时间：2023-02-09 14:36:35
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【关键词】收支两条线 公路收费 管理模式
一、引言
近年来，随着经济不断发展，人们的生活水平不断提高，人们出行越来越方便。然而，随着车辆增多，人们对于公路收费模式的关注度也越来越高，公路收费已然成为了人们所关注的热点话题。当前我国所收取的公路费用主要有三种，分别是车购费、道路通行费以及养路费。为了探索更加经济有效的公路收费管理模式，本文就对公路收费中，如何实施开展收支两条线这一管理模式进行探讨。
二、公路收费的收支两条线模式可行性探讨
收支两条线管理，是指具有执收执罚职能的单位，根据国家法律、法规和规章收取的行政事业性收费（含政府性基金）和罚没收入，实行收入与支出两条线管理。要实施收支两条线的管理模式，就应当具备以下的一些基本条件。
一是收费主体是履行或代行政府职能的国家机关、事业单位和社会团体。罚没主体是指国家行政机关、司法机关和法律、法规授权的机构。
二是各种收费、罚没项目的设立都必须有法律、法规依据。
三是收费、罚没收入必须全部上缴财政，作为国家财政收入，纳入财政预算管理。
四是收费实行收缴分离，罚没实行罚缴分离，即实行执收执罚单位开票、银行缴款、财政统管的模式。
五是执收、执罚单位的开支，由财政部门按批准的预算拨付。
就目前我国公路收费概况来说，具有收费主体以及罚没主体，各项收费标准等都是根据法律法规来制定的，将收费以及罚没金额全部上缴，并纳入了财政预算中。各项都能够满足收支两条线模式的要求，所以在公路收费上实行收支两条线的资金管理模式是具有可行性的。且今日，我国交通运输部门所提出的《关于全面深化交通运输改革的意见》，该《意见》中明确指出，今后，收费公路管理模式将进行改革：政府投资的收费公路实行收支两条线，通行费收支纳入政府预算管理；对采用政府与社会资本合作模式及社会资本全额投资建设的经营性高速公路，实行特许经营。更好的证明了公路收费实行收支两条线模式所具有的可行性。另外，我国的公路收费全局一盘棋，然而各个地方的公路收费以及情况是不尽相同的，发展程度有所不同，在这样的条件下，实施收支两条线的资金管理模式即可实现在全局性战略目标以及资金管理两方面相互适应相互协调的统筹兼顾，并能够将生产经营、投资以及融资等等经济活动进行有效协调，并有效提高整体的经济效益。
三、公路收费的收支两条线模式实施策略
（一）构建收支两条线模式的基本要求
首先，在构建该资金管理体系是应当坚持以收入确定支出，以收入保证支出的原则，要以预算外的收入来核定预算之外的支出，预算之外的支出一定要低于预算外的收入，这样才能保证有足够多的利润，才能保证收支平衡，以避免经费不足等问题。
其次，对于资金的管理模式，应当以实施收支两条线的资金管理模式为入手点，建立起较为完善的财务的管理体系以及其中的内部的控制系统，才能通过更高效更精细化的管理方法来提高公路收费的经济收益。
最后，公路收费管理部门应当建立起比较完善的全面的预算管理相关体制，全面预算作为实施收支两条线资金管理模式的基础条件，可以达到全局的目标，实现全盘的统筹控制，并以最有资源的配置，最低成本来取得最高的经济效益。
（二）构建公路收费的收支两条线资金管理模式
对于公路收费整个系统来说，实施“收支两条线”与企业实施此管理模式的目的是类似的。主要出于以下两个目的：一是要对企业范围内的现金进行集中管理，减少现金持有成本，加速资金周转，提高资金使用效率；以实施收支两条线为切入点；构建企业财务管理体系中内部控制系统，通过高效的价值化管理来提高企业效益。对公路收费实行收支两条线的资金管理模式应当从以下几个方面入手进行。
首先，务必要建立完整健全的资金管理系统，整体体系，完善整个系统内部的控制制度。由于收支两条线的资金管理模式主要是针对于资金管理的模式，所以必定要建立起符合国家的财政纪律的管理体系，并能够符合公路收费体制。
最后，应当围绕目标预算利润，来进行合理的资金分配，保持各区域公路收费以及公路概况良好。
四、公路收费的收支两条线模式实施可能存在的问题及解决措施
（一）可能遇到的问题
在对公路收费实施收支两条线资金管理模式的过程中，需要面向众多的对象，实施范围较广，具体操作起来的话难度较大。在收入方面应当保证已收到的先进全部存入专门的账户中进行集中的管理，对应收账要进行强有力的管理和监督，避免资金流失；在支出时，应当控制支出的费用，并采取一些更为有效的手段，例如进行集中的采购以及统一进行支付等等，才能更好地提高资金的使用效率以及其效益。所以就容易出现收入、成本等资金交叉，混淆不清，不易理清楚。可能存在一些擅自在银行开户，转移部分收入等等行为。并可能私自设立小金库，用来开支一些预算外的支出等等现象发生；且有可能出现坐支、截留以及挪用本该上缴的资金等等这些违规行为。更有可能出现虚列各项成本支出，截留部分利润，并套取现金等问题，对于增收的节支有应付了事的行为出现，更加不具备主观能动性。
