城投企业转型发展路径3篇

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城投企业转型发展路径篇1

现阶段我国大量城投企业均出现转型趋势，主要表现在企业争相优化资源配置并创新融资方式，为有效促进城投企业的未来发展奠定了基础。而部分在原有的城投企业发展模式继续维持的企业，则出现了资金需求加大，企业的负债率增加等现象，不利于企业的未来发展。城投企业作为我国经济的重要组成部分，国家在初始阶段给予了足够的帮助，但为了良好地循环发展，城投企业应该自己解决问题。因此，为了促进城投企业对我国区域经济增长和城市规划建设的积极作用，必须深入剖析现阶段城投企业发展存在的问题，并针对问题提出相应的解决方案，促进城投企业的发展。

1城投企业发展存在的问题

城投企业承担了政府融资任务，为城市化和基础设施的建设发挥了重要作用。但随着国家融资管理力度的加大，城投企业的发展面临新的瓶颈，使城投企业陷入了危险的境地，为了响应国家政策和企业发展要求，企业必须重视转型策略的研究，把城投企业救活，使其自救，为实现城投企业的新际遇，实现城投企业的经济效益最大化健康发展，必须研究现阶段城投企业发展中存在的相关问题。就大量文献参考和实际调研后发现，主要包括以下几个方面。

1.1生存压力加大，企业债务风险凸显

国家政策对城投企业由鼓励转化为收紧后，企业的生存压力不断加大，政府债务与企业债务的界限也越来越分明，由此导致的城投企业债务风险逐步凸显。城投企业由于其发展仍处于较低水平的状态，经济运作体系尚未成熟，投资人更是对该类型企业持有观望和较为谨慎的态度，融资问题不能得以解决，也就使得企业的债务风险更加巨大。在城投企业发展的现状下，企业资金使用模式逐步转化为“边借边还”，陷入恶性循环，这种拆东墙补西墙的模式无法长期解决城投企业的债务问题，反而使得其债务问题越来越严重，债务压力的加大使得城投企业喘不过气来，也会使城投企业未来的发展存在较大的负面影响。

1.2城投企业融资难现象逐步凸显

在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等一系列的文件中，对我国地方政府性债务进行了严格的规定与控制，并强调应严格划清政府债务界限，同时，该系列文件将地方政府担保的违规属性列入其中，使得城投公司和地方政府的界限逐步划清，城投企业无法借助政府的公众债务实现生存，政府部门也无法对城投企业的债务实现连带承担，界限的进一步划清导致城投企业与政府之间的信用关系被稀释，使城投企业融资难的现象逐步凸显，企业的债务问题和资金短缺问题，也给企业的融资带来了负面影响，城投企业由于高额的债务在银行不能得到充份的信任，拆东墙补西墙的行为使得融资更加举步维艰。在未来一段时间内，如果城投企业无法解决融资难的现象，将会面临较大的瓶颈期。因此，城投公司必须实现转型以保证自身的可持续发展。

1.3巨大的资金量需求无法得到满足

在城投企业面临转型期间，政府也不断与城投企业划清关系，财务问题逐渐清晰化。而城投企业的项目具有投入大、周期长、回报率高的特点，在项目建设初期普遍就有大量的资金需求，如果没有政府政策和资金的支持，就像婴儿离开了母乳，企业自身没有了发展自救能力，单一企业无法满足其资金需求和项目建设，使企业的负债率逐步增加，在资金需求持续得不到满足的情况下，债务问题就会越来越加重，企业将会出现拆东墙补西墙的恶性循环状况，此种情况有可能成为企业发展的一大瓶颈，使得城投企业长期处于还债状态。此外，在我国发展速度调整的策略支持下，国家已大量减少了基础设施的投资支出，这使得城投企业大量的项目无法得以批准并获得资金支持。高百分比的资产负债率也使得企业融资困难，短期内经济运作不能得到良好的循环，再者，城投企业的经济也容易受到其环境的影响，这使得承担风险的能力大大降低，小额的资金更是不能弥补纰漏。因此，资金需求得不到满足将成为城投企业发展的重点难题之一。

