法律中行政协议的司法审查研究

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1行政协议单方解除权的概述

1．1行政协议单方解除权的内涵

“不知法之义而正法之数，虽博每临事必乱”。行政协议单方解除权的制度源流久远，法国、德国对于行政协议以及单方变更、解除权的理论研究相对较早，但在具体内容上并不完全相同。法国的法律认为，行政主体和相对人在发生符合情事变更原则的情况下，双方都可以进行变更和解除。但是行政主体只有在公共利益存在遭受重大损害的可能时，才独享对行政合同已经约定的权利与义务内容进行更改的权力，更改合同的本质或是数量。德国虽没有规定单方变更权，但是在公共福利遭受损失情况下享有与单方解除合同的权利。在我国，行政协议的单方解除权是指行政主体为了满足公共利益的需要或者实现行政管理目标，在符合一定条件的情况下，在法律法规的支持下单方面作出变更、解除的决定，并将该决定通知行政协议相对人的权利。行政协议是由行政主体与行政协议相对方双方基于合意设立的，之所以赋予行政主体单方解除权是基于公共利益的考量。行政协议的单方解除权是行政主体独具特色的特殊权力，不受相对方意志控制，仅由行政主体单方行为就可达到解除行政协议的效力。行政优益权的设立是为了弥补我国行政诉讼中不允许“官告民”的情况而设立。固然行政主体不能没有原则和前提随便利用该行政特权，必须在符合法律规定的条件下行使。

1．2行政协议单方解除权的特征

(1)行政性

行政协议固然具有双重属性，但其第一性为“行政性”。行政主体在行政协议中，既要接受协议中双方商定内容的约束，又享有一定的行政特权。行政协议单方解除权是基于公共利益的考量和以实现行政管理目的为前提。根据相关民法学者的定义，形成权是指有某一既存的法律关系，权利人根据其单方意思表示即可使这一法律关系发生某种变化。行政主体单方解除权则属于民法意义上的形成权，自行政主体单方解除意思表示到达相对人时原行政协议即失去效力，无需通过诉讼等途径解决。

(2)专属性

行政协议解除形式主要为双方合意解除、行政主体单方解除权解除以及行政相对人借助司法力量解除。本文讨论的是行政主体单方解除行政协议的情况。单方解除权的行政性决定了行政主体可以为了保护公共利益和实现行政管理目的而专属享有一定的行政优益权。但该专属权利易被行政主体扩张，因此需要在实体和程序上对其做出必要规制，以保护行政相对方的合法权益。

(3)法定性

法律约束的对象无论是私人还是政府，都应该是其活动的唯一标准，首先和主要都应该受到法律的约束。行政主体单方解除权由法律赋予，一样也需遭受到法律的管束。从维护社会公共利益的角度出发，行政主体在行政单方解除权时虽然有一定程度的自由，但是必须服从法律，在法律允许的界限内行使。

2行政协议单方解除权的司法审查的必要性

在国家管理任务日渐复杂的背景下，行政协议作为一种特殊合同应运而生。行政协议，是指行政主体为实现社会公共管理目标与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。随着我国社会公共事务纷繁复杂，通过借助行政协议来解决行政管理事务已经演变成为我国行政主体的重要治理手段。行政主体是行政协议中的一方主体，但它之所以成为协议主体的一方也是为了实现社会公共管理的目标。不同于普通民事合同，行政协议中只允许“民告官”而不允许“官告民”，因此为有效维护公共利益，在协议履行过程中行政主体被赋予一种特权，即行政优益权。这一特权是行政主体为了保护社会公共利益和实现行政管理目的而设立。但行政主体在行使单方解除权时有可能会侵害到协议相对方的利益，因此有必要对单方解除权做出规制并对其进行审查，以期达到保障公共利益与相对方利益的一种动态平衡。“拥有权力的人都容易滥用权力，这条规律经受了多年来的验证”。因为行政协议单方解除权在我国起步较晚且规定较为不清，这就为行政主体不当行使单方解除权提供了基础条件。据数据分析，有关行政协议纠纷的诉讼案件层出不穷，行政优益权的滥用也成为行政诉讼案件的重要案由之一。由此来看对行政协议单方解除权的行使进行司法审查显得尤为必要。目前行政主体的单方解除权虽然在我国制定法框架下已经做出了初步规定，但是对于行政主体单方解除权行使的具体规定仍存在缺漏。例如，在基于公共利益考量的情况下行政主体可以行使单方解除权。那么关于公共利益如何界定的问题，就将成为法院对行政主体单方解除权进行司法审查的障碍。如不对其作出具体的规定，将容易出现行政主体肆意行使单方解除权这一特权，而损害行政相对方的合法权益。

3行政协议单方解除权司法审查中的困境

3．1“公共利益”界定不够清晰

公共利益界定不清，为单方解除权的司法审查增加壁垒。行政协议的订立与解除均离不开公共管理与社会公共利益，行政诉讼法的适用解释中也明确规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标的考量下可以行使单方解除权。在司法实践中，基于公共利益的考虑也是行政主体行使单方解除权最常用的理由。但是公共利益在我国属于一个相对模糊的概念，目前并未对其进行明确的解释。在不同环境下，公共利益也被赋予不同的含义。公共利益这一概念的模糊性与可解释的宽泛性，使得行政主体在对单方解除权的行使条件判断中存在很大的自由裁量权，也为法院对行政主体行使单方解除权的条件进行司法审查时带来了一定的障碍。难以对“公共利益”的标准进行统一的界定给法院的审查工作带来困难，但如果不对“公共利益”进行具体的解释分析，必定会造成行政协议相对方不服气的现象，长此以往将会影响行政主体单方解除权的有效行使并损害司法机关的权威性。