（二）相应的应对措施
一是应当加强对于收支的账户的管理，并能够定期的对资金流向进行清理，要禁止没有经过批准就私自开银行账户等违规行为。
二是针对结算要制定出较为完善的审批手续，公路收费的各个项目都应当有明确地票据等；在支出时，对于成本费的罗列项目应当合理合法，应当禁止乱摊费用以及扩大成本等现象的发生。
三是对于应收的账款应当加强管理，要建立明确地债权的相关回收制度，并要求债权的回收率保持在百分之九十以上，这样才能确保资金能够通常的运行。
四是应当加强内部相关的审计制度的建设，要能够定期对子公司所拥有的收入支出等等额数进行审计，要杜绝小金库现象的产生。
五是可以按照具体的情况制定出奖励机制，对于单位职工个人等都进行奖励措施，才能最大限度的激发各职工的主观能动性。
六是可以建立起健全的绩效考核的机制，并定期的对该机制和收支两条线的资金管理体系进行考核，看是否仍具备合理性以及有效性。才能将收支两条线资金管理模式进行不断的完善。
五、结语
对公路收费实行收支两条线资金管理模式，能够有效的提高公路收费管理部门对于资金管理具有的水平，更能提高其自身具有的调控能力，能够有效促进其筹集资金、整合资源以及降低成本等方面的实施效果，对其发展起到了积极作用，并能够带来深远影响。然而，在此模式具体进行实施的过程中，必然会存在一定的不足之处和缺陷。所以，为了能够起到更良好更积极的作用，有关部门在对其进行具体操作的过程中，更应根据具体情况，来寻求最佳的实施方案，将管理体系进行不断完善，以有效的提高资金运行的效率。
参考文献
公用事业和收费公路折中
《南风窗》：2004年出台的《收费公路管理条例》原本是为了规范公路收费的行为，之后的7年里，公路乱收费愈演愈烈，是否已经到了非修订不可的地步？
王锡锌：无论从现实还是理念层面，《收费公路管理条例》都已经不合时宜了。过去几年，中国的高速公路和收费公路里程的增加非常迅速，道路的增加使路网逐渐扩大，也就是说，该条例所要调节的对象发生了剧烈的变化，建路与收钱的矛盾也越来越大。在公路发展过程中，必然要涉及它的属性，到底姓公还是姓私，是公益性还是经营性，这是首先要明确的问题。
从理念上来说，过去政府没有钱，收费是个历史的选择，交通部一直强调贷款修路或者筹集社会资金发展公路，筹集社会资金，让别人来投资，投资者当然要靠收费来收回成本。但是，经济发展到了今天，这个逻辑就行不通了。财政收入越来越多，再引进社会资金、通过收费来回收成本的方式也就不行了。《公路法》明确规定，国家要发展公路事业，而不是公路产业，那就应该由国家来负担，发展免费公路为主，收费公路为辅。
《南风窗》：《收费公路管理条例》当时是在什么样的背景下出台的？一方面是对《公路法》的补充，另一方面是不是也体现了一定程度的妥协？
王锡锌：它确实存在妥协的成分，因为《公路法》强调公路是一种公用事业，但是鉴于早期政府财力的硬约束，不得不通过BOT(私人资本参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种特殊的投资方式)或者贷款，来解决资金短缺问题。一方面强调公益性，一方面基于现实又要收费。那怎么进行协调和平衡呢，《公路法》允许了收费公路的存在，但不能允许它对利润的无限贪婪，所以要对收费公路进行约束，防止它成为印钞机。2004年的《收费公路管理条例》就是以此为目的，所以它在收费站的设置、收费期限和标准，包括收费站的间距等都做了规定。当公路的公共事业属性和收费盈利的现实发生矛盾时，该条例算是公益性和经营性的折中与妥协。
溯及既往不应该一刀切
《南风窗》：国家要发展公路事业，这是不是意味着所有公路都应该是免费的，或者说以免费为主？
王锡锌：应该说绝大部分公路都得免费，这也是《公路法》中规定的。“公共事业”有点像是《公路法》“请客”，请客就一定会涉及谁埋单的问题，一般来说，不能搞我请客你埋单。但是在政府财力不足的情况下，只能是先贷款，或者让大家来出钱，但是这个钱是要还的，怎么还呢，那就只能是收费。而真正有多少是政府自己埋单的呢？这个数字现在不得而知。要想使公路成为免费的，建路的时候就应该政府掏钱，如果政府不掏钱，只会产生两种情况，要么是没有路，要么就是别人掏钱，如果别人掏钱，凭什么不允许他收费？
《南风窗》：《收费公路管理条例》规定了收费期限和收费标准，但是还会有很多超期收费的情况发生，是因为条例本身就与现实脱节吗？
王锡锌：现在有许多公路核定收费期的时候是在2004年之前，那时候还没有《收费公路管理条例》，所以它的期限就没有明确和合理的规定。以首都机场高速为例，1993年建成，1996年完成收费权转让，当时核定的收费期是30年，如果按照这个核定期算的话，2026年它才到期。但是按照2004年的条例，1996年核定的收费期是不合法的。条例规定，政府还贷公路的收费期限，最长不得超过15年，转让政府还贷公路权益中的收费权，可以申请延长收费期限，但延长的期限不得超过5年。也就是说，首都机场高速从还贷公路转成了经营性公路，属性发生了变化，最多只能收20年，也就是2016年到期。所以，这一次五部委收费公路专项清理要对2004年以前建成的公路进行规范，使收费期限在今年年底前全部符合条例的规定。