1.4政策改变使企业的生存环境逐步恶化

随着国民经济增长速度从高速增长转变为中高速增长，城投企业的发展也面临着一定的转型，需走向追求质量与效益之路，需要加强核心竞争力，减少内部开支，优化自身体系，提高员工竞争意识，从而提升工作效率，避免因经济环境和政策的变化对城投企业的发展带来较大的影响，而现阶段城投企业的质量发展仍得不到保障，国家的经济与政策使城投企业的生存环境面临恶化，在国民经济增长速度逐步减缓的情况下，如果城投企业的转型无法得到保障，企业的发展与生存环境也会出现一定的恶化，这一直接性影响将会导致企业盈利水平的下降；另一方面，由于国家越来越重视环境保护，城投企业的建地条件也越来越苛刻，对于排污系统，减少污染的成本也越来越高，也使得企业的投资风险加大。

2城投企业发展面临困境的原因分析

城投企业在现阶段发展中存在大量的问题亟待解决，必须对其发展面临的困境原因进行剖析，才能够为找寻正确的办法奠定良好的基础，实现城投企业健康发展，经济效益最大化的目标。究其原因主要有以下几个方面。

2.1过分依赖政府实现自身发展

城投企业发展初期得到了政府的资金和政策支持，在政府的庇佑下逐步发展，对政府的依赖性较强。国家最初的干预过大，供给的帮助富足，使得城投企业失去了自主独立性，解决不了面临的诸多问题。这一依赖导致国家政策和政府导向发生变化时，企业无法实现自身的独立成长，从而导致其发展的状况与问题逐步凸显，无法独立完成融资任务，实现项目的有效进行，从而只能在部分项目之间进行取舍，这样企业就像一只无头苍蝇，不利于企业的健康长久发展。

2.2缺乏核心竞争力和主营业务的培养

大部分城投建设以城市建设为目标，业务范围十分广泛，在传统以政府为核心的城投建设发展模式下，可以不计资金地进行投入，实现项目的良好发展，但在形式政策变更下，企业的资金需求无法得到满足，无法保持原有资金对项目进行投入，因此，企业需变更企业战略，培育企业的核心竞争力，并保证主营业务的优势地位，从而使企业在市场竞争中占有优势地位，实现企业的健康长效发展。企业自身更应学会转型，主动摒弃低效率、低收益的项目，一些琐碎繁杂的业务既耽误了投资者和客户的时间，更重要的是失去了消费者的信任，因此，要学会及时舍弃这些业务，是投资者重拾信心，捡回潜在客户，看准主要项目做大做强，在该项目领域内进行发展、拓广，加强核心竞争力。

3促进城投企业的转型策略

3.1创新经营战略，提升融资能力

在城投企业的发展现状中，我们发现其没有占有优势地位的主营业务作为支撑，这对城投企业的未来发展十分不利，因此，城投企业应重视经营战略的调整，培育自身具有核心竞争力的主营业务，并在市场中打造品牌优势，其次，城投企业还需增强自身融资能力，避免拆东墙补西墙的状况再次发生，促进自身偿债能力的提升。例如，城投企业在城市建设中可以加大商业配套设施的投入力度，通过投入回报周期短的相关项目，使资金得到及时回笼，城投企业还可以通过增资扩股、区域性私募股权交易的方式提升自身融资能力与融资水平，使城投企业实现长效健康发展。

