保护这样完整性的水的管理，使“未来遗憾可能性达到最小的水的管理决策”。世界银行将水资源管理定义为一系列水资源相关领域（如水电、水资源供给与供给设施，灌溉与排水等）一体化管理。综合水资源管理的观点应该在水资源管理和利用方面确保考虑社会、经济、环境和技术等多方面因素[2][2]。
1997年召开的第5届“不确定性增加下的水资源可持续管理学术大会”，洪水与干旱管理、水资源开发对环境的影响、水文与生态模拟和环境风险评价等成为重要议题。
1998年在武汉召开了“98年国际水资源量与质的可持续研讨会”，探讨了流域水量与水质的统一管理问题。1998年国际水文学会在荷兰召开了“区域水资源管理研讨会”，探讨了水资源管理的经验和教训、面对挑战的区域可持续水资源管理、水资源管理的研究方法。
2000国际水文科学学会（IAHS）年在美国召开了“水资源综合管理研讨会”。这次研讨会主要探讨了可持续发展条件下的水资源综合管理的内容和目标，以及交流水资源综合管理的经验。此次研讨会达成一个共识：未来水资源管理的一个基本原则就是流域的统一管理。流域统一管理是流域内土地资源和水资源的统一协作管理，其目的是防止土地退化、保护淡水资源、保护生物多样性、实现水资源可持续利用。流域水资源统一管理的基本框架是政府和社区公众的共同管理。会议认为，为了实现流域统一管理的目标，必须做到以下几点：①复杂的水资源管理活动必须建立在有效的科学规划基础之上；②必须显著提高预测各项管理活动结果的能力；③为了达到水资源管理的目的，持续的检测和评估工作十分必要；④水资源管理活动的管理过程必须是透明的和公开的。（MiguelA.Marino等，2001）2001年，国际水文科学学会在荷兰召开了“区域水资源管理研讨会”，会议针对区域范围内水资源管理的有关问题进行了研讨，包括：以往水资源管理活动的经验和教训；面对新挑战的区域可持续水资源管理；水资源管理的研究方法。
伴随着国际学术界对现代水资源管理活动的研究和讨论，近年来，国际学术界相继出版了多部论述“水资源管理活动”的专著，这些专著大多以论文集的形式出版，很少从学科的角度对水资源管理的理论体系进行系统的论述和研究。尽管如此，这些专著还是探讨和研究了大量有关现代水资源管理活动的主要内容，使我们能够大致了解目前国际学术界关于水资源活动的主要理论和具体内容。并且通过编著者对一些论述水资源管理活动的论文的整理和归类，我们可以从中基本上了解到当前国际学术界对水资源管理理论体系的划分。
MiguelA.Marino和SlobodanP.Simonovic在2001编著出版的《水资源综合管理》收录了国际水文科学学会（IAHS）2000年在美国召开的“水资源综合管理研讨会”的文章。MiguelA.Marino和SlobodanP.Simonovic认为，从20世纪80年代开始，人类从事水资源管理活动的目标和内容发生了根本性的变化。传统的不可持续的水资源管理方式已经不再适应新形势的要求，而新的管理方式仍在摸索中，水资源管理活动正处在探索过程中。作者认为，在传统的水资源管理活动中，僵化的管理体制（包括法律、政策和管理机构）是实现水资源有效管理的最大障碍。管理体制的官僚作风、不负责任以及缺乏战略性指导原则导致水管理体系效率低下，缺乏远见，并且拒绝与水资源利益相关者就水资源管理问题进行公开的交流和探讨。新的水资源管理最大的挑战是如何寻求实现长期可持续利用水资源的水资源管理方式，为此，他们认为体制改革和制度创新将是水资源管理活动改革的一个重要方面。新的水资源管理活动必须包含水环境治理和保护问题、水资源的可持续利用问题、水资源利益相关者之间的利益分配问题以及水资源管理决策中的公众参与问题。