《南风窗》：如果2004年以前建成的公路都要符合条例规定，必然会导致合同的变更，这种情况会不会产生很大的纠纷？
王锡锌：这涉及法律是不是要溯及既往的问题。我认为这次整顿和规范不能够一刀切，不能全部溯及既往，应该区别对待。比如首都机场高速，它的成本早就收回了，而且还获得了巨额利润，所以要回溯既往没有任何问题，这既合法也合理，《收费公路管理条例》规定的最高期限绝对不是必然的收费期限。而且条例里面也写了，经营性公路的收费期限，应按照收回投资并有合理回报的原则确定。那么我们就可以按照它的回报情况重新设定期限，原来定30年的，减到了20年，这是合法的。但是对有些偏远地区发展的公路，因为投资公共基础设施的需要，应该考虑适当放宽。
回归公益
《南风窗》：对于《收费公路管理条例》的修订，交通部有意要延长到期的高速公路的收费期限，按“低费率、长年限”和“以路养路”的原则继续收费。您怎么看？
王锡锌：去年交通部就表达了这个观点，要降低收费标准、拉长收费年限，摊薄费用，总量不变。我觉得这个是需要再斟酌的。第一，延长的理由并不充分，这会让人产生一种感觉，那就是投资公路的利益和利润无论如何要保证，投资应该是零风险，如果一定时间不能收回来，那就延长期限，这个理由是不能成立的。第二，公路本身的维护是需要收费的，站点的设立、收费人员的配备、因设置收费站而导致的塞车，都会产生一定的成本。当收费标准降低、期限拉长的时候，可能会出现一些收费站连基本的运营成本都不能收回的情况，获得的净利润可能很少，甚至是负数。那么按照投资者的收益必须保证的逻辑，很有可能出现收费无限期进行下去的状况，所以我觉得，把橡皮筋拉长的做法是危险的。这种设想意在平衡多方利益，把目前的物流成本通过时间的延伸，放到未来，如果处理不好，会出现新的问题。第三，收费期限拉长会带来社会心理上的折磨，公众都巴望着不要再收费了，却又提出延长收费的期限，这是典型的以时间换空间的做法，这样的提法需要充分的理由和明确的法律依据，否则会引起巨大的社会争议。
《南风窗》：如果是这样的话，相较于2004年的条例，会不会是一个倒退？
王锡锌：期限不是收费公路唯一的决定因素，但的确非常关键，到底什么是合理的期限，首先得有一个标准。对于资本来说，它的标准就是利润最大化。确定这个合理标准是能够做到的，但这个合理标准只是一个上限，而不是必须要达到的期限。同时，标准的支持需要有动态信息机制，社会必须知道收费的信息，新的条例必须要体现，如果不写进去，条例修订就没有意义，要形成对收费公路的监管和压力，而且这个在技术上是最容易做到的。
《南风窗》：修订的条例应该具备什么样的理念，公益性会不会得到更多的强调？
《中华人民共和国立法法》第三章“行政法规”第五十六条规定“国务院根据宪法和法律，制定行政法规”，由于《收费公路管理条例》中华人民共和国国务院令第417号的，所以属于行政法规。
《中华人民共和国立法法》第四章“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”第二节“规章”第七十一条规定“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章”。由于《交通事故处理程序规定》是由2004年4月30日公安部部长办公会议通过，2004年4月30日公安部令第70号的，所以，属于部门规章。
《中华人民共和国立法法》第五章“适用与备案”第七十九条规定“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章”。按照立法法的要求，《收费公路管理条例》的效力高于《交通事故处理程序规定》。
《交通事故处理程序规定》（2004年5月1日起实行）第五章“调查”第二节“现场调查”中，第二十三条规定“交通警察到达现场后，应当根据需要立即进行下列工作：（二）在现场周围设置警戒线，在距现场来车方向五十至一百五十米外设置发光或者反光的交通标志，引导车辆、行人绕行；允许车辆通行的，交通警察应负责现场警戒、疏导交通、指挥其他车辆减速通过”。