3.2挖掘市场潜力，利用区域优势实现利润攀升

城投企业应充分利用自身业务范围广的优势，在各个区域内营造品牌价值，在主要业务上，利用好其优势并发扬光大，赢得公众一致好评。通过积极挖掘自身区域内所具有的市场潜力，实现利润的攀升，创新融资方式，转型为更加优化的体系，从而为企业核心业务的开展提供资金支持，为更高的核心竞争力提供保障。例如，企业可以重点发展自身核心板块业务的同时，积极扩展其他板块业务的收入，实现产业结构的优化，在实现结构优化的同时，也要把项目的质量提升起来，要更加重视项目的应用效率，以便更好地服务大众，可以通过激励与绩效考评，实现企业板块内部的价值，充分挖掘市场的经济潜力，向各个领域寻求更好的购买力，促进企业经济利润的提升。

3.3积极争取政府部门的支持，力求稳定推进转型

城投企业的发展在一定程度下离不开政府的支持，因此，企业的转型策略需得到政府的大力支持与指导，这样才能够保证稳定推进转型目标的成功。城投企业需主动制定转型策略，并与政府相关部门大力沟通，政府部门应该和城投企业定期召开听证会，通过政府及相关领导人员的意见与指导后，才能投入实践，切记不可毛躁行事，擅自主张，禁止未经全面改进与指导的方案在实践中实施。转型应该遵循市场的发展规律，从人民的基本需求出发，产品应该符合购买力，这样才能确保稳定地推进转型，政府部门也应多听取群众意见，对于发展好、有前景的城投企业提供扶持，实现企业的长效健康发展。

4结束语

综上所述，在国民经济发展速度步入新常态的同时，城投企业发展也面临转型问题，我们必须积极推进城投企业的转型，从优化资源配置、提升企业的融资与偿债能力出发，在挖掘自身经营区域的市场潜力的同时，实现企业的稳步转型。本文就通过城投企业发展的现状，城投企业面临的问题，提出相应的对策和解决方案，希望能带给企业一定的思路。

作者：孙晓江 单位：苏州城市建设投资发展有限责任公司

城投企业转型发展路径篇2

一、产生背景

城投类企业起源于1991年，为进一步拉动国内经济发展，提高城镇化水平，以城市效应激发更大经济活力，国务院对政府融资体制进行了改革，其中一项重要举措就是要求地方政府不再直接负责基础设施的投融资建设，通过改制或新设公司，引入现代化企业管理制度，提高资金使用效率。在此背景下，全国开始普遍设立政府投资融资平台，城投类企业应运而生。2014年，为有效控制地方政府债务，提高经济发展韧性，降低系统性风险，国家先后出台了43号文、新预算法。城投企业依托地方政府信用背书进行融资的模式自此终结。以疏堵结合为原则，财政部、发改委相继发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知(财预[2017]50号)》、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知(财办金[2017]92号)》和《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知(发改办财金[2018]194号)》等政策，进一步规范了城投公司企业债券的发行，倒逼融资平台市场化转型。

二、现存问题

(一)融资模式单一

目前，我国大部分城投企业的融资仍以间接融资为主，少部分具备实力的企业通过发行债券进行直接融资。虽有在部分企业也尝试了PPP、ABO等方式的创新融资，但新型融资手段在我国发展的并不完善，还不能取代银行贷款成为城投企业的主要融资方式。自194号文件出台之后，城投企业发行企业债的困难显著增加，纯公益项目基本无法通过债券市场进行融资，再融资渠道收紧，借新还旧的偿债方式难以为继，亟待寻找新的融资手段确保城投企业的稳定运营。(二)资产负债率高鉴于城投企业承接的项目多为带有公用性质的公益项目，投资回收期长或项目本身现金流无法覆盖投资本金，进而导致大量城投企业资产负债率高居不下，借新还旧的压力越来越大，沉重的历史包袱阻碍了城投企业的可持续发展。

(三)市场化程度低

城投类企业主要由地方政府及其部门、事业单位等设立，经济成分单一，缺少其他社会资本的参与，市场化程度较低。各地政府对城投企业，以计划经济模式进行管理。政府直接对城市项目进行干预，无法将市场化运作的治理机制、管理决策机制和财务管理制度有效引入，缺乏在转型发展过程中的市场竞争力，同时也对未来城投企业的混改形成了制约。