由C.A.Brebbia和P.Anagnostopolos在2002年编著出版的《水资源管理》（Ⅰ和Ⅱ）收集了2000年和2001年两年间国际上一系列关于“水资源管理”国际会议上的文章。C.A.Brebbia和P.Anagnostopolos在本书的前言中指出，当前水资源管理问题在全球变得越来越复杂。水资源管理活动主要面临着的主要问题是：人口的增长和人均水需水的增加正在家具人类对水资源的需求；与此对应的是，水污染、水资源浪费以及气候变迁等因素却正在威胁着水资源的供给。这套书从10个方面论述了当代水资源管理活动的内容，他们是：水资源管理决策支持系统，灌溉水管理，流域管理，生活用水管理，水质管理和水活动管理，废水处置和管理，管道输水和渠道输水管理，水文模型，地下水管理，沿岸和港口水资源管理。（C.A.BrebbiaP.Anagnostopolos，2002）。值得注意的是C.A.Brebbia和P.Anagnostopolos在书中指出，现代水资源管理所涉及学科和领域已经超出了传统水文地质学中关于水资源管理的思考和限制。
由M.AL—Rashed、V.P.Singh和M.M.Sherif合作编著的《水资源发展与管理（Ⅳ）》中从7个方面论述了水资源管理的内容，这7个方面包括：水资源管理的目标、政策和原则，水资源稀缺和保护，用水管理，水资源管理、规划、水权分析和处置的决策支持系统，水电和灌溉的发展潜力，灌溉水管理，水资源稀缺管理。
其他一些比较著名的著作还包括B.DattaRay,R.P.Athparia的《水与水资源管理》（1999年）；A.FarooqKhan的《水资源管理：挑战与责任》（1998）；经济合作与发展组织出版的《水资源管理：综合政策》（1989）等。
值得注意的是，尽管学术界并未明确提出水资源管理学的概念，但在国际上许多大学中，都开设了以“水资源管理”为名称的课程，这些课程的开始以及对水资源管理活动的讲述在一定程度上也促进了水资源管理学的形成。例如在美国特拉华流域委员会计划和行动部部长Dr.KennethF.Najjar在VILLANOVA大学为水利工程学、水文地质学及相关专业的研究生开设的“水资源规划0与管理”课程介绍中，Dr.KennethF.Najjar认为，“水资源规划与管理”是对水资源规划、分析、设计、经济管理的理论和实际方法等综合型课程，主要包括水资源法律和规章条例，流域管理、水资源建模、地下水和地表水需求和共给分析、洪水管理、水资源质量管理、湿地保护。水资源供给规划包括水资源使用、需求项目，水资源配置、水容量扩充。该课程还包括水库运行等相关问题。水资源规划与管理是关于水资源的综合问题的考虑，这些问题来自于从静态的水资源法律和章程到动态的自然资源的应用[3][3]。
3.2国内水资源管学研究进展
我国关于水资源管理理论的研究开始与上个世纪80年代，早期的水资源管理研究主要是对实际水资源管理活动中的管理内容的简单罗列和堆加，并未从理论的高度来对水资源管理的体系和框架进行系统的阐述。随着我国水资源危机的不断加剧以及可持续发展对现代水资源管理的要求和挑战，学术界开始逐渐关注水资源管理理论的探讨和框架体系的构建。
赵保璋主编的《水资源管理》（1994年）是我国出版较早的专门论述水资源管理的专著之一。在这本书中，作者提出，大气降水、地表水、地下水、土壤水分以及废水、污水等水形态都不是独立存在的，而是有机的联系，统一而相互转化的整体。而现实中，长期以来我国水管理体制较为混乱，水权分散，形成了“多龙治水”的局面。该书认为，水资源管理应该以水的资源观点、水的系统观点、水的经济观点以及水的法制观点出发，对水资源的合理开发利用、规划布局与调配，以及水资源保护等方面建立统一的、系统的综合管理体制，按照相关法律由水行政部门实施管理。该书认为水资源管理活动主要包括规划管理、开发管理、用水管理和水环境管理（赵保璋，1994）。
冯尚友在《水资源持续利用与管理导论》一书中将水资源管理定位为支持实现可持续发展战略目标，在水资源及水环境的开发、治理、保护、利用过程中，所进行的统筹规划、政策指导、组织实施、协调控制、监督检查等一系列规范性活动的总称。统筹规划是合理利用有限水资源的整体布局、全面策划的关键；政策指导是进行水事活动决策的规则和指南；组织实施是通过立法、行政、经济、技术和教育等形式组织社会力量，实施水资源开发利用的一系列活动实践；协调控制是处理好资源、环境与经济、社会发展之间的协同关系和水事活动之间的矛盾关系，控制好社会用水与供水的平衡和减轻水旱灾害损失的各种措施；监督检查则是不断提高水的利用率和执行正确方针政策的必须手段。