在公众对收费公路的批评质疑声中，公路管理机构在收费期限方面的普遍违规成为了关注焦点。无论是媒体批评，还是政府审计，均是以收费条例为准来对收费公路管理进行分析评价的。现行的制度设计仅适用于收费公路在路网中比例很低的情况，并不符合高等级路网普遍收费时的融资要求。法规把通行费定位于补偿建设投资成本来设定期限、费率，而未对收费期结束后正常运营期内的道路养护资金支出、因改建扩容增加投资等做出长远的制度安排。制度缺陷导致违反法规和规避法规问题在行业内普遍存在。通过条例修改来完善制度，从根本上解决收费公路问题，已经成为各级政府交通主管部门的共识。这次条例的修订根据当前和今后融资实践的要求，进行了调整。最引人关注之处在于第十四条增加的两项关于改扩建和养护的收费期限设定条款:“(三)高速公路因改建扩容增加投资需调整收费年限的，可依据本条例有关规定重新核定。(四)还贷、经营期满后，除由公共财政承担养护费用的以外，高速公路可按满足基本养护管理支出需求的原则收取通行费，收费年限可按照公路的两个大修周期进行核准。”改扩建、养护等资金需求是行业发展和正常运行所必需的。过去当收费政策仅限于零星路段时，这些路段停止收费后安排养路费或燃油税作为养护资金也未尝不可。但是当高速公路普遍依赖收费政策时，该设想已不现实。交通运输部正在构建“两个公路体系”，即统筹发展以政府主导的高速公路为主的低收费、高效率收费公路体系和以普通公路为主的体现政府普遍服务的非收费公路体系。那么依据改扩建和养护资金需求来调整高速公路收费规则同“两个公路体系”建设的要求也是相一致的。因此，通过条例修改来为公路长远发展建立可持续发展的资金渠道，具有合理性。
二、建设投资与债务的发展问题
条例在第3条增加了关于收费公路融资的原则性规定，“收费公路以高速公路为主体，其发展资金除公共财政投入外，可利用社会融资方式筹集，通过收取的车辆通行费偿还。”已形成的存量债务和未来发展的融资压力正是影响收费公路政策的更直接和更关键因素。债务融资是支撑高速公路建设投资的主要渠道。2011年11月，全国有收费公路的所有省份均公布收费公路调查摸底结果后，近2.3万亿元的收费公路债务更加受人关注。鉴于中央和地方都制定了“十二五”期间和中长期公路发展规划，新建项目的交通流量增长下降和建设成本逐渐提高从整体上降低了高速公路网的财务效益，未来筹措建设资金依然是我国高速公路建设中需要面对的主要困难和重大挑战，公路债务规模只增不减也成为必然的结果。条例修改不能回避发展债务问题，相反应该实事求是、一分为二地分析应对。一方面，条例完全按照项目单元的定价机制，仅适应于收费公路规模不大的发展初期阶段。当收费公路政策成为路网发展高度依赖的融资政策时，再沿袭完全按照项目单元的定价机制，明显不能满足路网整体融资要求。目前全国大多数省、区、市的收费公路还款机制实际上是通过统贷统还、借新还旧等方式进行的。这同条例按照项目收入专款专用来设定收费期限是相矛盾的。就融资而言，这次条例修改依然没有触及具有再分配性质的统贷统还问题。因此，从过去项目单元转为区域路网整体来评价公路的融资可持续性，是当前条例修改的关键性难题，不容回避。另一方面，作为高等级公路发展的法规制度，《收费公路管理条例》本质上就是发展所遵循的金融财务规则。即使依据改扩建、养护管理、免费补偿来延长收费期限的立法通过，我们也必须承认借助收费公路政策进行市场化融资是有限度的。本来收费最根本的问题是公路建设本身的债务偿还问题，这一根本问题没有理清解决思路就考虑改扩建、养护管理以及免费补偿多种因素，无疑会使局面更趋复杂化。庞大的建设投资和债务压力必然转化成收费规模大、期限长和费率高等公众非常敏感的问题上面来。一直以来，在宣传公路交通所取得的辉煌成就时，政府很自然把收费融资与建设发展相互联系起来，肯定收费公路政策的资金保障作用。当面对公众批评质疑时，却没有从发展角度来认识目前困境成因。本次条例修改实质上回避了发展债务问题。如果要使《收费公路管理条例》成为公路发展所遵循的规则，就需要讨论是否增加关于融资能力标准的条款。
三、通行费的基本定位调整
关键词：城镇；收费公路；管理
中图分类号：F0 文献标识码：A
城镇化发展滞后已成为我国新世纪发展的结构性瓶颈,为此,我国将“十五”城镇化战略作为“十五”规划的十项重点专项规划的第一项,通过宏观政策调控,主动引导和促进城镇化进程,进而促进社会经济发展。而通过加强交通基础设施带动和促进城镇化发展是其中的重要手段之一。随着城市交通系统的发展,环城高速公路在城市发展中的作用越来越显著,除了发挥联接城市内外部交通系统枢纽作用外,还具有良好的社会经济效益,能够改善交通环境,对沿线地区城镇化建设、提高城镇化水平起到促进作用。
1 落实收费公路管理条例
总书记“七一”重要讲话和省委九届十二次全会精神,明确任务,落实责任,切实抓好自查自纠阶段各项工作。要在调查摸底的基础上,按照《收费公路管理条例》等政策法规和五部委《通知》要求,对现有收费公路、收费期限、收费标准、收费站点和收费行为逐一进行审核,对不符合规定的要依法依规认真加以整改。要切实维护人民群众、运营单位和投资者的合法权益,统筹人民群众出行成本、社会资源配置效率、区域经济协调发展等因素,确保行业健康发展和社会和谐稳定。继续深入开展保畅通、保安全活动,全面提升收费公路管理与服务水平。要加强组织领导,周密安排部署,正确把握宣传导向,努力营造良好的舆论氛围。
2环城高速公路管理存在的问题