三、改革路径选择

(一)以基础设施建设为核心

城投企业的核心任务仍然是完成我国的城市化改造，城市基础设施的建设依然艰巨。为了保证基础设施建设业务的持续发展，发挥城投企业在基建板块的优势，需要将信息化时代的新技术与传统业务相结合，以智慧城市建设为契机，抓住城市基础设施升级改造与服务功能提升的新机遇，积极主动谋划重大项目、示范项目。

(二)以公共服务为重点

以传统经营性业务为根为源，通过提升城投企业在城市污水处理、道路桥梁交通、燃气等公共服务领域的运营效率，供给稳定的现金流，进一步支持城投企业发展。在提供传统服务的同时，深度发掘城市客户的潜在需求，拓展新业务，带来更多的现金流入以支持城投企业投资建设新项目，更好的为城市建设服务，形成有效的正向循环。

(三)大力发展金融板块

城投企业通过拓展金融业务板块，一方面可以解决当前现阶段企业融资难的问题，开拓新的融资渠道，保障传统业务稳定发展，另一方面也可以作为新业务板块，成为新的收入增长点和转型发展的助推器。通过引入市场化的投融资模式，带动社会资本的参与，为城投企业注入发展活力。利用好政策优势，作为政府资金引导资本参与城市基础设施建设，增强资本撬动效应，最大化发挥国有资金的使用效果。城投企业在与社会资本合作的同时，也能够为其带来更多的优质项目，利于拓宽产业布局，盘活存量资产。

四、解决方案

(一)融资方式多元化发展

首先，要推动城投企业债权结构的优化，理顺长短期债务错配，确保债务风险可控；其次，大力倡导多种所有制形式改革，引入外部增进，从根本上降低负债规模，逐步去除历史包袱；最后，积极运用多种资本市场工具，如产业基金、PPP等，通过引入外部投资人，将社会资金与国有资金进行对接，在更高效率完成投资建设任务的同时，积累市场化经验，推动城投企业的融资转型和管理转型。

(二)增强自身造血功能

城投企业面对新政策下的融资形式和转型发展要求，一是应加速布局准公益性项目和战略性新兴产业投资等具备一定经营能力的项目，增强其盈利能力。同时，围绕城市运营拓展如旅游、教育和生态环保类利润率较高且可以与城投公司现有业务紧密结合的业务。二是，以城投企业的金融板块为触角，积极参与市场化财务投资与与城投企业具备协同效果的战略投资，整合多种金融工具和金融资源，形成新的利润增长点。三是，针对城投企业存量的商用物业，借助资本市场，提升物业经营管理水平，提高闲置资产利用率。以出租、转让和招商等方式为企业带来更多稳定的收入。

(三)完善顶层制度设计

城投企业应完成真正意义上的公司化改革，由股东会、董事会、监事会、党委会、公司高管按照公司章程以及公司决议的规定，制定明确的决策程序，落实各项决策的责任人，地方政府仅代表出资方通过股东会或董事会履行职责，促进城投企业成为真正的市场化的主体。同时要通过顶层设计，做好发展规划明确战略方向。同时，企业内部也应切实加大事中事后监管力度，建立完善的风控制度，加强对项目后续情况的投后检查，确保企业健康发展。此外，应根据企业发展需要适时推进国企改革、发展混合所有制，鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权和股权置换的方式参与国有企业的混改工作。

