国有资产管理与资产运营机制研究

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行政事业单位的国有资产一般为非经营性资产，是行政事业单位占有并且使用的、能够以货币计量的、依法确认的属于国家的资产的总和。从当前来看，一部分行政事业单位的资产配置不完善、不合理，与行政事业单位的体制不完全匹配；还有的行政事业单位对国有资产的使用与监管不力，导致国有资产流失，给国家造成严重损失；同时，一些行政事业单位对应收账款、预收账款等资产的管理不科学、不规范。上述种种表明，我国行政事业单位在整体上的资产管理与运营与现代经济市场体制不相符，不但阻碍了我国经济改革的进程，还在很大程度上影响了行政事业单位职能的发挥。由此可见，本着现代社会主义经济市场完善与发展的目标，行政事业单位必须进一步深化改革国有资产的管理与运营机制。

一、行政事业单位国有资产管理中存在的主要问题

（一）资产配置不合理

行政事业单位的固定资产只有得到科学、合理且高效的配置，才能够为行政活动、公益服务活动等提供有力支撑。同时，行政事业单位运行的内部、外部环境处于不断变化之中，因此其只有从单位实际出发，以高效发挥职能服务社会、企业及群众为目标，并持续推进国有资产的优化配置，才能够让国有资产得到充分利用。但从当前来看，对于行政事业单位而言，其国有资产的分布较为零散，且受多年政府管理体制的影响，行政事业单位在国有资产的采购、配置及使用等方面缺少明确的规范与标准，虽然在年度预算中将下一年度需要采购的某些资产列入其中，但由于各种突发性需求及预算不全面，后续临时采购较多。缺乏资产配置上的硬性制度约束，行政事业单位的国有资产的购置、使用与其单位职能存在一定程度的不匹配。有的行政事业单位的国有资产大量闲置，而有的行政事业单位的资产则有所不足。究其原因，是国家未针对行政事业单位的资产配置及管理制定与单位规模、职能相匹配的相关规范与标准，造成了行政事业单位资产配置不合理、不平衡的问题。

（二）资产运营的效率较低

行政事业单位国有资产的作用是支撑其履行职能，即以自用为主。但由于国有资产存在不合理配置、重复配置、配置不足等问题，加之国有资产管理与运营的相关制度不规范，行政事业单位的国有资产运营效率低下，主要表现在以下方面：有的行政事业单位的国有资产的使用频率不高，很多资产长期闲置，如此就使国有资产虽然客观存在，但难以得到有效利用，久而久之这些国有资产就被忽略，重新获得利用的可能性很低甚至还存在这样一种现象：行政事业单位已经购置并保存的某些国有资产，由于长期未被使用且管理不善而被忽略，在单位要使用时重新购置同样或同类物品，造成了政府财政资金的浪费。国有资产的管理不被重视、资产配置的针对性与可行性不足等共同导致了国有资产运营的效率低下且难以发挥其功能价值，同时也间接地表明了行政事业单位履行职能的能力存在一定的不足。

（三）国有资产的价值管理不到位

在构建服务型政府的过程中，随着我国行政事业单位改革的持续深化，其中的一些国有资产已经进入市场化运营之中，以此追求国有资产的增值。但在一部分国有资产的市场化改革进程中，行政事业单位某些不规范的操作使国有资产的价值被严重低估。首先，行政事业单位相关人员在评估国有资产的价值与作用时，没有按照标准的流程进行资产价值的评价，导致国有资产的价值被严重低估，如此情形下将国有资产市场化，则必然在一定程度上造成资产的流失。其次，在国有资产市场化的过程中，资产评估人员的专业素养不足，依靠主观经验或领导的意见确定国有资产的价值，同时相关部门及人员的监管不力也导致了国有资产价值评估活动的不规范，上述问题既使国有资产难以发挥出应有的价值，同时也严重损害了国家利益。例如，国有资产的实际价值与账面存在明显出入，有账目没有资产或有的资产没有计入账目，最终造成行政事业单位的国有资产的价值被低估、被埋没。因此，在行政事业单位国有资产市场化改革的过程中，要持续完善资产评估的相关评估标准、制度并实施严格监管，确保评估结果体现出国有资产的客观价值。