3．2忽视单方解除权行使程序的审查

实体公正的落实离不开程序公正的保障，离开程序公正的实体公正很难成为最终的公正。由于我国一直处于重实体而轻程序的法治环境下，对于行政主体单方解除权行使的程序合法性审查也处于相对欠缺的状态。如果不将这种宏观行政程序纳入视野，则不能全面把握行政法现象，也不能在整体上保证行政过程的合法性。单方解除权的行使既应符合行使的条件，行使程序也应合法有效。但相较于行政许可和行政处罚相对完善的行使程序，我国对于行政主体单方解除权行使程序的要求仅仅限于符合“法定程序”。由于法定程序要求的概括性导致司法机关在对单方解除权行使程序进行审查时无从下手。由于目前我国对于单方解除权的审查仅停留在对行使条件做出少量要求，对程序审查基本上还处于较为空白状态，并未对行使单方解除权所应遵循的程序做出详细规定。司法机关缺乏审查行使程序的法律依据，也就无法从整体上保证单方解除权行使的合法性。如果仅仅因为我国目前缺乏对行使程序的规定，在司法审查过程中就直接默认行使程序合法。如此一来，无异于逃避审查又怎能推动单方解除权司法审查的进步。诉讼法不能只重结果而不重程序，因此我国关于单方解除权行使的程序审查的缺位，不利于保障双方主体的合法权益。

3．3补偿措施不明致使相对人权益保护不足

行政主体行使单方解除权通常会给行政相对方带来利益损失，行政主体应当基于信赖利益保护原则对行政相对方予以补偿。然而实践中补偿标准及程序性规定不完善，不利于保护行政相对人合法权益。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》中已经对行政主体解除行政协议对行政相对人造成损害的几种情形做出了相应规定。但也都只是笼统的提出框架性建议，在补偿标准方面留下了较大的法律适用空间。司法机关在对行政相对人的补偿的金额做出判决时自由裁量权过大，甚至出现各法院判决结果大相径庭以及补偿资金难以落实到位的情况。落实补偿的程序也存在问题，缺乏具体补偿程序的法律规定，未对补偿决定如何做出，做出决定的时长以及行政主体未落实补偿时如何处理等做出详细规定。

4完善行政协议单方解除权司法审查的建议

4．1科学界定“公共利益”

对“公共利益”全部做出明确规定不切实际，但是通过借助一定的技巧是可以改变现有困境的。公共利益的需要必须作为单方解除权的行使条件，在众多国家的法律条文中均有明确规定。只有在公共利益将遭受重大损害时，行政主体才可以行使这一权利，这是法律赋予行政主体行政单方变更、解除权重要依据之一。然而公共利益的界定过于模糊化，不利于司法机关审查单方解除行为是否合法。公共利益作为跨学科概念，首先，需要从《宪法》上对公共利益进行概括性阐释，并结合肯定列举、否定列举的形式对其做出规定。其次，可以结合指导性案例并结合实践中行政协议的特点，不断出台条款对其进行补充。最后，除了从立法层面进行规制，也可对单方解除行为是否符合公共利益进行事后的司法审查。就事后审查的启动方式上，司法机关可以突破“不告不理”的原则，主动地对解除条件是否符合规定进行审查。以此来实现行政主体在行使单方解除权时有权衡标准，司法机关审查案件时有法可依。

4．2明确单方解除权的程序条件

行政权力的行使应顺应既定的法律程序，因为程序的完整运行是权力行使足够谨慎的外在证明。从防止行政特权肆意行使和保护公共利益的角度来考虑，应当对单方解除权的行使程序作出科学规定，明确司法审查标准。

(1)增加第三方评估程序

除行政相对人陈述、申辩、听证等惯常程序规定以外，有必要在解除程序之中增加第三方评估制度，必须由第三方站在中立角度对是否应该解除协议提供意见后再做出最终决定。

(2)提前告知理由

行政主体在行使单方解除权前应履行对行政相对方告知义务，单方解除权的行使应以“理”服人而非以“权”服人，即应向相对方说明之所以行使单方解除权的具体理由。

(3)增加支付对价为前置程序

增加一定的前提条件即向行政协议相对方支付合理对价，以此消解行使行政特权对行政协议相对方合意权益的冲击。

4．3完善补偿制度

诉讼纠纷大都包含着利益的争夺，单方解除权的行使也会带来利益的纠纷，司法机关在对单方解除权进行审查时也离不开补偿是否合理的问题。由于我国缺乏明确统一的补偿标准，容易出现司法裁判不公等现象，应当探索建立一套统一的补偿标准。首先，应当针对解除行政协议的具体类型做出不同的补偿标准，行政协议的价值各有千秋，行政协议相对方的准备投入也截然不同，在解除时根据不同类型给予相应补偿。其次，还应根据行政协议的履行阶段做出差别化补偿。协议签订时间的长短与资金投入存在较大关联，拥有不同的补偿待遇也是理所当然。最后，有必要引入第三方监督机构，对整个补偿过程进行监督，对法院的自由裁量权进行规制，确保补偿落实到实处，充分发挥补偿机制对解除行政协议的善后作用。

作者:隋振华 单位:沈阳工业大学文法学院