作者：唐孟喆 单位：天津市政投资有限公司

城投企业转型发展路径篇3

城投企业作为央地财权和事权不匹配的产物，长期为我国城市建设和经济发展做出重要贡献。但从企业自身看，“疏堵结合”的地方政府融资制度倒逼城投企业剥离地方政府信用光环，大部分企业面临转型困局。当前加快城投企业转型有着多方面的重要性，有利于贯彻地方政府融资和国企改革等政策，防范地方政府隐性负债等金融市场运行风险，拉动投资从而稳定经济增长、促进就业和维护稳定。鉴于此，本文聚焦城投企业融资、产权、功能业态转型实践，系统梳理了地方政府融资（涉及城投企业融资）、新一轮国企改革等相关制度，分析了地方政府融资制度变迁逻辑、新一轮国企改革政策要点及其对城投企业转型影响，继而在指出转型存在的问题和不足基础上，提出了政策建议。

一、城投企业转型现状

城投企业是我国地方政府融资平台主要形式，包括综合类、园区类、行业性投资开发公司等。国发[2010]19号文指出，地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。据Wind统计数据显示，全国11567个地方政府融资平台有8293家冠以公司名称。2014年，新《预算法》、国发43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称43号文）相继出台，明确剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务等要求，随后各部委围绕“开明渠、堵暗道”出台细化政策，倒逼融资平台市场化转型。具体途径包括：一是产权转型，主要表现为：（1）吸收民资注入，从国有体制向混合所有制转变。如云南城投引入银泰股份、城投控股引进弘毅投资等。（2）与其他国企合并，促进国有股权结构多元化。如广西城投与广西旅投合并为广西旅发等。二是功能与业态转型，主要表现为：（1）布局城投之外新的实业领域，如云南城投向大健康、大休闲转型。（2）推进产融结合，向金控公司转型，如郑发集团等组建中原金控。（3）向城市运营功能拓展，如上海城投转型成为政府投融资主体、重大项目建设主体、城市安全运营主体。三是融资方式转型。城投企业融资从传统信贷、债券等向信贷（监管类、监测类等）、债券（类型更丰富）、产业基金、融资租赁、ABO等形式转变，如开展了PPP（如福建城投、杭州城投）、ABO（如京投集团）等实践。

二、推动城投企业转型的制度环境分析

（一）地方政府融资监管制度：变化过程及其逻辑

1.从促繁荣到逼转型。43号文出台以来，关于“疏堵结合”剥离城投企业“政府光环”的系列政策不断强化，成为倒逼城投企业从繁荣走向转型的重要因素。（1）疏通“明渠”。43号文明确地方政府融资途径包括地方债、PPP、规范的或有负债；43号文、财预[2015]225号、国办函[2016]88号文等有序推进存量城投债置换；43号文、财预[2014]351号、财库[2015]64号、83号、财预[2016]154、155号文持续推进地方债分类改革，规范一般和专项债券发行管理，2017年以来推进项目收益专项债券发行管理；各部委推动城投债规模波动性增长。（2）围堵“暗道”。银监会区分监管类、监测类以加强平台贷监管，平台贷收紧；国发[2010]19号文（简称19号文）、财预[2012]463号、43号文、财预[2017]50号、财金[2018]23号、发改办财金[2018]194号文等持续加码融资平台注资管理，各类公益性资产和储备土地不得注入融资平台；19号文、43号文、财预[2017]50号、62号文、财金[2018]23号文等重申严禁地方政府为融资平台等非政府机构融资提供担保；财预[2017]87号等文严禁以政府购买服务的名义违规融资。2.防风险与稳增长均衡。“疏堵结合”政策背景下，监管部门针对城投债准入门槛时松时紧，体现防控金融风险与稳定经济增长的博弈。一是防风险，表现为收紧城投债，如发改办财金[2010]2881号文针对地方隐性负债等问题而收紧企业债发行条件，2012年发改委提出原则上不再批准监管类平台发债申请，2018年初以来发改委收紧城投企业境外发债融资；此外，银监会通过名单制管理以收紧平台贷。二是稳增长，表现为放松城投债门槛、拓宽城投债融资路径等，包括提高审核效率（如发改办财金[2015]3127号文）、推出新兴券种（如停车场建设专项债券）、拓宽发债主体范围（如2015年发改委放宽城投债发债指标限制）等。3.政策重申力推合规运营。尤其针对信用担保、资产注入等的制度规定重复较多：（1）隐性担保，1995年《担保法》就国家机关担保做了规定，而国发[2010]19号、财预[2010]412号、[2012]463号、新《预算法》、43号文、财预[2017]50号、财金[2018]23号等文以不同形式禁止地方政府为融资平台等违规担保，说明一些地方隐性担保陋习难改，如2017年12月财政部通报四川巴中、成都新都区违法违规举债担保，2018年1月云南省政府公开对保山、宜良等1市3县为融资平台公司举债担保问责结果。（2）公益性资产注入，19号文、财预[2012]463号、43号文、财预[2017]50号、财金[2018]23号、发改办财金[2018]194号反复提出公益性资产、储备土地不得注入融资平台。但仍有地方顶风违纪，表明持续纠偏的重要性，如2017年4月，财政部曝光江苏高邮、洪泽将政府大楼等变更使用性质，随后以商业、居住用地性质出让给地方融资平台，融资平台最终将土地使用权用于抵押担保发行债券。4.监管广度、深度双维拓展。从监管广度看，逐步形成针对地方政府、城投企业、金融机构等与城投企业融资相关多元主体监管体系，涉及地方债、平台贷、城投债、PPP、政府购买服务等规管产品和模式；并且形成贯穿事前、事后的监管体系，事前监管包括发改委针对城投债、银监会针对平台贷实施准入管理等，事后监管包括地方债审计、核查，问责违规举债等。从监管深度看，财预[2017]50号文首次明确建立跨部门联合监测和防控机制，财政部还透露将研究出台地方债终身问责、倒查责任制度，表明对依托城投企业等违规举债的监测和查处力度加强。