二、行政事业单位国有资产管理与运营问题的成因

（一）行政事业单位对国有资产管理与运营的认识存在误区

思想认识是行动的前提，行政事业单位的领导及职工只有科学地认识到国有资产管理与运营的重要性，才能够提高其国有资产管理与运营水平。但从实际来看，大部分行政事业单位的人员认为只有企业的资产管理与经营才是重要的，因为资产能够帮助企业盈利，而行政事业单位并不是营利性的机构，能够将国有资产管理好使其不损失即可，不必过度强调国有资产的管理与经营。这一落后的认识使我国行政事业单位的国有资产管理与运营长期落后于经济体制的改革发展步伐。在人们的传统认识中，行政事业单位的国有资产有办公场所、办公设施及设备、车辆等，是供行政事业单位正常履行职能使用的，没有什么增值的作用。这种不科学、不正确的认识导致我国行政事业单位国有资产的管理与运营长期得不到充分的重视。思想上的不重视以及政府代行国有资产的所有权，使得国有资产成为无法流动的资产，也无法充分发挥其价值。同时，行政事业单位具有一定的处置国有资产的权利，存在盲目、随意处置国有资产的现象，如此加剧了国有资产的流失。

（二）行政事业单位国有资产管理与运营的法律及制度建设不足

只有从法律层面规范行政事业单位国有资产的管理与运营，才能够有力地促进国有资产规范、有序地运行，保障国家利益。目前我国国有资产管理相关的法律法规建设严重滞后，部分行政事业单位没有按照相关制度与程序报批国有资产，亦没有对国有资产进行科学、准确的评估，仅通过相关人员私下协商，便可以处置国有资产。这种做法不仅导致国有资产在产权转变的过程中被侵蚀，还难以对相关责任人按照法律进行处罚。由此可见，相关法律与制度的不健全是导致行政事业单位国有资产管理与运营不足的一个重要原因。长期以来，我国行政事业单位机构存在设置不规范、职能交叉或空白等情况，导致行政事业单位的国有资产管理权限不明确。例如，有的行政事业单位的国有资产由政府财务部门统一管理，有的则由政府国资部门管理，且管理不深入、不全面。在政府对行政事业单位国有资产管理的整体层面上，缺乏统一的国有资产管理机制、规范及标准；在行政事业单位内部层面上，虽然设立了国有资产管理制度，但制度的内容流于形式，缺乏从国有资产的形成、管理、使用到处置、收益等全过程的监控制度，并且有些制度与行政事业单位的实际情况严重不符，执行的可行性较低。

（三）行政事业单位国有资产管理与运营的会计核算不规范

在行政事业单位的国有资产管理中，只有资产的账目清晰、明确，才能够为国有资产的科学高效管理与运营提供准确的依据，并防止国有资产被随意处置或被某些人员私下侵蚀。在建立国有资产账目的过程中，没有固定的人员，并且对国有资产的入账时间、型号规格甚至是购置金额等的记录与实际情况存在差异，导致账实不符。同时，在购置国有资产时，没有严格落实预算机制，导致某些因突然需求而购置的国有资产仅使用了几次就被闲置。更有甚者，一些行政事业单位为了完成项目资金的使用，盲目地购置一些不必要的资产，有的国有资产还变成了个人财产，如相机、电脑等。因此，行政事业单位只有对国有资产进行严格的会计核算，定期对国有资产进行梳理、评估，才能在明确国有资产账目的基础上强化国有资产的管理与运营。行政事业单位的国有资产多为固定资产，对于此类资产在进行会计核算时应当按照固定资产类目，将其列入明细账。但一部分行政事业单位在进行会计核算时忽略了将国有资产列入相应的明细账，最终导致国有资产的账目不清，管理依据不足。