针对环城高速公路通车以来暴露出的问题，要重点抓好以下几项工作。一是认真研究市民反映较多的收费问题。要按照优惠市民的原则，采取办理月卡、季卡、年卡等形式，最大限度减轻市民选择环城高速公路出行的经济负担。二是加强交通组织管理，坚决禁止过境货车进入中心城区，坚决禁止环城高速公路范围内有关单位和部门货车白天入城。三是尽快规范交通标识，切实做到清楚明白，引导车辆在环城高速公路上正确行驶。四是尽快完善环城高速公路与城市干道的互通连接，最大限度缓解交通节点的拥堵状况。五是积极推进环城高速公路一体化经营管理，省、市形成更加紧密的利益共同体，实现互利共赢。六是切实做好宣传引导工作，采取多种形式，告诉市民如何上环城高速公路，上了环城高速公路怎么走，以及收费政策、优惠措施等。在环城高速公路运营过程中，还会出现这样那样的问题，诚恳欢迎广大市民提出宝贵意见，贵阳市委、市政府将认真研究解决。
3城镇化水平评价指标体系
“城镇化”就是指社会生产力在工业化、信息化的基础上,在经济结构、人口居住、人口素质等方面,由传统农村文明转变成为现代城镇文明的自然历史过程。城镇化水平包含数量与质量两个方面。城镇化水平的数量是指产业发展导致农村地域转变为城市地域的人口占总人口的比重;城镇化水平的质量则是指上述转变所达到的程度,反映了城镇居民生活质量、城镇经济效益、生态环境的变化(优化或恶化)。
财政部部长助理王保安日前在全国收费公路专项清理电视电话会议上表示，加强收费公路管理，规范公路收费行为，是维护收费公路经营者和使用者的合法权益，提高资源配置效率的客观要求，是当前降低物流成本、抑制通货膨胀、稳定经济发展的必要手段，也是贯彻落实科学发展观、促进区域经济社会协调发展的重要举措。
他表示，自《公路法》和《收费公路管理条例》实施以来，各地加强和规范收费公路管理，在取消政府还贷二级公路收费、完善收费公路权益转让、加强车辆通行费预算管理等方面做了大量艰苦细致的工作，取得了积极成效。但同时也要清醒地看到，一些地区违规设站、超期收费、标准过高等问题仍然存在，个别地区还相当突出，社会反映强烈。
他同时表示，财政部门要严格按照《通知》规定的范围和要求，配合相关部门全面清理和整顿本地区公路收费站点。一是取消不合法不合理收费项目。按照《公路法》、《收费公路管理条例》等法律法规，以及相关政策规定，依法清理和取消违规设置或违规收费的站点，降低过高的收费标准，切实减轻收费公路使用者负担。二是严格落实收费公路公示管理规定。要督促收费公路经营管理者，严格按照有关规定在收费站的显著位置，设置载有收费站名称、审批机关、收费单位、收费标准、收费起止年限和监督电话等内容的公告牌，自觉接受社会和媒体监督。三是加强车辆通行费“收支两条线”管理。政府还贷公路收取的车辆通行费，应使用省级财政部门统一印制的财政票据，收入全额上缴国库，严禁任何部门和单位截留、挪用、坐支通行费收入。四是加强车辆通行费预算管理。
4小结
环城高速公路收费、道路标识、交通组织等要坚持便民、利民、惠民原则，最大限度发挥环城高速公路的作用，方便市民出行。
城市收费公路管理还存在这样那样的不足，这一方面是由于我们对环城高速公路运营管理缺乏经验，另一方面也是由于一些部门和单位对市委、市政府的决策执行不力、工作不到位。各有关部门要坚持“民有所呼、我有所应”，及时、充分地听取市民意见，正视存在的问题，采取措施抓紧解决。
参考文献
[1].收费公路管理发展趋势分析[J].苏州大学，2008.10.01.
《条例》分为总则、公路规划与建设、公路养护、路政管理、收费公路、法律责任、附则等七章共四十五条。《条例》总体内容以公路建、管、养为核心，是对原《杭州市公路路政管理条例》的修订，作为地方性法规，《条例》结合杭州公路管理实际，以“依法行政、建养并重、便民服务”作为立法原则，重点对公路管理实践中较为突出、急需地方立法解决，而上位法未明确的问题作了规定。
村道纳入适用范围
《条例》弥补了《公路法》的空白，并在《公路安全保护条例》关于“村道”规定基础上，进一步完善村道规划、建设及养护管理。
同时，《条例》为治超“非现场执法”提供法律支撑。针对目前公路违法超限运输屡治不绝，而执法力量不足的问题，《条例》为治超“非现场执法”提供法律依据，并对超限动态检测监控设备的设置、检定等进行了规范，以提高执法效率，维护公路安全畅通。
公路高架桥桥下空间可设公共停车场
《条例》规定，公路高架桥桥下空间应当进行隔离或者绿化，用作建设道路、公园、公共停车场、养护工区等公益性设施时，不得影响桥梁的安全。
鉴于公益性使用需要，缓解城市公益性设施土地要素制约问题，对于公共停车场、公园等以公共利益为目的的合理利用，《条例》予以支持，这也符合公路作为基础设施提供服务的本质属性。
服务区公厕要考虑男女性别差异
《条例》特别规定，服务区内新建公共厕所，应当充分考虑人流量和男女性别差异，并设置一定数量的无障碍设施和婴儿护理台，为女性、残疾人和携带婴儿者提供便利。
同时服务区内已有的公共厕所应当在条例实施后一年内按照规定的要求进行改造，以充分保障女性、残疾人和其他特殊人群的权益。
少开收费道口造成堵塞的要罚款
《条例》规定，收费公路经营企业应当开足收费道口，保障车辆正常通行……因收费公路经营企业未开足收费道口造成已开放道口(不含电子不停车收费道口)平均滞留十台以上车辆待交费的，公路使用人有权要求收费公路经营企业开足道口。