（二）国有企业改革转型制度

我国国企改革先后经历以放权让利、股份制改造和建立现代企业制度等为目标的渐进改革过程，不过包括现代企业制度不健全等核心问题仍然存在。以中发[2015]22号文《关于深化国有企业改革的指导意见》出台为标志，新一轮国企改革围绕分类推进国企改革、发展混合所有制经济（简称混改）、完善现代企业制度等而展开。尤以混改、功能分类改革等为亮点。其中，混改政策鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组、国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理；功能分类改革政策将国企划分以下两类：商业类国企按市场化要求实行商业化运作，公益类国企以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。

三、制度调整对城投企业转型的影响

（一）对城投企业融资的影响

1.融资方式和途径改变。中央发文围堵地方融资“暗道”，倒逼城投企业融资向“正道”发展，主要表现为：（1）注资来源从公益性资产转向经营性资产。城投企业最初通过土地、房产、市政资产等注资成立，注资后企业融资规模随之增加。但19号文出台后，中央强调公益性资产、储备土地不得注入融资平台。受此影响，城投企业注重吸纳经营性资产注入，如2017年9月荆州市研究整合市直行政事业单位经营性资产做大做强市城投公司等案例。（2）增信方式从隐性转为显性。中央明令禁止地方政府为城投企业违规担保，从而倒逼城投企业增信市场化运作。2017年以来城投债由担保人承担保证责任及其他城投企业提供担保现象较普遍，担保人类型包括国资经营公司、其他城投公司等。受政策影响，有增信记录的城投债数量比重下降，从2010年的33.19%降至2017年的11.45%，2018上半年低至7.88%。（3）平台贷整改为一般贷。为限制信贷融资，国务院规定银监会实施地方融资平台名单制管理。2011年以来银监会规定退出名单的公司，必须满足资产负债率较低、银行债权本息能被借款人的现金流覆盖等条件。截至2018年3月底，已有2500多个融资平台退出监管名单，平台贷整改为一般公司类贷款。（4）城投债结构改变。近年城投债以短融、中票、定向工具、企业债等为发行主力。2014年末至2017年末企业债余额占城投债余额比重下降，公司债占比提升，从侧面表明越来越多的城投企业实现公司制转型。2.融资压力加剧。受剥离政府信用光环、禁止公益性资产、储备土地注入以及近年城投债发行规模与结构等影响，近期城投债融资压力加剧。一是融资成本上升。近期发行的城投债以5年期为主，其中AA级债券居多。从AA级5年期城投债月均发行利率走势看，2016年10月开始发行利率明显维持上扬。其中2017年12月平均发行利率（7.14%）同比（2016年12月）（5.46%）增长168BP，2018年6月平均发行利率进一步增至7.46%。二是债务到期压力增加。43号文出台以来，各年度城投债发行额保持1.8万亿元以上，期限结构以5、3年期为主。受此影响，城投债到期偿还压力逐年递增，从2014年的3368.1亿元增至2018年的10506.8亿元。3.城投债规模波动式增长。受银发[2009]92号、财建[2009]631号等鼓励建设融资平台政策影响，2009年城投债发行额剧增；但受19号文及配套政策等影响，城投债发行额降温。2011~2014年，城投债发行额增速呈跳跃式变化，但绝对规模维持涨势，尤其2012年各部门放宽发债条件下呈现高增。而43号文出台后，2015年城投债降温，但2016年恢复增长。2017年整个债市从严监管下，城投债发行降温。2018年上半年城投债发行额再次升温，同比增长54.24%，原因包括2017年低基数效应及2018年上半年监管边际放松等。