三、推进行政事业单位国有资产管理与运营的策略

（一）进一步完善行政事业单位国有资产管理经营预算

所谓国有资产的管理经营预算，是以国家为资产的所有者，对资产进行分配、使用、处置、收益等环节中所发生的收支预算，是政府预算的重要组成部分之一。政府对国有资产的管理与运营，是在保证国有资产优化配置的基础上追求国有资产的增值，换言之，就是政府利用国有资产既为社会服务，又为政府资产增值服务，从而实现国有资产管理与运营的公共性、营利性的有机结合。在政府机构持续改革的过程中，国有资产配置预算制度的优化是必须解决的一个问题。首先，国有资产的配置要倡导调配优先的原则，即能够通过调配满足的国有资产需求，要尽量调剂而不再重新购置。其次，行政事业单位的国有资产的配置应当建立全国性的统一标准。而在完善行政事业单位国有资产管理运营的预算编制方面，则主要从以下四点做起：第一，行政事业单位在编制年度预算前，要对本年度末的国有资产进行全面的梳理分析，再根据各科室的申请确定哪些资产确实需要购置，哪些资产可通过调剂获得或不需要购置。第二，对需要购置的国有资产种类、数目及采购计划、额度等进行审核，报请财务部门批准。第三，在财务部门审核通过后，提交国有资产申请的行政事业单位正式将国有资产的购置金额列入其预算之中，并且在呈报预算时附加国有资产购置的印证资料，以充足的依据获得财务部门的认可。第四，若行政事业单位确实因为无法预知的原因需要临时申请购置资产，则要提出书面申请并附加有说服力的佐证依据，而后报财务部门审批通过后严格按照采购流程购置资产。

（二）完善行政事业单位国有资产管理运营的法律制度

行政事业单位资产管理的内容较多、难度较大且涉及多方因素，因此需要健全相关的法律与制度，促进行政事业单位国有资产的管理运营科学、有序。首先，国家立法部门应从当前政府部门转型发展的新形势出发，结合我国行政事业单位国有资产管理与运营的现状及要求，建立健全相关的法律制度，明确国有资产管理中相关部门、相关人员的责任与义务，详细规定国有资产管理不力的问责及处罚措施，以法律的强制性约束构建行政事业单位国有资产管理运营的良好环境，促进各责任主体全面落实国有资产的管理与运营工作。其次，各级地方政府及行政事业单位要结合实际情况，持续性建立与完善国有资产管理与运营的相关制度。划分国有资产管理的责任，明确国有资产管理的规范与标准，建立国有资产会计核算机制、绩效考核机制等，通过完善的制度及制度的有效执行促进行政事业单位国有资产的管理与运营向更科学、更全面、更高效的方向发展。最后，利用法律制度监督与财务监督、审计监督、舆论监督相结合的方式，构建事前、事中、事后的全过程监督体系，由此确保行政事业单位国有资产的管理与运营透明、高效，从而保证行政事业单位国有资产的安全及增值。

（三）建立行政事业单位国有资产管理运营的信息化系统

信息技术的发展与应用为各行业领域提高经营管理效率提供了有力的理念与技术支撑。因此，应将资产管理纳入行政事业单位的信息管理体系中，为整合国有资产信息、理顺国有资产的会计核算、实现政府各部门与各行政事业单位国有资产的共享奠定基础。具体从以下三方面采取措施：第一，完善信息化系统的建设，以相关制度与规范为基础，持续完善行政事业单位国有资产的网上登记办理、网上购置申请及处置闲置资产等功能，形成全面、高效且能够实时监控的国有资产管理信息化系统。第二，依托信息化系统开展国有资产的会计核算，强化国有资产报表编制、分类登记、实物账簿建立等，并将国有资产纳入科学的会计核算体系中，保证相关数据信息的准确与可靠。第三，通过信息汇总形成国有资产信息报表，以便行政事业单位汇总与改进资产管理工作，使之对行政事业单位国有资产管理与运营的进一步改革发挥积极的促进作用。

结语

综上所述，在政府体制改革的持续推进下，行政事业单位必须看到其在国有资产管理与运营中的不足，通过革新观念、完善法律与制度、建立信息化系统等方式构建科学完善的国有资产管理运营体系，从而使国有资产的管理运营与社会主义市场发展实现高度匹配，在保障国有资产安全的基础上实现国有资产的增值。

参考文献：

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作者：李琳玉