对这样的行为，公路管理机构可以责令收费公路经营企业立即改正，拒不改正的，可以处二千元以上一万元以下的罚款。
杭州的收费公路里程数达1100多公里，但一些高速公路路面不平整、行车舒适度不佳。未来，这些路况差、投诉多的收费公路将被曝光。《条例》规定，公路管理机构应该定期检测收费公路的技术状况，每年按照规定向社会公布结果。
过江隧道也要保护
一、公路收费政策的提出背景和执行现状
我国的高速公路建设始于上世纪80年代，在当时改革开放的时代大背景下，为了解决由于基础设施薄弱而制约经济发展的问题，国家加大了在这方面的投资力度，然而由于公路建设有着投资巨大，建设周期长等特点，仅仅依靠政府的财政支出无法满足公路网络建设的需要。正是基于于“政府财力有限，有效投资不足”等原因，国务院在1984年提出了“贷款修路，收费还贷”的政策。
必须指出，在这项政策实施的二十多年内，我国的高速公路建设突飞猛进，使得我国我交通条件得到了根本改善。
然而，公路收费这项政策在执行了二十多年后，当我国的道路交通已经发展到了一定程度，形势发生了根本变化，公路基础设施已经不再是制约经济发展的瓶颈：相反，在公路收费过程中出现的种种问题，例如被民众称之为“三乱”的“乱收费、乱罚款、乱设卡”现象，违规延长收费年限，以及道路建设资金使用不合规范等。这些问题不但使得广大普通民众利益受损，更阻碍了资源的优化配置和地区之间的分工协调发展。我国以地区为单元的公路管理体制，加大了地区之间产品和要素流动的成本，使一些地区拥有的资源和产品优势，在公路高收费的障碍下难以发挥；高价公路已成为我国新型产业开发和消费升级的障碍。同时高昂的物流成本也是当前我国物价高企的重要影响因素之一，从而严重地影响了我国宏观经济体系的稳定运行。
二、公路收费乱象丛生原因的解析
我国的收费公路包括两种形式，一种是政府还贷公路，即县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路；一种是经营性公路，即国内外经济组织投资建设或者依照《公路法》的规定受让政府还贷公路收费权的公路。
我国收费公路政策目前存在的主要问题可以划分为两大类：
一是政府与市场的边界划分不清晰，没有随着政府财力的增长，逐步增加公路的政府投资，更多体现公路公共产品的特性，体现《收费公路管理条例》规定的“以非收费公路为主，适当发展收费公路”的原则，结果导致收费公路的数量不论是在绝对数还是相对数上都偏高。
二是相当数量的收费公路没有能够严格按照《收费公路管理条例》的规定进行收费，不该收费的收费，收费期满了仍然继续收费，收费标准远远高于投资等等，这些现象严重损害了公路使用者的利益，加大了社会的通行成本和负担。
违规收费的具体方式主要体现在以下几点：有些公路项目建设中未使用银行贷款或使用了银行贷款但已归还，仍违规设站收费；有些较短期限内能还清贷款并有合理经营收益的收费公路，也批准按规定的最高收费期限30年收费；有些收费公路被其他项目的债务并入，债务规模人为加大，收费期限违规延长；有些收费公路提高收费标准，违规多收取通行费等等。
从某种意义上说，只要确实是按照贷款数额与收费年限制定收费标准，并不必然导致多收费等人为加重公众负担的事情的发生。而公路收费成本过高，收费标准制订过程不透明，以及收费期限到仍然继续收费等乱象的存在，实际上是一种蚕食公共利益的行为，对广大民众的利益造成了严重的损害。究其原因，既有法规不健全、不完善的问题，也有执行不力、收支不透明的问题，更有地方和部门利益寻租的问题。
三、解决当前问题的几点建议
收费公路政策在带来建设资金的同时，也带来了日益沉重的债务负担，成为公路行业可持续发展的重要障碍。因此，必须将收费公路规模控制在一定范围内，同时对其结构进行调整。综合来看，收费公路政策的调整可以调整在如下几个方面：
1、通过制度设计规范收费公路经营企业的行为，最大限度地减少垄断经营造成的社会净福利损失。要想从根本上解决这个问题，政府就必须发挥主导作用，用制度去规范和调整。特许经营是一种国际上通行的收费公路管理模式。其主要做法是通过招标赋予私人公司一定期限的特许经营权；收费标准由国家与特许公司谈判后由国家批准决定；对特许公司的服务水平做出一定的规定；国家以贷款形式参于特许公司经营；国家与特许公司风险共担；在法律保证的特许经营的条件下，公司可以进行资本市场融资。特许经营公司是独立的法人，但它又不同于一般的私人公司，同时还享有政府授予的特殊公益事业职能，在某种意义上说是政府对收费公路进行建设、经营和管理。这种政府和私人部门合作的管理模式在效率和公平之间找到了一个较好的平衡点。