（二）对城投企业产权和功能业态转型的影响

一是产权转型——城投企业产权多元化。在中发[2015]22号文关于混改等政策影响下，陆续有城投企业实施混改，吸纳金融、房地产等各领域民资注入。而从全国来看，第一股东为当地人民政府或国资、财政、住建等部门（或下属事业单位等）的占比较大，国有独资、国有控股等产权形式较普遍，表明城投企业产权结构单一现象依然突出，混改有待深入。二是功能业态转型——城投企业功能分类。城投企业功能业态涵盖城市基础设施、市政公用事业、土地一级开发、房地产开发等公益性、准公益性和经营性业务。从发展眼光来看，在公益性资产和储备土地不得注入融资平台等政策引导下，经营性资产在城投企业资产中的地位存在提升趋势，对于经营性资产规模增长较快、比重大幅提升的城投企业，客观存在转型为商业类国企的趋势。

四、城投企业转型面临的问题和不足

一是融资方式有待完善。我国城投企业融资以信贷融资为主，少部分企业通过发行城投债融资，还开展了PPP、ABO等融资模式探索实践，不过新兴融资模式发展并不充分，但存在发展潜力。而近年来在地方政府融资政策监管下，城投企业债务融资成本增长、再融资压力加剧。城投企业发展有赖拓宽融资渠道、优化融资方式、缓解融资压力。二是造血能力有待提升。城投企业脱胎于地方政府融资平台，一般由地方政府以非经营性资产注入，而其承接项目多为公益性或准公益性项目，投资回收期较长且创收能力不强，加之近年融资成本增加等原因，制约企业造血能力提升。据Wind统计数据显示，2513家融资平台公司财务数据中，957家的主营收低于1亿元，其中686家低于2千万元。即便发展较好的城投企业，据《城投蓝皮书：中国城投行业发展报告（2017）》，2016年中国百强城投公司总负债（7.577万亿元）同比增长超70%，相比前两城投企业转型发展及制度建设探讨年，更多城投公司的负债率更高向60%~69.9%区间移动（李苑，2017），负债激增反映出百强城投公司整体造血能力待提升。三是产权性质较为单一。我国城投企业主要由地方政府及其部门、事业单位等设立，缺少民资等其他经济成分。据统计，1588家城投企业样本中，第一大股东名称为当地人民政府、国资、财政、住建、开发区管委会机关或下属事业单位的占比较大，普遍为国有独资或控股公司。四是打破传统路径依赖尚存压力。从传统关系来看，地方政府依托城投企业缓解融资压力，缓和央地财事权匹配不均，促进经济增长乃至改善“政绩”，而城投企业获得地方政府资产性支持、收入性支持、债务性支持和承诺性支持。在传统政企关系影响及城投企业产权结构相对单一、企业造血能力不强、融资环境压力增加等现状下，城投企业彻底市场化转型存在压力。