吴季松在2000年和2002年先后出版了《水资源及其管理的研究与应用》和《现代水资源管理学概论》两本专著。前一部是作者多年来关于水资源管理问题的报告和讲话的汇编（吴季松，2002）。《现代水资源管理学概论》一书中，作者对水资源管理的指导思想、水资源管理工作的基本目标以及主要内容做了较为系统的论述。从整体来看，该书更多的是从水行政管理角度探讨了水资源管理的理论与实践。
左其亭和陈曦2003年合著并出版了《面向可持续发展的水资源规划与管理活动》。该书从可持续发展的观点出发，对水资源管理理论作了初步探讨。该书专门探讨了现代水资源管理工作的工作流程、管理目标和水资源管理基本内容，并且提出了面向可持续发展的水资源管理活动的主要内容，包括：加强教育、提高工作觉悟和参与意识；制定水资源合理利用措施、制定水资源管理政策、水资源统一管理以及实时进行水量分配和调度。根据信息技术发展的特点和现代水资源管理的要求，该书还专门探讨了水资源的信息化管理，介绍了电子信息技术和“3S”（GIS、GPS和RS）技术在水资源管理活动中的应用。
林洪孝在《水资源管理理论与实践》中界定水资源管理活动为：依据水资源环境承载能力，遵循水资源系统自然循环功能，按照经济社会规律和生态环境规律，运用法规、行政、经济、技术、教育等手段，通过全面系统的规划，优化水资源配置，对人们的涉水行为进行调整与控制，保障水资源开发利用与经济社会和谐持续发展。该书对水资源管理的理论和框架体系做了较为全面的探讨，论述了水资源管理活动的目标、原则和方法等内容，并构架了水资源管理活动的主要内容。值得注意的是，该书提出，随着人类水资源问题认识的发展深化，水资源管理逐渐形成了专门的技术和学科，其管理领域涉及自然、生态和经济、社会等许多方面，其管理活动的主要内容包括水资源权属管理、水资源政策管理、水资源综合评价与规划管理、水量分配与调度管理、水质控制与保护管理、节水管理、防汛与抗洪管理、水情监测与预报管理、水资源组织与协调管理以及其他水资源日常管理等十个方面。该书对水资源管理活动的概括和构架基本上包含了但前水资源管理活动的所有内容，是目前比较全面的水资源管理的概括和总结。
姜文来、唐曲等2004年出版了《水资源管理学导论》，本书是国内外首部系统论述水资源管理学的专著。本书在界定水资源管理学基本概念的基础上，对水资源管理学的基本理论进行探讨，然后专题阐述水资源管理的各个领域，最后展开案例研究。全书共分十九章，第一章，水资源管理学概述，界定了水资源管理学的内涵、研究内容、研究进展和与其他相关学科的关系；第二章，水资源管理学的理论基础，分别阐述了水资源可持续利用理论、水资源复合系统理论、生命周期理论和水资源管理学的管理学基础；第三章—第十七章，专题论述，论述了水资源的数量管理、质量管理、经济管理、权属管理、规划管理、工程管理、地下水资源管理、国际水资源管理、投资管理、行政管理、风险管理、安全管理、数字化管理和其他水资源相关管理；第十八章和第十九章，案例研究，以首都圈农业水资源、民勤水资源可持续利用展开研究。
4结束语
由于水资源是与人类生存和国民经济发展密切相关的自然资源，特别是近年来由于水资源短缺引发的各种问题，长期以来对有关专家学者对水资源管理极为关注，积累了大量的文献资料，水资源管理学产生与发展具有深厚的基础。水资源管理学是水资源管理的知识体系，是建立在众多学科之上的交叉性综合性学科。积极推进和发展水资源管理学，对于水资源可持续利用与管理具有深远的历史和现实意义。
参考文献
姜文来，唐曲，雷波，水资源管理学导论，北京：化学工业出版社，2004
姜文来，初论水资源管理学，中国水利，2004（3）；
赵宝璋，水资源管理，北京：水利电力出版社，1994；
吴季松，现代水资源管理概论，北京：中国水利水电出版社，2002；
林洪孝，水资源管理理论与实践，北京：中国水利水电出版社，2003；
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