2、对收费公路采取相应的扶持政策将收费标准控制在合理的水平之内。作为现代经济系统中最基本的基础设施，公路价格上升或下降会发生乘数效应，公路使用成本越低，越能最大限度降低经济系统运行成本，提高系统的经济效益，这也是西方发达国家普遍将公路作为公共产品提供的深层原因所在。进入21世纪，我国政府已经具备这样一种提供能力以后，我国公路建设仍然是采取这种方式，所弥补的则不是政府提供的公共产品能力的不足，而变成了政府和个别部门借此获取垄断收入。由于公路建设投资额较大，回收期长，若完全采用商业模式操作，则可能导致收费标准过高，造成资源浪费和损害社会公众的利益。要恢复公路作为公共产品的本来面目，实现我国宏观经济运行效益的最大化，目前除了各地政府不能再把公路当作获取地方小团体利益的“摇钱树”以外，我国公路在管理体制上，还要按照公共产品的要求，确定明确的管理职能，解决政府在公共产品管理和供应上的缺位问题。
3、建立健全公路发展的法律保障体系，填补收费公路发展中的一些法律空白通过制定法律法规维护市场竞争秩序和社会公平是市场经济条件下政府的一项基本职能。政府对收费公路的各种扶持和政策最终要以法律法规的形式体现，才能产生预期的效果。1998年《公路法》对收费公路进行了专章规定；2004年国务院颁布了《收费公路管理条例》。收费公路已经存在20年，积累的问题已经凸现，但《条例》显然将问题后置，规定“本条例实行前在建的和已投入运行的收费公路，由国务院交通主管部门会同国务院发展改革部门和财政部门依照本条例规定的原则进行规范”。2006年12月7日交通《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》，新的内容也只限于“暂停公路收费权的转让”一条，对其它的未作具体规定。如对经营性收费公路的资产评估、项目资本金制度细化实施、收费权能否作为用益物权的抵押提供担保等等缺乏详尽的法律界定。最突出的是如何建立有效的价格机制，尽管确定收费标准有公路的技术等级、投资总额、当地物价指数、偿还贷款或者有偿集资款的期限、收回投资的期限、交通量等六大因素，但到目前为止，我国并未对收费公路的收费标准提出一个具有操作性的定价理论，导致收费公路的收费标准大多采取相互参照的方法确定，随意性大，缺乏科学性。
关键词：高速公路；收费管理；燃油税
中图分类号：F542 文献标识码：A
原标题：我国高速公路收费管理的问题及对策分析
收录日期：2014年2月10日
20世纪八十年代中期，我国高速公路的建设开始起步，1997年我国迎来高速公路发展的春天。鉴于高速公路对经济发展所起到的巨大作用，我国政府做出了加快基础设施发展、加大公路建设投入的政策，使得我国高速公路的建设驶入了快车道。根据交通部规划，至2020年，我国将建成国家骨架公路网，全国高速公路里程将达到7万公里。
一、收费制度的诞生
过去我国高速公路建设主要靠国家投资，随着高速公路建设的快速发展，建设资金不足的问题日益凸显。在广东顺德，率先进行了贷款修桥、收费还贷的改革尝试，并在1984年开始对过往车辆实行收费制度。改革尝试取得了较好的成效，因而国家在当年将“贷款修路、收费还贷”作为促进公路事业发展的政策。2004年，我国颁布并实施了《收费公路管理条例》，明确规范了收费公路的规模、技术等级、收费标准、服务水平、收费期限等。公路收费制度，扩大了我国公路建设的资金来源，促进了公路设施的构建，加快了我国高速公路发展的步伐。
因收费的目的不同，收费高速公路分为收费还贷公路、收费控制公路和收费经营公路三种。收费还贷公路是依赖贷款修建的，因而其收费目的是筹措资金以偿还贷款本金和利息，本质上是政府行为；收费控制公路主要是针对超负荷使用的公路，通过价格杠杆对道路交通量进行调节，使有限的道路资源发挥更大的经济效益，同时也可以获得减少汽车排放污染的环保效果；经营性收费高速公路是国家特许某些法人组织负责建造、经营以营利为目的的收费公路，这也意味着国家特许将某已建成公路一定时期内的经营权有偿转让给某法人组织。
二、我国高速公路收费管理中存在的问题及原因分析
我国的公路通行收费制度促进了我国基础交通设施的发展，但是一些地方政府对发展公路的指导思想以及“贷款修路，收费还贷”的政策认识不足，加之法规建设滞后，使得我国公路收费管理中还存在一些问题亟待解决。
（一）高速公路收费管理中存在的问题
1、收费高，车主承受能力低。世界银行最新的一份研究报告表明，我国的高速公路通行费高于发达国家。我国高速公路收费标准的制定主要有三种方法：成本反算法、人均收入关联法、级差收益法。其中，级差收益法从用户出发，根据公路收费率并考虑不同车型或汽车载重吨位确定收费的标准，根据公路使用人的受益制定高速公路的收费标准，十分符合经济学原理，因而被许多国家所采用。另外，我国车主能承受的通行费比较低，世界银行采用私人汽车行驶1，600公里通行费占人均GDP的比例进行评价，根据这个指标，我国以2%的比例超过了美国、法国、日本、澳大利亚、意大利等国家。
2、收费年限不合理、超期收费。我国的高速公路管理局是收费还贷性公路的经营主体，通过收费回收公路的建设资金，还清银行贷款，同时满足公路养护及运营的费用。但是因为采取“高标准、短期限”的模式，使得道路使用者承担高昂的费用。另外，一些投资企业是经营性公路的主体，他们在养护公路之外，以盈利为目的。由于我国的相关法规没有明确规定这类企业的合理回报率，也缺乏对通行费收费标准和期限的动态调整，导致一些企业的回报已经超过投资额但依然收取高额通行费。