五、政策建议

一是监管与扶持政策并举。保持“疏堵结合”的地方政府融资监管政策连续性，进一步优化监测举措，保持监管高压态势，坚决打击地方政府隐性负债，倒逼城投企业与地方政府信用脱钩。构建城投企业市场化转型扶持政策体系。现行城投企业转型的相关支持政策较为分散，缺乏专门针对城投企业市场化转型的政策支撑体系，建议加快专门针对城投企业转型的支持政策体系建设，针对企业功能定位、融资转型等重点内容出台指导政策，为各地各部门细化政策提供指导。二是强化新型城镇化建设和运营主体角色定位。新型城镇化强调以提高质量为导向，以人的城镇化为核心。基于城投企业历史贡献和现实基础，未来新型城镇化需要城投企业参与。我国政策仍需明确支持城投企业参与承接各地公益性项目，摒弃传统投资造城等粗放模式，贯彻新型城镇化目标。通过挖掘新型城镇化项目优秀样本，扩大典型案例和模式经验的宣传推广，形成示范带动效应，同时加快符合新型城镇化导向的项目立项审批流程。同等条件下优先支持此类项目融资。三是支持和引导企业融资方式多元化发展。推动城投企业信贷分类融资，继续实施对融资平台的名单制管理，协调发展监管类和监测类平台，做好平台贷规模和质量控制，改善城投企业整体融资环境。推动城投债券种结构优化，顺应公司化改制转型需要，在存量和增量方面扩大公司债在城投债中的比重，并支持资产支持证券（ABS）等新兴券种发展。促进其他新兴融资模式创新和应用推广，在厘清政企边界等前提下，PPP、ABO、BOT、TOT等都有条件为城投企业所用。其中：PPP模式（指狭义）通过成立SPV推进公私合作、风险共担，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等约定规则，使投资者收益长期稳定，适合供水、供热、地下综合管廊等适宜社会资本参与的公益性项目；ABO模式在政府授权下，城投企业负责项目建设运营，政府履行规则制定、绩效考核等职责，并按协议约定支付授权经营服务费，既符合公益类国企改革指导方向，又有利于政企、政事分开；TOT模式只涉及经营权转让而回避产权竞争，有利于盘活国资存量，缓解资金矛盾。四是深化功能分类改革。深入推动城投企业公益类和商业类功能分类改革。公益类城投企业应突出保障民生、服务社会、提供公共产品和服务等目标。针对转型为商业类国企的城投企业，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国资保值增值为主要目标，独立自主运营。基于公益性资产和储备土地不得注入融资平台的政策指引，越来越多的经营性资产将注入城投企业，客观上将推动城投企业增强经营性项目参与动力，并推动城投企业转型为商业类国企。因而商业类国企改革应作为城投企业功能分类改革的一大重点。五是促进产权结构多元化。顺应新一轮国企改革政策号召，有序推动城投企业产权结构多元化改革，鼓励和支持民营资本等非公有资本注入城投企业，推进混合所有制改革，增强城投企业活力。依托混改以适度稀释地方政府及其部门、事业单位产权，有利于破除传统“路径依赖”，摆脱传统体制机制束缚以推进现代公司制度，激发城投企业市场化运营活力；有利于发展壮大资本实力，提高资本运营能力；有利于促进城投企业业态多元化，完善价值链体系，增强企业造血能力。

[参考文献]

[1]李苑.中国城投公司去年整体负债规模急剧上升[N].中国证券网，2017-09-05.

作者：简尚波