3、管理落后。一方面各省区域内的高速公路以及国家高速公路的筹资建设都是由各省负责，由于缺乏相应的公路网管理条例，使得中央和地方在高速公路的纵向管理上层次不清，土地权属模糊，权责混乱；另一方面由于目前的高速公路存在政府、事业性管理机构以及高速公路公司等几类管理主体，导致高速公路管理横向的体制关系也比较混乱，分工不明确，难以实现执行和监督分离。
（二）原因分析
1、法律法规不完善。目前，我国对高速公路的管理主要是依据2004年颁布的《中华人民共和国公路法》以及《收费公路管理条例》，但这两部法律存在一定不完善的地方，其中对收费公路的收费期限、收费标准，缺乏对收费公路长期经济效益的充分考虑，随着我国经济的快速发展，汽车数量大幅增加，收费标准、期限等无变化，使得高速公路企业成为暴利行业。
2、地方政府本位主义。1984年中央规定高速公路以非收费公路为主，但是为了扩大公路建设的资金来源，可适当以收费还贷公路为辅。然而地方政府受地方利益驱动背道而驰，变成了以收费还贷公路为主，非收费公路为辅，并长期垄断经营。
3、政府治理不到位。首先，在思想意识方面，一些地方领导担心清理整顿收费点对影响高速公路建设资金的筹集，因而在具体的工作中容易走形式；其次，惩罚力度不足。在每次清理整顿后以通知的形式下发地方政府，地方政府上交清理报告，意味清理工作的结束。在此过程中，地方政府缺乏重视，对违规收费的处罚力度不足，因而无法起到警示的作用。
三、规范高速公路收费的几点建议
（一）完善法律法规。对于经营性高速公路，应结合实际情况限制收费年限。高速公路收费的目的在于填补其建设期及运营期的费用支出，而非作为盈利性所得。对于还贷公路，收费的原则是偿还贷款，对于经营性公路收费的原则是收回投资并产生合理回报。目前，我国的法律法规并没有明确的规定确定合理回报的方式方法。另外，《收费公路管理条例》只是确定了收费的最长期限，但是具体的时限由收费原则确定。收费法规应表明，如果没有达到收费年限，但收费的目的已经完成，则应停止继续收费。
现行《收费公路管理条例》中对于核准程序的规定也存在一定的问题，在公路收费标准的审批上，应该引入社会机制，引入有专业能力且没有利害关系的第三方对建设过程、费用支出、贷款来源等项目逐一审核后，制订合理的收费方案。且在后续运营过程中，由第三方对收费公路的使用状况进行监控并测算，依据测算结果提出调整方案并审批。
（二）完善价格听证制度。高速公路属于公用事业，即为公众和个人提供普遍服务的产业。提供公用事业的企业拥有自然垄断地位，为了获取高额垄断利润他们会压榨消费者，从而损害了消费者的利益，因此政府就很有必要对价格进行管制。听证会制度能够制约高速公路行业的垄断经营，同时缓解道路使用者和公路经营者之间的矛盾。由于我国的听证会流于形式，没有真正落到实处，所以高速公路价格听证多年但是高收费现象依然存在。政府应该对听证会进行严格的监督，促进收费价格的合理、透明。
（三）信息公开。在高速公路乱收费的背后是政府与公众信息的不对称。高速公路收费是政务公开问题，是知情权的问题。向社会公开收费细节是落实政府信息公开的必然要求。审计部门应该加强对此的审计监督，定期向社会公布高速公路贷款的数额、已偿还情况、偿还年限、收费资金的去向等。信息公开必须准确、及时、彻底，一定要包含核心内容，否则就不是真正意义上的信息公开。
（四）燃油费取代公路收费。根据《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，自2009年1月1日起实施成品油税费改革，逐步取消政府还贷二级公路收费。由于二级公路收费占收费公路体系的比例很小，且开征燃油费仅仅是取消养路费，依然保留过路费和过桥费，因此我国征收燃油税对高速公路收费的影响微乎其微。我国要彻底解决高速公路收费的问题，需要从根本上让燃油税取代公路收费。通过收取燃油费，一方面减少了乱收费的情况，另外还从源头限制了超载。从世界公路发展情况来看，以燃油费代替公路收费是绝大多数国家采取的措施，并且取得了良好的效果。以美国为例，美国从1993年开始开征燃油税，其征收目的是筹集联邦和地方的交通与道路修建维护经费，燃油税的设置体现了在道路使用上多用多付费、少用少付费、不用不付费的公平原则。
四、结语
我国的高速公路收费管理还处于起步阶段，经营不足，如何解决高速公路收费管理中存在的问题、提高高速公路的效益是我国高速公路收费管理面临的巨大挑战。研究高速公路收费管理问题对于促进高速公路健康发展具有重要意义。
主要参考文献：
[1]申燕.完善我国高速公路收费管制的对策研究[J].价格理论与实践，2009.7.
[2]冯岩.浅谈高速公路收费管理[J].中国城市经济，2011.15.
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